Sentencia T-101 de 2010

T-101-10 Sentencia T-101/10 Sentencia T-101/10 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia ACCION DE CUMPLIMIENTO-Objeto y finalidad ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES POR VIA DE HECHO-Inexistencia de defecto sustantivo por cuanto el artículo 19 de la Ley 65 de 1993 es aplicable al caso Sub Judice Concluye esta Sala que en lo que hace al estudio del argumento de la excepción de inconstitucionalidad, no se incurrió en un defecto sustantivo en la sentencia del Tribunal accionado, por cuanto a pesar de que no elaboró una argumentación adecuada para deducir que el artículo 19 de la Ley 65 de 1993 es aplicable, la consecuencia final era la determinación de su vigencia. ACCION DE CUMPLIMIENTO-Improcedencia respecto de normas que establezcan gastos ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES POR DEFECTO PROCEDIMENTAL-Por falta de notificación de la admisión de la demanda Referencia: expediente T-2.359.974 Acción de tutela instaurada por el Municipio de Medellín y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC contra la Sala Décima de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Décimo Sexto Administrativo del Circuito de Medellín. Magistrado Ponente: Dr. JUAN CARLOS HENAO PÉREZ Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil diez (2010) La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, JORGE IVÁN PALACIO PALACIO y JUAN CARLOS HENAO PÉREZ, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA dentro del trámite de revisión de los fallos emitidos por la Subsección B de la Sección Segunda y la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en primera y segunda instancia, respectivamente. I. ANTECEDENTES. 1. Hechos. 1.1 El Municipio de Medellín y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC, separadamente, presentaron acción de tutela contra la Sala Décima de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Décimo Sexto Administrativo del Circuito de Medellín, por la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso en el trámite de acción cumplimiento promovido por la Asociación Sindical de Empleados del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -ASEINPEC contra el INPEC. 1.2 Los hechos que dieron origen al proceso de acción de cumplimiento que se censura, se resumen de la siguiente manera: a) El Decreto 259 de 1938, la Ley 32 de 1986 y la Ley 65 de 1993, han regulado la suscripción de convenios entre las entidades territoriales y, lo que hoy, se conoce como el INPEC, los cuales tienen por objeto la recepción de presos de aquellas en los centros de reclusión del INPEC. En dichas disposiciones se ha previsto que los convenios deben prever el pago de un sobresueldo para los empleados de los establecimientos de reclusión. b) El Municipio de Medellín propuso el 15 de mayo de 2008 al INPEC celebrar el convenio interadministrativo No. 4600008682 con el objeto de “recibir, alojar, custodiar y atender integralmente en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Medellín ‘Bellavista’ y en la Reclusión de Mujeres de Medellín ‘El Buen Pastor’ a los sindicados y sindicadas privados de la libertad que lleguen por orden de autoridad judicial del Municipio de Medellín”. Entre las obligaciones planteadas, el Municipio de Medellín, se comprometía – según el proyecto- al “reconocimiento de sobresueldos a razón del treinta (30%) del salario mensual devengado por cada uno de los empleados o servidores públicos que están al servicio del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Medellín ‘Bellavista’ y de la Reclusión de Mujeres de Medellín ‘El Buen Pastor’. c) El INPEC rechazó el convenio interadministrativo No. 4600008682 propuesto por el Municipio de Medellín, porque, según señaló ASEINPEC, el reconocimiento del sobresueldo allí previsto era muy alto. d) En razón a la renuencia del INPEC de suscribir el convenio mencionado, ASEINPEC presentó el 23 de julio de 2008 acción de cumplimiento con el fin de que el INPEC suscribiera el referido convenio, en observancia de los artículos 28 del Decreto 259 de 1938, 85 de la Ley 32 de 1986 y 19 de la Ley 65 de 1993, normas que prescribían la fijación de sobresueldos para los empleados de los establecimientos de reclusión en los que se recibieran presos municipales y departamentales. 1.3 El 25 de Agosto de 2008 el Juzgado Décimo Sexto Administrativo del Circuito de Medellín, en primera instancia, resolvió negar las pretensiones de la asociación demandante. Impugnada la anterior providencia, la Sala Décima de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, el 4 de diciembre de 2008, resolvió revocar la sentencia proferida en primera instancia y, en su lugar, ordenó al Director General del INPEC cumplir con los artículos 28 del Decreto 259 de 1938 y 19 de la Ley 65 de 1993 y, en consecuencia, suscribir el Convenio interadministrativo No. 4600008682 con el Municipio de Medellín, o aquél que lo remplazara, con el fin de dar cumplimiento a las normas citadas en lo que tiene que ver con el sobresueldo de los empleados de los establecimientos carcelarios. 1.4 El INPEC señaló que la Sala Décima del Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró su derecho fundamental al debido proceso, por cuanto en la decisión adoptada no consideró que al ser declarado inexequible el artículo 85 de la Ley 32 de 1986 por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, “existe inexequibilidad sobreviniente de la norma, en lo que respecta al artículo 19 de la Ley 65 de 1993, toda vez que se reproduce en cierta forma en el literal a) el contenido del artículo 85 de la Ley 32 de 1986, por cuanto ambas permiten establecer un sobresueldo para los empleados del establecimiento de reclusión en el que se reciban presos departamentales o municipales, contenido que fue declarado inexequible, porque rebasó la disposición del Decreto 259/38 de lo que se desprende que hay cosa juzgada constitucional material y por tanto debe aplicarse la excepción de inconstitucionalidad frente al artículo 19 (…). Con respecto al artículo 28 del Decreto 259 de 1938, se debe indicar que el artículo 85 de la Ley 32 de 1986 remitía a éste y al ser declarado inexequible debe igualmente aplicarse la EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD en su parte pertinente”. Manifestó el representante del INPEC que el convenio interadministrativo No. 4600008682 que se ordena suscribir en la sentencia de segunda instancia fue una “propuesta-borrador no aceptada por el Instituto de conformidad con la Circular No. 011 de 2008” y señaló que “no se puede obligar a unas de las partes a celebrar un contrato-convenio, toda vez que ello implica el consentimiento bilateral”. Además en las decisiones censuradas no se tuvo en cuenta que “entre el INPEC, el Municipio de Medellín y la Empresa de Seguridad Metroseguridad de Medellín el 29 de julio de 2008 celebraron convenio interadministrativo No. 4600010193, con base en legislaciones, Ley 1153 de 2007 y la Ley 715 de 2001, cuyo objeto es contribuir en la adecuada atención a la población carcelaria del Municipio de Medellín, recluida en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Medellín, y en la Reclusión de Mujeres de Medellín, convenio éste que se extendió hasta el día veintinueve (29) de abril del presente año 2009”. Finalmente, expuso que no recibió notificación del recurso de alzada interpuesto por los demandantes de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 393 de 1997 y el artículo 359 del C.P.C. 1.5 El Municipio de Medellín afirmó que en el proceso de acción de cumplimiento censurado se vulneró su derecho fundamental al debido proceso. Señaló que “la orden contenida en la parte resolutiva de la sentencia del 4 de diciembre de 2008 dictada por la Sala Séptima (sic) de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia (…); no puede, ni podrá cumplirse por las siguientes razones: Primero, por cuanto la disponibilidad de recursos que se disponían para el convenio 4600008682 (el cual se resalta nunca existió), fue imputada al convenio No. 4600012193 de 2008; Segundo, porque la decisión que se tomó en la Sala Séptima (sic) de Decisión, de una u otra forma vincula los intereses del Municipio de Medellín, toda vez que lo obligan a disponer de recursos, no incluidos en el plan anual de gastos; Tercero, lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Séptima (sic) de Decisión, implicaría, ni más ni menos, ‘acatar una orden emanada de una sentencia de cumplimiento que ordena gastos’; Cuarto, porque la entidad que represento nunca fue citada al proceso en calidad de litisconsorcio necesario para que hiciera valer sus derechos; Quinto, por cuanto ASEINPEC, nunca constituyó el requisito de renuencia en contra del Municipio de Medellín; Sexta, por cuanto las pretensiones están dirigidas a que la Administración municipal ejecute un presupuesto y haga erogaciones y sin siquiera haber sido citado en el proceso; Séptima, porque el derecho que se reclama de parte de los empleados del INPEC tiene acción propia y en todo caso el Municipio de Medellín no tiene ninguna relación o vínculo con estos empleados” (Resaltado en el original). Expuso el Municipio accionante que era forzosa su notificación en el proceso que se censura como litisconsorte necesario, por cuanto en la decisión adoptada por el tribunal accionado “se obliga al Director del INPEC a suscribir un contrato con el Municipio de Medellín, entidad que nunca fue vinculada al proceso (…)”. 2. Solicitud de tutela. 2.1 El INPEC solicitó “TUTELAR el derecho fundamental constitucional al DEBIDO PROCESO por haber incurrido en vía de hecho al ordenar celebrar un convenio interadministrativo en normas declaradas inexequibles por la Corte Suprema de Justicia. Como consecuencia de lo anterior (…), se sirva ordenar la revocatoria del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia- Sala Décima de Decisión- por cuanto su acción ha vulnerado el derecho fundamental invocado frente al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, acogiendo para el efecto la jurisprudencia constitucional relacionada”. 2.2 Por su parte, el Municipio de Medellín solicitó “TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, de defensa, de contradicción, de aportar y solicitar la práctica de pruebas, de interponer los recursos de ley, de ser escuchado en el proceso, de igualdad entre las partes (…) dentro del proceso especial de acción de cumplimento”; “[d]ejar sin efecto la providencia dictada por la Sala Séptima (sic) de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, el día 4 de diciembre de 2008, en la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada por el Juzgado Dieciséis Administrativo de Medellín”; “[o]rdenar a la Sala Séptima (sic) de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia que dicte una nueva providencia sobre el recurso de apelación interpuesto dentro del proceso especial de acción de cumplimiento incoado por la Asociación Sindical de Empleados del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (ASEINPEC) contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC). La decisión deberá pronunciarse sobre el interés que tiene el Municipio de Medellín en comparecer al proceso, decretando la nulidad de todo lo actuado desde el momento en que el Juzgado Dieciséis Administrativo de Medellín admitió la demanda”. 3. Intervención de la parte demandada. 3.1 El Juzgado Décimo Sexto Administrativo de Medellín señaló que “la acción de tutela interpuesta es improcedente para solicitar la revocatoria de las providencias judiciales proferidas en el trámite de la Acción de Cumplimiento instaurada por la Asociación Sindical de Empleados del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario ‘ASEINPEC’, contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario ‘INPEC’, por no haber incurrido en ninguna de las causales previstas para recurrir a este medio especial, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional”. Dijo que “al hacerse el recuento del trámite impartido a la acción de cumplimiento adelantada citada, la decisión del Despacho estuvo orientada a denegar las pretensiones de la demanda, por las razones expresadas en la parte motiva de la providencia de primera instancia, pero especialmente, por considerarse que ‘(…) la obligación que se pretende hacer cumplir con esta acción de cumplimiento al INPEC no está expresamente consignada en la ley (…)’; por esta razón, se considera, que con la decisión adoptada, este Despacho no se vulneró ningún derecho fundamental a quienes fueron parte en el proceso. Se estima pertinente anotar, que contra el Municipio de Medellín no se dirigió la demanda que dio origen a la acción de cumplimiento tramitada ante el presente Despacho, y que además, frente a la citada entidad territorial, no se acreditó el cumplimiento del requisito de procedibilidad de que trata el artículo 8° de la Ley 393 de 1998, esto es, la prueba de la constitución en renuencia de la autoridad”. 3.2 La Sala Décima de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia guardó silencio respecto de esta acción de tutela. 4. Intervención de tercero interesado. 4.1 El Representante de ASEINPEC argumentó que para que sea pagado el sobresueldo a los empleados del INPEC, se deben realizar convenios interadministrativos anualmente entre el Municipio y el INPEC; que el convenio se venía suscribiendo y como no lo hicieron para la vigencia del 2008, entonces se vulneró el derecho al debido proceso; que “la demanda la dirigi[ó] ÚNICAMENTE contra el INPEC, ya que hasta esa fecha existía plena voluntad del Ente Territorial en cumplir con la norma y cancelarnos el sobresueldo a los trabajadores del INPEC en Medellín. Esta afirmación se demuestra (…) en el sentido de que el Municipio proyectó el convenio 4600008682 de 2008 y que nunca fue suscrito por el INPEC”; que “[n]o puede decir el Municipio que esta orden judicial es imposible cumplir porque el convenio no nació a la vida jurídica o porque la disponibilidad presupuestal se imputó a otro convenio. Si estos argumentos fuesen de recibo, ninguna Entidad Pública podría cumplir una sentencia judicial que ordena indemnizaciones con el argumento que el dinero se gastó en otras cosas”; que lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de Antioquia no implica acatar una orden de una sentencia que implica gastos, pues el rubro para ello existe y que “la reclamación (…) no es producto de una relación o vínculo con el Ente Territorial sino una contraprestación establecida legalmente en el literal a) del artículo 19 de la Ley 65 de 1993, Código Nacional Penitenciario y Carcelario (…)”. Por lo expuesto, “solicitó desestimar las pretensiones del Actor declarando la improsperidad de la Acción”. Finalmente señaló que se ha “iniciado un incidente de desacato por incumplimiento al fallo del tribunal”. 4.2 Seleccionado este proceso para su revisión por esta Corporación, ASEINPEC señaló que las decisiones adoptadas por los jueces de instancia deben confirmarse por cuanto “el municipio si participó en el debate en primera instancia”. Dijo que “cuando presentamos la demanda inicial y previendo esa notificación al Municipio avizorando precisamente esa participación del Ente Territorial, pedimos una prueba consistente en que el Despacho de conocimiento oficie a la Alcaldía de Medellín para que informe sobre el asunto en cuestión. El Juzgado 16 Administrativo del Circuito de Medellín, accediendo a esta prueba libró el Exhorto 0417 de Agosto 6 de 2008, requiriendo lo solicitado, como puede verse en el Anexo 5” y que “[c]on fecha 8 de Agosto de 2008, (…) el Municipio por intermedio del Secretario de Gobierno Municipal de Medellín JESÚS MARÍA RAMÍREZ CANO mediante oficio No. 2008 00283530, dirigido al secretario del despacho MAURICIO FRANCO VERGARA” dio respuesta al exhorto. Manifestó que de este modo “[a]l responder el Exhorto 0417 de Agosto 8 de 2008, la Entidad Territorial se estaba enterando del proceso y del advenimiento de las consecuencias”. Argumentó la mencionada asociación que la decisión del Tribunal accionado no implica gastos, “por cuanto los recursos fueron apropiados con antelación” y señaló que la Secretaria General de la Alcaldía Norha Elena Salazar Molina en relación con el “sobresueldo del personal del INPEC, es enfática en reiterar que consultando el presupuesto del Municipio de Medellín, para la vigencia fiscal 2008, el cual se encuentra recopilado en el Acuerdo 47 de 2007, se logró establecer que en él se incluyó la partida correspondiente (Anexo 7)”. 5. Pruebas aportadas al proceso. a. Sentencia proferida por el Juzgado Décimo Sexto Administrativo del Circuito de Medellín el 25 de agosto de 2008 dentro del proceso de acción cumplimiento adelantado por ASEINPEC contra el INPEC. Consideró el juzgado que el artículo 19 de la Ley 65 de 1993 “confiere potestad para decidir sobre el recibo de presos departamentales o municipales con el INPEC, pero una vez realizado tal recibo de presos se tendrá que plasmar acuerdo en el que se convenga sobre ciertos servicios o remuneraciones”. Dijo que el “artículo 85 de la Ley 32 de 1986, consagra el pago de sobresueldo de lo devengado por los miembros de lo que hoy se conoce como INPEC, cuando se reciban presos departamentales o municipales. Dicha norma como ya se anunció, fue declarada inexequible con el argumento de que bajo la vigencia de la Constitución Política de 1886, la competencia para fijar las escalas de remuneración y el régimen de las prestaciones sociales correspondía al Congreso, y aunque las asambleas y concejos, pudiesen señalar el régimen salarial y de prestaciones sociales de sus empleados, no era permitido imponer obligaciones a entidades distintas a las cuales el funcionario se encuentre vinculado. La Constitución de 1991 –actualmente vigente- en su artículo 150 numeral 19, literal e) y f) indica: Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: e) Fijar el régimen salarial u prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública; f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Estas funciones en lo pertinente a las prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas”. “Estudiado dicho mandato constitucional es claro para el despacho y así se desprende de su lectura que el artículo 85 de la Ley 32 de 1986, también es inexequible al amparo de la actual Constitución Política. Lo anterior toda vez que si bajo la vigencia de la Constitución de 1886, aún a pesar que las entidades territoriales podían señalar el régimen salarial y de prestaciones sociales de sus empleados, la Corte Suprema de Justicia consideró que no se podían imponer obligaciones a entidades distintas a las cuales el funcionario se encuentre vinculado, dicho postulado cobra mayor vigor si las funciones pertinentes a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no pueden arrogárselas”. El artículo 19 de la Ley 65 de 1993 “en cierta forma, reproduce en el literal a) el contenido del artículo 85 de la Ley 32 de 1986, por cuanto ambas permiten establecer un sobresueldo para los empleados del establecimiento de reclusión en el que se reciban presos departamentales o municipales. Contenido éste que ya había sido declarado inexequible de lo que se desprende que hay cosa juzgada constitucional material y por tanto debe aplicarse la excepción de inconstitucionalidad frente al artículo 19 de la Ley 65 de 1993, de conformidad con el artículo 243 de la Constitución Política”. “Con relación al artículo 28 del Decreto 259 de 1938; debemos indicar que el artículo 85 de la Ley 32 de 1986 remitía a éste y al ser declarado inexequible, debe igualmente aplicarse la excepción de inconstitucionalidad en su parte pertinente. Además debe indicarse para darle mayor fuerza a este argumento que el artículo 28 del Decreto 259 de 1938, se refiere a su vez, en el mismo sentido a la fijación de un sobresueldo para los empleados de las cárceles nacionales que reciban presos departamentales y municipales”. Y concluyó que “para la fecha en que se ejerció la acción de cumplimiento, el artículo 85 de la Ley 32 de 1986, el artículo 28 del Decreto 259 de 1938 y artículo 19 de la Ley 65 de 1993, cuyo cumplimiento se reclama, no consagraban un deber jurídico actual que tuviese la capacidad jurídica de imponer su eficacia, en primer lugar porque ya no estaba produciendo efectos, y en segundo lugar porque la acción de cumplimiento no esta consagrada para ordenar conductas que no se deriven de la aplicación de una norma, como lo es la suscripción del convenio interadministrativo; ni mucho menos para ordenar investigaciones como lo solicita la entidad demandante. Por lo tanto, no puede exigirse el cumplimiento de las normas invocadas como incumplida, y en consecuencia, las pretensiones habrán de denegarse” (fl. 23-30 cdno. tutela 2). b. Sentencia proferida por la Sala Décima de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia el 4 de diciembre de 2008 dentro del proceso de acción de cumplimiento promovido por ASEINPEC contra el INPEC. El Tribunal luego de determinar las características de la acción de cumplimiento con base en el artículo 87 de la Constitución Política y la Ley 393 de 1997; las normas que se están incumpliendo según la parte demandante y de relacionar entre otros elementos probatorios el “contrato interadministrativo 4600008682 suscrito por el secretario respectivo y que fue enviado por el Municipio de Medellín-Secretaría de Gobierno al Director General del INPEC para que lo firmara, pero que fue devuelto por dicho funcionario, por no ajustarse a las instrucciones impartidas en la Circular 011 del 4 de marzo de 2008”, consideró que: “[E]s un hecho cierto e incontrovertible que el Municipio de Medellín desde tiempo atrás ha venido suscribiendo este tipo de convenios donde se pacta la forma como el ente territorial contribuye con el INPEC para el mantenimiento de las cárceles nacionales existentes en la ciudad, dado que carece de instalaciones propias para los internos municipales, convenios que ha suscrito en acatamiento a las normas cuyo cumplimiento se pide en la presente acción, lo que ha sido reconocido ampliamente no sólo por el Concejo Municipal que año tras año incluye en el presupuesto municipal las partidas presupuestales necesarias para cumplir con el compromiso legal, sino por la administración que ha gestionado los proyectos de convenios y los ha enviado firmados al Director del INPEC para su aceptación, quien sin razones válidas los ha devuelto con observaciones, por ejemplo, no estar de acuerdo con la partida asignada para los sobresueldos de los guardianes y que debe incrementarse el rubro de dotación de internos atendiendo las directrices planteadas en la circular Nro. 11”. Señaló que “si bien es cierto que la Ley 32 del 3 de febrero de 1986- Estatuto Orgánico del Cuerpo de Vigilancia-, específicamente su artículo 85 fue declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia el 26 de junio de 1990 (…), las otras normas cuyo cumplimiento se pide no lo han sido y se encuentran vigentes como claramente lo analizó la Sala Segunda, Subsección A del Consejo de Estado en la sentencia del 27 de mayo de 2004, con ponencia del doctor Nicolás Pájaro Peñaranda, radicado No.50001-23-31-0000-1999-0380-0 (…) en donde se reclamaba el sobresueldo correspondiente al 20% del salario básico mensual y que consagran las normas cuyo cumplimiento se pide en esta acción, providencia que fue favorable para la demandante (…)”. Dijo que “las normas cuyo cumplimiento se pide, (…) establecen que los Departamentos o Municipios que carezcan de sus respectivas cárceles deben suscribir un contrato con el Instituto Nacional Penitenciario en el cual se pacten los sobresueldos para el personal de los establecimientos penitenciarios en cuantía no menos al 20% de las asignaciones que devenguen, la provisión de elementos de dotación, la reparación, la adaptación y el mantenimiento de las cárceles, aspectos que fueron considerados en los distintos proyectos de convenio que fueron firmados por el Secretario de Gobierno y que no fueron suscritos por el Director del INPEC, según lo informó el Secretario respectivo”. Consideró que “[t]ampoco es pertinente anotar que la presente acción implica gastos y por ello debe ser improcedente, pues en este caso históricamente el Concejo Municipal ha considerado dentro del presupuesto la partida correspondiente para cumplir con esta obligación legal como claramente se observa en la prueba aportada al proceso y ha sido reiterado por las diferentes intervenciones de los concejales en la sesión del 23 de octubre de 2008 plasmadas en el Acta No. 151 a la que se hizo alusión”. En razón a lo anterior, resolvió revocar “la sentencia proferida el 25 de agosto de 2008, por el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Medellín, que negó las pretensiones de la demanda” y en su lugar dispuso ordenar al Director del INPEC cumplir “el contenido de los artículos 28 del Decreto 259 del 16 de febrero de 1938 y 19 de la Ley 65 del 19 de agosto de 1993 – Código Nacional Penitenciario y Carcelario- razón por la cual debe suscribir el Convenio Interadministrativo No. 4600008682 con el Municipio de Medellín, o el que lo remplace, con el fin de dar cumplimiento a las normas citadas en lo que tiene que ver con el sobresueldo de los empleados de los establecimientos carcelarios” (fl. 31-42 cdno. tutela 2). c. Salvamento de voto en el que se expresa que el artículo 19 de la Ley 65 de 1993 y el artículo 28 del Decreto 259 de 1938 “no consagran en ningún momento la obligación de suscribir convenios, las locuciones ‘podrán contratar’ del artículo 19 de la Ley 65 y ‘se podrán recibir, previo contrato’ del artículo 28, son expresiones típicas para indicar que mas que una obligación, existe una discrecionalidad” (fl. 40-42 cdno. tutela 2). d. Comunicación dirigida por la Directora General del INPEC al Alcalde Municipal de Medellín, en el que le informa que “con el fin de atender el indicado mandato del Tribunal Administrativo, me permito solicitarle disponga lo conducente para suscribir el mencionado proyecto de Contrato, con la finalidad de reconocer un porcentaje a los Servidores Públicos del INPEC que laboran en los Establecimiento de Reclusión que funcionan en esa Capital. En relación con el que está suscrito, Contrato Interadministrativo No. 4600010193, se hace la pregunta: ¿Es factible adicionarlo, con la finalidad de reconocer un porcentaje a los funcionarios que laboran en los Establecimientos de Reclusión del INPEC, situados en esa Capital o las partidas están ya comprometidas y no se puede modificar? En cualquiera de los dos eventos favor comunicar la decisión a este Instituto” (fl. 21 cdno. tutela 2). e. Respuesta de la Alcaldía de Medellín al oficio (d) remitido por la Directora General del INPEC en el que se señala que “[l]a propuesta de convenio, más no convenio alguno, con radicado 4600008682 no fue perfeccionada por las partes, porque la Dirección del INPEC no la aceptó, y por tanto la disponibilidad presupuestal se anuló. Los recursos que se habían presupuestado, se encuentran ejecutándose mediante convenio 4600010193 suscrito entre el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), la Empresa Metropolitana de Seguridad ‘Metroseguridad’ y la Alcaldía de Medellín, por valor de $1.926.000.000, para la ‘Dotación de los elementos y recursos necesarios para los internos incorporados en las cárceles nacionales. Contratación de personal temporal, para colaborar en las áreas jurídicas, educativas, de salud y sanidad y de tratamiento terapéutico. Reparación, adaptación y mantenimiento de los edificios y de sus servicios. (…)” (fl. 78 cdno. tutela 1). f. Copia del proyecto de convenio interadministrativo número 4600008682 suscrito solamente por el Secretario de Gobierno de Medellín (E) César Arturo Arango Alzate. Este contrato disponía en la Cláusula Tercera: “Obligaciones del Municipio de Medellín. El Municipio de Medellín como contraprestación a las obligaciones contraídas por el INPEC en razón del presente contrato, se obliga al pago de los siguientes servicios y remuneraciones: 1. Reconocimiento de sobresueldos a razón del treinta por ciento (30%) del salario mensual devengado por cada uno de los empleados o servidores públicos que están al servicio del Establecimiento Penitenciario y carcelario de Medellín ‘Bellavista’ y de la Reclusión de Mujeres de Medellín ‘El Buen Pastor’”. (fl. 44-47 cdno. tutela 2). g. Copia del contrato interadministrativo 4600010193 celebrado entre el municipio de Medellín-Secretaría de Gobierno, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC y la Empresa Metropolitana de Seguridad Metroseguridad. Este contrato dispone en la Cláusula Tercera: “Obligaciones del Municipio de Medellín. 1. El Municipio de Medellín como contraprestación a las obligaciones contraídas por el INPEC en razón al presente contrato, se obliga a ejecutar dentro del presupuesto asignado para la presente vigencia un valor de MIL NOVECIENTOS VEINTISEIS MILLONES DE PESOS M.L. ($.1.926.000.000), a través de METROSEGURIDAD para el pago de los siguientes servicios: -La dotación de los elementos y recursos necesarios para los internos y las internas de los aludidos centros de reclusión; - Contratación de personal temporal, para colaborar con las áreas jurídicas, educativas, de salud y sanidad u de tratamiento terapéutico;- Reparación, adaptación y mantenimiento de los edificios y de sus servicios. 2. Girar los recursos económicos comprometidos en virtud de la celebración del presente contrato, a favor de Metroseguridad, entidad encargada de administrarlos de conformidad con lo pactado por las partes. 3. Designar un funcionario quien e encargará de ejercer por parte de EL MUNICIPIO la interventoría del contrato (…)” y en la Cláusula Cuarta: “OBLIGACIONES DEL INPEC- El INPEC se compromete por su parte a: 1. Recibir, alojar, custodiar y atender integralmente en el Establecimiento Penitenciario de mediana Seguridad y Carcelario de Medellín y en la Reclusión de Mujeres de Medellín, a los sindicados y sindicadas privados (as) de la libertad que lleguen por orden de autoridad judicial del Municipio de Medellín”, entre otras (fl. 48-52 cdno. tutela 2). h. Copia del acta de inicio del contrato interadministrativo número 4600010193 de fecha 29 de julio de 2008 (fl. 53 cdno. tutela 2). i. Copia de la demanda de acción de cumplimiento que dio origen a las sentencias censuradas, en la que se afirma que desde hace 22 años el municipio y el INPEC han cumplido con las normas mencionadas; que “el municipio de Medellín está dispuesto a cancelar estos emolumentos tal como se establece en la Ley pero en razón a la negativa por parte del Director General del INPEC para suscribir el convenio, no puede hacer el desembolso a los Establecimientos de Reclusión. (…) Dada la voluntad del Ente Territorial para pagarnos y el ánimo que le asiste en el cumplimiento de la Ley, no vinculamos en esta Acción al Municipio de Medellín, pero si su despacho tiene a bien conformar el litis consorcio necesario, con la Secretaría de Gobierno de Medellín, la misma se ubica en el piso 3 del Edificio de la Alcaldía (…)” (fl. 133-156 cdno. tutela 2). j. Copia de la contestación de la demanda presentada por el INPEC. En ésta se afirma que” el art. 85 de la Ley 32 de 1986 fue objeto de demanda ante la Corte Suprema de Justicia, quien en Sala Plena del 26 de junio de 1990 lo declaró inexequible (…)” y que “el art. 19 de la Ley 65 de 1993 establece que los departamentos o municipios que carezcan de sus respectivas cárceles podrán contratar con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, el recibo de sus presos mediante el acuerdo que se consagrará en las cláusulas contractuales, conviniendo el reconocimientos que los departamentos o municipios hagan del pago de los servicios y remuneraciones, entre ellos la fijación de sobresueldos a los empleados del respectivo establecimiento de reclusión. Nótese que la norma da potestad a los departamentos y municipios para celebrar contratos con el INPEC para el recibo de presos departamentales y municipales pero no establece porcentajes para sobresueldos” (fl. 159-162 cdno. tutela 2). k. Copia de la impugnación de la sentencia de primera instancia presentada por el presidente de ASEINPEC, en este escrito se dio a conocer al juez de segunda instancia que se había suscrito el convenio interadministrativo No. 4600010193, en el que “no se destinó ni un solo peso para sobresueldos” (fl. 172-175 cdno. tutela 2). l. Copia de la sentencia emitida por el Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Medellín en el proceso de acción de cumplimiento adelantado por ASEINPEC contra el Municipio de Medellín a fin de que se ejecutara el artículo 3° del Decreto 2361 de 1936, el artículo 28 del Decreto 259 de 1938 y los artículos 17 y 19 de la Ley 65 de 1993. En esta acción el juez de primera instancia resolvió “no acceder a las pretensiones de acuerdo a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia”. Consideró luego de hacer referencia al artículo 3° del Decreto 2361 de 1936, artículo 28 del Decreto 259 de 1938, artículos 17 y 19 de la Ley 65 de 1993; artículo 185 del Decreto 407 de 1994; artículo 9° del Decreto 446 de 1994, que “si observamos, las normas que el actor pretende que sean cumplidas, se puede determinar, que para darle cumplimiento a las mismas, en primer lugar implican la suscripción de un convenio suscrito entre el INPEC y la entidad accionada, convenio que a pesar de haberse suscrito para la vigencia 2008, no tiene estipulada la distribución de los dineros para atender el sobresueldos (sic) de los funcionarios del INPEC para el año 2008, como tampoco se encuentra establecido en el Presupuesto General del año 2008 del Ente Territorial accionado hubiese existido un rubro específico que se llamara ‘Pago sobresueldos al personal del INPEC’, por lo tanto, se determina que el cumplimiento de las normas invocadas por el actor como ‘incumplidas’ por parte de la entidad accionada, pretendiendo así el pago de sobresueldo a los funcionarios del INPEC de la vigencia 2008, además de implicar la existencia de un contrato interadministrativo, el cual no existe, establece igualmente la adquisición de compromisos de gastos por parte de las autoridades administrativas competentes, situación que hace que la presente acción sea improcedente, todo de conformidad con lo preceptuado en el parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997” y añadió que “igualmente dichas disposiciones legales consagran una facultad discrecional de la entidad accionada, de celebrar convenio interadministrativo que incluya el sobresueldo para los funcionarios del INPEC (…) la presente acción no puede convertirse en una de conocimiento para crear o establecer la obligación que la autoridad debe ejecutar” (Resaltado en el original) (fl. 228-239 cdno. tutela 2). m. Copia del Exhorto No. 0417: “EL SUSCRITO SECRETARIO DEL JUZGADO DÉCIMO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN COMUNICA A LA SECRETARÍA DE GOBIERNO DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN Que en el presente proceso, se dispuso lo siguiente: Se sirvan informar cuál ha sido la actitud de la Dirección General del Inpec en torno a la negativa de suscribir el convenio interadministrativo 4600008682 con el Municipio de Medellín. Esto con el fin de demostrar que el Inpec pretende suscribir un convenio con unos valores para el sobresueldo por debajo de los que la norma dispone y arbitrariamente redistribuir los mismos. En caso de que la Dirección General del INPEC haya enviado un proyecto de convenio o minuta del mismo, solicitar se envíe una copia y con ello se demuestra que la entidad se niega a cumplir con la ley. Dado el trámite preferencial que tiene la presente acción, favor devolver el exhorto debidamente auxiliado dentro del término de dos (2) (sic) contados a partir de la fecha de recibo, citando el número del exhorto y del proceso al contestar” (Resaltado en el original) (fl. 341 cdno. tutela 2). n. Respuesta al Exhorto No. 0417 por el Secretario de Gobierno Municipal en el que se dice: Dando respuesta al exhorto de la referencia me permito informarle lo siguiente: 1. La Secretaría de Gobierno en fecha quince (15) de mayo de 2008, remitió al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario ‘Inpec’ el proyecto de convenio interadministrativo 4600008682 teniendo como objeto ‘ Contribuir en la adecuada atención a la población carcelaria del Municipio de Medellín, recluida en el Establecimiento penitenciario y carcelario ‘Bellavista’ y en la reclusión de Mujeres ‘El Buen Pastor’ (ver anexo). 2. En fecha 20 de Junio de 2008, mediante memorando 002666 el Director General del ‘Inpec’ remite como respuesta, el proyecto de convenio No. 1522 de 2008, que incluía una ostensible modificación a los rubros propuestos por la Secretaría, y que por tanto, no fueron aceptados por este Despacho (Ver Anexo). 3. Ya para el veintinueve (29) de julio de 2008, mediante convenio interadministrativo No. 4600010193, se firma una tercera propuesta en la cual el Municipio de Medellín aporta un valor de $1.926.000.000 mismos que se encuentran descritos en la cláusula Tercera: “Obligaciones del Municipio de Medellín (ver anexo)” (fl. 341 cdno. tutela 2). m. Copia del Oficio No. 005 del 22 de enero de 2008 dirigido por Norha Elena Salazar Molina Secretaria General –Alcaldía de Medellín a Luis Armando Sánchez Vera, en que se alude a que cumpliendo las instrucciones del Señor Alcalde, Doctor Alonso Salazar Jaramillo, paso a atender la inquietud relacionada con el reconocimiento del sobresueldo, consistente en un 20% del salario devengado. Como es de su conocimiento, el Municipio de Medellín a través de la Secretaría de Gobierno y en cumplimiento a lo estipulado en el último inciso del artículo 17 del Código Penitenciario y Carcelario, celebra Convenios tendientes al mejoramiento y bienestar de la población carcelaria, el cual a la fecha se encuentra pendiente, pues según información suministrada por la Secretaría antes mencionada, aún no se ha suscrito el de la presente anualidad. Consultando el presupuesto del Municipio de Medellín, para la vigencia fiscal 2008, el cual se encuentra recopilado en el Acuerdo 47 de 2007, se logró establecer que en él se incluyó la partida correspondiente. En consecuencia, el Doctor Jesús María Ramírez, en calidad de Secretario de Gobierno, está adelantando conversaciones que permitan la celebración del Convenio, dentro de los parámetros establecidos en las normas que regulan lo concerniente al apoyo logístico a los organismos de seguridad y de justicia al servicio del municipio de Medellín” (fl. 50 cdno. Corte). II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN. 1. Sentencia de primera instancia. La Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 26 de marzo de 2009 resolvió negar “por improcedentes las acciones de tutela interpuestas por el Municipio de Medellín (2009-0097-00) y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC (2009-00122-00)”. Consideró que “la Sala ha desarrollado un test respecto de la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales en el cual se expresan requisitos de procedibilidad y defectos de fondo, de tal manera que para entrar a conocer de estos, la acusación debe superar aquellos, entre los cuales se encuentra que no se trate de una sentencia proferida en un proceso de cumplimiento o popular. Lo anterior en razón a que dado el carácter constitucional de esta acciones, el Juez que conoce de los asuntos debatidos en ellas, está en la obligación especial de examinar de fondo los hechos puestos a su consideración, dada la importancia de los derechos discutidos. De tal suerte, que el privilegio conferido a las sentencias proferidas dentro de este tipo de procesos, se justifica en tanto se trata de providencias expedidas por un Juez que está investido de jurisdicción constitucional, y por tanto se encuentra en un plano de igualdad respecto del Juez de Tutela, pues en ellos el constituyente delegó la aplicación de los instrumentos que permitan dar garantías efectivas a los derechos y preceptos que merecen especial protección dentro del Estado Social de Derecho”. 2. Impugnación. 2.1 El Municipio de Medellín impugnó la sentencia de primera instancia. Señaló que en sentencia de tutela T-1064 de 2007 la Corte Constitucional “concedió la tutela a un particular que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección tercera, Subsección A no vinculó a una acción de cumplimiento y cuyo fallo repercutió de manera directa en su contra”. Arguyó que en el proceso que se censura, no pudo esgrimir que los recursos que se habían apropiado para el convenio número 4600008682 fueron destinados a cubrir otro convenio y señaló que “desde la pretensión inicial de cumplimiento, se avizoraba la participación del Municipio de Medellín, pues la suscripción de un convenio interadministrativo requiere el concurso de dos o más voluntades, lo que llevaba inexorablemente a determinar que el ente territorial tenía todo el derecho de participar en el proceso como entidad llamada a cumplir lo que en el proceso se resolviera”. Así “la acción de cumplimiento involucraba no sólo la protección de un interés público, sino además, la afectación directa de una relación jurídica entre sujetos determinados (INPEC y MUNICIPIO DE MEDELLÍN)”. 2.2 El INPEC manifestó nuevamente que la decisión que se censura “está basada en normas inexistentes o inconstitucionales”. 2.3 Ante los argumentos esgrimidos por el Municipio en su impugnación, ASEINPEC señaló que “el Municipio se enteró y tuvo acceso al proceso desde el 6 de agosto de 2008 cuando la Acción de Cumplimiento estuvo en curso aún en Primera Instancia. Veamos: Cuando presentamos la demanda inicial y previniendo esa notificación al Municipio, avizorando precisamente esa participación del Ente Territorial, pedimos una prueba consistente en que el Despacho de conocimiento oficie a la Alcaldía de Medellín para que informe sobre el asunto en cuestión. El Juzgado 16 Administrativo del Circuito de Medellín, accediendo a esta prueba, libró el Exhorto 0417 de Agosto 6 de 2008, requiriendo lo solicitado como puede verse, en el Anexo 1. Con fecha de 8 de Agosto de 2008, en respuesta al anterior Exhorto 0417 el Municipio por intermedio del señor Secretario de Gobierno Municipal de Medellín JESÚS MARÍA RAMÍREZ CANO mediante oficio No. 200800283530, dirigido al secretario del Despacho MAURICIO FRANCO VERGARA (Anexo 2)” y afirmó que la tutela T-1064-07 se trata de un caso totalmente diferente al de esta acción de tutela. 3. Sentencia de segunda instancia. La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 17 de junio de 2009 resolvió revocar la providencia de primera instancia y en su lugar resolvió rechazar por improcedente el amparo solicitado. Consideró que “los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución Nacional evidencian la competencia de la Corte Constitucional respecto de la acción de tutela y, el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991, regula el procedimiento para el efecto, competencia que no avala la tutela contra providencia judicial por invadir otras jurisdicciones”. III. REVISIÓN POR LA CORTE CONSTITUCIONAL. Remitido el expediente a esta Corporación, la Sala de Selección Número Diez, mediante auto de ocho (8) de octubre de dos mil nueve (2009), dispuso su revisión por la Corte Constitucional. 1. Competencia. Esta Corte es competente para conocer de los fallos materia de revisión de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en las demás disposiciones pertinentes, así como por la escogencia que del caso hizo la Sala de Selección. 2. CONSIDERACIONES. 2.1 Problema jurídico y esquema de resolución. Esta Sala pasa a determinar, con base en el supuesto de hecho anteriormente descrito, si en las sentencias proferidas por las autoridades accionadas, se incurrió en una causal genérica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, capaz de vulnerar el derecho fundamental al debido proceso de las entidades accionantes, en razón a que, según señalaron, en el curso del trámite de acción de cumplimiento, promovido por ASEINPEC contra el INPEC, las autoridades accionadas incurrieron en: un a) defecto sustantivo al aplicar normas que no tienen efecto jurídico, que no establecen un deber y al emitir una orden de gasto que hacía improcedente la acción de cumplimiento; y en un b) defecto procedimental al no notificar de la admisión de la demanda al Municipio de Medellín cuando su vinculación era pertinente a efecto de conformar el listis consorcio necesario en el proceso censurado. A fin de resolver el anterior problema jurídico, esta Sala se pronunciará en primer lugar acerca de la procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales (3.1.1) y realizará unas breves referencias acerca del objeto de la acción de cumplimiento (3.1.2) En segundo lugar con el fin de determinar si las providencias censuradas incurrieron en un defecto sustantivo capaz de vulnerar el derecho al debido proceso de las entidades accionantes, esta Sala analizará (3.1.3): a) si están vigentes las normas que se dicen incumplidas por parte del INPEC y si sobre ellas era procedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad. Estudiada la vigencia de las normas esta Sala resolverá b) si en las normas vigentes se establecía un deber capaz de hacer procedente la acción de cumplimiento; y finalmente se pronunciará acerca de si c) las normas establecían una orden de gasto que hiciera improcedente la acción de cumplimiento. En tercer lugar, resuelta la existencia o no de un defecto sustantivo en las providencias censuradas, esta Sala pasará a analizar el reproche principal del Municipio de Medellín relacionado con la ocurrencia de un defecto procedimental (3.1.4) en el trámite censurado, al no notificarle de la admisión de la demanda cuando su vinculación era pertinente a efecto de conformar el listis consorcio necesario en el proceso censurado. 2.1.1 Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales –Reiteración jurisprudencial. 1. El artículo 86 de la Constitución Política señala que “[t]oda persona tendrá acción de tutela para reclamar (…) la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazadas por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. La acción de tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. 2. Esta Corporación en diversas ocasiones[1] ha establecido que la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional, por cuanto: a) las autoridades judiciales, al igual que todas las autoridades de la República, están instituidas para proteger los derechos fundamentales de todas las personas (artículo 2° de la C.P.), por ende sus determinaciones “constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales”[2]; b) al estar las autoridades judiciales sujetas al imperio de la ley, sus decisiones están amparadas por los principios de independencia y autonomía (artículo 228[3] y 230[4] de la C.P. y artículo 5° de la Ley 270 de 1996[5]), los cuales excluyen la posibilidad de injerencia de alguna otra autoridad en la adopción de sus decisiones y c) sus pronunciamientos están cobijados por el principio de cosa juzgada, que implica que una vez ejecutado el procedimiento para la resolución de un conflicto, la determinación adoptada, no puede ser revisada nuevamente, generando de esta forma seguridad en el ordenamiento jurídico. 3. Así, las actuaciones judiciales deben ser la expresión de los principios que gobiernan el Estado Social de Derecho, esto es, deben estar acordes con el imperio de la ley y propender por la realización de los derechos fundamentales. De este modo, sólo cuando en las decisiones judiciales se configure una ostensible desviación de las normas sustanciales o procesales, es procedente su anulación a fin de dar primacía al derecho sustancial y salvaguardar los derechos fundamentales de los administrados. En otros términos, la acción de tutela contra providencias judiciales se constituye en un mecanismo idóneo, cuando no habiendo otro mecanismo de defensa judicial o ante la configuración de un perjuicio irremediable, éstas han sido “el resultado de una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, contraria al orden jurídico preestablecido y violatoria de las garantías constitucionales y legales que integran los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia”[6]. 4. Con base en lo expuesto, esta Corporación ha determinado que la competencia del juez de tutela para pronunciarse sobre la validez constitucional de las decisiones judiciales es excepcional y procede cuando: a. La cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b. Se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. c. Se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. d. La parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal transgresión en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. e. No se trate de sentencias de tutela. 5. En el presente caso, esta Sala considera que la acción de tutela es procedente, como quiera que: a. La cuestión que se discute es de relevancia constitucional, pues se pretende con esta acción de tutela el amparo del derecho al debido proceso (artículo 29 de la C.P.), el cual ha sido reconocido como fundamental en este ordenamiento jurídico. En lo que respecta al INPEC, esta entidad pretende el amparo de este derecho, al considerar que en el proceso de acción de cumplimiento se ordenó aplicar unas normas que carecen de efecto jurídico y se determinó que éstas estipulan un deber, cuando lo que establecen es una facultad. El Municipio de Medellín, por su parte, alega la ausencia de garantía del derecho a la defensa, debido a que no fue vinculado en el proceso que se censura y a pesar de ello se le dio una orden. Además consideró que se le transgredió el derecho al debido proceso, pues la decisión adoptada por el tribunal accionado constituye una sentencia que ordena gastos, lo que hacía improcedente la acción de cumplimiento. b. Dentro del proceso de acción de cumplimiento que se censura, se agotó el medio de defensa judicial ordinario, esto es la presentación del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia[7]. c. La acción de tutela fue presentada (30 de enero de 2009) transcurrido menos de dos (2) meses luego de la sentencia de segunda instancia (4 de diciembre de 2008) que concluyó el proceso que se censura, por lo que se cumple el requisito de la inmediatez. d. Lo argumentos y las pruebas que se invocan en esta solicitud de amparo por parte del INPEC, fueron igualmente mencionados en el proceso que se reprocha. e. No se trata de la controversia contra una sentencia de tutela. 6. En lo que atañe con la procedencia de la acción de tutela contra las decisiones adoptadas en una acción de cumplimiento, resalta esta Sala que aquella es viable siempre que se cumplan los supuestos previstos en términos generales para que proceda contra decisiones judiciales, esto es, siempre que éstas no sean acordes con el imperio de la ley ni con la realización de los derechos fundamentales, como quiera que las decisiones judiciales deben enfocarse a dar primacía al derecho sustancial y salvaguardar los derechos fundamentales. De este modo y al no restringir el constituyente (artículo 86 de la C.P.) el alcance de la acción de tutela a las acciones constitucionales, aquella resulta procedente siempre que se satisfagan los postulados requeridos. Es así como esta Corporación en diversas oportunidades[8] ha estudiado acciones de tutela presentadas contra decisiones adoptadas en el marco de la acción de cumplimiento, sin hacer énfasis si se trata de una acción constitucional, si no más bien enfocándose en si las decisiones que allí se adoptaron incurrieron una causal genérica de procedibilidad. 7. Con respecto a la prosperidad del amparo de un derecho fundamental contra una providencia judicial, esta Corporación ha dispuesto que ello acontece cuando sean satisfechos alguno de los siguientes defectos:“i) Defecto orgánico: si el funcionario judicial que profirió la providencia cuestionada, carece por completo de competencia para surtir dicha actuación; ii) Defecto procedimental: si la autoridad judicial adelanta el proceso judicial cuestionado por fuera del procedimiento establecido en las normas correspondientes; iii) Defecto fáctico: si el supuesto legal del cual se deriva la providencia judicial, no tiene sustento en el material probatorio allegado al proceso; iv) Defecto sustantivo: si las normas acogidas para tomar la decisión judicial, no son aplicables al caso concreto, o la interpretación que de ellas hace el juez, desborda en perjuicio de los derechos fundamentales del actor”. 8. Determinada la procedencia de esta acción de tutela y las causales de prosperidad del amparo contra una decisión judicial, esta Sala pasa a definir si los hechos que inspiraron esta solicitud de amparo configuran alguna de las causales que ameriten la protección de los derechos fundamentales invocados. 2.1.2 Objeto de la acción de cumplimiento. 9. La acción de cumplimiento fue prevista por el Constituyente de 1991 con el fin de que, en el marco de hacer efectivo los derechos fundamentales, se acatara lo dispuesto en la ley o en un acto administrativo. De este modo, el artículo 87 de la Constitución Política dispuso que “[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de la ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En igual sentido, la Ley 393 de 1997[9], señaló que el objeto de la acción de cumplimiento se basa en que “[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos”[10]. 10. Conforme se manifestó en la Asamblea Nacional Constituyente en torno a la acción de cumplimiento uno de los postulados fundamentales en el Estado de Derecho “es el del respeto por la ley, el de la vigencia de la ley, el del imperio de la ley”, y se agregó que lo que se busca con la acción de cumplimiento es que se acate la ley, entendía ésta como una norma jurídica de obligatorio cumplimiento, ya que, según se señaló “ni podemos seguir construyendo carreteras a base de decir que se ordenan carreteras, [ni] siquiera permitir la posibilidad para mi inimaginable de que la ley pueda seguir siendo algo que el Congreso decreta, pero que el gobierno se reserva el derecho de cumplir o no cumplir, según considere que es conveniente, oportuno o financieramente viable (…)”[11]. El propósito de la acción de cumplimiento es así procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual, según ha señalado esta Corporación[12] “combat[e] la falta de actividad de la administración” y “conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”. 11. Teniendo las consideraciones generales acerca de la finalidad de la acción de cumplimiento pasa esta Sala a resolver los problemas jurídicos planteados. 12. El primer problema que debe esta Sala resolver, es si las providencias censuradas incurrieron en un defecto sustantivo capaz de vulnerar el derecho al debido proceso de las entidades accionantes, para ello determinará: a) si las normas que se dicen incumplidas por parte del INPEC estaban vigentes y si sobre ellas era procedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad. Analizada la vigencia de las normas estudiará b) si en las normas vigentes se establecía un deber capaz de hacer procedente la acción de cumplimiento; y finalmente verá si c) las normas establecían una orden de gasto que hace improcedente la acción de cumplimiento. 2.1.3 Análisis acerca de la configuración de un defecto sustantivo en las providencias censuradas. a) ¿Estaban vigentes las normas que se dicen incumplidas por parte del INPEC?, ¿Sobre ellas es procedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad para justificar su incumplimiento? 13. Pasa esta Sala a determinar en primer lugar si las normas que el ASEINPEC aduce como incumplidas por el INPEC en el marco del proceso objeto de censura constitucional están surtiendo efectos, como quiera que la defensa del INPEC en el mencionado trámite se basó en que al ser declarado inexequible el artículo 85 de la Ley 32 de 1986 se justifica la inaplicación del artículo 28 del Decreto 259 de 1938 y el artículo 19 de la Ley 65 de 1993, debido a que regulan la misma materia que fue objeto del pronunciamiento de inexequibilidad. 14. La determinación de si las normas están produciendo efectos o no, es de suma relevancia en el marco del proceso de acción de cumplimiento, debido a que, como quedó precedentemente señalado, el objetivo de esta acción es hacer efectivo el cumplimiento de la ley o un acto administrativo y para ello es importante la determinación de su vigencia. 15. En el proceso materia de censura se solicitó el cumplimiento por parte del INPEC del artículo 28 del Decreto 259 de 1938, el artículo 85 de la Ley 32 de 1986 y el artículo 19 de la Ley 65 de 1993. 15.1 En la sentencia impugnada, respecto de la vigencia de las normas mencionadas se estableció que “si bien es cierto que la Ley 32 del 3 de febrero de 1986- Estatuto Orgánico del Cuerpo de Vigilancia-, específicamente su artículo 85 fue declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia el 26 de junio de 1990 (…), las otras normas cuyo cumplimiento se pide no lo han sido y se encuentran vigentes como claramente lo analizó la Sala Segunda, Subsección A del Consejo de Estado en la sentencia del 27 de mayo de 2004, con ponencia del doctor Nicolás Pájaro Peñaranda, radicado No.5...