Sentencia T-1012 de 2010

T-1012-10 Sentencia T-1012/10 Sentencia T-1012/10 ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO DE TRAMITE O PREPARATORIOS-Improcedencia general La jurisprudencia constitucional ha acogido la improcedencia general de la acción de tutela contra actos administrativos de trámite o preparatorios, atendiendo el requisito de subsidiariedad previsto en el ordenamiento Superior, en la medida en que tienen por objeto impulsar las actuaciones administrativas, lo cual tendrá reflejo en el acto principal posterior. Empero, ha estimado que en aquellos eventos en los que el acto administrativo de trámite resuelve un asunto de naturaleza sustancial, en el que la actuación sea manifiestamente irrazonable o desproporcionada y que amenace o vulnere derechos fundamentales, será procedente el amparo tuitivo como mecanismo definitivo. SUSPENSION PROVISIONAL EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance constitucional y legal SUSPENSION PROVISIONAL EN MATERIA DISCIPLINARIA-Caso en que se considera que la segunda suspensión impuesta por la Procuraduría General de la Nación no vulneró derechos fundamentales del demandante en tutela Dos interpretaciones pueden surgir alrededor de la ausencia de normatividad en el citado supuesto. La primera, es que la Procuraduría General de la Nación no podría acudir a la medida de suspensión disciplinaria, después de haber sido revocada por una instancia superior dentro de la misma institución por déficit de cumplimiento de los presupuestos formales y sustanciales, circunstancia que despojaría de una importante herramienta procesal al funcionario disciplinario para defender los intereses de la sociedad, cuando se presenten situaciones irregulares por parte del sujeto disciplinable. Este entendimiento conllevaría adicionalmente al desconocimiento de la prevalencia del interés general (Art. 1° de la CP), lo cual tampoco contribuiría al logro y mantenimiento de la paz (Art. 95-6). La segunda interpretación de orden teleológico y sistemático, sugiere que a pesar de que se haya dado la revocatoria de la medida de suspensión provisional en razón de las mismas falencias, la autoridad disciplinaria no pierde competencia para hacer uso de la figura con posterioridad, como garantía de la transparencia que debe orientar la función pública. Sin embargo, no puede dejarse de lado la probabilidad de que en un caso determinado se suscite una cadena de suspensiones provisionales y revocatorias de las mismas, circunstancia que deberá ser valorada en cada caso concreto dentro de los márgenes de la razonabilidad y la proporcionalidad, en tanto puede verse comprometida la seguridad jurídica y el debido proceso del sujeto disciplinable. En ese orden de ideas, para la Corte la interpretación constitucionalmente adecuada que se aviene a los contenidos de la fórmula del Estado Social de Derecho, es la segunda. Sin embargo, esta consideración no resulta suficiente para desechar la protección iusfundamental solicitada, por lo que es necesario constatar el cumplimiento de los presupuestos para decretar la suspensión provisional por parte de la autoridad disciplinaria accionada. SUSPENSION PROVISIONAL EN MATERIA DISCIPLINARIA E INCAPACIDAD MEDICA-No es justificación para que se declare improcedente la medida La circunstancia de incapacidad temporal por razones médicas aducida por el demandante, como justificación para que sea declarada la improcedencia de la medida de suspensión provisional, no es de recibo por este órgano colegiado, teniendo en cuenta que el funcionario sigue siendo titular de la función del empleo, circunstancia que no lo inhibe para ser destinatario de la ley disciplinaria. JUEZ CONSTITUCIONAL Y RECONOCIMIENTO DE CAUSALES DE RECUSACION CONTRA PROCURADOR DELEGADO-Se trata de un asunto de naturaleza legal que puede ser susceptible de controversia ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa No deberá ser acogida la petición encaminada a que el juez constitucional reconozca las causales de recusación manifestadas por el demandante contra el Procurador Delegado para la Descentralización y las Entidades Territoriales el 27 de enero de 2010, por tratarse de un asunto de naturaleza legal que podrá ser susceptible de controversia ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo una vez haya sido dictado el acto administrativo definitivo, con fundamento en alguna de las causales de anulabilidad previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. Referencia: expediente T-2709642 Acción de tutela de Oscar Raúl Iván Flórez Chávez contra la Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Delegada para la Descentralización y las Entidades Territoriales y la Sala Disciplinaria ad-hoc de la Procuraduría General de la Nación, con vinculación oficiosa de la gobernadora (E.) del departamento del Casanare. Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA. Bogotá, D.C., siete (7) de diciembre de dos mil diez (2010). La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Juan Carlos Henao Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión de las decisiones dictadas el 19 de abril y 24 de mayo de 2010, respectivamente, por el Juzgado Segundo Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías y el Juzgado Primero Penal del Circuito para Adolescentes con Funciones de Conocimiento, ambos de Yopal, dentro de la acción de tutela promovida por el señor Oscar Raúl Iván Flórez Chávez contra la Procuraduría General de la Nación, la Procuraduría Delegada para la Descentralización y las Entidades Territoriales y la Sala Disciplinaria ad-hoc de la misma institución. El expediente de la referencia fue seleccionado mediante auto del 25 de agosto de 2010, por la Sala de Selección N° 8 y repartido a la Sala Primera de Revisión. I. ANTECEDENTES. El señor Oscar Raúl Iván Flórez Chávez, quien fue elegido como gobernador del departamento del Casanare en el período constitucional 2008-2011, impetró acción de tutela con el fin de que sean protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso, a elegir y ser elegido, a acceder a cargos públicos, confianza legítima y buena fe, presuntamente vulnerados con ocasión de la decisión dictada el 16 de marzo de 2010, por la Sala Disciplinaria ad-hoc de la Procuraduría General de la Nación dentro del expediente disciplinario N° 2009-643-180014, que confirmó la medida de suspensión provisional adoptada por segunda vez el 18 de diciembre de 2009, por el Procurador Delegado para la Descentralización y las Entidades Territoriales. La solicitud de tutela se apoya en los siguientes: 1. Hechos.[1] 1.1. El 14 de septiembre de 2009, el Procurador General de la Nación con ocasión de un informe anónimo sin radicación ni fecha, en el que indicaban presuntas irregularidades en las que estaban incurriendo mandos medios de la gobernación del Casanare, asignó como funcionario especial al Procurador Delegado para la Descentralización y las Entidades Territoriales para que conociera del asunto. 1.2. El 17 del mismo mes y año, el funcionario delegado ordenó la apertura de la indagación preliminar con el fin de individualizar responsables, para lo cual dispuso la práctica de pruebas, comisionando para tal efecto un empleado de la misma dependencia, con el apoyo de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales, con funciones de policía judicial. 1.3. El 4 de noviembre de 2009, el Procurador Delegado ordenó la apertura de la investigación disciplinaria contra seis (6) funcionarios de la gobernación del Casanare y dispuso la suspensión provisional como medida precautelativa, por el término de tres (3) meses al accionante en condición de gobernador del departamento y al secretario privado. 1.4. Sometida a grado de consulta la providencia, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación en proveído del 26 de noviembre de la misma anualidad revocó la decisión, por considerar que “el presupuesto para determinar si las faltas por las cuales se adopta la medida de suspensión provisional (…) son graves o gravísimas, no se encuentra satisfecho por la ausencia de sustento probatorio y argumentativo que inequívocamente conduzca a establecer la calificación de las faltas por las que se adopta la medida de suspensión provisional en contra de los funcionarios suspendidos.”[2] Del mismo modo, estimó que la suspensión provisional fue desmedida, desproporcionada y carente de sustento argumentativo y probatorio, desnaturalizándose de esta manera la figura, en tanto bastaría la apertura de la investigación disciplinaria para que proceda automáticamente la medida. 1.5. El 1° de diciembre de 2009, el demandante solicitó el decreto y práctica de algunas pruebas “para demostrar mi inocencia”[3], la cual fue resuelta el 18 del mismo mes, es decir, luego de que se ordenara la segunda suspensión provisional con fundamento en el mismo auto de apertura de investigación. 1.6. Mediante resolución N° 315 del 15 de diciembre de 2009, el Procurador General de la Nación, atendiendo el inicio de las vacaciones colectivas, suspendió los términos procesales en todas las actuaciones, con excepción de los asuntos con asignación especial a la Procuraduría Delegada para la Descentralización y las Entidades Territoriales, pese a lo cual los términos fueron suspendidos por la Sala Disciplinaria. Por tal razón, promovió la primera acción de tutela ante el Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Yopal, despacho judicial que inicialmente suspendió provisionalmente el acto impugnado y, posteriormente en sentencia del 7 de enero de 2010, accedió a la tutela de los derechos fundamentales invocados, como mecanismo transitorio, mientras se tramitaba y decidía el grado de consulta. 1.7. Precisa que a partir del 17 de enero de 2010, fue incapacitado por graves afecciones en su salud, las cuales continuaban para el momento de la presentación de la segunda solicitud de tutela, esto es, abril 5 de 2010. 1.8. El 19 de enero de 2010, los Procuradores Delegados de la Sala Disciplinaria con el fin de garantizar los principios de transparencia, objetividad e imparcialidad, se declararon impedidos para resolver el grado de consulta por haber opinado en el asunto, por cuanto la primera decisión que suspendió provisionalmente al demandante, “motivó que el funcionario de primera instancia se hiciera presente ante la Sala Disciplinaria a defender en forma vehemente los fundamentos de la decisión, planteando una controversia de carácter jurídico, originando con ello un intercambio de opiniones sobre el tema de la suspensión provisional, su aplicación y sus efectos”[4]. Dicha manifestación fue aceptada por el Procurador General de la Nación el 22 del mismo mes, designando en reemplazo a los Procuradores Delegados Primero para la Vigilancia Administrativa y Vigilancia Judicial y Policía Judicial. 1.9. El 27 de enero de 2010, el demandante apoyado en los citados fundamentos de la Sala Disciplinaria, recusó al Procurador Delegado para la Descentralización y las Entidades Territoriales, acusación que no fue aceptada por el citado funcionario, bajo la consideración de que “la confrontación sostenida con la Sala Disciplinaria no pasó de ser un intercambio de opiniones y se limitó a una sesión de comentarios dirigidos a enriquecer jurídicamente la doctrina de la Procuraduría.” Sin embargo, solicitó que fuera apartado del conocimiento del asunto. 1.10. Mediante providencia del 25 de febrero de 2010, la Sala Disciplinaria ad-hoc rechazó la recusación. Así las cosas, el 16 de marzo del mismo año confirmó la suspensión provisional, decisión de la que disintió la Procuradora Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, salvando su voto. 2. Fundamentos de la acción. 2.1. A juicio del demandante, la decisión de la Sala Disciplinaria ad-hoc desconoció los principios de preclusión, eventualidad y seguridad jurídica, en tanto profirió la segunda medida de suspensión provisional con fundamento en el mismo material probatorio y desconociendo la decisión del grado de consulta que hace tránsito a “cosa juzgada formal”[5], que estimó que desde el punto de vista probatorio y argumentativo no estaba determinado si las faltas investigadas eran graves o gravísimas. 2.2. Precisa que la finalidad de la suspensión provisional es que la investigación pueda desarrollarse normalmente y sin injerencia alguna del investigado, por lo que no puede tratarse de una multiplicidad de medidas, sino solamente puede acudirse a ella una vez por el término de tres (3) meses, prorrogable hasta por dos períodos iguales. Así las cosas, estima que la posibilidad de adoptar la segunda medida cautelar no está prevista en el procedimiento disciplinario, razón por la que no puede producir efectos jurídicos, “porque se encuentra fundamentada sobre el mismo auto de apertura de investigación que ya fue analizado por la Sala Disciplinaria en decisión del 26 de Noviembre de 2009”[6], argumento en el que igualmente se apoyó el salvamento de voto de la Procuradora Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa. En ese orden de ideas, sostiene que al haber sido revocada la medida provisional en grado de consulta, no es posible acudir nuevamente a ella por tratarse de una decisión que se encuentra ejecutoriada, interpretación que de ser acogida permitiría que el funcionario disciplinario acuda a la medida cautelar cada vez que sean revocadas, ya sea por no ajustarse a las exigencias normativas o por vencimiento de los términos procesales, lo cual resulta desproporcionado y constituye una clara desviación de poder, en tanto se trata de oportunidades que solamente le corresponde determinar al legislador. 2.3. De otra parte, indica que la decisión administrativa objeto de reproche constitucional, pasó por alto que el Procurador Delegado para la Descentralización y las Entidades Territoriales omitió precisar cuáles son los serios elementos de juicio que no hacen viable darle continuidad en el empleo, ya sea porque puede interferir en el normal desarrollo de la investigación o continuar cometiendo la falta, desconociendo uno de los presupuestos que prevé el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, causándose de esta manera un perjuicio irremediable. Agregó, que no basta la enunciación de pruebas para arribar sin fórmula de juicio a conclusiones carentes de argumentación, siendo necesaria la valoración con el fin de garantizar el derecho de defensa para el investigado, lo cual redunda en evitar la adopción de medidas cautelares arbitrarias o caprichosas, “siendo aún más gravoso, que de manera inexplicable se desconozcan las circunstancias fácticas que rodearon las conductas que se investigan y sin fórmula de juicio o de defensa se vulnere el principio de legalidad, descartando de tajo el sustento jurídico normativo que sirvió de base a la suscripción de los compromisos contractuales que se reprochan, con el único objeto de adecuar de forma más gravosa las conductas por las que se procede.” 2.4. Del mismo modo, reprocha que se haya tenido en cuenta para demostrar la presunta reiteración de la conducta, compromisos contractuales suscritos con antelación al inicio de la investigación disciplinaria, los cuales tan sólo fueron enunciados para sustentar la decisión, por lo que ordenó sin motivación alguna remitir las actuaciones a la autoridad competente con el fin de investigar posibles nuevas irregularidades, lo cual implica la ruptura de la unidad procesal sin motivación alguna, contrariando decisiones dictadas por la misma institución que han considerado que la posibilidad de suspender provisionalmente a un funcionario es plausible, siempre y cuando se trate de comportamientos futuros o nuevos y haya prueba o indicio en el expediente que de cuenta de tal situación. 2.5. Según el accionante, tampoco encuentra asidero la medida provisional dispuesta, en tanto que para el momento de la presentación de la acción de tutela, esto es, 5 de abril de 2010, contaba con un poco menos de 3 meses de incapacidad, circunstancia que no permitía configurar ninguna de las causales previstas en el Código Disciplinario Único, teniendo en cuenta que “el cargo, función y servicio del gobernador de Casanare ha sido desempeñado por un tercero encargado para tal efecto.”[7] 2.6. Sostiene que la autoridad administrativa demandada incurrió en un defecto sustantivo, al considerar en el auto de apertura de la investigación disciplinaria del 4 de noviembre de 2009, que el marco normativo que debió aplicarse a los contratos N° 009 de 2008 y 047 de 2009 era el contenido en la Ley 80 de 1993, cuando en realidad la norma aplicable era el Decreto 4313 de 2004, como en efecto ocurrió. 2.7. Advierte la existencia de un defecto procedimental teniendo en cuenta que la decisión administrativa censurada solamente fue adoptada al vencimiento del término de la suspensión provisional, lo cual implica que el término de la medida cautelar “no será de tres meses prorrogable por tres meses iniciales y tres más después del fallo, sino que desde ya se habilitaron tres meses adicionales derivados de la decisión de la consulta, que claramente ya venció el día 18 de marzo de 2010.” Dentro del mismo ámbito, inscribe la circunstancia de no haberse declarado impedido el Procurador Delegado para la Descentralización y las Entidades Territoriales, en los mismos términos de los funcionarios que conformaban la Sala Disciplinaria al momento de decidir el grado de consulta del acto que dispuso suspender provisionalmente por segunda vez al demandante, “pues está acudiendo directamente ante sus colegas a sustentar sus decisiones optando por caminos irregulares que afectan gravemente la imparcialidad de este proceso”.[8] 2.8. Por último, precisa que la Sala Disciplinaria ad-hoc al momento de decidir la consulta no acogió los argumentos expuestos por los jueces de tutela, en el primer trámite constitucional adelantado, vulnerándose de esta manera la Constitución y la ley. 3. Pretensiones. 3.1. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, el actor solicita que el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a elegir y ser elegido, a ejercer cargos públicos, buena fe y confianza legítima, sea concedido como mecanismo definitivo. En consecuencia, pide la revocatoria de la providencias del 16 de marzo de 2010 y 18 de diciembre de 2009, dictadas por Sala Disciplinaria ad-hoc de la Procuraduría General de la Nación y la Procuraduría Delegada para la Descentralización y las Entidades Territoriales, respectivamente, que ordenaron suspenderlo provisionalmente por segunda vez, como gobernador del departamento del Casanare. 3.2. Del mismo modo, que el juez constitucional declare que la autoridad administrativa accionada está imposibilitada para acudir nuevamente a la medida de suspensión provisional. 3.3. Por último, que sean reconocidas las causales de recusación formuladas contra el Procurador Delegado para la Descentralización y las Entidades Territoriales, con el objeto de garantizar un juicio justo e imparcialidad, para lo cual deberá dejarse sin efecto la delegación efectuada por el Procurador General de la Nación y someterse nuevamente a reparto el asunto. 4. Trámite procesal. Mediante auto del 5 de abril de 2010, la solicitud de tutela fue admitida por el Juzgado Segundo Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Yopal, en el que ordenó correr traslado a las autoridades accionadas y vinculó oficiosamente a la gobernadora encargada. De igual manera, suspendió provisionalmente la aplicación de las providencias emanadas de la Procuraduría Delegada para la Descentralización y las Entidades Territoriales y la Sala Disciplinaria ad-hoc de la Procuraduría General de la Nación, por medio de las cuales fue suspendido provisionalmente el demandante como gobernador del departamento del Casanare. 5. Contestación de la acción. 5.1. Escrito de Julieta Gómez de Cortés, gobernadora (E.) del departamento del Casanare. 5.1.1. Mediante escrito radicado el 8 de abril de 2010, puso de presente en primer término que no realizaría pronunciamiento alguno en relación con los temas de orden probatorio y de análisis que tuvo en cuenta la entidad demandada, para confirmar la medida cautelar reprochada, por tratarse de un asunto que no es de su competencia. 5.1.2. De otra parte, hizo referencia al decreto dictado por el Presidente de la República que la encargó como gobernadora y, enseguida, estimó que el acto administrativo que ordenó suspender al actor, desconoció la abundante y reiterada jurisprudencia constitucional, “en el sentido de que las medidas preventivas en sede de tutela procederán siempre y cuando el juez realice un riguroso y exigente análisis del caso.”[9] 5.1.3. Para terminar, precisó que en caso de que sea sancionado disciplinariamente el demandante con suspensión o destitución, podrá impugnar la decisión ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo ya sea en acción de nulidad o acción de nulidad y restablecimiento del derecho, mecanismos de defensa judicial que le permitirán solicitar la suspensión provisional del acto, discusión que escapa de la órbita competencial del juez de tutela. 5.2. Escrito de la Sala Disciplinaria ad-hoc de la Procuraduría General de la Nación. 5.2.1. En escrito del 9 de abril de 2010, los Procuradores Primero Delegado ante el Consejo de Estado y Delegado para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial, señalaron que las razones para confirmar en grado de consulta la segunda medida de suspensión provisional impuesta al tutelante, gravitan en que la decisión atendió de manera precisa las deficiencias argumentativas y de motivación probatoria que habían sido advertidas en la providencia anterior, que revocó la primera medida provisional, cumpliendo de esta manera con los presupuestos del artículo 157 de la Ley 734 de 2002. No obstante, hizo hincapié en que el citado proveído no exigió “un mayor acopio probatorio al proceso.”[10] 5.2.2. De igual forma, puntualizó que la ausencia de sustento fue advertida respecto de la providencia, no del proceso, al punto que la Sala fue enfática en señalar que no habían sido relacionados los soportes probatorios que sustentaban la suspensión, ni tampoco consignado los desarrollos argumentativos que definieran las faltas graves o gravísimas que daban lugar a la medida precautelativa, “lo cual es muy distinto a afirmar que en el expediente no existían las pruebas necesarias para suspender o que era necesario desplegar un esfuerzo probatorio adicional en orden a sustentar una nueva medida de suspensión provisional.”[11] 5.2.3. Estiman que se equivoca el actor al indicar que la decisión administrativa censurada omitió efectuar la valoración probatoria, teniendo en cuenta que el grado de consulta se limita a constatar el cumplimiento de los requisitos para ordenar la medida preventiva, resultando “un abierto contrasentido que en esa sede se agote o realice un análisis probatorio que es propio de las instancias, máxime en un proceso que apenas se encuentra en investigación disciplinaria.”[12] 5.2.4. Así mismo, ilustran al juez constitucional en el sentido de indicar que la suspensión provisional no es una sanción, sino una medida preventiva de carácter transitorio, que no puede confundirse o equipararse a una sanción definitiva. Para terminar, transcribieron apartes de las sentencias C-108 de 1995, C-406 de 1995, T-936 de 2001 y C-450 de 2003, para solicitar que el amparo deprecado sea denegado. 5.3. Escrito de la Procuraduría General de la Nación. El 8 de abril de 2010, por intermedio de apoderado judicial, solicitó la declaratoria de improcedencia de la solicitud de tutela formulada y subsidiariamente que fueran negadas las pretensiones, en tanto el acto objeto de censura no había incurrido en vulneración alguna de derechos fundamentales. Las razones en las que apoya sus peticiones, son las siguientes: 5.3.1. En primer término, estimó que el demandante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial para decidir la controversia suscitada, cuales son, la acción de nulidad o la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, escenarios naturales para impugnar los actos que dispusieron suspenderlo provisionalmente como gobernador del departamento del Casanare. 5.3.2. De otra parte, señala que carecen de certeza las acusaciones efectuadas por el actor en relación con el trámite disciplinario, en tanto la decisión adoptada el 16 de marzo de 2010 por la Sala Disciplinaria ad-hoc de la Procuraduría General de la Nación se ajusta a las formas propias del juicio. 5.3.3. En tercer lugar, sostuvo que tampoco se configura una violación del debido proceso, al no haber sido aceptada la recusación formulada por el accionante contra el Procurador Delegado para la Descentralización y las Entidades Territoriales, decisión que le corresponde igualmente adoptar a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre y cuando se configure alguna de las causales previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. Ahora bien, precisa que no es posible revocar o decretar la nulidad de decisiones de índole disciplinaria, cuando se trata de interpretaciones razonables, lo cual ocurrió en la providencia que decidió negar la recusación formulada contra el Procurador Delegado para la Descentralización y las Entidades Territoriales 5.3.4. En cuarto lugar, enfatizó en que la decisión administrativa reprochada acogió los presupuestos dispuestos en el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, razón por la cual no puede ser tildada de contener conceptos generales que le puedan restar posibilidades a la defensa en el ejercicio del derecho de contradicción, ni puede considerarse como un acto desproporcionado. Pone de presente que la decisión que revocó la primera medida provisional, no implica la existencia de cosa juzgada, teniendo en cuenta que la citada disposición permite suspender provisionalmente a un funcionario sin límite temporal alguno, siempre y cuando continúe incurriendo en la comisión de la falta u obstruya la investigación, agregando que la supuesta violación del debido proceso derivada de la mora en la práctica de las pruebas solicitadas, no es atribuible a la Procuraduría en tanto coincidió con la vacancia judicial y con el trámite de la recusación promovida por el actor y los impedimentos manifestados por los Procuradores Delegados que conformaron la Sala Disciplinaria que decidió revocar la primera medida preventiva. 5.3.5. Finalmente, estima que la decisión administrativa no incurre en los defectos sustantivo y procedimental anunciados por el actor. 6. Decisión de primera instancia. 6.1. El Juzgado Segundo Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Yopal, en sentencia del 19 de abril de 2010 tuteló los derechos fundamentales al debido proceso, a elegir y ser elegido y a acceder al desempeño de funciones públicas, dejando sin efectos las decisiones administrativas del 18 de diciembre de 2009 dictada por el Procurador Delegado para la Descentralización y las Entidades Territoriales y del 16 de marzo de 2010 emanada de la Sala Disciplinaria ad-hoc de la Procuraduría General de la Nación, que suspendieron provisionalmente al demandante en el cargo de gobernador del departamento del Casanare. Los argumentos en los que se apoyó el juzgador, puede resumirse así: 6.2. Precisó que la acción de tutela cuando se trata de actos administrativos de trámite o preparatorios, es improcedente por regla general. Sin embargo, indicó que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que excepcionalmente cuando es decidida una cuestión sustancial en la que estén involucrados derechos fundamentales, el amparo constitucional es procedente como mecanismo definitivo. En consecuencia, indicó que la decisión de suspensión provisional luego de surtir el grado de consulta, no es susceptible de recurso alguno, circunstancia que habilita el ejercicio del mecanismo previsto en el artículo 86 de la Constitución. 6.3. En relación con la cuestión sustancial, hizo alusión al hipotético caso planteado por los integrantes de la Sala Disciplinaria ad-hoc de la Procuraduría General de la Nación para justificar la improcedencia de la segunda medida provisional. Al respecto, indicó que cuando un juez de control de garantías niega una medida de aseguramiento, no es posible que el fiscal con posterioridad la solicite nuevamente, en virtud de los principios de preclusividad, eventualidad y cosa juzgada, salvo que cuente con material probatorio adicional que permita reabrir el debate procesal. De igual modo, apoyó su decisión en el salvamento de voto de la Procuradora Delegada, advirtiendo la inconveniencia de acudir a la medida de suspensión provisional tal como lo ha venido haciendo la entidad demandada, en tanto “daría vía libre a que en el fututo todos los funcionarios que puedan hacer uso de la medida precautelativa la impartan con la certeza de que, dada la indebida aplicación del grado (…) de consulta, tarde o temprano su objetivo será despachado favorablemente, desdibujando así el objeto de la consulta y transgrediendo el debido proceso al hacer a un lado los principios de preclusividad, eventualidad y cosa juzgada, pues en efecto, si al funcionario que le es consultada una providencia sobre suspensión provisional, y al no dar firmeza y ejecutoria a dicho acto, le es negada y se le exponen los argumentos en que se funda la negativa, fácilmente procedería a adecuarla a la argumentación en criterio del a-quem a quien en una ilógica segunda Consulta sobre el mismo tema tendría que proceder a despachar favorablemente.”[13] 6.4. Así las cosas, accedió a la tutela de los derechos fundamentales invocados, aclarando que la decisión adoptada no es obstáculo para que la investigación disciplinaria continúe su normal tránsito. De igual forma, que no existe imposibilidad para adoptar una nueva medida precautelativa, siempre y cuando se apoye en elementos probatorios diferentes y se cumplan cabalmente los presupuestos establecidos en el artículo 157 de la Ley 734 de 2002. De esta manera, justificó la imposibilidad de ordenar que en el futuro la entidad demandada no pueda acudir a la suspensión provisional. 6.5. Finalmente, en relación con el escrito de recusación formulado contra el Procurador Delegado para la Descentralización y las Entidades Territoriales, sostuvo que al no advertirse vulneración alguna del derecho al debido proceso, no accedió a la protección constitucional, advirtiendo que se trata de un asunto decidido por la autoridad administrativa demandada el 1° de febrero de 2010, “por lo que una decisión diferente invadiría la órbita de competencia del ente Disciplinador.”[14] 7. Impugnación. 7.1. Mediante escrito radicado el 22 de abril de 2010, el demandante impugnó la decisión con el fin de que (i) sea concedido el amparo de manera definitiva y se le prohíba a la Procuraduría General de la Nación, acudir nuevamente a la medida de suspensión provisional, en consideración a “que el régimen disciplinario no contempla la posibilidad de expedir medidas cautelares sucesivas, respecto de los mismos hechos y en una misma actuación”[15] y (ii) que sean reconocidas las causales de recusación manifestadas contra el Procurador Delegado para la Descentralización y las Entidades Territoriales, debiendo someterse nuevamente a reparto la actuación disciplinaria. Por su parte, los demandados igualmente presentaron escrito de impugnación en los siguientes términos: 7.2. Los Procuradores Delegados de la Sala Disciplinaria ad-hoc, reiteraron íntegramente los argumentos expuestos en el escrito de contestación de la acción de tutela, enfatizando en que la medida provisional puede ser decretada en cualquier etapa de la investigación disciplinaria o del juzgamiento, “pero tiene como limitación de que sólo puede ser impuesta por una sola vez”[16]. Del mismo modo, señalaron que la circunstancia de que la primera suspensión provisional hubiera sido revocada, justifica el uso de la medida preventiva en defensa de los intereses colectivos y de la administración pública. 7.3. La Procuraduría General de la Nación, reprobó que la argumentación de la sentencia impugnada se hubiera apoyado fundamentalmente en el salvamento de voto de la Procuradora Delegada ad-hoc que conformó la Sala Disciplinaria, sin efectuar consideración alguna respecto de la decisión mayoritaria. De igual manera, sostuvo que la decisión tan sólo se limitó a indicar que la adopción de la segunda medida preventiva se efectuó sin el acopio de pruebas adicionales, presupuesto que no se colige de la decisión que revocó la primera suspensión provisional dispuesta contra el demandante. 7.4. Similares argumentos fueron expuestos por el apoderado de la misma entidad, agregando que la decisión de tutela además de que suscitó una tercera instancia dentro del trámite disciplinario, omitió constatar las razones expresadas en el proveído objeto de reproche constitucional, que dan cuenta de la posibilidad de que el demandante continúe desconociendo principios de la contratación estatal. Agregó, que en el discurrir del proceso disciplinario no han sido desconocidas las formas propias y advirtió la improcedencia de la solicitud tutelar, en los términos expresados en el escrito de contestación. 8. Decisión judicial de segunda instancia. 8.1. En sentencia del 24 de mayo de 2010, el Juzgado Primero Penal del Circuito para Adolescentes con Funciones de Conocimiento de Yopal, confirmó íntegramente el fallo impugnado, por considerar que la revocatoria de la primera medida precautelativa en grado de consulta, no habilitaba per se al funcionario disciplinario para decretarla nuevamente, por tratarse de una decisión que carecía de elementos de juicio y sustento probatorio, agregando que su desconocimiento compromete los principios de seguridad jurídica, preclusión y eventualidad. 8.2. Referente al cargo de violación del debido proceso con ocasión de la falta de pronunciamiento respecto de la recusación formulada contra el Procurador Delegado para la Descentralización y las Entidades Territoriales, el juzgador estimó que no le asiste razón al demandante, en tanto no pueden ser aplicables las mismas razones que dieron lugar a los impedimentos de los integrantes de la Sala Disciplinaria ad-hoc, “pues unos son los motivos que llevaron a los integrantes de la Sala Disciplinaria para declarar su impedimento y otro muy distinto, que estos mismos, por extensión apliquen para el señor funcionario de primera instancia.”[17] 8.3. Con todo, concluyó que las providencias emanadas de la Procuraduría General de la Nación que suspendieron provisionalmente por segunda vez al demandante, como titular de la gobernación del Casanare, plantean un defecto procedimental, lo cual afecta el derecho fundamental al debido proceso, “con efecto directo a la seguridad jurídica y principio de confianza legítima.”[18]. 9. Pruebas relevantes que reposan en el expediente. - Auto del 17 de septiembre de 2009, por medio del cual el Procurador Delegado para la Descentralización y las Entidades Territoriales dispone iniciar indagación preliminar (folios 42 a 44). - Auto del 4 de noviembre de 2009, que ordena abrir investigación disciplinaria contra el demandante y lo suspende provisionalmente por primera vez, junto con el secretario privado de la gobernación del Casanare (folios 45 a 67). - Auto del 26 de noviembre de 2009, emanado de la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación que decidió revocar la medida de suspensión provisional en grado de consulta, y ordenó el reintegro de los respectivos funcionarios (folios 68 a 81). - Auto del 18 de diciembre de 2009, proferido por el Procurador Delegado para la Descentralización y las Entidades Territoriales que dispuso suspender provisionalmente por segunda vez al accionante (folios 82 a 105). - Escrito de impedimento presentado el 19 de enero de 2010, por los Procuradores Delegados que conformaron la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, que decidieron revocar la primera suspensión provisional (folios 136 y 137). - Proveído del 19 de enero de 2010, mediante el cual el Procurador General de la Nación acepta los impedimentos manifestados (folios 138 a 140). - Escrito de recusación presentado por el demandante contra el Procurador Delegado para la Descentralización y las Entidades Territoriales (folios 141 a 155). - Auto del 1° de febrero de 2010, que no acepta la recusación y envía copia al Procurador General de la Nación, “con el fin de estudiar la solicitud de este Despacho de retirarse del asunto, con el fin de garantizar la tranquilidad adecuada para el ejercicio del derecho de defensa del implicado” (folios 157 a 165). - Auto del 25 de febrero de 2010, dictado por los Procuradores Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa y Delegado para la Vigilancia Judicial y Policía Judicial, que no aceptó la recusación formulada contra el Procurador Delegado para la Descentralización y las Entidades Territoriales (folios 166 a 172). - Auto del 16 de marzo de 2010, dictado por la Sala Disciplinaria ad-hoc de la Procuraduría General de la Nación, mediante el cual confirma la medida precautelativa en grado de consulta (folios 11 a 129). - Salvamento de voto de la Procuradora Delegada para la Vigilancia Administrativa en la decisión que confirmó la suspensión provisional del actor (folios 130 a 135). 10. Escrito de insistencia. El Procurador General de la Nación, haciendo uso de la facultad contenida en el numeral 12 del artículo 7° del Decreto Ley 262 de 2000, así como en el artículo 51 del Acuerdo 05 de 1992 (Reglamento de la Corte Constitucional), solicitó la insistencia en la selección del asunto de la referencia. Los argumentos en los que apoyó la petición, pueden resumirse así. Precisó que para ese organismo, la finalidad de la suspensión provisional es la protección del interés general, lo cual evita que sean cometidas de manera reiterada conductas que afectan la función pública. Dentro de este contexto, justificó la medida adoptada por la Procuraduría Delegada para la Descentralización y las Entidades Territoriales, teniendo en cuenta que la finalidad es “proteger el bien mayor de la moralidad administrativa, protegiéndola del desempeño irregular de quien desarrollaba en ese momento la actividad pública, con la cual se atentaba contra los principios constitucionales que exigen del Estado y de sus servidores, la realización de las funciones públicas dentro del marco del bienestar general. La Procuraduría pretendía con la medida proteger además el patrimonio público en un monto alrededor de los $ 14.289.351.213”.[19] De otra parte, consideró equivocado que el actor pretenda la suspensión de los efectos de la medida preventiva en cuestión, teniendo en cuenta que fue adoptada con pleno respeto de los derechos fundamentales y, que mediante una sentencia constitucional, “se pretenda que tal medida no pueda nunca aplicarse en el transcurso del proceso disciplinario”.[20] Para terminar, reprocha que las decisiones de los jueces de tutela de instancia estén apoyadas fundamentalmente en el salvamento de voto de la Procuradora Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, posición que no es la institucional. Así mismo, que por tratarse de un asunto de mera legalidad, escapa de la órbita de competencia del juez constitucional, cuando es bien sabido que la acción de tutela no puede convertirse en una nueva instancia judicial, ni está instituida para reemplazar el proceso ordinario y al funcionario disciplinario. II. CONSIDERACIONES. 1. Competencia. La Sala es competente para revisar el presente fallo de tutela, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución Política, y 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, así como por la escogencia del caso por la Sala de Selección. 2. Problema jurídico. 2.1. Debe determinar la Sala Primera de Revisión en esta oportunidad, si las decisiones administrativas adoptadas por el Procurador Delegado para la Descentralización y las Entidades Territoriales y la Sala Disciplinaria ad-hoc de la Procuraduría General de la Nación, el 18 de diciembre de 2009 y el 16 de marzo de 2010, respectivamente, que decidieron suspender provisionalmente por segunda vez al demandante, como gobernador del departamento del Casanare elegido para el período constitucional 2008-2011, vulneran los derechos fundamentales al debido proceso, a elegir y ser elegido, a acceder a cargos públicos, confianza legítima y buena fe, teniendo en consideración que la primera medida preventiva fue revocada en grado de consulta, por adolecer de fundamentos argumentativos y probatorios. 2.2. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala hará referencia a la procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos de trámite o preparatorios, al alcance constitucional y legal de la suspensión provisional en materia disciplinaria y, finalmente, resolverá el caso concreto. 3. Improcedencia general de la acción de tutela contra actos administrativos de trámite o preparatorios. Reiteración de jurisprudencia. 3.1. Esta Corporación en sentencia SU-201 de 1994[21], señaló que los actos de trámite o preparatorios a diferencia de los actos definitivos, no expresan en concreto la voluntad de la administración, sino que tan sólo constituyen el conjunto de actuaciones intermedias que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo.[22] 3.2. De igual manera, precisó de conformidad con el inciso final del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, que los actos definitivos son aquellos que ponen fin a una actuación administrativa, ya sea porque deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto y, que en algunos eventos, es posible mediante actos administrativos de trámite poner fin a una actuación cuando no sea posible continuarla. En aquél entonces, la Corte sostuvo: “En tal virtud, según lo ha entendido la doctrina y la jurisprudencia, los actos de trámite y preparatorios, como su nombre lo indica, dan impulso a la actuación preliminar de la administración, o disponen u organizan los elementos de juicio que se requieren para que ésta pueda adoptar, a través del acto principal o definitivo, la decisión sobre el fondo del asunto. Es obvio, como lo advierte el aparte final de la norma citada, que un acto de trámite puede tornarse definitivo, cuando de alguna manera, decida sobre la cuestión de fondo, o ponga fin a la actuación administrativa, de suerte que se haga imposible la continuación de ésta.”[23] 3.3. Sin embargo, este Tribunal en la precitada decisión unificadora, consideró que excepcionalmente algunos actos administrativos de trámite o preparatorios, pueden vulnerar o amenazar derechos fundamentales, evento en el cual sería procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo.[24] Al respecto indicó: “Advierte la Corte, que de ninguna manera se trata de extender la tutela a los actos de trámite o preparatorios, hasta el extremo que se haga un uso abusivo de ella, con el propósito de impedir que la administración cumpla con la obligación legal que tiene de adelantar los trámites y actuaciones administrativas que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la ejecución de los diferentes cometidos que le han sido asignados. Corresponde al juez de tutela examinar en cada caso concreto y según las especiales circunstancias que lo rodeen, si un determinado acto de trámite o preparatorio tiene la virtud de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa, que de alguna manera se proyecte en la decisión principal y, por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneración o amenaza de violación de un derecho constitucional fundamental, en cuyo caso, la tutela es procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho fundamental vulnerado o amenazado por la acción de la administración. La tutela en este evento, además de lograr la protección de los derechos constitucionales conculcados o amenazados, tiene la misión de impedir que la administración concluya la actuación administrativa con desconocimiento de dichos derechos; se convierte de esta manera la tutela, en una medida preventiva encaminada a que la autoridad encauce su actuación conforme a los preceptos constitucionales que amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea regular desde el punto de vista constitucional y, consecuencialmente, el acto definitivo que expida sea legítimo, es decir, ajustado al principio de legalidad.” 3.5. De esta manera, sostuvo que las razones que justifican la procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos de trámite, siempre y cuando decidan una cuestión sustancial dentro de una actuación administrativa, son: “- Esta clase de actos no son susceptibles de acción contenciosa administrativa y, en tal virtud, no existe medio alternativo de defensa judicial que pueda ser utilizado para amparar los derechos constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados de manera inmediata. - Según el art. 209 de la C.P., ‘[l]a función administrativa esta al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad...’ y el artículo 29 de la C.P, garantiza el debido proceso en las actuaciones administrativas. La tutela contra actos de trámite que definen una cuestión esencial dentro de la actuación administrativa, a la manera de una medida preventiva, como se explicó antes, persigue la finalidad de que las actuaciones administrativas adelantadas con anterioridad a la adopción de la decisión final se adecuen a los mencionados principios y aseguren el derecho de defensa de los administrados. De esta manera, se logra la efectividad de los derechos de los administrados en forma oportuna, se les evita el tener que acudir necesariamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para obtener su protección, a través de la impugnación del acto definitivo y, consecuencialmente, se conjura la proliferación de los procesos ante dicha jurisdicción, lo cual indudablemente redunda en beneficio del interés público o social.” 3.6. Sin embargo, valga precisar que la Corte ha sido rigurosa en la procedencia de la acción tutelar en el citado supuesto, incluido el ámbito disciplinario,[25] por cuanto si bien se trata de actos que no son pasibles de control ante la jurisdicción contencioso administrativa, “los errores en que posiblemente pudiera haberse incurrido, pueden ser subsanados dentro del trámite del proceso disciplinario y en caso de no ser así, podrán ser alegados cuando el afectado decida hacer uso de la acción contencioso administrativa contra el acto que imponga la sanción disciplinaria. (…) Además, es claro que con los actos de trámite o preparatorios, no está expresándose una voluntad definitiva, sino que se constituyen como un conjunto de actuaciones intermedias previas a la formación de la decisión que se plasmará en el acto final”.[26] 3.7. En suma, la jurisprudencia constitucional ha acogido la improcedencia general de la acción de tutela contra actos administrativos de trámite o preparatorios, atendiendo el requisito de subsidiariedad previsto en el ordenamiento Superior, en la medida en que tienen por objeto impulsar las actuaciones administrativas, lo cual tendrá reflejo en el acto principal posterior. Empero, ha estimado que en aquellos eventos en los que el acto administrativo de trámite resuelve un asunto de naturaleza sustancial, en el que la actuación sea manifiestamente irrazonable o desproporcionada y que amenace o vulnere derechos fundamentales, será procedente el amparo tuitivo como mecanismo definitivo.[27] 4. Alcance constitucional y legal de la suspensión provisional en materia disciplinaria. 4.1. Una manifestación del principio de frenos y de contrapesos en la Constitución de 1991, es la función de control atribuida a la Procuraduría General de la Nación como órgano autónomo e independiente (Art. 117 de C.P.), correspondiéndole entre otros asuntos, vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos, así como ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular, ejerciendo de ser el caso, el poder disciplinario preferente[28], para lo cual podrá adelantar las investigaciones correspondientes, imponiendo las respectivas sanciones conforme a la ley (Arts. 118 y 277 numerales 1° y 6 de la C.P.). 4.2. Justamente, la Ley 734 de 2002 contiene el Código Disciplinario Único vigente, el cual “comprende el conjunto de normas sustanciales y procesales, con las que el legislador pretende asegurar la obediencia, la disciplina, la eficiencia y el adecuado comportamiento de los servidores públicos en el ejercicio de sus cargos. El CDU define las conductas que se consideran faltas disciplinarias, las sanciones en las que se puede incurrir y el proceso que debe seguirse para establecer la responsabilidad disciplinaria. Con la expedición del CDU se persigue la instauración de un estatuto uniforme y comprensivo de todo el régimen disciplinario aplicable a los servidores del Estado”.[29] 4.3. De conformidad con el citado marco normativo, identificado el posible autor o autores de la falta disciplinaria calificada como gravísima o grave, el funcionario durante la investigación disciplinaria o el juzgamiento, podrá ordenar motivadamente la suspensión provisional del servidor público, sin derecho a remuneración alguna, siempre y cuando se evidencien serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la interferencia del autor de la falta en el trámite de la investigación o permite que continúe cometiéndola o que la reitere (Art. 157). Así las cosas, debe precisarse que la suspensión provisional debe ser entendida como una medida de carácter precautelativo o preventivo, que no tiene el carácter de sanción, sino que se constituye en “una etapa necesaria y conveniente en esta clase especial de actuaciones de carácter correccional y disciplinario, que por su carácter reglado bien puede ser decretada como medida preventiva en el desarrollo de las actuaciones que proceden”.[30] De igual manera, la Corte ha definido que el carácter transitorio de la suspensión provisional significa que su adopción no define la responsabilidad del servidor público, en tanto se trata de una medida de prudencia disciplinaria que “no es anotada en la hoja de vida -como ocurre por ejemplo con la sanción de amonestación- ni se registra como antecedente disciplinario, a lo que sí habría lugar en caso de un fallo con orden de suspensión”,[31] ni tampoco efectúa ningún tipo de valoración respecto de la culpabilidad del investigado. Conforme a lo anterior, es claro que se trata de un dispositivo procesal al que puede acudir el funcionario disciplinario, con el fin de defender los intereses de la sociedad (Art. 277 numeral 3° de la C.P.), para lo cual cuenta con un importante margen de apreciación, aunque como lo consideró este Tribunal en sentencia C-280 de 1996,[32] “no es una medida absolutamente discrecional”, en tanto se trata de una facultad reglada. Así las cosas, “no puede ser utilizada de manera arbitraria y caprichosa por parte de quienes tienen competencia para ordenarla. Es menester que el funcionario competente realice un análisis previo de los elementos de juicio con que cuenta y determine con claridad si la permanencia en el cargo del investigado podría interferir con el trámite normal de la investigación o si la falta podría continuar o reiterarse”.[33] 4.4. En ese orden de ideas, esta Corporación en sentencia C-450 de 2003[34] con fundamento en la estructura del artículo 157 de la Ley 734 de 2002 -disposición que consagra la suspensión provisional-, señaló los presupuestos concurrentes que deben preceder a su declaratoria. En primer término, identificado el posible autor o autores de la falta disciplinaria, durante la investigación disciplinaria o el juzgamiento, la medida de suspensión provisional puede ser adoptada siempre y cuando se trata de faltas calificadas como gravísimas o graves, exigencia que “busca circunscribir la medida respecto de conductas muy lesivas de los bienes jurídicos tutelados por el derecho disciplinario, las cuales son sancionadas con destitución, suspensión en el ejercicio del cargo, inhabilidad general o inhabilidad especial según lo dispuesto en el artículo 44 de CDU.” De otra parte, sólo existen tres causas que podrían justificar suspensión provisional: a) Que permanecer en el cargo, función o servicio posibilite la interferencia del servidor en el trámite de la investigación.[35] b) Que permanecer en el cargo, función o servicio permita la continuación de la comisión de la falta por la que se le investiga o juzga. c) Que permanecer en el cargo, función o servicio permita que se reitere la falta por la que se le investiga o juzga.[36] Con todo, se trata de causales que “salvaguardan aquellos bienes jurídicamente tutelados que hubieren sido posiblemente lesionados en forma gravísima o grave, mediante la eliminación de la posibilidad de que sigan siendo o vuelvan a ser afectados por la conducta del servidor investigado o juzgado.” En tercer lugar, no basta la sospecha de que los supuestos indicados en precedencia puedan llegar a presentarse, sino que es necesario que respecto de su ocurrencia se evidencien serios elementos de juicio, pues “[d]e lo que se trata es de precaver que una conducta objetiva de la cual existen serios y evidentes elementos de juicio, se prolongue en el tiempo una vez realizada. Dicha prolongación puede tener dos modalidades: la simple continuación o la reiteración de la conducta ya realizada. No se está, entonces, ante un juicio anticipado acerca de la personalidad del servidor público investigado o juzgado disciplinariamente sino ante una facultad derivada de la valorización de elementos probatorios relativos al acto que disciplinariamente se le imputa.” 4.5. Ahora bien, la Corte Constitucional también ha considerado que la suspensión provisional además de estar condicionada a los citados requisitos, está sujeta a ciertas garantías. Las primeras, las denominó garantías respecto de la adopción misma de la suspensión provisional, donde tiene cabida la motivación y la revocabilidad, respecto de las cuales dijo: “La motivación permite que se ejerza un control judicial sobre la legalidad de la medida. Los motivos sobre los que el funcionario fundó la orden de suspender provisionalmente al servidor, también constituyen el fundamento único de la medida. En efecto, el legislador establece, en el inciso sexto del artículo acusado, que, al desaparecer los motivos que dieron lugar a la medida, y en cualquier momento, ésta deberá ser revocada. Además de quien profirió la medida, la decisión podrá ser revocada por el superior jerárquico del funcionario competente para dictar el fallo de primera instancia.” Así mismo, hizo referencia a la responsabilidad personal del funcionario que decide la suspensión provisional, tal como lo dispone la Ley 734 de 2002. Las segundas, hacen relación a las garantías procesales. Al respecto, en aquellos procesos disciplinarios de única instancia, el servidor disciplinado tiene la posibilidad de presentar recurso de reposición contra la decisión de suspensión provisional, mientras que en los de primera instancia, una vez haya sido comunicada la decisión al afectado, el funcionario deberá remitir inmediatamente el proceso al superior para que surta el grado de consulta.[37] Otra garantía procesal consiste en el término de duración de la suspensión provisional, en tanto el servidor podrá estar suspendido “hasta por un período de tres meses, prorrogables por otros tres. De ser necesaria la continuación de la medida por más de seis meses, para su prórroga el legislador exige que el proceso disciplinario que se adelanta, sea éste de única o de primera instancia, ya haya sido fallado. En tal caso, la suspensión provisional podrá prorrogarse nuevamente pero sólo hasta por tres meses más.” En caso de que el proceso disciplinario adelantado finalice con sanción de suspensión o de suspensión e inhabilidad, el lapso durante el cual el servidor estuvo provisionalmente suspendido, será computado como parte del tiempo ordenado en la sanción. Igualmente, la Corte aludió a los efectos sobre la remuneración del funcionario suspendido provisionalmente, teniendo en cuenta que una vez impuesta la medida, queda sin derecho a remuneración alguna. Lo anterior, sin dejar de lado que cuando el tiempo de la sanción resulta inferior al tiempo de la suspensión provisional, “la diferencia que resulte entre un lapso de suspensión y el otro, se traduzca en el pago de la remuneración que dejó de recibir. Con ello el legislador evita que la afectación de la remuneración por razones de prudencia, resulte superior a la afectación que legítimamente le corresponde soportar en razón de su sanción.” 4.6. Por último, el artículo 158 de la Ley 734 de 2002 prevé que el funcionario que hubiere sido suspendido provisionalmente será reintegrado a su cargo o función y tendrá derecho al reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir durante el período de suspensión, cuando (i) la investigación termine con fallo absolutorio, o (ii) con decisión de archivo, o (iii) de terminación del proceso, o (iv) cuando expire el término de suspensión sin que se hubiere proferido fallo de primera o única instancia. 5. Solución del caso concreto. 5.1. Procedencia de la acción. 5.1.1. Como quiera que la pretensión está encaminada a dejar sin efecto las decisiones administrativas adoptadas por la Procuraduría General de la Nación, el 18 de diciembre de 2009 y el 16 de marzo de 2010, que suspendieron provisionalmente al demandante por segunda vez del cargo de gobernador del departamento del Casanare, elegido para el período constitucional 2008-2011, debe estudiar la Sala lo relativo a la procedibilidad del amparo deprecado. 5.1.2. En efecto, se trata de los actos administrativos de trámite dictados en la investigación disciplinaria que se encuentra en curso, en la que busca dilucidarse irregularidades en materia de contratación estatal en las que presuntamente ha incurrido el actor. Sin embargo, nótese que no se trata de meras decisiones de impulso de la actuación administrativa, sino que al decretar la medida preventiva de suspensión provisional, están decidiendo un asunto que no es susceptible de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Del mismo modo, el asunto objeto de revisión plantea una cuestión de relevancia constitucional, teniendo en cuenta que la inconformidad del demandante radica en que la entidad demanda...