Sentencia T-098 de 2012

T-098-12 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-098/12 (Bogotá D.C, febrero 16) ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS DEL PROPIETARIO-Caso en que no ha obtenido la entrega material del inmueble debido a su ocupación por un tercero/DERECHOS DEL PROPIETARIO-mecanismos alternativos para la protección de los derechos del propietario, poseedor o tenedor/ACCION REIVINDICATORIA/ACCION POSESORIA-Finalidad/ACCION POLICIVA-Prevista en el Decreto 1355 de 1970/MEDIDAS POLICIVAS-Previstas en el Art. 69 de la Ley 9/89 DEBER DE CUMPLIMIENTO DE UNA FUNCION ADMINISTRATIVA Este punto de partida permite concluir que en casos como los que ahora ocupan la atención de esta Corporación, no sólo contra los ocupantes puede formularse una pretensión de amparo. Es posible que tal pretensión sea planteada también frente a las autoridades administrativas cuya inacción pudo contribuir a la situación inicial o a profundizarla. Afirmar la existencia de un derecho fundamental a que la administración actúe con el propósito de controlar la actividad de un particular requiere, de una parte, que la efectividad del derecho fundamental respectivo se encuentre en riesgo y, de otra, que exista una competencia administrativa cuyo cumplimiento sea indispensable para el ejercicio del derecho. El deber de cumplimiento de una función administrativa es relevante también desde la perspectiva del debido proceso. Este derecho garantiza que los trámites administrativos se adelanten con la finalidad de alcanzar efectivamente un objetivo compatible con los propósitos previstos en el artículo 2 de la Constitución. Iniciar un proyecto de construcción de vivienda, estableciendo diferentes medidas presupuestales y organizativas, supone la obligación de adelantar la totalidad de actividades que se encuentren a disposición de la administración para conseguir el resultado esperado. Salvo razones importantes, es inadmisible que la administración dimita de la continuación de un proceso orientado a la protección de derechos constitucionales, sin haber agotado sus competencias en esa materia VULNERACION DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO/EXIGIBILIDAD DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA A TRAVES DE LA ACCION DE TUTELA La Corte estima que las condiciones especiales del presente caso hacen procedente la acción de tutela para exigir su cumplimiento. En efecto, el grado de claridad normativa de las condiciones en que sería adquirida la vivienda, así como la injerencia arbitraria de terceros en un espacio vital básico, el avance en la ejecución del proyecto, la inexistencia de dudas sobre la propiedad, el cumplimiento de las cargas impuestas a las accionantes, las debilidad económica que las caracteriza y el no agotamiento de las competencias por parte de las entidades públicas –según se explicará más adelante-, permiten afirmar el carácter fundamental del derecho indicado apoyándose, para ello, en los artículos que reconocen el debido proceso, el derecho a la vivienda y la buena fe. Existiendo todavía competencias cuyo ejercicio por parte de las autoridades municipales no se encuentra acreditado en el expediente, resulta improcedente trasladar a las accionantes toda la carga de recuperar las viviendas. En cualquier caso, el derecho a que se implementen las acciones orientadas a obtener la restitución efectiva de las viviendas tiene la estructura de un principio. Por ello su realización depende de las posibilidades existentes y, en esa medida, debe la Corte preguntarse si existe alguna posibilidad de actuación por parte de las autoridades municipales DERECHO SUBJETIVO A OBTENER LA ENTREGA MATERIAL DE LAS VIVIENDAS CONSIDERANDO SU DELIMITACION NORMATIVA-Caso en que fueron invadidas antes de ser entregadas OBLIGACION DE ACTUACION DE AUTORIDADES PUBLICAS COMO UNA PRESTACION INTEGRADA AL DERECHO FUNDAMENTAL Y UNA PROYECCION AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO RESPONSABILIDAD DE LA ACTUACION COORDINADA DE LAS COMPETENCIAS FRENTE A LA SITUACION DE OCUPACION DE VIVIENDAS DEL PROYECTO NUEVA CASTILLA Esta Sala de Revisión no estima procedente, en este caso, impartir una orden directa de desalojo, dado que ello corresponde a las autoridades competentes, previa verificación de los supuestos que hacen posible su implementación. Para la Corte lo procedente es ordenar que se agoten los medios previstos en las normas que atribuyen competencias a las entidades o autoridades municipales. Conforme a lo anterior y considerando que la violación del derecho fundamental a la vivienda digna y al debido proceso se ha configurado como consecuencia del insuficiente ejercicio de competencias para obtener la restitución de los bienes inmuebles ocupados, la Corte Constitucional ordenará Como consecuencia de lo anterior, ordenará al Alcalde Municipal de Ibagué y al Director de la Gestora Urbana de ese Municipio, en coordinación con el Comandante de Policía de Ibagué, que en el término máximo de quince (15) días hábiles, contados a partir de la notificación de esta sentencia: (i) evalúen la situación actual de las viviendas y de las familias a las cuales todavía no se les ha hecho entrega real, material y efectiva de las unidades de vivienda en la Urbanización “Nueva Castilla”, que son objeto de las presentes acciones de tutela, así como de todas las demás viviendas y familias a las cuales no se les ha hecho entrega de las viviendas adjudicadas. Lo anterior, con el fin de que (ii) acuerden y elaboren, de manera conjunta, un plan de acción para dar solución definitiva a la entrega real, efectiva y material de las viviendas de la Urbanización de vivienda de interés social “Nueva Castilla”. El Plan de Acción incluirá: (1) una indicación detallada de las competencias relevantes de cada entidad para la protección de los derechos de los accionantes, (2) la manera particular en que serán ejercidas y (3) un cronograma de ejecución. DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y EFECTO INTER COMUNIS DE LA DECISION La Corte considera que en la presente oportunidad se justifica ampliar los alcances de esta decisión a todas las personas que se encuentren en la situación analizada. En consecuencia, el amparo se extenderá a los casos referidos a personas (a) adjudicatarias de unidades de vivienda en el proyecto Nueva Castilla, desarrollado en la ciudad de Ibagué y al que alude esta providencia, (b) que para acceder a la solución de vivienda en el referido proyecto hayan sido beneficiarias de un subsidio de vivienda, (c) que acrediten adecuadamente la propiedad respecto de la vivienda cuya entrega exigen y (d) que no hayan obtenido tal entrega como consecuencia de la ocupación que ha dado lugar a la interposición de las acciones de tutela que motivan el presente pronunciamiento. DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y A LA VIVIENDA DIGNA-Es posible adscribir un derecho subjetivo cuyos titulares son los propietarios y sus destinatarios las entidades públicas, a que autoridades administrativas aseguren entrega de vivienda A las normas constitucionales que reconocen el derecho al debido proceso y el derecho a la vivienda digna (artículo 51 de la Constitución) es posible adscribir un derecho subjetivo -cuyos titulares son los propietarios no poseedores y sus destinatarios las entidades públicas- a que las autoridades administrativas ejerzan, en la mayor medida posible, las competencias encaminadas al aseguramiento de la entrega de un vivienda cuando (i) la unidad habitacional haga parte de un proyecto de vivienda de interés social cuyas condiciones se encuentren claramente definidas y confieran a los interesados una posibilidad real de acceso, (ii) el proyecto de vivienda de interés social se encuentre en un avanzado nivel de ejecución a tal punto que no exista disputa jurídica sobre la propiedad, (iii) pueda considerarse que los accionantes hacen parte de un grupo que se encuentra en situación de debilidad económica, (iv) exista certeza acerca del cumplimiento por parte de los accionantes, de las obligaciones establecidas a su cargo a fin de acceder a la vivienda, (v) la actuación de los terceros constituya una injerencia arbitraria en un espacio vital básico y (vi) las entidades responsables no hubieren agotado la totalidad de competencias a su cargo. La infracción de este derecho tiene como consecuencia la imposición de un deber, que vincula a las autoridades y entidades municipales correspondientes, de agotar las competencias dirigidas a obtener la restitución de los bienes ocupados. Sin perjuicio del deber radicado en las autoridades estatales, las personas afectadas podrán iniciar aquellas acciones que procedan en contra de los ocupantes. Igualmente, si fuere el caso, se encontrarán habilitadas para iniciar las acciones en contra de las autoridades públicas con el propósito de obtener la indemnización de los perjuicios. Referencia: expedientes T-3.112.323, T-3.156.273, T-3.181.057 y T-3.206.299 Sentencias de tutela objeto de revisión: - Sentencia de fecha 25 de mayo de 2011 del Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Ibagué - Sentencia de fecha 7 de abril de 2011 del Juzgado Doce Penal Municipal de Ibagué - Sentencia de fecha 20 de junio de 2011 del Juzgado Once Penal Municipal de Ibagué - Sentencia de fecha 12 de agosto de 2011 del Juzgado Once Penal Municipal de Ibagué - Accionantes: Amparo Lopera Polanía, María Seney Santos, Lucelia Luna Díaz y Gladys Hurtado Monsalve Accionados: Municipio de Ibagué y Gestora Urbana de Ibagué Demanda de las accionantes –elementos-: Derechos fundamentales invocados: Derecho a la vida, Derecho a la vivienda digna, Derecho al debido proceso, Derecho a la igualdad, Derecho a la subsistencia digna, Derecho a la propiedad privada, Derecho a la familia Conductas que causan la vulneración: La ausencia de entrega efectiva de las viviendas que los accionantes habían adquirido en un proyecto inmobiliario ejecutado en el municipio de Ibagué, como consecuencia de la ocupación por parte de terceros. Pretensiones: Se ordene a las autoridades municipales proceder al desalojo de las viviendas ocupadas y, una vez llevada a efecto tal operación, proceder a la entrega de las viviendas. Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio González Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO. I. ANTECEDENTES. Considerando la similitud de los hechos que motivaron las acciones de tutela en los Expedientes T-3.112.323, T-3.156.273, T-3.181.057 y T-3.206.299 esta Corporación dispuso su acumulación para ser resueltos en una única sentencia. A. Expediente T-3.112.323 – Amparo Lopera Polanía (Accionante) 1. Vulneración del derecho fundamental La accionante Amparo Lopera Polanía interpuso acción de tutela[1] en contra de la Alcaldía Municipal de Ibagué y la Gestora Urbana del Mismo Municipio. Considera que tales entidades violaron sus derechos fundamentales, así como los de sus hijos, a la vida, a la vivienda digna, a la igualdad, al debido proceso y a la subsistencia digna. Ello, habría sido así debido al incumplimiento en la entrega efectiva del inmueble que le fuera adjudicado en el proyecto Nueva Castilla de la ciudad de Ibagué[2]. Los fundamentos fácticos para tal consideración se resumen a continuación: 1.1Atendiendo los Planes de Vivienda del Municipio de Ibagué, tramitó, a través de la Gestora Urbana, la documentación que se requería para obtener la asignación de un subsidio de vivienda resultando favorecida con el otorgado por el Fondo Nacional de Vivienda[3]. A partir de ese momento, adelantó las gestiones necesarias para la consecución del dinero que debía aportar. 1.2 Le fue adjudicada una de las viviendas del proyecto Nueva Castilla identificada con la nomenclatura SMZ 2, MZ 1, CASA 10 y, con posterioridad a ello, en julio de 2010, le “exigieron el pago de escrituras más la suma de ($ 160.000) M/CTE”. No obstante lo anterior y transcurridos cuatro años desde el inicio del proyecto, no ha conseguido obtener la entrega del inmueble adjudicado a pesar de ser su propietaria. Tal circunstancia ha implicado la necesidad de recurrir a préstamos para el pago de cánones de arrendamiento. 1.3 La situación se ha agravado dado que, desde el mes de enero del año 2011, las casas del proyecto fueron invadidas por diferentes personas y la administración municipal advierte que tal circunstancia impide la entrega de la vivienda. 2. Respuesta de la Alcaldía de Ibagué. Vinculada al proceso y actuando a través de un asesor jurídico, la Alcaldía de Ibagué intervino en el proceso[4] oponiéndose a la prosperidad de la demanda dado que no se encuentra legitimada en la causa por pasiva y, adicionalmente, no es la administración municipal la encargada de atender la solicitud de la accionante. Luego de formular algunas consideraciones generales relacionadas con la acción de tutela y las condiciones que deben cumplirse para su procedencia, indica: (a) que en la actualidad la administración municipal carece de recursos para financiar proyectos de vivienda y (b) que es la Gestora Urbana ante quien se adelantan los trámites correspondientes a este tipo de proyectos, siendo tal entidad la responsable de afrontar las dificultades a fin de hacer posible la entrega. 3. Respuesta de la Gestora Urbana. La representante legal de la Gestora Urbana de Ibagué dio respuesta a la acción de tutela oponiéndose a su prosperidad[5]. Manifestó que las viviendas fueron invadidas por personas ajenas al proyecto, ha adelantado todas las gestiones que se encuentran a su cargo y la competencia específica para el desalojo se encuentra radicada en la Policía Nacional y en el Municipio de Ibagué. Así las cosas, no ha desconocido los derechos fundamentales de la demandante, dado que la imposibilidad de entregar las viviendas el día 28 de febrero de 2011, tal y como se había previsto, obedeció al comportamiento desplegado por terceros ajenos al proyecto. La entidad ha estado durante casi dos meses al tanto del asunto y solicitando apoyo de los funcionarios competentes con atribuciones policivas para subsanar tal problemática. En todo caso, indica que la empresa que representa es un ente operador de derecho urbano y no cuenta con funciones administrativas o policivas para recuperar las viviendas. 4. Intervención de la Inspección Octava Urbana Municipal de Policía (Ibagué) y del Comandante de Policía del Departamento del Tolima. 4.1. Atendiendo el requerimiento formulado por el Juez de Tutela, la Inspectora Octava Urbana Municipal de Policía señaló que la accionante no había iniciado ante tal Inspección ningún trámite policivo tendiente a la recuperación del inmueble. Ello implica que las medidas policivas, a la luz de lo señalado en el Art. 508 de la ordenanza 021 de 2003, ya no podrían iniciarse. Adicionalmente, advirtió que la Oficina Jurídica de la Alcaldía Municipal instauró querella de lanzamiento por ocupación de hecho contra los actuales poseedores ante este despacho, la cual fue rechazada por caducidad de la acción[6]. 4.2. El comandante del Departamento de Policía del Tolima manifestó que habían sido desplegadas las actividades que en su condición de integrante de la fuerza pública le correspondían. La ejecución de una operación de desalojo en la Urbanización Nueva Castilla exige la existencia de una orden de autoridad competente y, hasta el momento, ello no se ha producido. En todo caso, la Policía Nacional dispuso la ejecución de operativos a fin de garantizar la seguridad en el sector[7]. 5. Decisiones judiciales objeto de revisión. 5.1. Sentencia de primera instancia del Juzgado Once Penal Municipal de Ibagué. El Juzgado Once Penal Municipal de Ibagué dispuso declarar improcedente la acción de tutela[8]. Consideró, de una parte, que la accionante no se encuentra legitimada para interponerla y, de otra, que existe un mecanismo judicial alternativo para debatir el asunto planteado. La accionante no es titular de derecho real alguno sobre el inmueble dado que no se ha efectuado la inscripción en el registro de instrumentos públicos. Únicamente fue aportada un acta de adjudicación que no tiene la capacidad de transferir la propiedad. A partir de esta afirmación, la decisión del juez de tutela destaca que la accionante no cuenta con legitimación para actuar. Lo procedente es formular una petición ante la Gestora Urbana solicitando un pronunciamiento sobre las razones que explican las demoras en la escrituración y entrega de los inmuebles y, habiendo agotado la vía gubernativa, iniciar las acciones judiciales correspondientes. Señala la decisión de instancia que, en caso de que así lo prefiera la accionante, podría solicitar al Alcalde Municipal que inicie las acciones policivas tendientes a ordenar la desocupación del predio y el lanzamiento de los ocupantes de hecho en caso de no haberse iniciado la acción prevista en el ley 57 de 1905 y en su Decreto reglamentario 992 de 1930. 5.2 . Impugnación. La accionante presentó escrito de impugnación aportando el certificado de tradición y libertad que permite demostrar su legitimación por activa. Manifiesta, adicionalmente, que la acción de tutela resulta procedente dado que los hechos que motivaron su interposición están afectando el derecho fundamental a la vivienda digna así como a sus hijos menores de edad[9]. 5.3 . Sentencia de segunda instancia del Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Ibagué. El Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Ibagué dispuso confirmar la sentencia impugnada indicando, no obstante, que la accionante contaba con plena legitimación para actuar en el trámite de la acción de tutela[10]. Señaló que, en principio, el derecho fundamental a la vivienda digna no ostenta la condición de derecho fundamental y que sólo en condiciones excepcionales puede ser protegido a través de la acción de tutela. Destaca que en el caso examinado no se configuran los supuestos definidos en la jurisprudencia constitucional para acceder al amparo debido a que (i) no se encuentra acreditada la presencia de sujetos especialmente protegidos en tanto no se probó que la accionante tuviera hijos menores de edad y (ii) no se demuestra la existencia de un perjuicio irremediable derivado de la necesidad de pagar un canon de arrendamiento dado que, en cualquier caso, la accionante no ha gozado nunca de vivienda. Establece la providencia que el carácter subsidiario de la acción de tutela impide el conocimiento del presente asunto por parte de la jurisdicción constitucional y la accionante dispone de otros medios para plantear sus pretensiones. Adicionalmente, en este caso no se reúnen las condiciones que se han definido para el otorgamiento del amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. B. Expediente T-3.156.273 – María Seney Santos (Accionante). 1. Vulneración del derecho fundamental. La accionante María Seney Santos interpone acción de tutela[11] en contra de la Alcaldía Municipal de Ibagué y la Gestora Urbana del mismo Municipio. Considera que tales entidades violaron su derecho a la vivienda digna, a la propiedad y a ser destinataria de una especial protección considerando su condición de madre cabeza de familia. Tales derechos fueron violados por el incumplimiento en la entrega efectiva del inmueble adjudicado en el proyecto Nueva Castilla de la ciudad de Ibagué[12]. Los fundamentos fácticos para tal consideración se resumen a continuación: 1.1. Atendiendo los Planes de Vivienda del Municipio de Ibagué tramitó, a través de la Gestora Urbana, la documentación que se requería para obtener la asignación de un subsidio de vivienda.[13] A partir de ese momento, adelantó las gestiones requeridas para que le fuera adjudicada y entregada una de las viviendas. 1.2. Adquirió la propiedad sobre una de las viviendas del proyecto de vivienda Nueva Castilla (Supermanzana 7, Manzana 2, casa 1). Transcurridos cuatro años desde el inicio del proyecto no ha conseguido obtener la entrega del inmueble adjudicado y, como consecuencia de ello, ha debido recurrir a préstamos para el pago de cánones de arrendamiento. 1.3. La situación se ha agravado dado que desde el mes de enero del año 2011 las casas del proyecto fueron invadidas por diferentes personas. Tal invasión se ha producido debido a órdenes impartidas por personas que cobran sumas de dinero para dejar a los habitantes ilegales asentarse en la vivienda. Las autoridades competentes no han actuado de manera oportuna para recuperar tales viviendas lo que ha causado graves perjuicios a los beneficiarios del proyecto. 2. Respuesta del Municipio de Ibagué. Vinculado al proceso y actuando a través de un asesor jurídico, el Municipio de Ibagué intervino[14] oponiéndose a la prosperidad del amparo y solicitando exonerar de responsabilidad a la Gestora Urbana y, de manera particular, a la Alcaldía Municipal de Ibagué. Luego de formular algunas consideraciones relacionadas con la acción de tutela y las condiciones que deben cumplirse para su procedencia indica: (a) que en la actualidad la administración municipal carece de recursos para financiar proyectos de vivienda y (b) que es la Gestora Urbana ante quien se adelantan los trámites correspondientes a este tipo de proyectos, correspondiéndole adoptar las medidas para superar las dificultades en la entrega de los inmuebles. 3. Respuesta de la Gestora Urbana. Considerando que la intervención en el caso que corresponde a la acción de tutela formulada por Amparo Lopera Polanía (expediente T-3.112.323) es sustancialmente igual a la que presenta en los expedientes acumulados, la Corte remite a lo expresado en el numeral 3 de los antecedentes de dicho expediente[15]. 4. Intervención del Comandante de Policía del Departamento del Tolima. Teniendo en cuenta que el contenido de la intervención en el caso que corresponde a la acción de tutela formulada por Amparo Lopera Polanía (expediente T-3.112.323) es sustancialmente igual al que presenta en los expedientes acumulados, la Corte remitie a lo expresado en el numeral 4.2 de los antecedentes de dicho expediente[16]. 5. Decisión judicial objeto de revisión: sentencia de única instancia del Juzgado Doce Penal Municipal de Ibagué. El Juzgado Doce Penal Municipal de Ibagué dispuso denegar la acción de tutela[17]. Señaló que la acción de tutela no es el instrumento para procurar la entrega de un bien inmueble y menos aún para recuperar la eventual posesión del mismo. Esta improcedencia de la acción de tutela se confirma si se considera que el ordenamiento jurídico ofrece varias alternativas para la protección de los derechos afectados en este tipo de casos. Entre ellos se encuentran (a) la acción de entrega del tradente al adquirente regulada por el artículo 417 del Código de Procedimiento Civil, (b) la presentación de una denuncia penal aduciendo la posible comisión del delito de invasión de tierras o edificaciones, (c) la acción policiva que regula el Código Nacional de Policía o (d) las acciones posesorias reguladas por los artículos 982 y 983 del Código Civil. Igualmente indica que sería procedente iniciar la acción reivindicatoria contemplada en el artículo 946 del Código Civil. Sostiene que la discusión planteada tiene un carácter legal y no se evidencia como un problema relevante desde la perspectiva de los derechos fundamentales. Concluye este argumento señalando que el juez de tutela no se encuentra habilitado para inmiscuirse en las competencias que, para este tipo de asuntos, han sido asignadas a la jurisdicción ordinaria. Descarta también la existencia de un perjuicio irremediable que justifique el otorgamiento de un amparo transitorio. Indica, finalmente, que no se constata acción u omisión alguna por parte de las entidades municipales e incluso han sido formuladas denuncias por el posible delito de invasión de tierras y edificaciones. C. Expediente T-3.181.057 – Lucelia Luna Díaz (Accionante). 1. Vulneración del derecho fundamental. La accionante Lucelia Luna Díaz interpone acción de tutela[18] en contra de la Alcaldía Municipal de Ibagué y la Gestora Urbana del mismo Municipio. Considera que tales entidades violaron sus derechos a la vida, a la vivienda digna, a la igualdad, al debido proceso y a la subsistencia digna debido al incumplimiento en la entrega efectiva del inmueble que le fuera adjudicado en el proyecto Nueva Castilla de la ciudad de Ibagué[19]. Los fundamentos fácticos para tal consideración se resumen a continuación: 1.1. Atendiendo los Planes de Vivienda del Municipio de Ibagué tramitó a través de la Gestora Urbana la documentación necesaria para obtener la asignación de un subsidio de vivienda.[20] A partir de ese momento, adelantó las gestiones requeridas para que le fuera adjudicada y entregada una de las viviendas debiendo incluso adquirir préstamos con tal finalidad. 1.2. Le fue adjudicada una de las viviendas del proyecto de vivienda Nueva Castilla identificada con la nomenclatura SMZ 7, MZ 4, CASA 2. Transcurridos cuatro años desde el inicio del proyecto no ha obtenido la entrega del inmueble adjudicado a pesar de ser su propietaria y, como consecuencia de ello, ha debido recurrir a préstamos para el pago de cánones de arrendamiento. 1.3. La situación se ha agravado dado que desde el mes de enero del año 2011 las casas del proyecto fueron invadidas de manera violenta por diferentes personas. Tal circunstancia ha sido expuesta por la administración municipal como razón para no proceder a la entrega del inmueble. 2. Respuesta del Municipio de Ibagué. Vinculado al proceso y actuando a través de apoderada, el Municipio de Ibagué intervino[21] oponiéndose a las pretensiones, dado que ha realizado todas las gestiones necesarias con el propósito de dar cumplimiento a los planes de vivienda de la urbanización Nueva Castilla[22]. 3. Respuesta de la Gestora Urbana. Considerando que la intervención en el caso que corresponde a la acción de tutela formulada por Amparo Lopera Polanía (expediente T-3.112.323) es sustancialmente igual a la que presenta en los expedientes acumulados, la Corte remite a lo expresado en el numeral 3 de los antecedentes de dicho expediente[23]. 4. Intervención de la Inspección Octava Urbana Municipal de Policía (Ibagué) Intervención del Comandante de Policía del Departamento del Tolima. Teniendo en cuenta que el contenido de la intervención en el caso que corresponde a la acción de tutela formulada por Amparo Lopera Polanía (expediente T-3.112.323) es sustancialmente igual al que presenta en los expedientes acumulados, la Corte remitirá a lo expresado en el numeral 4 de los antecedentes de dicho expediente[24]. 5. Decisión judicial objeto de revisión: Sentencia del Juzgado Once Penal Municipal de Ibagué. Mediante decisión de fecha 20 de junio de 2011[25] el Juzgado Once Penal Municipal de Ibagué dispuso declarar improcedente la acción de tutela[26]. Indicó que no se evidenciaba la afectación de los derechos fundamentales de la accionante. Según la sentencia no existe prueba que permita concluir que esté desprovista de un lugar para vivir o que las condiciones en que vive actualmente sean contrarias a sus derechos fundamentales. Destacó además que existen medios judiciales alternativos a través de los cuales podría plantear su desacuerdo con la situación actual. Entre tales medios se encuentra el ejercicio del derecho de petición, el inicio de las acciones policivas contempladas en el ordenamiento departamental –en particular en la ordenanza 21 de 2003 –artículo 508-[27] y la acción reivindicatoria prevista en el artículo 946 del Código Civil. Indica, finalmente, que la accionante podría solicitar al Alcalde Municipal el inicio de las acciones policivas contempladas en el artículo 69 de la ley 9 de 1989. D. Expediente T-3.206.299 – Gladys Hurtado Monsalve (Accionante). 1. Vulneración del derecho fundamental. La accionante Gladys Hurtado Monsalve Luna Díaz interpone acción de tutela[28] en contra de la Alcaldía Municipal de Ibagué y la Gestora Urbana del mismo Municipio. Considera que tales entidades violaron sus derechos a la vida, a la vivienda digna, a la familia, al debido proceso, a la igualdad y a la subsistencia digna debido al incumplimiento en la entrega efectiva del inmueble adjudicado en el proyecto Nueva Castilla de la ciudad de Ibagué[29]. Los fundamentos fácticos para tal consideración se resumen a continuación: 1.1. Atendiendo los Planes de Vivienda del Municipio de Ibagué, tramitó a través de la Gestora Urbana la documentación que se requería para obtener la asignación de un subsidio de vivienda.[30] A partir de ese momento, adelantó las gestiones requeridas para que le fuera adjudicado y entregado uno de los inmuebles, encontrándose en la necesidad de adquirir préstamos con tal finalidad. 1.2. Le fue adjudicada una de las viviendas del proyecto de vivienda Nueva Castilla identificada con la nomenclatura SMZ 13, MZ 4, CASA 5. Transcurridos cuatro años desde el inicio del proyecto no le ha sido entregado el inmueble adjudicado a pesar de ser su propietaria y, como consecuencia de ello, ha debido recurrir a préstamos para el pago de cánones de arrendamiento. 1.3. La situación se ha agravado considerando que desde el mes de enero del año 2011 las casas del proyecto fueron invadidas por diferentes personas y la administración municipal aduce tal circunstancia como justificación para no proceder con la entrega de la vivienda. 2. Respuesta del Municipio de Ibagué. Vinculado al proceso y actuando a través de apoderada, intervino con el propósito de dar respuesta a la solicitud de tutela[31]. Señaló que no era cierto que existiera negligencia por parte de la administración municipal. El Municipio de Ibagué ha sido diligente para dar solución a los inconvenientes presentados a pesar de lo cual no ha sido posible encontrar una respuesta satisfactoria. Indicó también, luego de referirse a cada uno de los hechos del escrito de tutela, que se oponía al amparo solicitado por cuanto el Municipio de Ibagué ha realizado, en el ámbito de sus atribuciones, todas las gestiones necesarias para dar cumplimiento a los planes de vivienda de la urbanización “Nueva Castilla”. 3. Respuesta de la Gestora Urbana. Considerando que la intervención en el caso que corresponde a la acción de tutela formulada por Amparo Lopera Polanía (expediente T-3.112.323) es sustancialmente igual a la que presenta en los expedientes acumulados, la Corte remite a lo expresado en el numeral 3 de los antecedentes de dicho expediente[32]. 4. Decisión del Juzgado Once Penal Municipal de Ibagué. El Juzgado Once Penal Municipal de Ibagué[33] dispuso declarar improcedente la acción de tutela[34]. Para ello, indicó que no se evidenciaba la afectación de los derechos fundamentales de la accionante. Según la sentencia, no existe prueba que permita concluir que la accionante este desprovista de un lugar para vivir o que las condiciones en que vive actualmente sean contrarias a sus derechos fundamentales. Destacó que existían medios judiciales alternativos a través de los cuales podría plantear su desacuerdo con la situación actual. Entre tales medios se encontraba el ejercicio del derecho de petición, el inicio de las acciones policivas contempladas en el ordenamiento departamental –en particular en la ordenanza 21 de 2003, artículo 508[35] y, finalmente, la acción reivindicatoria contemplada en el artículo 946 del Código Civil. Concluyó diciendo que la accionante podría solicitar al Alcalde Municipal el inicio de las acciones policivas contempladas en el artículo 69 de la ley 9 de 1989 o proceder a presentar denuncia penal por la conducta de invasión de tierras o edificaciones. E. Pruebas ordenadas por la Corte Constitucional durante el trámite de revisión. 1. En autos de fecha 21 de septiembre, 20 de octubre y 11 de noviembre de 2011, el Magistrado Ponente ordenó la práctica de algunas pruebas con el propósito (i) de establecer la existencia o no de una violación de los derechos fundamentales de los accionantes y, en caso positivo, (ii) de precisar las órdenes que debían impartirse. De conformidad con lo anterior, la Corte solicitó la remisión de los siguientes documentos a las entidades que se mencionan a continuación. 1.1. La Gestora Urbana de Ibagué debía informar a la Corte si los accionantes eran actualmente titulares del derecho de dominio respecto de viviendas del proyecto Nueva Castilla. En el evento de contestarse afirmativamente, la Gestora Urbana debía aportar copia autentica de la resolución de adjudicación o de la escritura pública correspondiente y original del folio de matrícula inmobiliaria expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos competente, en el que conste la inscripción del título de la transferencia. En el evento de contestarse negativamente debía indicar cuál era la situación jurídica de las accionantes con relación a las viviendas del proyecto Nueva Castilla. 1.2. La Gestora Urbana de Ibagué y la Alcaldía de Ibagué debían remitir a la Corte (i) un informe actualizado y detallado de las funciones y responsabilidades a cargo de cada uno de los intervinientes en el proyecto Nueva Castilla aportando, para el efecto, los documentos que den cuenta de tal responsabilidad, (ii) un informe actualizado, detallado y ordenado cronológicamente en el que se precisen las actividades ejecutadas (a) con el propósito de entregar materialmente las viviendas a las accionantes y (b) de iniciar las acciones judiciales y no judiciales requeridas para resolver los conflictos suscitados. Adicionalmente (iii) un informe que describa las limitaciones fácticas y jurídicas existentes para entregar a las accionantes las viviendas así como las alternativas o planes de acción que había previsto la Gestora Urbana de Ibagué. 1.3. El Departamento de Policía del Tolima debía remitir a la Corte (i) un informe actualizado, detallado y ordenado cronológicamente en el que se precisaran las actividades ejecutadas por el Departamento de Policía del Tolima con el propósito (a) de entregar materialmente las viviendas a las accionantes y (b) de iniciar las acciones judiciales y no judiciales para resolver los conflictos suscitados. Adicionalmente debía remitir a la Corte (ii) un informe que describiera las limitaciones fácticas y jurídicas actuales para entregar a las accionantes las viviendas así como las alternativas o planes de acción que había previsto ejecutar el Departamento de Policía del Tolima a efectos de enfrentar la situación presentada. 1.4. Atendiendo a las funciones asignadas a la Defensoría del Pueblo (Regional Tolima) en materia de promoción de los derechos humanos, este organismo debía remitir a la Corte Constitucional un informe que caracterizara los grupos familiares de los accionantes indicando (i) su situación económica actual, (ii) si reunían o no las condiciones para considerar a los integrantes del grupo familiar como sujetos especialmente protegidos, (iii) las gestiones que los accionantes han emprendido para hacer frente a las dificultades asociadas con la entrega material de las viviendas y, adicionalmente, (iv) si las dificultades relacionadas con la entrega de la vivienda implican, en la actualidad, un riesgo de afectación de sus condiciones mínimas de existencia. 2. En tanto los informes presentados por las diferentes entidades resulten pertinentes la Corte hará referencia a su contenido. II. CONSIDERACIONES. 1. Competencia. La Sala es competente para la revisión del presente caso, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y por los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Síntesis del caso y problemas constitucionalmente relevantes. 2.1. Diferentes entidades públicas diseñaron e iniciaron la ejecución del proyecto denominado Nueva Castilla cuyo propósito consistía en el desarrollo de soluciones de vivienda en el Municipio de Ibagué. La Ejecución del proyecto requirió la participación de la Alcaldía de Ibagué, de la Gestora Urbana de tal Municipio y del Ministerio de Vivienda. Las obligaciones de tales entidades, según la información suministrada a esta Corporación[36] eran de diferente naturaleza. Al Municipio le correspondía (i) participar en las convocatorias de la Bolsa Única Nacional y Desastres en las que el Gobierno asignaba recursos para subsidios de vivienda, (ii) presentar planes y programas de vivienda debidamente proyectados, aprobados y con terrenos legalizados y (iii) girar a la gestora urbana la suma de 7.100.000.000.oo para la compra del predio denominado El Diamante. Por su parte, a cargo de la Gestora Urbana se encontraban las obligaciones consistentes en (i) realizar las actividades de promoción del proyecto orientando a los beneficiarios, (ii) gestionar ante el Gobierno Nacional, la inclusión del proyecto Nueva Castilla de manera que resultara elegible para los subsidios, (iii) recepcionar y presentar ante las cajas de compensación familiar los postulantes a subsidio de vivienda verificando los cierres financieros por parte de los beneficiarios, (iv) adelantar la escrituración y el registro de cada solución de vivienda y, finalmente,(v) realizar la entrega real y material de las viviendas El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (antes Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) debía (i) otorgar a través del Fondo de Regalías o Bolsa Única Nacional los subsidios solicitados para el proyecto y (ii) realizar, por intermedio de Fonade, la supervisión del proyecto vigilando la correcta inversión de los recursos y la construcción de las viviendas de acuerdo con las especificaciones determinadas en los contratos de construcción, hasta emitir los certificados de habitabilidad que hacen posible la entrega de las viviendas. Los beneficiarios, por su parte, tenían como obligaciones (i) tramitar ante las cajas correspondientes los subsidios, autorizando a la Gestora Urbana como oferente del proyecto, los desembolsos de su valor, (ii) llevar a cabo el cierre financiero por medio de ahorros programados o aportes personales para completar el valor total de la vivienda y (iii) recibir las viviendas en el momento previsto para su entrega. De conformidad con las pruebas aportadas, las accionantes son propietarias de las viviendas en tanto además de la existencia del título para la adquisición –la adjudicación- se ha producido ya su inscripción en la oficina de instrumentos públicos, perfeccionándose de esa manera la tradición[37]. A pesar de ello, la entrega material de los inmuebles no habría sido posible debido a su ocupación por parte de terceros. Señalan los accionantes, beneficiarios del proyecto y destinatarios de los subsidios de vivienda, que adelantaron todas las gestiones que se encontraban a su cargo para conseguir la entrega de las unidades, sin embargo ha transcurrido un período considerable de tiempo desde el inicio del proyecto sin que tal entrega se haya producido. Durante el trámite de revisión surtido ante la Corte Constitucional, algunas de las entidades vinculadas al proceso manifestaron que en el caso de las accionantes Amparo Lopera Polanía y María Seney Santos la entrega de la vivienda se había llevado a cabo[38]. En el caso de la accionante Lucelia Luna Díaz, la Gestora Urbana de Ibagué expresa que la vivienda continúa invadida y la Alcaldía de ese Municipio señala que el inmueble ha sido ya objeto de entrega[39]. Finalmente, en relación con la accionante Gladys Hurtado Monsalve los informes remitidos por la Gestora Urbana de Ibagué y por la Alcaldía del Municipio no hicieron referencia alguna a la entrega de la vivienda reclamada por la accionante[40]. La Alcaldía Municipal de Ibagué acude a dos tipos de argumentos en el curso del trámite. De una parte, señala que le corresponde a la Gestora Urbana de Ibagué realizar la entrega de los inmuebles considerando las funciones asignadas durante la ejecución del proyecto. De otra, advierte que la Alcaldía de Ibagué así como la Gestora Urbana de ese municipio han adelantado todas las gestiones posibles avanzando en el proceso de recuperación de las viviendas integradas al proyecto[41]. Igualmente, destaca que ha impartido instrucciones a efectos de adelantar los procesos policivos autorizados por el ordenamiento vigente sin que hasta el momento hubieren tenido éxito. Manifiesta que al solicitar la aplicación del artículo 69 la ley 9 de 1989 los inspectores hicieron caso omiso a su solicitud y, según se deduce de sus intervenciones, al presentar querellas para el inicio del proceso se ha concluido que no resulta oportuna a la luz del artículo 508 de la ordenanza departamental 021 de 2003. La Gestora Urbana de Ibagué expone diferentes razones que demostrarían o bien la improcedencia de la acción de tutela o, en otro sentido, la necesidad de negarla. De esta manera, señala que existen medios alternativos disponibles para obtener el desalojo de las viviendas. Destaca que la ocupación obedece al comportamiento temerario de terceros que, de manera clandestina, ejecutaron las acciones que han impedido llevar a efecto la entrega oportuna. Adicionalmente, la condición de gestor urbano no supone la existencia de competencias para iniciar el desalojo dado que ellas se encuentran radicadas en la Alcaldía Municipal y en la Policía Nacional. Finalmente, el Departamento de Policía sostiene que ha ejecutado las actividades a su cargo. Señala que no cuenta con autonomía para adelantar un proceso de desalojo dado que allí solo cumple funciones de acompañamiento, siendo imprescindible la orden de una autoridad competente. En este tipo de eventos, las autoridades de policía en el Municipio son, según lo establecen los artículos 21 y 22 de la ordenanza departamental 21 de 2003, los alcaldes y los inspectores de policía. En todo caso, indica que considerando las funciones a cargo de la Policía Nacional ha desplegado los operativos para mantener la tranquilidad y seguridad del sector[42]. Los jueces de instancia no concedieron el amparo argumentando la improcedencia de la acción de tutela[43] o disponiendo su negación[44]. Los argumentos expuestos en las decisiones destacaron (i) la existencia de medios judiciales alternativos para reclamar la protección de los derechos derivados de la condición de propietarias, (ii) la improcedencia de la acción de tutela para proteger el derecho a la vivienda dado que no se reúnen las condiciones que la jurisprudencia constitucional ha definido para ello, (iii) la inexistencia de violación por parte de las entidades accionadas en tanto han adelantado las gestiones que proceden en estos casos y (iv) la ausencia de responsabilidad, considerando que la situación presentada ha sido consecuencia de la actuación de un tercero. 2.2. Atendiendo las características de las situaciones planteadas, la Corte abordará dos problemas constitucionalmente relevantes. En primer lugar, deberá establecer si la acción de tutela es el mecanismo procedente para solicitar a las entidades públicas ejecutoras de un proyecto de vivienda, la entrega material de las unidades habitacionales cuya propiedad corresponde a personas beneficiarias de un subsidio de vivienda y que han sido ocupadas por terceros no propietarios antes de producirse la referida entrega. En el evento de concluir que la acción de tutela es procedente, deberá esta Sala de Revisión establecer, en segundo lugar, si las entidades públicas ejecutoras de un proyecto de vivienda desconocen el derecho a la vivienda digna y el derecho al debido proceso administrativo cuando, como consecuencia de la invasión por parte de un tercero, no consiguen llevar a cabo la entrega material del inmueble cuya propiedad ha sido ya transferida a los beneficiarios del proyecto de vivienda. 2.3. Con el propósito de dar respuesta a los problemas planteados, la Corte iniciará refiriéndose a la existencia o no de mecanismos alternativos para exigir la entrega de un inmueble en las condiciones del presente caso. De esta manera, presentará una síntesis de las acciones que para eventos como estos prevé el ordenamiento jurídico. Posteriormente, la Corte delimitará al alcance de los derechos relevantes en esta oportunidad, precisando los contenidos exigibles a la luz de la jurisprudencia constitucional. A continuación se abordará la situación específica sometida al estudio de la Corte en esta oportunidad, estableciendo si se han vulnerado los derechos fundamentales de las accionantes, precisando, de ser ello así, las órdenes que deben impartirse. 3. Examen de procedencia de la acción de tutela y especial referencia a la existencia de mecanismos alternativos para proteger los derechos del propietario que no ha obtenido la entrega material del inmueble debido a su ocupación por un tercero. 3.1. Legitimación activa. Las accionantes, propietarias de diferentes inmuebles del proyecto Nueva Castilla y titulares por ello de un interés jurídico específico, presentaron directamente la solicitud de amparo. 3.2. Legitimación pasiva. Fueron demandadas inicialmente o posteriormente vinculadas tres entidades públicas: la Alcaldía Municipal de Ibagué, la Gestora Urbana de Ibagué –Empresa Industrial y Comercial del orden municipal- y el Departamento de Policía del Tolima. 3.3. Inmediatez. Las accionantes presentan la acción de tutela pocos meses después de la ocupación de las viviendas que les serían adjudicadas. Además de ello, los escritos de tutela dirigen su solicitud de amparo en contra de las entidades públicas responsables del proyecto, fundándose en la inejecución de las obligaciones a su cargo. Esto por cuanto, la ejecución, se ha venido posponiendo en el tiempo, incluso hasta ahora según lo destacan los accionantes, implica que las acciones de tutela fueron presentadas oportunamente. 3.4. Subsidiariedad: mecanismos disponibles para la protección de los derechos del propietario, poseedor o tenedor. 3.4.1. Planteamiento general. Varias de las decisiones judiciales concluyeron que la acción de tutela era improcedente debido a que las accionantes contaban con mecanismos alternativos para formular sus reclamos y, en consecuencia, de admitirse su solicitud se estaría desplazando injustificadamente a otras autoridades judiciales. Las sentencias objeto de revisión han invocado diferentes alternativas que comprenden procesos policivos, acciones civiles, denuncias penales, así como reclamaciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A continuación la Corte hace una síntesis de las mismas con el propósito de definir su alcance y, de esta manera, determinar si conducen a la improcedencia de la acción de tutela, por la subsidiariedad que la caracteriza. La Corte se abstendrá de ocuparse de la idoneidad del proceso penal y de la acción judicial en contra de la autoridad administrativa dado que ellas no tienen, como propósito principal, obtener la recuperación inmediata de las viviendas. El examen de la existencia de medios judiciales alternativos en el presente caso debe tomar en consideración (a) que el título que precedió al perfeccionamiento de la tradición fue la adjudicación que a través de diferentes resoluciones[45] llevó a cabo la Gestora Urbana de Ibagué, (b) que de acuerdo con las pruebas recaudadas por la Corte los accionantes son propietarios y (c) que la entrega material del inmueble no se ha producido debido a su ocupación por parte de terceros no propietarios. 3.4.1.1. La acción reivindicatoria. El artículo 946 del Código Civil establece que la acción de dominio o reivindicatoria es la que tiene el dueño de una cosa singular, de la cual no está en posesión, para que el poseedor de ella sea obligado a restituirla. Es entonces el titular del derecho de dominio, con independencia de cualquier otra consideración, es el legitimado para solicitar la restitución del bien singular poseído por otro. Carece de relevancia que el demandante hubiere estado previamente en posesión material del inmueble dado que, aún en ese evento, se encuentra habilitado para formular una pretensión de restitución. Así entonces, habiéndose adquirido la propiedad por cualquiera de los modos previstos en la ley, puede darse inicio a la acción de dominio solicitando, además, la aplicación del régimen de prestaciones mutuas que a partir del artículo 961 disciplina el Código Civil[46]. Al margen de las precisiones adicionales que respecto de esta acción cabría hacer, así como de las vicisitudes que durante su trámite procesal pueden emerger, el examen demuestra su aptitud jurídica para encauzar una pretensión que, como la de las accionantes, tiene por objetivo primigenio que se ordene a los ocupantes la entrega de los inmuebles adjudicados. Aunque los accionantes nunca han ejercido posesión material del inmueble, son titulares del derecho de dominio y, precisamente por esa condición, pueden requerir judicialmente al ocupante –poseedor- a efectos de que se produzca la restitución de la unidad correspondiente. 3.4.1.2. Las acciones posesorias. El artículo 972 del Código Civil prevé que las acciones posesorias tienen como finalidad conservar o recuperar la posesión de bienes raíces o de derechos reales constituidos en ellos. Estos dos propósitos, que se articulan con lo dispuesto en los artículos 977[47] y 982[48] del Código Civil, han dado lugar a una distinción entre las acciones posesorias según que su objetivo consista en oponerse a la turbación, afectación y despojo de la posesión, de una parte, o en recuperar la posesión pérdida, de otra. En la sentencia T-751 de 2004 la Corte Constitucional señaló: “Dejando de lado esta controversia doctrinal, la Sala debe señalar que uno de los principales efectos de la posesión es la legitimación del poseedor para obtener por vía judicial la protección de su condición. Entre los mecanismos con los que cuenta (…), es el principal el ejercicio de las llamadas acciones posesorias. Estas, consagradas en los artículos 972 y siguientes del Código Civil, tienen por objeto conservar o recuperar la posesión de bienes raíces, o de derechos reales constituidos en ellos. Son, pues, acciones judiciales de carácter civil entabladas ante la jurisdicción ordinaria por el poseedor de bienes raíces o de derechos reales constituidos sobre ellos, por causa de perturbaciones o despojos de la posesión material. De allí que se las clasifique en las dos categorías relacionadas, cada una de ellas, con el acto que atenta contra la posesión. Las primeras, que son interdictos de conservación o amparo, están relacionadas con los simples actos de molestia (…). Las segundas, interdictos de recuperación, son las que tienen lugar cuando hay un acto de despojo (…). Unas y otras prescriben en un término de un (1) año, contado como allí se indica (art. 976)” Al margen de la distinción referida es claro que estas acciones, conforme lo dispone el artículo 974 del Código Civil, podrán instaurarse por aquel que ha estado en posesión tranquila y no interrumpida un año completo sin que se requiera, por su misma naturaleza, la acreditación del derecho de dominio[49] Solo el poseedor puede iniciar las acciones mencionadas puesto que su finalidad es amparar las expectativas que surgen de tal situación. Estas acciones no tienen como objetivo esencial proteger al propietario ni tampoco al mero tenedor y, por ello, la legitimación en la causa, examinada desde el punto de vista activo, se predica de la persona que teniendo la cosa con ánimo de señor y dueño es afectada por el despojo o la perturbación. Si se es propietario, pero nunca se ha sido poseedor, no estará legitimado. Atendiendo la consideración precedente, la Corte considera que tal acción se encuentra desprovista de idoneidad para solicitar la recuperación efectiva de los inmuebles en el presente caso dado que las accionantes no han conseguido poseer de manera tranquila e ininterrumpida tales inmuebles por el tiempo que prevé la norma[50]. Precisamente, su interés es entrar en posesión. Ahora bien, el artículo 984 contempla una acción especial para todo el que violentamente ha sido despojado de la posesión o de la mera tenencia y que por poseer a nombre de otro, no haber poseído suficiente tiempo o por cualquier otra causa no pueda iniciar las acciones posesorias del caso. Esta acción especial, que prescribe en seis meses, tiene como finalidad el restablecimiento de las cosas al estado en que antes se encontraban. Aunque esta disposición reduce las exigencias previstas en las acciones reguladas por los artículos 977 y 982, dado que amplía los supuestos a posesiones de menos tiempo y a hipótesis de mera tenencia, lo cierto es que una y otra condición requiere probarse. Siendo ello así y considerando una vez más, que los accionantes no podrían acreditar posesión o tenencia alguna, este mecanismo no se evidencia como idóneo para amparar sus derechos. 3.4.1.3. Acciones policivas reguladas por el Decreto 1355 de 1970 y, en lo no previsto en sus disposiciones, por lo dispuesto en las normas de policía adoptadas por la Asamblea Departamental del Tolima. El ordenamiento jurídico colombiano prevé otro tipo de acciones que se dirigen a proteger el ejercicio de los derechos vinculados a la propiedad, la posesión y la tenencia de un bien inmueble. Las normas que regulan estas acciones, previstas inicialmente en la ley 57 de 1905, fueron subrogadas por el decreto 1355 de 1970 a través del cual se adoptó el Código Nacional de Policía[51]. La Corte Constitucional ha indicado que el decreto 1355 de 1970 no contiene una regulación completa del procedimiento aplicable en estos casos. Atendiendo ese hecho, ha sostenido que para los supuestos no disciplinados allí resulta pertinente acudir a las normas de policía adoptadas por las asambleas departamentales con fundamento en el numeral 8 del artículo 300 de la Constitución Política que prevé, a cargo de dichas corporaciones administrativas, la competencia para dictar normas de tal naturaleza en todo aquello que no sea materia de disposición legal. En la sentencia C-241 de 2010, al efectuar una recapitulación de las acciones previstas en el ordenamiento jurídico colombiano para la protección de los derechos asociados a la propiedad, a la posesión y a la mera tenencia indicó este Tribunal: “En ese orden, son estas las posibles vías de protección frente a eventos de perturbación de la posesión o la tenencia: (…) Las acciones policivas señaladas por el artículo 125 y siguientes del Código Nacional de Policía para evitar la perturbación de la posesión y la tenencia, complementadas con los procedimientos señalados en los Códigos de Policía Departamentales, expedidos con fundamento en la competencia otorgada en ese momento por el artículo 187 de la Constitución Nacional de 1886 a las Asambleas Departamentales y, a partir de la Constitución de 1991, a través de las facultades otorgadas a estas corporaciones por el artículo 300 numeral 8 y, el procedimiento especial regulado por el Decreto 747 de 1992 que deberá aplicarse de preferencia y de manera armónica con los procedimientos departamentales en materia de predios rurales.” En una dirección semejante a la regulación de las acciones posesorias previstas en el Código Civil, las contempladas en el Código de Policía se ocupan de proteger, principalmente, la posesión y la tenencia. En efecto, el artículo 125 establece que la policía solo puede intervenir para evitar que se perturbe el derecho de posesión o mera tenencia que se tiene respecto de un bien y, en el caso de que se haya violado ese derecho, para restablecer y preservar la situación que existía en el momento en que se produjo la perturbación[52]. Al margen de la procedencia de una acción de esta naturaleza en la presente oportunidad, debe señalarse que las solicitudes de protección requieren que su inicio, conforme lo prevé el artículo 508 del Código Departamental de Policía del Tolima, se produzca dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecución del primer acto perturbatorio o modificativo de un estado de hecho, existente con anterioridad a él, desde el día en que tuvo conocimiento del hecho el querellante. Esta acción policiva se caracteriza no sólo por el corto plazo para que se produzca su caducidad sino también porque no supone un pronunciamiento definitivo sobre la propiedad. Es admisible afirmar que esta acción, interpuesta oportunamente, le permitiría a quienes se encuentran legitimados intentar la restitución del inmueble. 3.4.1.4. Las medidas policivas previstas en el artículo 69 de la ley 9 de 1989. El artículo 69 de la ley 9 de 1989 señala, en lo pertinente: “Los alcaldes municipales, el del Distrito Especial de Bogotá y el Intendente de San Andrés y Providencia, de oficio, o a solicitud de cualquier ciudadano directamente o por conducto de la Personería Municipal, podrán iniciar las acciones policivas tendientes a ordenar la desocupación de predios y el lanzamiento de ocupantes de hecho cuando el propietario o su tenedor no haya incoado la acción a que se refiere la Ley 57 de 1905 y su Decreto Reglamentario 992 de 1930, siempre que la ocupación o los asentamientos ilegales que se hayan efectuado, se estén llevando a cabo o que sea previsible determinar que se efectuarán, a juicio del Alcalde o Intendente, atenten o puedan presentar riesgo para la comunidad o cualquier ciudadano o vayan contra las normas de urbanismo y planeación de la localidad. Los Alcaldes y el Intendente o quienes hagan sus veces, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 9 de la Ley 11 de 1986, podrán iniciar de oficio la acción a que se refiere el artículo anterior cuando se presenten ocupaciones de hecho o asentamientos ilegales en las cuales, de conformidad con los reglamentos de usos del suelo o las condiciones físicas del terreno, no esté permitido adelantar construcciones, no sean aptas para ello o de alguna forma presenten riesgos para la seguridad, la tranquilidad o la salubridad de la comunidad. (…)” La lectura cuidadosa de esta disposición permite caracterizar la medida allí regulada a partir de los siguientes rasgos. En primer lugar, se trata de una medida subsidiaria si se considera que sólo procede cuando no se ha iniciado otra acción que, considerando la subrogación de la ley 57 de 1905 en esta materia, es aquella prevista en el Decreto 1355 de 1970. En segundo lugar, se trata de un procedimiento que pueden iniciar los alcaldes de oficio o a solicitud de cualquier ciudadano directamente o por intermedio de la personería, en los eventos en los cuales el propietario o el tenedor no han ejercido la acción policiva prevista en el Código Nacional de Policía. En tercer lugar, el objetivo de este trámite consiste en ordenar la desocupación de los predios y el lanzamiento de aquellos que ostenten la condición de ocupantes de hecho. En cuarto lugar, esta acción se cualifica en función de sus propósitos dado que sólo procede cuando la ocupación o los asentamientos ilegales atenten o puedan presentar riesgo para la comunidad o cualquier ciudadano o vayan contra las normas de urbanismo y pla...