Sentencia T-1011 de 1999

T-1011-99 Sentencia T-1011/99 ACCION DE TUTELA-Objeto La acción de tutela en los términos establecidos en el artículo 86 de la Carta Política, constituye un instrumento judicial mediante el cual las personas, naturales o jurídicas, obtienen la salvaguarda directa e inmediata de sus derechos fundamentales frente a la acción u omisión de las autoridades y de los particulares, en ciertas circunstancias, cuando amenazan o vulneran su efectividad, permitiendo restituir a sus titulares en el ejercicio de los mismos, dentro de una controversia que debe otorgarse en el ámbito estrictamente constitucional. CORPORACION DE ABASTOS DE BOGOTA-Naturaleza jurídica CORPORACION DE ABASTOS DE BOGOTA-Instalaciones son de dominio exclusivo amparable por régimen a la propiedad privada CORPORACION DE ABASTOS DE BOGOTA-Arrendamiento de inmuebles se rige por normas del derecho comercial CORPORACION DE ABASTOS DE BOGOTA-Reconocimiento de retribución comercial en cobro del ingreso a vías internas y privadas CORPORACION DE ABASTOS DE BOGOTA-Pago de valor de rodamiento por conductor que pretenda transitar por vías internas CORPORACION DE ABASTOS DE BOGOTA-Naturaleza de las vías internas VIA PRIVADA-Actuación de policía de tránsito en ella no la convierte en pública ACCION DE TUTELA CONTRA CORPORACION DE ABASTOS DE BOGOTA-Improcedencia ACCION DE TUTELA-Improcedencia sobre controversias contractuales Excede la naturaleza y finalidad de la acción de tutela, la resolución de las controversias de orden puramente legal, pues tal competencia está radicada en los distintos jueces de la República, según lo que disponga para el efecto el ordenamiento jurídico vigente; de lo contrario, se configuraría un desplazamiento inaceptable de los jueces y procedimientos ordinarios a través de una acción, un trámite y unas autoridades que sólo operan en forma extraordinaria, por causas y para materias excepcionales, como serían los jueces constitucionales en sede de tutela, en su labor protectora de los derechos fundamentales de las personas. Cuando una controversia surge como desarrollo de una relación jurídica encuadrada dentro de una forma contractual, por la naturaleza y objeto de la misma, las diferencias sobre la interpretación y aplicación de los respectivos pactos cuentan con los medios de solución acordados en el texto del contrato o, en su defecto, con las vías procesales y la jurisdicción legalmente establecida para tal fin. Adicionalmente, ha sido claro el señalamiento jurisprudencial de esta Corte en el sentido de que en las relaciones contractuales, si bien es cierto están regidas por los principios y valores constitucionales, no se produce una constitucionalización de los derechos de las partes, ni tampoco de las situaciones subjetivas que allí surjan, permitiendo su reclamación por la vía de la acción de tutela. Referencia: Expediente T-226.850 Acción de tutela instaurada por Ernesto Peña Quiñones contra la Corporación de Abastos de Bogotá S.A.-Corabastos. Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS. Santafé de Bogotá, D. C., diez (10) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999). La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA en el proceso de revisión de los fallos adoptados por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá D.C., Sala Civil y la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, dentro de la acción de tutela instaurada por Ernesto Peña Quiñones contra la Corporación de Abastos de Bogotá S.A. - CORABASTOS. I. ANTECEDENTES 1. Hechos El señor Ernesto Peña Quiñones, en su calidad de ciudadano y de Notario 61 del Circuito de Santafé de Bogotá, formuló acción de tutela en contra de La Corporación de Abastos de Bogotá S.A.-CORABASTOS, con el fin de obtener para sí mismo, los funcionarios y usuarios de la Notaría 61, la protección de los derechos reconocidos en los artículos 23,24,25,82,84 y 333 de la Carta Política, por considerarlos vulnerados con la decisión de esa sociedad de cobrar una suma de dinero para permitir el ingreso a sus instalaciones. La anterior petición se fundamentó en los siguientes hechos: El Gobierno Nacional creó la Notaria 61 del Circuito de Santafé de Bogotá, D.C.[1] en el sector de CORABASTOS y nombró al actor como su titular[2], quien para atender las funciones del cargo celebró un contrato de arrendamiento de un local con la sociedad accionada, con el fin de que allí funcionara dicha notaría. En el libelo de demanda el actor adujo que le fue otorgada una “franquicia” para el libre ingreso y circulación de su vehículo, el de sus empleados y el de los usuarios de la notaría; sinembargo, desde comienzos del presente año les ha sido negado el ingreso bajo la exigencia de un pago previo por la suma de $2.000.°°. En su concepto, CORABASTOS no es un barrio o sector de la ciudad sino una entidad pública (sociedad de economía mixta), sometida al régimen de sociedades comerciales del Estado, que administra una plaza de mercado al sur de la ciudad, Zona 8 de Bogotá, y cuenta en sus predios con varias calles internas que se unen con las vías exteriores, a través de sus diferente entradas y salidas, por lo que deben ser consideradas como vías públicas de la ciudad. Por consiguiente, estima que el cobro de un peaje en esos términos, ha dado lugar al desconocimiento directo e indirecto por parte de la sociedad demandada, de los siguientes derechos: 1.1. A la libertad de locomoción (C.P., art. 24), pues aunque las calles internas de la plaza de mercado de CORABASTOS puedan predicarse como “propiedad particular”, el cobro del referido “peaje” atenta contra el derecho a circular libremente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 superior, así como en el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos[3] y en el artículo 13 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, ya que la limitación a la posibilidad de circular es de orden legal y no reglamentaria, y debe tener como sustento exclusivo la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral pública, o los derechos y libertades de terceros. Además, señaló que como indicio de que las vías no son del todo privadas se han observado agentes de tránsito actuando en ellas. 1.2. A la integridad del espacio público y su destinación al uso común (C.P., art. 82), lo cual debe prevalecer sobre cualquier interés particular, máxime cuando se trata de ejercer una actividad que presenta un interés general como es la de la función notarial. 1.3. A la libertad de ejercicio de los derechos y las actividades en general (C.P., art. 84), en razón a que ninguna autoridad pública –incluido el gerente de CORABASTOS-, puede establecer, ni exigir permisos, ni ningún requisito adicional al reglamento general conferido por la ley al ejercicio de un derecho, como sucede con la libre locomoción. 1.4. A la libre actividad económica, iniciativa privada y acceso a los servicios públicos (C.P., arts. 333 y 365), por cuanto la sociedad demandada, sin autorización legal, exigió para el ejercicio de la actividad notarial un requisito económico adicional que la hacen más gravosa, frente a las demás notarías, con desconocimiento del Decreto 1681 de 1.996 y la Resolución 45814 de 1.998, los cuales fijan las tarifas del servicio público notarial en Colombia. 1.5. Al derecho de petición (C.P., art. 23), toda vez que, el actor, el día 12 de febrero de 1999, dirigió una solicitud en interés general y particular al gerente de CORABASTOS para que se abstuviera de cobrar el aludido peaje de ingreso y le renovara la franquicia que, según él, venía disfrutando, la cual sólo fue respondida al momento de la presentación de la acción de tutela. Por lo anterior, solicitó ante los jueces de tutela ordenar a la junta directiva de CORABASTOS imponer la respectiva sanción disciplinaria a su gerente, por haber incurrido en causal de mala conducta, al omitir dar respuesta a su escrito a pesar de que se trataba de una autoridad pública obligada a hacerlo, así como abstenerse de cobrar el peaje para ingresar a las instalaciones de esa sociedad. 2. Pruebas que obran en el expediente En el expediente obran, entre otros documentos, los siguientes: -certificado de existencia y representación legal de la Corporación de Abastos de Bogotá S.A. CORABASTOS (fl. 1), -fotocopias del Decreto 1044 del 20 de junio de 1995, por el cual fue creada la Notaría 61 (fl.5), del Decreto 08 del 5 de enero de 1996, por el cual fue nombrado el accionante como Notario 61 del Círculo de Santafé de Bogotá (fl.8), del acta de posesión del mismo en dicho cargo (fl.9), del contrato de arrendamiento del local 40-014 (fl. 10), y de los originales de los recibos de los cobros de ingreso recaudados por la sociedad demandada (fls. 21-29). 3. Pruebas decretadas por la Sala Mediante autos para mejor proveer de fechas 25 de octubre y 30 de noviembre del presente año, la Sala solicitó, al representante legal de la sociedad accionada, precisión sobre algunos aspectos necesarios para la revisión del asunto en estudio, relacionados con el régimen jurídico al cual se encuentran sometidos los bienes inmuebles de CORABASTOS, el origen del cobro por el ingreso a las instalaciones de esa sociedad, el procedimiento para fijarlo y la vigencia de los Estatutos sociales. 4. Intervención en defensa de la sociedad accionada durante el trámite de la acción de tutela En cumplimiento de lo ordenado por el juez de primera instancia, el gerente de la sociedad accionada intervino para manifestar que la entidad a su cargo es una sociedad anónima, de economía mixta y de naturaleza comercial, creada para proveer y proporcionar instalaciones físicas adecuadas al comercio mayorista, y cuya actividad se halla regulada exclusivamente por normas de derecho privado. Adicionalmente, precisó que, para la realización de ese objeto social, la corporación demandada tiene una reglamentación interna que le permite ejercer el respectivo control de la actividad que desarrolla, a través de disposiciones de obligatorio cumplimiento para los usuarios, visitantes y ocupantes a cualquier título de los bienes de dominio exclusivo de CORABASTOS, mediante las cuales se determinan los requisitos de ingreso, obligaciones de los usuarios, horarios de funcionamiento, debida utilización de las zonas comunes de circulación, entre otros aspectos, así como para los arrendatarios pues se encuentran incorporadas a los respectivos contratos de arrendamiento de sus bienes inmuebles. Reiteró que la sociedad demandada, como ente particular y autónomo, a través de sus órganos de dirección está facultada para decidir en torno al uso de sus espacios e instalaciones, para lo cual la Junta Directiva anualmente autoriza en su presupuesto el cobro de rodamiento, item que opera en la Central desde hace aproximadamente 24 años. Además, agregó que, en efecto, el reglamento interno de funcionamiento, en su artículo 24, numeral 10, señala los eventos y las personas que tienen derecho a ingresar libremente y a obtener la calcomanía que acredita esa situación, para lo cual todo arrendatario o comerciante de la Central debe cancelar los valores correspondientes al rodamiento, bien sea dentro del recibo mensual de arrendamiento o mediante el pago diario; igualmente, indicó que todos los usuarios que ingresan en vehículo a las instalaciones de CORABASTOS deben cancelar el valor correspondiente al rodamiento. Por otra parte, también aclaró que en el contrato celebrado con señor Ernesto Peña Quiñones, como persona natural, no se contempló obligación especial alguna que incidiera en el funcionamiento de la Notaria 61, por cuanto el arrendamiento se realizó para desarrollar una actividad mercantil. Y, por último, informó que sí dio respuesta a la petición elevada por el accionante y que su demora se debió al “cúmulo de trabajo”. 5. Sentencias objeto de revisión 5.1. Sentencia de primera instancia La Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá conoció en primera instancia del proceso objeto de revisión y el 20 de abril del año en curso denegó el amparo solicitado, por estimar que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para dirimir la controversia planteada por el accionante, sino la justicia ordinaria o un tribunal de arbitramento, de conformidad con la cláusula vigésima primera del contrato de arrendamiento celebrado entre las partes, en razón a que, de un lado, el conflicto que se presenta es típicamente contractual, regulado por el reglamento interno de CORABASTOS, en lo atinente al ingreso a las instalaciones de la entidad demandada, reglamentación que el actor declaró conocer y aceptar al suscribir dicho contrato y, de otro lado, la parte accionada, aunque es una sociedad de economía mixta regida por el derecho privado, no se encuentra enmarcada dentro de ninguna de las hipótesis consagradas en el ordenamiento jurídico para que dicha acción proceda contra particulares. 5.2. Sentencia de segunda instancia La Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia el 25 de mayo de esta anualidad, negó, igualmente, el amparo reclamado por el actor, con base en los siguientes argumentos: En primer término, señaló que el actor no tenía legitimidad para solicitar el amparo de los derechos presuntamente violados de sus empleados y usuarios de la Notaría, pues no probó de manera alguna la imposibilidad de tales sujetos para ejercer su propia defensa, como lo exige el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991. También, sostuvo que dentro del proceso no se logró probar que las vías de circulación internas a las instalaciones de CORABASTOS fuesen de uso público; por el contrario, de la documentación allegada por la accionada, así como del informe rendido por su gerente, se pudo concluir que los terrenos en que se construyeron la plaza de mercado y los locales que la integran, son de su exclusiva propiedad y que, por tanto, dichas vías internas son zonas de uso común de la plaza de mayoreo. Por consiguiente, no encontró vulnerado el derecho a la libre locomoción, teniendo en cuenta que el cobro de una suma en razón del rodamiento de los vehículos por su propiedad se mostraba legítima, en la medida en que tiene respaldo en el reglamento de funcionamiento interno de la sociedad accionada. Además, la Corte Suprema de Justicia destacó la improcedencia de la acción de tutela, en la medida en que la discusión sobre el cobro del rodamiento puede referirse a un incumplimiento del contrato celebrado entre las partes, por lo que el petente deberá acudir ante el tribunal de arbitramento establecido en la cláusula vigésima primera del contrato. Para finalizar, en cuanto al derecho de petición, el ad quem señaló que, si bien es cierto que el actor elevó una solicitud al la entidad accionada, el artículo 23 de la Constitución Política no tiene aplicación en el caso concreto, por cuanto el gobierno nacional no ha reglamentado el derecho de petición respecto a particulares. II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar las anteriores providencias proferidas por los jueces de tutela, dentro de los procesos de la referencia, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del auto de fecha 5 de agosto de 1999, expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Ocho de esta Corporación. 2. La materia sujeta a examen Según se anota en el resumen de los hechos que fundamentaron la formulación de la acción de tutela en el proceso de la referencia, el actor, en su calidad de ciudadano y Notario 61 del Circuito de Santafé de Bogotá, cuestionó la obligación pecuniaria a la cual ha venido siendo sometido, así como sus funcionarios y los usuarios de esa notaría, consistente en el pago de un “peaje”, para ingresar a las instalaciones de CORABASTOS, lugar en donde se encuentra ubicada la notaría a su cargo. A su modo de ver, tal restricción vulnera sus derechos a la libertad de locomoción, a disfrutar de la integridad del espacio público y su destinación al uso común, al ejercicio libre de los derechos y las actividades en general, así como a la libertad económica, a la iniciativa privada y al acceso al servicio público notarial, los cuales estima fundamentales y por los cuales solicita el respectivo amparo. Así mismo, sostiene que le ha sido vulnerado el derecho de petición por la sociedad demandada, en la medida en que demoró el trámite de respuesta a algunos de sus requerimientos originados en dicho cobro. Por su parte, la sociedad accionada propuso como sustento de su defensa, el carácter de propiedad privada de las instalaciones de la sociedad demandada, lo que le permite establecer regulaciones sobre el ingreso a sus instalaciones en el reglamento de funcionamiento interno, el cual se encuentra incorporado al contrato de arrendamiento firmado con el actor con su conocimiento y aquiescencia; de manera que, a su juicio, la controversia respecto de dicho cobro constituye materia contractual dirimible mediante otros medios diferentes a la acción de tutela. Además, justificó la demora para dar respuesta a la petición del actor en un exceso de trabajo. Frente a esta situación fáctica y jurídica, los jueces de instancia en el proceso de tutela -el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, Sala Civil y la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria- negaron el amparo solicitado, principalmente, por considerar que se trataba de una controversia de tipo contractual que contaba con otros medios de defensa judicial y que si bien la sociedad accionada se encontraba regida por el derecho privado, no se enmarcaba dentro de las causales de procedencia de la tutela contra los particulares, lo que además hacía inviable solicitar la efectividad del derecho de petición, por falta de reglamentación en este aspecto. Así mismo, sostuvieron esas altas corporaciones que las vías de acceso a las instalaciones de CORABASTOS no eran de uso público, dada la propiedad exclusiva de esa sociedad sobre los terrenos en los cuales se encuentra construida. Con base en lo anterior, la revisión que corresponde efectuar a esta Sala de las decisiones de instancia en el proceso de tutela de la referencia, deberá determinar sobre la procedencia de la acción de tutela habida cuenta de la naturaleza jurídica de la sociedad demandada y de la controversia expuesta, así como de la existencia de otro medio de defensa judicial para resolver el litigio planteado y obtener la protección de los derechos invocados por el actor por causa de una eventual vulneración. 3. Improcedencia de la acción de tutela en el caso sub examine con base en los fundamentos que se establecen a continuación: 3.1 Falta de configuración respecto de la sociedad demandada de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra particulares 3.1.1. Objeto social de índole comercial de la sociedad accionada y la inexistencia de una relación de subordinación e indefensión con el actor La acción de tutela en los términos establecidos en el artículo 86 de la Carta Política, constituye un instrumento judicial mediante el cual las personas, naturales o jurídicas, obtienen la salvaguarda directa e inmediata de sus derechos fundamentales frente a la acción u omisión de las autoridades y de los particulares, en ciertas circunstancias, cuando amenazan o vulneran su efectividad, permitiendo restituir a sus titulares en el ejercicio de los mismos, dentro de una controversia que debe otorgarse en el ámbito estrictamente constitucional. Ese mismo artículo 86 constitucional y el respectivo desarrollo normativo del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991[4], establecen las pautas de la procedencia de la acción de tutela frente a particulares, como son: i.) la prestación de un servicio público, o ii.) la afectación grave y directa del interés colectivo o iii.) el estado de subordinación o indefensión del actor.[5] En el caso que ocupa la atención de la Sala, la entidad demandada - la Corporación de Abastos de Bogotá S,A.- CORABASTOS- es una sociedad anónima comercial, de economía mixta, del orden nacional, sometida al derecho privado[6] y vinculada al Ministerio de Agricultura[7]. De conformidad con el artículo 97 de la Ley 489 de 1998[8], las sociedades de economía mixta “son organismos autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas de Derecho Privado, salvo las excepciones que consagra la ley (..) ”. Obsérvese que CORABASTOS de conformidad con sus estatutos sociales vigentes[9], artículo 4o., tiene como objeto social, el mercadeo de productos agropecuarios en la ciudad de Santafé de Bogotá; de su actividad principal se deriva un carácter exclusivamente comercial, lo que hace que la actividad contractual que de allí se derive se encuentre sometida a lo establecido por el derecho privado. Si bien, hasta el momento la sociedad demandada puede considerarse como potencial sujeto pasivo de la acción de tutela formulada por el actor, dada la calidad de particular para el desarrollo de su objeto social; sinembargo, es necesario continuar con el análisis de otros aspectos para poder determinar si reúne las demás condiciones exigidas para que la acción proceda en su contra, en lo que hace a la actuación cuestionada por el accionante. Pues bien, como se puede deducir de los documentos que obran en el expediente y del dicho mismo del representante legal de CORABASTOS, esta sociedad es la propietaria exclusiva de todas las construcciones que se encuentran dentro de sus instalaciones. Su reglamento interno[10], norma básica de la organización y funcionamiento de las instalaciones de la sociedad y, en general de la Central de Abastos, al respecto señala : “ARTICULO SEPTIMO:LA CORPORACION DE ABASTOS DE BOGOTA S.A. cuenta dentro de sus instalaciones con las construcciones que a continuación se determinan, las que son de absoluta y exclusiva propiedad, y que para todos los efectos se encuentran amparadas por las normas de derecho privado, así: los lotes de terreno y los edificios sobre ellos levantados, consistentes en 31 bodegas y áreas sin construir reservadas para planes de desarrollo físico y reordenamiento arquitectónico, que se determinan en la siguiente forma (...).”. (Subraya la Sala). De igual forma, el artículo 9o. del mismo reglamento interno de funcionamiento reitera que las instalaciones en las cuales se encuentra ubicada la Central de Abastos son de dominio exclusivo de aquella y se encuentran “amparadas por el régimen aplicable a la propiedad privada, permitiendo su uso y goce mediante el sistema de arrendamientos de las áreas destinadas de manera exclusiva a la comercialización, siendo absolutamente prohibido dar en arrendamiento las áreas consideradas de uso común y definidas en el presente reglamento.” En ejercicio de ese derecho de propiedad de CORABASTOS sobre sus bienes inmuebles, el día 13 de marzo de 1996, por conducto del representante legal, suscribió con el actor un contrato de arrendamiento del local No. 40-014, ubicado en el segundo piso del Edificio “A” de las instalaciones de esa corporación, en la carrera 86 No. 24 A- 19 Sur, en donde el accionante puso en funcionamiento la Notaría 61. Ahora bien, la Ley 80 de 1993[11] sujeta los contratos estatales a las normas civiles y comerciales, salvo en las materias particularmente reguladas en esa ley (art. 13) y somete a la contratación directa los actos y contratos que tengan por objeto inmediato las actividades comerciales e industriales propias de las sociedades de economía mixta (art. 24, num. 1o. lit. m), con excepción de los contratos de obra, consultoría, prestación de servicios y encargos fiduciarios y de fiducia pública, en los términos de esa misma ley (art. 32). De manera que, el arrendamiento de un bien inmueble por CORABASTOS, como sociedad de economía mixta que es, se encuentra regido por las normas de derecho comercial sobre la materia. Es evidente de lo analizado que la sociedad accionada para la ejecución de su objeto social no presta un servicio público. Tampoco puede afirmarse que somete al accionante a un estado de subordinación o indefensión en su relación, pues, como lo dijo esta Corporación en la sentencia T-290 de 1993[12]: “...la subordinación alude a la existencia de una relación jurídica de dependencia, como ocurre, por ejemplo, con los trabajadores respecto de sus patronos, o con los estudiantes frente a sus profesores o ante los directivos del establecimiento al que pertenecen, en tanto que la indefensión, si bien hace referencia a una relación que también implica la dependencia de una persona respecto de otra, ella no tiene su origen en la obligatoriedad derivada de un orden jurídico o social determinado sino en situaciones de naturaleza fáctica en cuya virtud la persona afectada en su derecho carece de defensa, entendida ésta como posibilidad de respuesta efectiva ante la violación o amenaza de que se trate”. La relación que une a la sociedad demandada con el actor es de orden estrictamente contractual y de naturaleza comercial, como arrendadora y arrendatario, respectivamente, de un bien inmueble de propiedad de la primera, en el cual funciona la notaría que el actor administra, por lo tanto no es posible que exista una relación de subordinación entre las partes; tampoco se observa constituida una situación de indefensión del actor en virtud de una eventual posición dominante de su arrendadora, según se concluye de la lectura del contrato de arrendamiento suscrito entre ellos. A pesar de la existencia de esa relación contractual, comoquiera que el demandante sostiene que con el cobro por la sociedad demandada de una suma de dinero para permitir el ingreso a sus instalaciones constituye la imposición irregular de un peaje sobre la utilización de una vía que aunque pueda ser de origen privado, al comunicarse con el exterior adquiere un carácter de uso público, se hace necesario entrar a examinar este asunto, a fin de determinar si de algún modo dicho cobro afecta grave y directamente un interés colectivo, como sería el libre tránsito por una vía pública, haciendo procedente la acción de tutela contra la sociedad accionada. 3.1.2. Reconocimiento de una retribución comercial en el cobro del ingreso a las vías internas y privadas de CORABASTOS La Sala entra a analizar la naturaleza jurídica del recaudo de la suma de dinero que realiza la sociedad accionada como requisito para permitir el ingreso de vehículos a sus instalaciones, así como de las vías internas de circulación que las conforman, con el fin de determinar sobre una presunta irregularidad por parte de esa sociedad en dicho cobro. En primer lugar, debe señalarse que por peaje se ha entendido “la tasa o retribución que el usuario de una vía pública paga por su utilización, con el fin de garantizar la existencia y el adecuado mantenimiento, operación y desarrollo de una infraestructura vial que haga posible y eficiente el transporte terrestre”[13]. Obsérvese de la anterior definición que son condiciones indispensables de el pago de una suma de dinero para permitir el tránsito en una vía y que ésta sea pública. Pues bien, en el presente caso, en cuanto al origen del recaudo para ingresar a CORABASTOS, se tiene que el correspondiente reglamento interno de funcionamiento, cuando se refiere al uso de las zonas de circulación y parqueo (art. 24), preceptúa que todo conductor de automotor que pretenda transitar por las vías internas de la Central debe pagar un “valor de rodamiento, como norma de obligatorio cumplimiento: “10. Todo vehículo que ingrese a las instalaciones de la Corporación deberá hacerlo por las puertas de acceso determinadas por la misma, cancelando el valor correspondiente al rodamiento según la categoría a que corresponda, portando durante su permanencia la boleta que por este concepto se le entrega, la que deberá mostrar en caso de que se exija por el personal autorizado para inspeccionar y supervisar el porte de la misma, y a entregar la boleta en las puertas de salida determinadas por la Corporación. Cuando un vehículo incumpla lo estipulado en el presente numeral, el personal de supervisión y vigilancia le impondrá a título de multa la cancelación en la Tesorería de la Corporación, del duplo de la tarifa que le correspondía cancelar, so pena de no permitir su salida. Son exceptuados del cumplimiento de lo dispuesto en el presente numeral los vehículos autorizados por la Corporación para cancelar rodamiento mensual y que se identificarán con una plaqueta que llevará el mismo en un lugar visible, autorización que solo se concederá a vehículos de propiedad de los comerciantes, arrendatarios de locales, funcionarios de la Corporación o vehículos oficiales.”. (Subraya la Sala). Destáquese de lo anterior que el acceso a la calcomanía que el actor solicita se obtiene mediante el pago mensual de dicho “valor de rodamiento”. Recordemos que las disposiciones reglamentarias de la sociedad demandada configuran normas de obligatorio cumplimiento para los usuarios, visitantes y ocupantes a cualquier título de los bienes de dominio exclusivo de CORABASTOS, ya que fijan los requisitos de ingreso, obligaciones de los usuarios, horario de funcionamiento, debida utilización de zonas comunes de circulación y de los muelles y andenes de cargue y descargue, y en general todo lo atinente al normal funcionamiento de la Central de Abastos (art. 4o.). Es más, dichas normas vinculan en forma particular a los arrendatarios de CORABASTOS, en la medida en que resultan incorporadas en toda cesión de derechos o arrendamiento de los bienes de dominio exclusivo de CORABASTOS, y sujetan a los usuarios que a cualquier título ingresen a sus instalaciones (art. 5o.). De otra parte, en lo que hace a la naturaleza de las vías sobre las cuales se impone ese “valor de rodamiento”, como ya se indicó en esta providencia, CORABASTOS es propietaria exclusiva de todas las construcciones que se hallan dentro de sus instalaciones; en consecuencia, las vías internas forman parte de su patrimonio, como así lo establece el artículo 7o. del reglamento interno de funcionamiento al referirse a la propiedad y destinación de las zonas comunes, de la siguiente manera: “(...) Conforman también a CORABASTOS todas las áreas y zonas comunes tales como las vías internas de circulación, las zonas de circulación interna de las Bodegas, los muelles de cargue y descargue, las zonas de parques, las zonas verdes, los andenes, las plazoletas, etc; dichas zonas están destinadas al servicio común de todos los usuarios. Cada arrendatario solo podrá hacer uso exclusivo de su local, puesto, oficina o depósito. (...)”. (Subraya la Sala). De lo anterior y de las pruebas acopiadas por esta Sala, se colige que las vías de circulación internas de la sociedad demandada revisten el carácter de privadas, se encuentran sometidas al derecho privado y pertenecen a CORABASTOS. El hecho de que tales vías se destinen al uso del público de la Central de Abastos no les altera su origen y naturaleza, pudiendo la sociedad demandada determinar una reglamentación sobre la utilización de las mismas, por parte de terceros, que garantice la protección de las mismas. Cabe agregar que criterios expuestos en la sentencia T-423 de 1993[14] pueden ilustrar la situación actualmente examinada, por cuanto allí se discutió y avaló el cobro de una contraprestación por el uso de una carretera privada de propiedad de la Asociación CARBOCOL e INTERCOR, en la Guajira. En efecto, con base en la interpretación de los artículos 676 del Código Civil[15] y 1o. del Código Nacional de Tránsito Terrestre (Decreto Ley 1344 1970)[16], la Sala Novena de Revisión de esta Corporación concluyó que: “ (...) el hecho de que el Código Civil reconozca el carácter de privada de un vía, así esté destinada al uso público (con permiso del dueño), no es óbice para que el Código de Tránsito Terrestre se ocupe de regular algunos aspectos de dicha vía, aspectos que por lo demás se relacionan con la señalización y las medidas de seguridad que deban adoptarse para la protección de los asociados. En consecuencia, considera la Sala que la carretera "La Mina-Cuatro Vías", construida por el Operador, es de propiedad de la Asociación CARBOCOL e INTERCOR, ante lo cual pueden efectuar todas las actuaciones propias del derecho privado, teniendo como único limitante el hecho de someterse a las normas de señalización contenidas en el Código citado. Permite lo afirmado en la anterior cita jurisprudencial precisar al actor que el hecho de que en oportunidades la policía de tránsito actúe dentro de las vías de la sociedad accionada, no torna en públicas dichas vías, sino que constituye el ejercicio propio de una función administrativa de regulación de la circulación de vehículos no sólo en las vías públicas sino también en las privadas, en razón al radio de acción de la competencia de esos funcionarios, como así lo establece el artículo 1o. del Código Nacional de Tránsito Terrestre (Decreto Ley 1344 de 1970): “Las normas del presente código rigen en todo el territorio nacional y regulan la circulación de los peatones, animales y vehículos por las vías públicas y por las vías privadas que estén abiertas al público (...)" Como puede deducirse de lo antes expuesto, la junta directiva de CORABASTOS, dado el dominio real que tiene esta sociedad sobre las vías internas dentro de sus instalaciones ubicadas al sur de la ciudad capital, decidió establecer un “valor de rodamiento” para cualquier clase de automotor, el cual debe cancelarse al ingresar a esas instalaciones, como una forma de retribución comercial que los usuarios, entre ellos los arrendatarios, hacen a la sociedad por su utilización, y que tiene por fin cubrir los costos de mantenimiento de dichas vías por el desgaste que naturalmente produce el uso, como lo corrobora el representante legal en su escrito. El carácter de comercial de esa retribución viene dado por el objeto social de la sociedad que la recauda. Así las cosas y como bien lo advirtieron los jueces de instancia en el proceso de la referencia, la acción de tutela no resultaba procedente por cuanto la sociedad accionada aunque considerada como particular, no se encuadra en ninguna de las hipótesis fijadas por la normatividad de la acción de tutela contra particulares, pues no presta un servicio público, no existe una relación de subordinación o indefensión con el actor, ni la actuación censurada afecta ni lesiona un interés colectivo. 3.2. Exclusión de la acción de tutela por la naturaleza contractual del litigio En este punto, es preciso reiterar que el propósito de la acción de tutela se centra en la protección, a través de la jurisdicción constitucional, de los derechos fundamentales de las personas por la vulneración o amenaza que les produzca la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, como ya se señaló con anterioridad. Excede, en consecuencia, la naturaleza y finalidad de ese amparo superior, la resolución de las controversias de orden puramente legal, pues tal competencia está radicada en los distintos jueces de la República, según lo que disponga para el efecto el ordenamiento jurídico vigente; de lo contrario, se configuraría un desplazamiento inaceptable de los jueces y procedimientos ordinarios a través de una acción, un trámite y unas autoridades que sólo operan en forma extraordinaria, por causas y para materias excepcionales, como serían los jueces constitucionales en sede de tutela, en su labor protectora de los derechos fundamentales de las personas. De manera que, cuando una controversia surge como desarrollo de una relación jurídica encuadrada dentro de una forma contractual, por la naturaleza y objeto de la misma, las diferencias sobre la interpretación y aplicación de los respectivos pactos cuentan con los medios de solución acordados en el texto del contrato o, en su defecto, con las vías procesales y la jurisdicción legalmente establecida para tal fin. Adicionalmente, ha sido claro el señalamiento jurisprudencial de esta Corte en el sentido de que en las relaciones contractuales, si bien es cierto están regidas por los principios y valores constitucionales, no se produce una constitucionalización de los derechos de las partes, ni tampoco de las situaciones subjetivas que allí surjan, permitiendo su reclamación por la vía de la acción de tutela, ya que como lo ha precisado esta Corporación: “el derecho fundamental objeto de una acción de tutela debe corresponder a una consagración expresa y positiva efectuada directamente por el Constituyente que decide reservar ámbitos de la persona de la intromisión estatal o establece prestaciones o garantías que se incorporan como situaciones activas de poder de los sujetos oponibles al mismo. No tienen ese origen y mal puede pretender conferírseles ese carácter, las situaciones subjetivas activas o pasivas derivadas de la concesión recíproca de facultades que intercambian entre sí las partes de un contrato y que constituyen su contenido”.[17] Con base en los anteriores criterios y una vez revisada la situación fáctica y jurídica del asunto puesto para conocimiento de esta Sala, se obtiene que la disputa trabada entre las partes del proceso de tutela, las cuales a la vez son partes de una relación contractual de tipo comercial, se encuadra dentro de la definición de las obligaciones que por la autonomía de la voluntad fueron convenidas por ellas pero que, en este momento, presentan un desacuerdo para su cumplimiento. No puede perderse de vista que el ya mencionado reglamento interno de funcionamiento de CORABASTOS, dentro del cual se establece el cobro del valor de rodamiento, forma parte integral del contrato de arrendamiento de bien inmueble suscrito entre el actor y la sociedad accionada, como efectivamente se expresa en la cláusula Décima Segunda, del mismo, en la cual el actor como arrendatario declaró expresamente que “conoce, acepta y se obliga a cumplir los reglamentos internos de CORABASTOS y los procedimientos que aplique la Corporación directamente o a través de una firma administradora, los cuales hacen parte integral del presente contrato”. Entonces, es claro que el conflicto vigente entre el actor y la sociedad demandada se da en términos de la inconformidad del primero para pagar por la contraprestación que supone el uso de unos bienes privados, como son las vías de circulación internas de la sociedad accionada, a raíz de la ejecución de un contrato de arrendamiento entre ellos; de esta forma, se trata de un conflicto puramente contractual, como lo sería igualmente si la discusión fuese acerca del monto de la suma cobrada por ese concepto, el derecho a franquicia y, en general, por todos aquellos asuntos que tengan que ver con la posibilidad de disposición de CORABASTOS como dueña de esos bienes, a través de su junta directiva, y que de alguna manera involucren al actor, como arrendatario de uno de ellos, debiendo ser resuelto por el juez del contrato, según lo establecido en el texto del mismo (cláusula 21) o en la normatividad que lo gobierne. En consecuencia, como se deduce de lo manifestado, también por este aspecto la acción de tutela no podía tramitarse. 3.3. Inexistencia de la vulneración actual e inminente de derechos fundamentales Finalmente, frente al desconocimiento de algunos de los derechos del actor, de sus funcionarios y de los usuarios de la notaría, con el cobro del “valor de rodamiento” por la sociedad accionada, la Sala debe indicar lo siguiente: De un lado, que la formulación de esa denuncia se entiende realizada exclusivamente en cuanto respecta e interesa al actor, pues las figuras de la agencia oficiosa y de la representación judicial no se observan debidamente constituidas, según las exigencias del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, como bien lo afirmó el juez de tutela de segunda instancia. De otro lado, la conclusión a la cual se arribó en capítulos anteriores sobre la naturaleza privada de las vías de circulación internas de CORABASTOS y de retribución comercial al cobro por el uso de las mismas, permite a la Sala señalar que en relación con los derechos invocados en la demanda como vulnerados, sólo pueden tenerse como fundamentales los de locomoción y petición (C.P., arts. 24 y 23), los demás, tales como los de uso común del espacio público, ejercicio de los derechos y actividades en general, libertad económica, iniciativa privada y acceso al servicio público notarial, por no presentar esa naturaleza fundamental, derivan su eficacia de la discusión que se dé a la respectiva controversia en un ámbito distinto al de la sede de tutela, según lo establezca el ordenamiento jurídico vigente. En ese orden de cosas, de conformidad con las consideraciones planteadas, la libertad de circulación que reclama el actor no versa sobre una vía pública sino privada, de propiedad de CORABASTOS, y respecto de la cual ésta puede ejercer sus derechos y establecer la forma de uso, así como el cobro de una suma de dinero por el mismo. Que la sociedad accionada exija un “valor de rodamiento” en virtud del uso de sus vía internas de circulación, no priva al actor del derecho a transitar libremente, mucho menos, cuando tal recaudo se origina en la necesidad de mantenimiento de las vías, la protección de esos bienes y la seguridad de quienes los utilizan, siendo claro que el mismo se aplica a todos los vehículos automotores cualquiera que sea su especificación. Por otra parte, la Sala no entrará a analizar lo relacionado con la efectividad del derecho de petición del actor por parte de la sociedad accionada, puesto que la respectiva discusión quedó superada en el momento mismo en que la sociedad otorgó la respectiva respuesta. Sin embargo, es de reiterar que, según la jurisprudencia de esta Corporación, la procedencia del derecho de petición ante las organizaciones privadas es excepcional; las mismas razones que impiden que la tutela sea procedente contra un particular[18], en la forma ya vista, condicionan la exigibilidad de este derecho ante la sociedad accionada, al igual que la circunstancia de que la negativa a contestar la petición no vulneró ningún derecho fundamental del actor. También, es preciso señalar que si el cobro del “valor de rodamiento” para ingresar a CORABASTOS para el actor constituye una carga gravosa que afecta la realización de su actividad notarial, en cuanto incrementa los gastos notariales notablemente, no sólo a él sino también a sus usuarios, la resolución de este asunto no constituye materia de definición en la sede de tutela por una eventual discriminación, toda vez que se trata de los efectos provenientes de una decisión adoptada por el gobierno nacional, a través de un acto administrativo con carácter general, como el que creó la Notaría 61. De manera que, cualquier discusión que emane de dicha creación dentro de las instalaciones de CORABASTOS, resulta ser objeto de una controversia por el contenido mismo del acto y de los efectos jurídicos que éste pueda producir, lo que puede radicarse ante otra jurisdicción y mediante otra clase de acción para su controversia y resolución. Por consiguiente, tampoco por este aspecto de la posible vulneración de derechos fundamentales era viable adelantar la acción de tutela de la referencia. Con fundamento en los razonamientos hasta aquí expuestos, la Sala deberá confirmar las decisiones proferidas por los jueces de instancia, pues el amparo solicitado por el tutelante resultaba a todas luces improcedente. III. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : Primero.- CONFIRMAR los fallos de tutela del tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, Sala Civil, y de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, del 20 de abril y el 25 de mayo de este año, respectivamente, dictados en el proceso de tutela de la referencia. Segundo.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1.991. Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado Ponente ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado FABIO MORON DIAZ Magistrado MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General [1] Decreto 1044 del 20 de junio de 1995 [2] Decreto No. 08 del 5 de enero de 1996. [3] Adoptado por Colombia mediante Ley 74 de 1968. [4] “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. [5] Ver entre otras providencias las sentencias T 611 de 1992 y T 290 de 1993. [6] Ordenada su creación por el Decreto No. 1283 del 30 de julio de 1970 y constituida mediante la Escritura Pública No. 4.222 del 3 de agosto de 1970 de la Notaría Cuarta del Círculo de Bogotá. [7] Decreto No. 2219 del 22 de octubre de 1976. [8] “por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. [9] Ultima reforma introducida mediante acta 042 del 13 de diciembre de 1994. [10] Adoptado mediante la Directiva Gerencial No. 016-98, de la Junta Directiva de CORABASTOS. [11] “por la cual se expide el estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. [12] M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo. [13] Sentencia T-258/95, M.P. DR. Antonio Barrera Carbonell. [14] M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. [15] "Los puentes y caminos construidos a expensas de personas particulares, en tierras que les pertenecen, no son bienes de la Unión, aunque los dueños permitan su uso y goce a todos los habitantes de un territorio. "Lo mismo se extiende a cualesquiera otras construcciones hechas a expensas de particulares y en sus tierras, aun cuando su uso sea público, por permiso del dueño". (Negrillas fuera de texto original). [16] "Las normas del presente código rigen en todo el territorio nacional y regulan la circulación de los peatones, animales y vehículos por las vías públicas y por las vías privadas que estén abiertas al público (...)" [17] Sentencia T-242/93, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. [18] Ver la Sentencia T-311/99, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.