Sentencia T-1075 de 2003

T-1075-03 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-1075/03 DERECHO DE PETICION-Límites DERECHO DE PETICION-Por la naturaleza de su contenido es imposible dar una respuesta cierta y precisa DERECHO A ELEVAR CONSULTAS A LOS FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACION Y DERECHO DE PETICION-Características El artículo 23 constitucional establece que “toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución.” En desarrollo de esta norma constitucional, el Código Contencioso Administrativo contempla, en su artículo 25. De las norma se desprenden varias características referentes al derecho a formular consultas: a. La consulta se debe hacer con respecto a materias de la competencia del consultado. b. El plazo para responderlas es de 30 días. c. Las respuestas a éstas no son vinculantes. d. Las respuestas no comprometen la responsabilidad de la entidad que las atiende. En virtud del principio hermenéutico del efecto útil se debe entender que este derecho a formular consultas implica algo diferente a la solicitud de información - aunque en la resolución de la consulta ésta puede ser suministrada- y a la expedición de copias - aunque también la absolución de ésta pueda comprender el suministro de copias de algunos documentos -. Se diferencia también de la petición en interés particular para el reconocimiento de un derecho en virtud de que mientras éste tiene una respuesta que sí vincula a la administración por constituir un acto administrativo, la consulta, como la norma lo dispone, no tiene carácter vinculante. Establecida esta diferencia se puede afirmar que en ejercicio del derecho de consulta se puede solicitar a la administración que exprese su opinión, desde el punto de vista jurídico, sobre determinado asunto de su competencia, recalcando siempre que estos conceptos no son vinculantes, puesto que no se configuran como actos administrativos. DERECHO DE PETICION-No se vulnera cuando la administración no está en capacidad de responder por las características del caso concreto La administración, se ve eximida de la carga de dar una respuesta de fondo si la impredictibilidad del sentido correcto de la respuesta hace altamente complejo dar contestación precisa de dicha petición. Por ejemplo en el caso de las consultas sobre la futura política legislativa del Gobierno, o la ulterior política de Gobierno en términos generales. Esto se debe determinar en cada caso por parte del funcionario y estará sujeto al control del juez de tutela, o el juez de lo contencioso administrativo, el cual podrá evaluar si, en efecto, la naturaleza de tal consulta hacía muy compleja una respuesta de fondo. La Sala de revisión denegará la tutela al derecho de petición toda vez que (i) si bien ejerció legítimamente su derecho fundamental, (ii) la naturaleza de lo consultado hace que la no respuesta de fondo del Ministro a varias de sus consultas se encuentre legitimada y no constituya violación de los derechos fundamentales del accionante. DERECHO DE PETICION-Su ejercicio implica cumplimiento de requisitos El artículo 23 constitucional indica que la petición debe presentarse en términos respetuosos. Este presupuesto se ve reforzado con el contenido del artículo 4 de la Carta Política según el cual “es un deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades.” b. El presentar peticiones de copias de documentos implica, en caso de que sea un alto número, asumir el costo de éstas. La norma que impone esta obligación fue demandada ante la Corte y se encontró exequible. d. Además, se deben respetar los requisitos establecidos en los capítulos II, III, IV, y V del Código Contencioso Administrativo (artículos 5 al 25). e. Como ningún derecho es absoluto, se requiere que no esté demostrado que se presenta un abuso del derecho de petición. Estas obligaciones deben ser asumidas cabalmente por toda persona que haga uso de su derecho y el hecho de incumplirlas legitimará la ausencia de respuesta de la administración. DERECHO DE PETICION Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA/ DERECHO DE PETICION SOBRE TEMAS DEL REFERENDO DERECHO DE PETICION-No existe límite normativo al contenido ni a la finalidad DERECHO DE PETICION Y EXISTENCIA DE OTROS MECANISMOS PARA OBTENER INFORMACION Referencia: expediente T-777348 Peticionario: Jaime Castro Accionado: Ministro del Interior y de Justicia (Fernando Londoño Hoyos) Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA Bogotá D. C., trece (13) de noviembre de dos mil tres (2003). La Sala Sexta de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Montealegre Lynett, Álvaro Tafur Galvis y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión de las sentencias proferidas por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala Disciplinaria, el 13 de mayo de 2003, y el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria, el 17 de junio de 2003 I. HECHOS 1. Manifiesta el doctor Jaime Castro, actuando a través de apoderada, que el Ministro del Interior y de Justicia, doctor Fernando Londoño Hoyos, ha vulnerado su derecho de petición, toda vez que de varias peticiones por él presentadas –relativas a la Ley 796 de 2003 que convoca a referendo para reforma constitucional- algunas no fueron respondidas de fondo, otras ni siquiera obtuvieron respuesta y en unas se consideró inoportuno e improcedente responder lo solicitado. 2. Indica que el 17 de enero de 2003 presentó una solicitud en los siguientes términos: “Como el referendo convocado por el Congreso permite al Estado sancionar “con penas distintas a la privación de la libertad” el consumo y porte para uso personal de sustancias alucinógenas y adictivas, en ejercicio del derecho de petición me permito preguntarle cuáles sanciones propondrá el Gobierno que se establezcan con base en la facultad citada” A tal solicitud, el 24 de enero, el Ministro del Interior y de Justicia no dio respuesta precisa, toda vez que reformuló la pregunta en los siguiente términos: “¿cuáles serán las sanciones distintas de la privación de la libertad con que se castigará el consumo y porte de sustancias alucinógenas para “uso personal?” Posteriormente, el doctor Londoño respondió que eran múltiples las posibilidades que podía plantear el legislador para la sanción y que “le parec[ía] inoportuno e improcedente anticipar[se] con suposiciones a la decisión que entonces se tomará.” 3. Señala el peticionario que, frente a la evasiva, radicó un nuevo derecho de petición el 29 de enero del presente año en el cual indicaba que la información acerca de cuáles serían las propuestas del Gobierno en cuanto a la penalización del consumo de dosis mínima no era inoportuna o improcedente, toda vez que el Gobierno es el autor de la propuesta de penalización y, en esa medida, ejerce ante las Cámaras definitiva función colegisladora. En el escrito señaló, por último, que obtener respuesta acerca de este aspecto era importante para tener elementos de juicio para la participación en el proceso al que se le invitaba. 4. El 17 de enero del presente año, presentó una petición en la cual afirmaba que el Ministro accionado había aseverado que el Gobierno financiaría a quienes invitaran a votar por el sí, y preguntaba qué texto constitucional o legal autorizaba esa financiación, cuál sería su costo y cuáles los criterios de repartición. 5. El 24 de enero, el Ministro del Interior y de Justicia dio respuesta en los siguientes términos: “He dicho que el Gobierno respetará la igualdad de oportunidades que la Constitución y las Leyes ofrecen a quienes deciden participar en un debate electoral. Y que el Gobierno no financiará a quienes quieran hacer una campaña para convencer a los colombianos para que violen el deber jurídico de votar. ‘De manera que me ha entendido usted mal, o acaso no fui claro en mis respuestas ante la prensa, de lo que no estoy convencido, pero en todo caso le insisto en que el Gobierno no financiará ninguna conducta encaminada a violar deberes ciudadanos”. 6. El accionante consideró que el accionado no había dado una respuesta de fondo, motivo por el cual, el 6 de febrero de 2003, remitió una nueva petición, que reiteraba la anterior y preguntaba por qué, si como afirmaba el accionante en su respuesta la abstención violaba un deber ciudadano no se le había señalado ninguna sanción en la ley que convocaba a Referendo a quien la promoviera. Frente a esto no obtuvo respuesta. 7. Agrega Jaime Castro que si bien el Ministro respondió varias de sus inquietudes a través del oficio 262 del 25 de marzo del año en curso, varias se quedaron sin responder. A saber, una referente a la aplicación del sistema de la cifra repartidora cuando sea una sola la lista que obtenga el 50% del cuociente electoral; otra relativa a las vacancias, en particular las generadas por motivos de maternidad, renuncia voluntaria de la mitad o más de miembros de una corporación pública, a renuncias forzadas de las personas por enfermedad o presión de grupos ilegales, casos de suspensión en el ejercicio de las funciones por orden de autoridad judicial o disciplinaria, y situaciones de secuestro; y la última referida a la forma de escrutinio de votos de la pregunta 17 (ampliación de periodo de alcaldes, gobernadores, concejales y diputados). 8. Añade que mientras el accionado considera que se encuentran frente a una polémica de tipo político, mas no frente al ejercicio del derecho de petición, como lo indicó el 13 de febrero de 2003 y el 4 de marzo del mismo año, y que había respondido lo que estaba dentro de su competencia, él como peticionario estima que se encuentra frente a un claro ejercicio del derecho de petición el cual le está siendo desconocido a pesar del deber que tenía todo funcionario público de respetarlo. 9. Por último indica que frente a la posición que asumió el Ministro presentó un escrito el 7 de marzo de 2003 en el cual indicaba que otros Ministros y altos dignatarios sí habían dado respuesta a su derecho de petición sin cuestionar el móvil por el cual se ejercía. 10. Estima el demandante que la conducta del accionado, además de vulnerar su derecho de petición, atenta contra el derecho a la participación en la toma de decisiones que lo afectan. Considera que todas sus solicitudes fueron presentadas de manera respetuosa, único requisito para que sean respondidas, y que por tanto debieron ser contestadas en forma completa y sin evasivas. Agrega que el derecho de petición no es de carácter subsidiario y, en esa medida, no es válido aseverar que en nuestro ordenamiento existen otras formas de plantear los temas referentes al referendo. 11. Por tanto, solicita sea amparado su derecho de petición obteniendo respuesta pronta y de fondo a las peticiones arriba señaladas. Contestación del accionado El Ministro del Interior y de Justicia, doctor Fernando Londoño Hoyos, indicó que es conocido que el accionante actúa como comentarista de radio, y es experto en los temas sobre los cuales consulta. Añade que no está solicitando que le reconozca derecho alguno que esté dentro de sus competencias reconocer. Afirma que en la medida en que el peticionario es un experto no le satisfará ninguna respuesta dada. Lo único que pretende el peticionario es plantear una polémica interminable referente al tema del referendo el cual, como es de público conocimiento, no está dentro de sus afectos. El derecho de petición no se hizo para estos fines. Indica que en varias oportunidades pregunta acerca de lo que hará el Gobierno en el futuro, lo cual es de imposible respuesta, puesto que aún faltaba la sentencia de la Corte Constitucional y el voto del pueblo. En ese momento se determinará si el Gobierno acoge una posición particular o se suma a la del Congreso. Con respecto a las preguntas que el accionante considera respondidas de manera vaga o imprecisa, señala que lo que sucede es que está en desacuerdo con su opinión. Por tal motivo, solicita se desestimen las peticiones y se aclare que los servidores públicos no pueden quedar al vaivén del querer de los ciudadanos y que cuando las solicitudes buscan ejercer una actividad política como la de la oposición, otros deben ser los medios. II. DECISIONES JUDICIALES A. Primera Instancia El Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en sentencia del 13 de mayo de 2003, denegó el amparo solicitado, por considerar que, en la medida de lo posible, la información solicitada por el accionante fue respondida por el Ministro accionado. Añade que si la Corte Constitucional aún no se ha pronunciado sobre el tema del referendo resultaría apresurado ocuparse del asunto. Indica que no es jurídicamente viable solicitar información sobre temas en determinada forma inciertos. Una vez proferido el pronunciamiento de esta Corporación, el Gobierno estarían en capacidad de ilustrar a los ciudadanos sobre las múltiples inquietudes a través de foros o debates, entre ellos los que se den en el transcurso de las campañas de difusión que piensa adelantar el Gobierno. En ese momento, el accionante podrá absolver todas sus inquietudes. En el caso concreto, los escritos del accionante no son derechos de petición que hagan obligatorio el amparo solicitado. Si bien éstos son escritos respetuosos, dirigidos a la administración y hechos por un particular, por la especial información requerida pierden su naturaleza de peticiones del artículo 23 constitucional. Para que algo se caracterice como derecho de petición debe ser susceptible de una respuesta precisa, en virtud de que la autoridad tiene el monopolio de la información o porque es la única en dispensar lo pretendido. Añade que parte de la información pedida podía ser conseguida por el accionante. Por último, resalta que el doctor Londoño realizó notables esfuerzos para ofrecer una respuesta a lo pedido. Escrito de impugnación Resalta el accionante que la Corte ha reconocido en repetidas ocasiones que el derecho de petición está muy vinculado con el de participación política. Por tanto, la participación política no puede ser argüida como justificación del desconocimiento del derecho de petición. Indica que la motivación del peticionario no modifica la naturaleza del derecho de petición. “No es más legítima la petición que se formule por ignorancia que la que se eleve para esclarecer dudas fundadas” con el fin de ejercer conscientemente los derechos políticos. Añade que no es argumento válido afirmar que una petición no debe ser respondida por la calidad de comentarista radial o personaje de la vida pública cuando se debería garantizar el ejercicio del periodismo y la participación política. Agrega que el artículo 112 constitucional indica que a la oposición deben garantizársele el derecho de acceso a la información oficial, siempre y cuando se solicite de manera respetuosa y ésta no sea de carácter reservado. No existe disposición que señale que sólo se puede solicitar información acerca de estadísticas o discusiones ya superadas. Reducir el derecho de petición a temas no controversiales lo hace nugatorio. Afirma que no pidió, en ningún momento, que se diera respuesta en determinado sentido, sino que se diera contestación de fondo. Añade que no se puede afirmar que se protege el derecho de petición cuando se responde en la medida de lo posible o con gran esfuerzo. Manifiesta que señalar que en su momento se dará el debate político a nivel nacional lo cual es razón para que no se responda todo lo pedido no se ajusta a la naturaleza del derecho de petición, puesto que éste no es subsidiario. Por último indica que no es excusa la falta de pronunciamiento de la Corte Constitucional puesto que la ley empezó a regir desde el momento de su promulgación. B. Segunda instancia. El Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria, en sentencia del 17 de junio de 2003, confirmó la sentencia del a quo. Juzgó que el alcance del derecho de petición no era absoluto y se veía limitado con los derechos de los demás. En esa medida, no se puede permitir el ejercicio del derecho en forma indefinida en el tiempo para satisfacer inquietudes más relacionadas con situaciones políticas que con temas que sean intrínsecos al peticionario o atenten contra él o sus derechos. Indica que no se puede considerar que por no haber respondido algunas peticiones se vulneró el derecho fundamental, puesto que con las reiteraciones y precisiones de algunas preguntas estaba pretendiendo un nuevo pronunciamiento acerca del mismo tema. A saber, el referendo. Aclaraciones de voto - El Magistrado Jorge Alonso Flechas indicó que no existe límite normativo en cuanto al número de derechos de petición que se puedan presentar por cada ciudadano, ni en lo referente al tema, salvo lo relativo a documentos reservados. - El Magistrado Temístocles Ortega Narváez indicó que el Ministro había dado respuesta de fondo en todo lo que estaba a su alcance. Existe restricción temática en cuanto que se puede preguntar sólo lo que esté dentro de la órbita de las funciones del integrante de la administración y se trate de hechos o situaciones ciertas por haber ocurrido. III. PRUEBAS Para mayor claridad en el estudio de la tutela se transcribirán parcialmente los derechos de petición presentados y las respectivas respuestas brindadas por el accionado[1]. 1. El 13 de noviembre de 2002, el doctor Castro dirigió un escrito, radicado con el número 11379 en el Ministerio del Interior, del siguiente tenor: ‘Informaron los medios que durante el trámite del referendo Ud. envió comunicación al Congreso en la que proponía que la congelación de la remuneración de los servidores públicos no cobijara la de los Ministros del Despacho. También dijeron esos mismos medios que Ud., había retirado esa propuesta pocos días después de haber sido presentada. En caso de ser ciertos los hechos anteriores y en ejercicio del derecho de petición le solicito ordenar: ‘1º Que se me suministre copia de la citada carta o comunicación; y ‘2º Que se me informe por qué razones o motivos el Gobierno retiró la citada propuesta’ Mediante libelo del 24 de enero de 2003, el Ministro, le respondió en los siguientes términos: ‘Muy distinguido doctor Castro: ‘La carta que dirigí a los Presidentes de las Comisiones Primeras del Congreso el día 7 de octubre de 2002, se explica por sí sola. Así que en ella encontrará las razones por las cuales, siguiendo instrucciones del señor Presidente de la República, propuse que a los Ministros del Despacho no se les congelara el salario por más de dos años. Más adelante, dentro del amplio poder discrecional que el Gobierno tiene en esta materia, retiré de la consideración de las Comisiones el documento que le acompaño en copia’. 2. En escrito del 13 de enero de 2003, con radicación No 0286, el accionante preguntó ‘... por qué el referendo repite decisiones constitucionales adoptadas hace pocos meses, que no han tenido tiempo de aplicarse y ponerse a prueba y que Álvaro Uribe, como aspirante presidencial apoyó cuanto –sic- fue invitado por el Senado de la República a pronunciarse sobre su contenido y alcance’ En escrito del 24 de enero del año en curso el accionado respondió en los siguientes términos: ‘No se a cuáles hace usted referencia, ni es asunto mío como Ministro del Interior explicar lo que el doctor Álvaro Uribe hizo o dijo en su campaña presidencial’. El 28 de enero de 2003, el accionante aclara que a la decisión que había hecho mención es la adoptada en el acto legislativo 02 de 2002 relativa a la unificación o instutcionalización de periodos, la cual se reitera en la pregunta 17 del referendo. Precisando la pregunta señala “¿cuál es la necesidad de que en el referendo se repitan disposiciones constitucionales que fueron aprobadas por el Congreso hace pocos meses y se hallan vigentes?” Después de la reiteración de la solicitud no hubo respuesta 3. En relación con la supresión de las Contraloría, en escrito radicado el 13 de enero de 2003 con el número 0287, el doctor Casto hace dos preguntas; a saber: ‘1. A cuánto puede ascender el valor de esas indemnizaciones’. ‘2. ¿Quién las cancelará?¿ La Nación?¿ La Respectiva entidad territorial?’. El Ministro, mediante escrito del 24 de enero respondió de la manera siguiente: ‘Ignoro el monto preciso, pues no podrá definirse sino al momento de la determinación de cada contratro de trabajo. Si usted se digna repasar con cuidado la Ley, verá que en ella está puntualmente resuelta su pregunta. Las indemnizaciones las pagarán las entidades territoriales y sólo después de pagarlas dedicarán los ahorros de esa saludable supresión a las finalidades también previstas en la Ley’. El peticionario, mediante escrito del 28 de enero de 2003, reitera la petición y solicita que se precise si la Nación asumirá todos o parte de los costos. Por último, indica que en su parecer esa indemnización sí se puede determinar antes de la terminación de cada contrato de trabajo. Esta petición no tiene una respuesta concreta 4. En escrito del 13 de enero de 2003, radicado No 0288, aduce el accionante que como según el texto del referendo el período de los Alcaldes vence el 31 de diciembre de 2004, ‘... [s]e permit[e] preguntarle qué ocurre con alcaldes como el de Manizales que, según entiendo, fue elegido en noviembre o diciembre pasados para un período que va más allá de la fecha atrás señalada y el gobernador de San Andrés y Providencia que será elegido dentro de pocos días también para período mayor del que fija el referendo’ El accionado, en escrito del 24 de enero, respondió : ‘Nada distinto de que para ellos, como para todos los demás, terminará su período de gobierno el día señalado’. Posteriormente, el peticionario allegó escrito el 27 de enero de 2003 en el cual pregunta quién pagará la indemnización de los candidatos que terminaban su periodo con posterioridad al 2004. No consta respuesta a esta petición 5. En escrito del 13 de enero de 2003, No 0289, el accionante, afirmando que, en virtud de la eliminación del Fondo Nacional de Regalías y parte de los recursos del Fondo, según el artículo 307 que continúa vigente, ‘.. debían financiar las Regiones que el Señor Presidente Uribe prometió organizar y poner a funcionar durante su Gobierno, (...) [preguntó] con qué recursos se reemplazarán los del FNR que estaban destinados a financiar el programa presidencial sobre creación de Regiones Autónomas’(fl. 100). El Ministro Fernando Londoño, mediante escrito del 24 de enero de 2003, respondió: ‘Cuando el Presidente ponga en marcha el programa al que usted se refiere, tendrá el cuidado de examinar su financiación’. 6. En escrito del 13 de enero de 2003, radicado con el No 0290, el accionante preguntó ‘... cuáles sanciones propondrá el Gobierno ...’ para el hecho punible relacionado con el consumo y porte de sustancias alucinógenas en cantidad de dosis personal. El accionado, el 24 de enero de 2003, le respondió en los siguientes términos: ‘De acuerdo a nuestro régimen penal son amplias las posibilidades de imponer penas por la comisión de delitos, distintas de la privación de la libertad. Cuando llegue la ocasión propicia el legislador tendrá que elegir entre ellas las que estime más apropiadas. Me parece inoportuno e improcedente anticiparme con suposiciones a la decisión que entonces se tomará’. El 27 de enero de 2003, teniendo en cuenta la respuesta arriba transcrita, el peticionario señala que es importante saber qué piensa el Gobierno para saber en qué sentido votar; motivo por el cual su pregunta no es inoportuna ni improcedente lo cual le hace reiterarla. No consta respuesta a la reiteración de la pregunta 7. El 16 de enero, mediante escrito radicado No 0291, el peticionario, al hacer referencia al artículo transitorio de la pregunta 6 del Referendo, sostiene que esta norma prevé la elección de asambleas, concejos y juntas administradoras locales en el año 2003 y que la pregunta 17 del mismo referendo elimina esas elecciones. Por tanto, pregunta ‘...cómo se aplicarán las dos normas citadas, si ambas son finalmente aprobadas, o si se equivocó el Congreso cuando incorporó textos que son opuestos o contradictorios y que no pueden regir simultáneamente’ El accionado, mediante escrito del 24 de enero de 2003, respondió: ‘Si el pueblo soberano elimina las elecciones locales previstas hoy para el año 2003, quedarán eliminadas. Es la única y bien sencilla explicación que le cabe a esa contradicción, apenas aparente.” 8. En escrito presentado el 16 de enero de 2003, radicado 0292, luego de aducir que la normatividad vigente no regula todas las situaciones a que dan lugar las votaciones que se celebren con motivo del referendo convocado por el Congreso y luego de explicar que se refiere a situaciones distintas o solo comparables a las que tienen lugar en un ‘.. proceso electoral pero que no son tratables de acuerdo con las disposiciones del Código Electoral porque la interpretación de éste no puede hacerse analógicamente o por vía de extensión’, el accionante le pregunta al accionado, lo siguiente: ’Si mi apreciación es válida, quién llenará el vacío anotado y mediante qué clase de acto? El Ministro, mediante escrito del 24 de enero de 2003, respondió lo siguiente: ‘Usted sabe muy bien que el tema de las lagunas en lo que se llama la plenitud hermenéutica del orden jurídico, es harto debatido. La autoridad electoral tendrá que ocuparse de resolver los problemas que en ese punto se presenten, llegado que fuere el caso. Tampoco descarto la posibilidad de que se usen facultades reglamentarias o de que el Congreso se ocupe de resolver un problema de esa naturaleza, si realmente lo hubiere’. 9. En escrito del 28 de enero de 2003 pregunta el peticionario que “si el Congreso no expide dentro del término de los 90 días siguientes a la aprobación del referendo la reglamentación legal que debe dictar sobre pérdida de la investidura, ¿lo hará el Gobierno mediante decreto con fuerza de ley?” No consta respuesta expresa 10. En escrito del 16 de enero de 2003, radicado 0293, el peticionario solicita que se le informe ‘... qué departamentos, en virtud del referendo convocado por el Congreso y según las proyecciones de población del país, podrán perder más del 33 % de su representación actual en la Cámara’. Añade: ‘También agradeceré se me informe si la fórmula de la curul adicional se aplicará a Bogotá en caso de que la pérdida referida se produjere en la representación que hoy tiene la ciudad en la Cámara. Lo pregunto porque el parágrafo transitorio del art. 176 propuesto no cita el Distrito Capital’ El Ministro, mediante escrito del 24 de enero de 2003, respondió lo siguiente: ‘Es un problema de matemática electoral que habrá de examinarse a la luz de esa ciencia. Al parecer, los departamentos de Quindío y Meta, podrían estar afectados por ese sacrificio extraordinario de representación’. ‘No veo la razón para que la norma no se aplicare, si fuere el caso, al Distrito Capital, la única circunscripción territorial para la Cámara distinta de las departamentales”. 11. En escrito del 16 de enero de 2003, radicado No 0294, el peticionario al aducir que, según el Referendo, el servidor público que ofrezca cuotas o prebendas burocráticas a cambio de la aprobación de un proyecto de acto legislativo, ley, ordenanza o acuerdo, solicita se le informe ‘... qué sanción se aplica cuando las cuotas o prebendas burocráticas se ofrecen a cambio de no realizar un debate, no votar una moción de censura o votar por determinado candidato en las elecciones que haga la respectiva corporación pública’ El Ministro, mediante escrito del 24 de enero, respondió: ‘Corresponderá al juez de la causa examinar, caso por caso, hipótesis como las que usted propone. No veo cómo anticiparme con una opinión a su inquietud’. 12. En escrito del 16 de enero de 2003, radicado No. 0295, indica el accionante que según la pregunta 7, parágrafo 2º inciso final, se faculta al Presidente de la República para que adopte las disposiciones contenidas en ese artículo. Posteriormente, el doctor Castro pregunta por el significado y alcance de la ‘.. expresión adopte las disposiciones contenidas en el presente artículo’ en el entendido de que adoptar no puede significar reglamentar toda vez que una norma constitucional sólo puede ser reglamentada por el Congreso y la norma no establece una excepción expresa para que sea el Gobierno quien reglamente. Mediante escrito del 24 de enero de 2003, el Ministro respondió que : “Es posible que el término gramatical no haya sido el más riguroso. Pero el sentido de la Ley es evidente y se trata de una facultad extraordinaria para que el Presidente legisle en la materia a la que la pregunta hace referencia.” 13. En escrito del 16 de enero de 2003, radicado No 0296, el peticionario, al referirse al texto de la pregunta 6 del referendo, indaga acerca de cuáles ‘.... normas se aplicarán en las elecciones que tengan lugar después del año 2006, es decir en los años 2010, 2014 y siguientes?. Entiendo que el Congreso expida y el pueblo disposiciones que solo rijan temporalmente, o por una sola vez, pero no creo que para lograrlo se deba crear, simultáneamente, un vacío normativo en temas tan importantes como los que tratan los nuevos arts. 171 y 176 de la Constitución’. ‘En el mismo art. Transitorio se le da carácter permanente a las normas citadas que tienen que ver con las asambleas, los concejos y las juntas administradoras locales. La pregunta es: si son normas permanentes por qué se incluyen en un texto transitorio?’ El Ministro, en escrito del 24 de enero de 2003, respondió en los siguientes términos: ‘No cabe la menor duda de que en el contexto del Referendo está claro que las del 2006 serán las primeras elecciones a las que se aplique esta norma. Desaparecido el artículo transitorio, que tenía por único objeto subrayar que no habría elecciones para Congreso antes del año 2006, quedará vigente hacia el futuro la norma principal, que dispone todo lo que se refiere a circunscripciones, número de congresistas, umbral, cifra repartidora y cuociente electora’. 14. El 13 de enero de 2003, el peticionario, a través del líbelo radicado con el número 0297, pretendía que se le respondiera acerca de qué norma constitucional o legal autoriza la financiación a quienes inviten a votar el referendo, cuál era el monto de las apropiaciones ‘.. que para ese propósito figuran en el presupuesto de la actual vigencia y con qué criterios se repartirán entre sus posibles beneficiarios. En caso de que no aparezcan esas partidas, pregunto si el Gobierno hará las correspondientes apropiaciones presupuestales y cuál será el monto de las mismas’ El accionado, el 24 de enero de 2003, respondió: ‘He dicho que el Gobierno respetará la igualdad de oportunidades que la Constitución y las Leyes ofrecen a quienes deciden participar en un debate electoral. Y que el Gobierno no financiará a quienes quieran hacer una campaña para convencer a los colombianos para que violen el deber jurídico de votar. ‘De manera que me ha entendido usted mal, o acaso no fui claro en mis respuestas ante la prensa, de lo que no estoy convencido, pero en todo caso le insisto en que el Gobierno no financiará ninguna conducta encaminada a violar deberes ciudadanos’. El 31 de enero de 2003, el peticionario allegó una petición, radicado No 0804, en la cual complementaba la presentada el 13 de enero preguntando “ por qué cuando se tramitó el referendo en el Congreso, no se establecieron en la misma ley o en otra diferente, las sanciones que se aplicarían a quienes violen ese deber ciudadano?(...)” No consta respuesta particular de esta solicitud. 15. Relacionado con la supresión de las Contralorías territoriales, el peticionario solicita, mediante escrito del 13 de enero de 2003, radicado No 0298, que se le responda lo siguiente: ‘1º Desaparece también la obligación que tienen las entidades descentralizadas departamentales de girar un porcentaje de su presupuesto –entiendo que el 2%- a la respectiva contraloría departamental?. En caso de que no sea así, a quien –sic- harán esa transferencia?. a la Contraloría General de la República?. ‘2º Desaparece igualmente la obligación a cargo de los municipios que no tenían contraloría propia de girar un porcentaje de su presupuesto –entiendo que el 2%- a la respectiva contraloría departamental?. En caso de que no se a así, a quién harán esa transferencia?. a la Contraloría General de la República?. El Ministro, mediante escrito del 24 de enero de 2003, respondió: ‘Por supuesto que sí. De lo que se trata es de eliminar entidades burocratizadas y superfluas y de producir economías para las entidades que hoy las soportan’. 16. En escrito del 13 de enero de 2003, radicado 0299, en relación con el tema de la supresión de las Contralorías, preguntó el peticionario: ‘1. Cuál será el ahorro para el tesoro público por las supresiones ordenadas?. ‘2. Para la atención de las funciones nuevas que se les asignan, se incrementarán las asignaciones presupuestales de la Contraloría General, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación?. Cuánto puede valer esos incrementos en los próximos 5 años?. El Ministro, en escrito del 24 de enero de 2003, respondió: ‘En valores actuales, las entidades a las que usted se refiere cuestan más de $250.000 millones de pesos al año. No está previsto, en principio, el aumento de los presupuestos de las entidades del orden nacional que las suplirán. La Ley manda que llenarán esas funciones trabajando con ‘austeridad y eficiencia’. El Gobierno y el Congreso han estimado que tales entidades, especialmente la Contraloría y la Procuraduría, tienen grandes posibilidades de aumentar el ámbito de sus funciones sin esfuerzos fiscales adicionales’. 17. En escrito del 16 de enero de 2003, radicado 0300, el peticionario solicitó se le informara ´cómo debe leerse y entenderse “las -sic- frase inicial (‘la adjudicación de curules entre los miembros de la respectiva corporación pública se hará ..’) que propone el referendo convocado por el Congreso y que haría parte del nuevo art. 263 de la Constitución Nacional’. ‘Mi pregunta obedece, Señor Ministro, a que según entiendo la adjudicación o asignación de curules se hace a las listas y/o candidatos inscritos y no entre los miembros de las corporaciones públicas, es decir entre los congresistas, diputados, concejales y ediles’. El Ministro, en escrito del 24 de enero de 2003, respondió del siguiente modo: ‘Admito nuevamente que la redacción del texto hubiera podido ser más feliz. Pero no hay duda, para ningún intérprete, de que la cifra repartidora se aplicará para distribuir las curules entre los candidatos a ocuparlas’. En escrito del 31 de enero de 2003, el peticionario pregunta si, en virtud de que la redacción podría ser más feliz, no sería mejor devolver el texto al Congreso para que lo redacte de manera correcta. No existe respuesta concreta a tal petición 18. En escrito del 16 de enero de 2003, radicado 0301, el accionante señaló ‘El refrendo –sic- aprobado por el Congreso ordena que en circunscripciones especiales se elijan cuatro representantes a la Cámara pero no dice como se asignarán dichas curules. Por ello, en ejercicio del derecho de petición, me permito preguntarle qué sistema electoral se aplicará para el reparto de la –sic- 4 curules que corresponden a las comunidades negras e indígena y a los colombianos residentes en el exterior. ‘¿Se sumará sistema único para los tres casos, o separado, según se elijan uno dos representante? ¿Habrá umbral? ¿Cifra repartidora?.¿ Cuociente electoral? ¿Simple mayoría? ¿Se podrán acumular los votos obtenidos en diferentes circunscripciones territoriales?¿ Los ciudadanos residentes en el país podrán votar por candidatos que aspiren a representar a quienes residen en el exterior?. ‘No creo que el tema lo deba definir la ley porque la Carta vigente y el referendo constitucionalizan lo referente a los sistemas electorales. Tampoco creo que se pueda acudir al parágrafo transitorio del propuesto nuevo artículo 171 porque ese parágrafo se refiere a la elección de minorías políticas en el senado y estamos hablando de la elección de representantes en circunscripciones especiales’. El accionado respondió, en escrito del 24 de enero de 2003, lo siguiente: ‘El tema lo definirá el Congreso por Ley de la República. ‘Si transcurrido un año de vigencia de la presente reforma constitucional, el Congreso no hubiere aprobado la Ley para la elección de minorías políticas, el Presidente de la República la expedirá por decreto en los tres meses siguientes’. Esta norma, suficientemente explícita, que se incluyó al final del artículo 171, no pareció oportuna repetirla para el artículo 176. Esta vez el legislador consideró que diciendo las cosas una sola vez, basta’. 19. En escrito del 17 de enero, radicado con el número 0302, afirmó el peticionario: ‘El parágrafo segundo de la pregunta No. 7 del referendo dispone que “la ley reglamentará las causales de pérdida de investidura .... para garantizar los principios de proporcionalidad, legalidad, ... y culpabilidad’. En ejercicio del derecho de petición me permito preguntarle cómo deben entenderse los citados principios en este caso. Concretamente quiero saber: ‘a) Si en virtud del principio de proporcionalidad, al que se refiere en dos ocasiones el citado parágrafo, la sanción que imponga el Consejo de Estado dependerá de la gravedad de la falta cometida, también de la causal invocada, y será objeto de graduación, tal como establece el mismo parágrafo. Para decir algo, si se puede sancionar al investigado con la pérdida de sus derechos políticos de manera permanente o temporal (5 o 10 años, por ejemplo). En esta última hipótesis que ocurre con el ord. 4 del art. 179 de la Constitución vigente que convierte en causal de inelegibilidad permanente la pérdida de la investidura de congresista. ‘b)Si en virtud del principio de legalidad el Congreso debe definir qué se entiende por ‘indebida destinación de dineros públicos’ y ‘tráfico de influencias’ o si esos hechos los evalúa y califica el Consejo de Estado cada vez que debe resolver los casos llevados a su conocimiento’. ‘c) Si en virtud del principio de culpabilidad la pérdida de la investidura solo se puede decretar cuando el servidor investigado haya actuado con dolo o culpa grave o gravísima’. ‘d). Si en virtud del principio del debido proceso se puede o debe establecer la doble instancia (primera en una de las secciones y segunda en sala plena del Consejo de Estado) tal como algunos lo han solicitado’. El Ministro, en escrito del 24 de enero de 2003, respondió en los siguientes términos : ‘Acá tampoco me corresponde anticiparme a lo que el legislador decidirá en la materia. Todos los ciudadanos estaremos a lo que entonces se disponga’. En escrito del 31 de enero de 2003 el accionante señala que el Gobierno sí tiene el deber de absolver esa inquietud, puesto que esto facilitará el ejercicio de una actividad democrática informada y, por tanto, reitera la pregunta realizada. No consta respuesta expresa de ésta. 20. El 17 de enero de 2003, luego de consignar que como en el referendo se dispone que para la asignación de curules en las corporaciones públicas, distintas del Senado, se aplicará el sistema de la cifra repartidoras que obtengan al menos el 50% del respectivo cuociente electoral, el peticionario, pretende que se le aclare lo que ocurriría ‘... cuando una sola de las listas obtiene mas del 50% del cuociente electoral definido de idéntica manera en la Constitución actual y el referendo. Pregunto si a esa lista se le adjudicarán todas las curules’ No obra respuesta individual sobre este concreto punto. 21. El 17 de enero de 2003 el accionante expone las siguientes preguntas, referentes a la eliminación de suplencia de las corporaciones públicas: ‘1º. Qué ocurre en los casos de maternidad?. Durante la semanas anteriores y posteriores al parto se produce vacancia de hecho que no será llenada o suplida por nadie?. Quién determina la duración de esa vacancia? La persona interesada?. El medico? ‘2º. Si se produce la renuncia voluntaria de la mitad o más de los miembros de una corporación pública, v.gr un concejo municipal, qué ocurre con esa corporación?. Se disuelve automáticamente?. Se convoca a nuevas elecciones?. ‘3º. Si la renuncia no es voluntaria sino forzada, v.gr. por enfermedad o presión de grupos ilegales, ingresa a la corporación respectiva el 2º o 3º de la lista, según el caso?. ‘4º. En los casos de renuncias voluntarias que no dan lugar a que sean ocupadas las curules, el quórum para sesionar y/o deliberar, se continúa determinando con base en la composición inicial de la corporación’. ‘5º. Qué ocurre en los casos de suspensión en el ejercicio de sus funciones de un miembro de corporación pública decretada, vgr. por un fiscal, un juez o la Procuraduría General?. ‘6º. Qué ocurrirá en los casos de secuestro que, desgraciadamente, se puedan presentar?. En estos casos, como en los previstos en la pregunta anterior, el quórum sigue siendo el anterior a esas vacancias de hecho o se modificará?’. En relación con este escrito, no obra respuesta. 22. El 27 de enero de 2003, el Dr. Castro pregunta al accionado si comparte las propuestas del envío previo del tarjetón a los votantes y que la votación se realice durante varios días. No consta respuesta individual a esta petición. 23. El 3 de febrero de 2003, dirige un escrito, radicado No 0794 que se relaciona con la pregunta 17 del referendo, a través de la cual el accionante requiere saber si el escrutinio de los votos que se depositen en relación con la misma, ‘... se realizará por separado, para cada uno de los distritos y municipios del país y con base en dicho escrutinio se decidirá en qué distritos y municipios se aprobó la prórroga y en cuáles no’ No obra respuesta particular sobre lo requerido. 24. El 13 de febrero de 2003, el Ministro dirige un escrito al accionante en los siguientes términos: “cuando respondí las 17 preguntas que usted me formuló, tenía el convencimiento de que se trataba de una polémica sobre el apasionante tema del Referendo, lujosamente engalanada como si del ejercicio de un derecho de petición se tratara. Así se lo hice saber, con todo respeto, y a pesar de que no me consideraba jurídicamente obligado a darle respuesta, lo hice por consideración a usted y por atención a las muy interesantes críticas que plantea a una Ley de la República. Sus gentiles réplicas me confirman en mis apreciaciones y me llevan a la conclusión de que estaba yo en lo cierto cuando le planteaba mis obvias reticencias a entrar, por el camino de supuestos derechos de petición, a una polémica que no tiene la oportunidad y el lugar que usted plantea. Después de examinar con todo cuidado mis respuesta iniciales, he llegado a la conclusión de que ellas contienen lo que era de mi competencia decirle. Doy de esta manera por concluido el epistolario a que hago referencia, que me fuera muy grato en otras circunstancias, cuando hubiera espacio para la discusión académica o la tertulia política.” (similar contenido al de este escrito se encuentra en el del 4 de marzo de 2003. En éste se añade que tiene conocimiento de que la información que solicita la requiere para la elaboración de un libro.) 25. Escrito del 4 de marzo de 2003 en el cual el Ministro del Interior y de Justicia da respuesta a petición del 11 de febrero del mismo año (la cual no consta en el expediente) en la que se pregunta si la población a la que se refiere la Ley 796 de 2002 es la que figura en el censo previamente aprobado por ley o la que se calcule para cada circunscripción “en el momento de la elección o el 31 de diciembre anterior a este”. Señala el Ministro que no tiene competencia para formular interpretaciones auténticas de la ley. Escrito del 6 de marzo, radicación 1559, en el cual Castro reitera la petición y señala que lo que él desea es conocer el punto de vista del Gobierno con respecto al tema señalado y no considera que el Ministro pueda sustituir en su labor a las Cámaras de intérpretes con autoridad. Por tal motivo, reitera su petición. En escrito del 25 de marzo de 2003, añadió el Ministro que: ‘El desarrollo legislativo que tenga el Referendo en el futuro, si a juicio del legislador llegara a ser necesario, sólo le corresponde al Congreso. La representación de los departamentos en las circunscripciones territoriales, está dicho con toda claridad en el texto de la pregunta sexta. Lo demás sería un ejercicio matemático que usted mismo puede hacer con provecho. Con toda consideración debo decirle que no encaja dentro de la órbita de mis funciones resolver curiosidades matemáticas en torno a las muchas hipótesis que puedan plantearse sobre imaginarios resultados electorales. Cuando sea el caso, la autoridad electoral se ocupará del tema’. 26. Escrito del 6 de marzo de 2003, radicado 1561, en el cual señala el accionante que los derechos de petición relativos al referendo que ha elevado ante otras entidades públicas han sido respondidos de fondo sin cuestionar la razón por la cual se solicitan. Por tal motivo solicita que no cuestionando la finalidad con la que han sido presentados los derechos de petición éstos sean respondidos. Por último indica que “si le preocupa que yo pueda escribir un libro sobre el referendo y le mortifica que en él haga mención de su nombre, puede decirle que, en caso de escribirlo, tendré el buen ciudadano de no citarlo. Esté seguro que me acordaré de Ud. En la primera de mis amnesias.” 27. Libelo del 6 de marzo de 2003, radicación 1565, mediante el cual el accionante pregunta, en relación con la pregunta No 1 de le Ley 796 ‘.. cuáles son los delitos que afectan el patrimonio del Estado’, en la Legislación Penal vigente’ y, ‘... cuántas personas han sido condenadas en los últimos 20 años por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado’ El funcionario accionado, en escrito del 25 de marzo de 2003, respondió en los siguientes términos: ‘A la primera de las preguntas le contesto diciendo que no hay en el Código Penal enumeración, ni ilustrativa ni taxativa, de los delitos que puedan afectar el patrimonio del Estado. No obstante, el patrimonio del Estado puede ser el sujeto pasivo en la comisión de muchos delitos, como peculados, cohechos, concusiones, prevaricatos y desde luego otros más. El legislador del Referendo no tuvo en consideración, entonces, al elaborar la pregunta a la que usted se refiere, a una especie particular de delitos, sino a todos los que puedan afectar el patrimonio del Estado. ‘A la segunda pregunta le contesto que no en –sic- estadística a mi disposición que me permita responderla” 28. Escrito del 25 de marzo de 2003 en el cual el Ministro del Interior y de Justicia señala que ha contestado puntualmente todos sus derechos de petición, o de acuerdo a su leal saber y entender. IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL A. Competencia. Esta Corte es competente de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y el decreto 2591 de 1991, para revisar el presente fallo de tutela. B. Fundamentos Problema jurídico En la presente ocasión, corresponde a la Sala determinar: a) Si existe algún límite al contenido del derecho de petición o a las materias consultadas en ejercicio de éste diferente a los documentos de reserva; y b) Si debido a la naturaleza de algunas peticiones, por la imposibilidad de una respuesta cierta y precisa, es viable contestar indicando que no se absolverán de fondo. 1. Características del derecho de petición –reiteración- La sentencia T-377 de 2000, Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero, ampliamente reiterada por esta Corporación[2], sistematizó los elementos característicos del derecho de petición . La Sala considera necesario resaltar los pertinentes al caso en estudio: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. (...) c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. (...) g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordena responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. » En la sentencia T-1006 de 2001,[3] la Corte adicionó dos reglas jurisprudenciales más: j) “La falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder”;[4] k) “Ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado”.[5] 2. El derecho de petición también comprende el derecho a elevar consultas ante los funcionarios de la administración El artículo 23 constitucional establece que “toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución.” En desarrollo de esta norma constitucional, el Código Contencioso Administrativo contempla, en su artículo 25, el derecho a formular consultas. En éste se establece: “El derecho de petición incluye el de formular consultas escritas o verbales a las autoridades, en relación con las materias a su cargo, y sin perjuicio de lo que dispongan normas especiales. Estas consultas deberán tramitarse con economía, celeridad, eficacia e imparcialidad y resolverse en un plazo máximo de treinta (30) días. Las respuestas en estos casos no comprometerán la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.” De las norma se desprenden varias características referentes al derecho a formular consultas: a. La consulta se debe hacer con respecto a materias de la competencia del consultado. b. El plazo para responderlas es de 30 días. c. Las respuestas a éstas no son vinculantes. d. Las respuestas no comprometen la responsabilidad de la entidad que las atiende. En virtud del principio hermenéutico del efecto útil se debe entender que este derecho a formular consultas implica algo diferente a la solicitud de información - aunque en la resolución de la consulta ésta puede ser suministrada- y a la expedición de copias - aunque también la absolución de ésta pueda comprender el suministro de copias de algunos documentos -. Se diferencia también de la petición en interés particular para el reconocimiento de un derecho en virtud de que mientras éste tiene una respuesta que sí vincula a la administración por constituir un acto administrativo, la consulta, como la norma lo dispone, no tiene carácter vinculante. Establecida esta diferencia se puede afirmar que en ejercicio del derecho de consulta se puede solicitar a la administración que exprese su opinión, desde el punto de vista jurídico, sobre determinado asunto de su competencia, recalcando siempre que estos conceptos no son vinculantes, puesto que no se configuran como actos administrativos. Así lo ha establecido el Consejo de Estado, Sección Primera, en Auto del 6 de mayo de 1994 con ponencia del Consejero Yesid Rojas Serrano “El artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, dentro del derecho de petición incluye el de formulación de consultas escritas o verbales a las autoridades, en relación con las materias a su cargo, y en relación con las respuestas, establece que ellas no comprometen la responsabilidad de las entidades que las atiendan, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución. Respecto a lo anterior vale la pena recordar la diferencia que existe entre los conceptos y las circulares e instrucciones de carácter general. Mediante los primeros se absuelven consultas tanto de funcionarios como de particulares formuladas en procura de conocer, desde el punto de vista jurídico, criterios y opiniones acerca del problema consultado. A través de las segundas, el superior jerárquico indica a los funcionarios subalternos la manera como deben aplicar las normas legales, en este caso, las de carácter tributario. A lo anterior, pertinente es agregar que el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el 14 del Decreto - Ley 2304 de 1989, señala como objeto de la acción de nulidad los actos administrativos, las circulares de servicio y los actos de certificación y registro. No incluye, como sí lo hacía la disposición subrogada, los conceptos. De otra parte, de conformidad con la definición tradicional de acto administrativo y con reiterada jurisprudencia y constante doctrina, la característica esencial del acto administrativo es la de producir efectos jurídicos, la de ejecutar una determinación capaz de crear, modificar o extinguir una situación jurídica. (...) En virtud de las apreciaciones anteriores resulta lógico concluir que si el concepto acusado no es un acto administrativo, ni una circular de servicio, ni un acto de certificación y registro, hizo bien el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al declararse inhibido, por falta de jurisdicción para conocer de la demanda de nulidad interpuesta contra dicho concepto”.[6] (subrayas ajenas al texto) No existe límite temático al derecho de consulta aparte del constituido por la competencia del funcionario preguntado y el carácter reservado del tema sobre el cual se desea conocer el concepto. Existe la obligación de dar respuesta cierta y precisa en todo caso. Naturalmente, hay ocasiones en que el alcance de la respuesta depende de la capacidad de la administración en las circunstancias del caso. Esto en virtud de que la pluralidad de factores que pueden influir en una consulta elevada a la administración, en determinadas ocasiones, hace complejo dar una respuesta cierta precisa y definitiva. Sin embargo, vale la pena dejar en claro que la administración no se exime de dar una respuesta en la cual señale que la naturaleza del tema consultado conlleva ciertas dificultades con repercusiones a la hora de dar contestación. Por último, es necesario indicar que este derecho de consulta se ve comprendido por los parámetros del artículo 23 constitucional. En esta medida, se podrán elevar consultas en interés particular o general. 3. El derecho de petición no se vulnera cuando la administración no está en capacidad de responder por las características del caso concreto Se puede presentar una petición en la cual la administración no esté en capacidad de responder, por ejemplo, cuando se solicita información acerca de un documento que ha desaparecido. En la sentencia T-412/98, Magistrado Ponente Hernando Herrera Vergara, se estudió un caso en el cual el accionante solicitaba la protección de su derecho de petición, puesto que la entidad accionada no le había suministrado el certificado de tiempo de trabajo después de pasado un lapso considerable. Por su parte, la entidad demandada señalaba que lo solicitado por el accionante era altamente complejo de satisfacer, toda vez que se había dado un extravío de los archivos donde se encontraría tal información. Dijo la Corporación: “Se observa, así pues, que las diferentes autoridades administrativas presuntamente responsables para expedir la certificación requerida, realizaron las gestiones que estaban a su alcance, pretendiendo satisfacer al petente en su solicitud. La insuficiencia del material documental en disposición de los archivos y bajo su dependencia, para constatar dicha información, impidió otorgarla; por lo tanto, frente a la verificación de la posible vulneración del derecho de petición planteada ante los jueces de tutela, se encuentra que no era viable exigir una respuesta en el sentido esperado por el petente, en aras de lograr una protección del derecho, no obstante la inexistencia del correspondiente soporte documental, lo que en cierta forma podría llevar a un exceso de funciones administrativas, en virtud de órdenes judiciales de amparo de inmediato cumplimiento, con extralimitación de los alcances de la acción de tutela.”[7] En esta perspectiva, como se indicó en el numeral referente a la elevación de consultas a la administración, se ve eximida de la carga de dar una respuesta de fondo si la impredictibilidad del sentido correcto de la respuesta hace altamente complejo dar contestación precisa de dicha petición. Por ejemplo en el caso de las consultas sobre la futura política legislativa del Gobierno, o la ulterior política de Gobierno en términos generales. Esto se debe determinar en cada caso por parte del funcionario y estará sujeto al control del juez de tutela[8], o el juez de lo contencioso administrativo[9], el cual podrá evaluar si, en efecto, la naturaleza de tal consulta hacía muy compleja una respuesta de fondo. 4. El ejercicio del derecho de petición exige el cumplimientos de ciertos requisitos En virtud de que el ejercicio de un derecho puede implicar cargas, la Sala considera oportuno indicar cuáles son las obligaciones que conlleva el ejercicio del derecho de petición: a. El artículo 23 constitucional indica que la petición debe presentarse en términos respetuosos. Este presupuesto se ve reforzado con el contenido del artículo 4 de la Carta Política según el cual “es un deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades.” b. El presentar peticiones de copias de documentos implica, en caso de que sea un alto número, asumir el costo de éstas. La norma que impone esta obligación fue demandada ante la Corte y se encontró exequible. Dijo la Corporación: “(...)es claro que el propósito que anima al legislador, cuando introduce este tipo de disposiciones en el orden jurídico, no es otro que el de...