Sentencia T-088 de 2021

T-088-21 Sentencia T-088/21 DERECHO A LA SALUD DE HABITANTES DE CALLE-Vulneración por cierre de albergue dispuesto para el aislamiento preventivo, en el marco de la pandemia por Covid-19 DAÑO CONSUMADO-Hipótesis en que se presenta El daño consumado es aquel que se presenta cuando se ejecuta el daño o la afectación que se pretendía evitar con la acción de tutela, de tal manera que el juez no puede dar una orden al respecto con el fin de hacer que cese la vulneración o impedir que se materialice el peligro. ACCION DE TUTELA Y REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Flexibilidad en caso de sujetos de especial protección constitucional ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS CUANDO EXISTE VULNERACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Requisitos de procedencia excepcional ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS DE HABITANTES DE CALLE-Procedencia HABITANTES DE CALLE-Jurisprudencia constitucional ATENCION A POBLACION HABITANTES DE CALLE-Marco normativo contenido en ley 1641 de 2013 DERECHO A LA SALUD DE HABITANTES DE CALLE-Línea jurisprudencial De la Constitución Política se deducen obligaciones estatales de promover condiciones equitativas de los sujetos más vulnerables y otorgar acciones afirmativas que, por supuesto, incluyen la población habitante de calle. Esta población es titular del derecho a la salud y entre sus contenidos se encuentra la obligación correlativa del Estado de satisfacer las necesidades de salud de esta población vulnerable. Dichos deberes incluyen la faceta preventiva, la cual debe garantizarse en consonancia con los principios de igualdad y equidad. Ahora bien, la garantía del derecho a la salud también supone, dado su carácter interdependiente con otras prerrogativas fundamentales, la protección del acceso a una vivienda adecuada como uno de sus factores determinantes. DERECHO A LA SALUD MENTAL DE HABITANTES DE CALLE-Tratamiento para la dependencia y abuso de sustancias psicoactivas PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y DE LA PROHIBICION DE REGRESION FRENTE AL DERECHO A LA SALUD DE HABITANTES DE CALLE El cierre del preventorio por parte de la Alcaldía significó una medida regresiva inconstitucional. Así mismo, el cierre no fue justificado en cumplimiento de criterios de razonabilidad y proporcionalidad y, de esa manera, violó el mandato de no retroceso del principio de progresividad. En consecuencia, dicha determinación es una violación del derecho a la salud de los accionantes. EFECTOS INTER COMUNIS-Condiciones de procedencia El dispositivo amplificador de los efectos “inter comunis” de las sentencias de revisión de tutelas se utiliza cuando se advierte que, en razón de las particularidades fácticas del caso, el accionante pertenece a un grupo de personas cuyos intereses son: (i) Inversamente proporcionales, por lo que las órdenes que se impartan pueden afectar a terceros en distinto grado y, por ello, resulta necesario tomar las medidas correspondientes para atender adecuadamente dicha tensión; o (ii) Paralelos y, en virtud de consideraciones relacionadas con el principio de igualdad, la economía procesal o la especial protección constitucional que gozan ciertos sujetos se torna imperioso que las consecuencias del fallo se extiendan a todos los miembros de la respectiva colectividad. EFECTOS INTER COMUNIS-Se adoptan para proteger derechos de todos los afectados por la misma situación de hecho o de derecho en condiciones de igualdad Cuando se acude a la fijación de efectos “inter comunis”, pueden modificarse a través de ellos situaciones que, en principio, estaban amparadas por la institución de la cosa juzgada, tanto ordinaria como constitucional. Es decir, para el caso de esta última, que se consideraban “inmutables, vinculantes y definitivas” por estar contenidas: (a) en fallos de amparo que no fueron seleccionados para revisión por este Tribunal o, en el evento de haber sido escogidos, (b) en una sentencia ejecutoriada de esta Corte. DERECHO A LA SALUD DE HABITANTES DE CALLE-Alojamiento en condiciones dignas El establecimiento de lugares destinados al alojamiento de los habitantes de calle que les permitan cumplir y beneficiarse del aislamiento y la cuarentena es un medio adecuado e importante para garantizar la faceta preventiva del derecho a la salud. También es una acción afirmativa que se relaciona con la protección de este derecho en condiciones de igualdad y equidad. DERECHO A LA SALUD DE HABITANTES DE CALLE-Incluye facetas preventivas y prestacionales DERECHO A LA SALUD DE HABITANTES DE CALLE-Efectos inter comunis en orden a brindar alojamiento temporal Referencia: Expedientes (i) T-7.958.155, (ii) T-7.958.859 y (iii) T-7.962.281 (acumulados) Acciones de tutela presentadas por (i) Robinson Restrepo Marín contra la Alcaldía y la Secretaría de Salud y Bienestar Social de Andes; (ii) Wilmar Arteaga Herrera contra la Alcaldía y la Secretaría de Salud y Bienestar Social de Andes; y (iii) Libardo Antonio Zapata González contra la Alcaldía y la Secretaría de Salud y Bienestar Social de Andes, E.P.S-S. Savia Salud y E.S.E Hospital San Rafael de Andes. Procedencia: (i) Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Andes, (ii) Juzgado Penal del Circuito de Andes y (iii) Juzgado Civil del Circuito de Andes. Asunto: derecho a la salud de la población habitante de calle, asignación de cupo de albergue en el marco de la pandemia por COVID-19. Magistrada Ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO. Bogotá D.C., nueve (09) de abril de 2021. La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión de (i) la sentencia de única instancia emitida por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Andes, Antioquia, del 6 de agosto de 2020, que concedió el amparo solicitado por Robinson Restrepo Marín (expediente T-7.958.155); (ii) las providencias de segunda instancia proferida por el Juzgado Penal del Circuito de Andes, del 6 de agosto de 2020, que confirmó el fallo del Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Andes, del 23 de junio de 2020, que concedió el amparo solicitado por Wilmar Arteaga Herrera (expediente T-7.958.859); y (iii) las decisiones de segunda instancia adoptada por el Juzgado Civil del Circuito de Andes, del 22 de julio de 2020, que revocó parcialmente la sentencia del Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Andes, del 17 de junio de 2020, que amparó los derechos invocados por Libardo Antonio Zapata González (expediente T-7.962.281). Los expedientes fueron enviados a la Corte Constitucional en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. Mediante Auto del 30 de noviembre de 2020, la Sala Número Seis de Selección de Tutelas de esta Corporación escogió los tres expedientes para su revisión. En la misma providencia dispuso su acumulación por presentar unidad de materia. I. ANTECEDENTES En la presentación de cada una de las secciones A, B y C de estos antecedentes, salvo que se indique de otro modo, se mostrará en forma conjunta lo concerniente con los expedientes T-7.958.155 y T-7.958.859 y, en forma separada, lo relacionado con el expediente T-7.962.281. Este esquema de presentación obedece a la similitud en las respuestas y en las decisiones de tutela en los dos primeros casos. A. Hechos y pretensiones Hechos y pretensiones comunes de los expedientes (i) T-7.958.155 y (ii) T-7.958.859 1. Robinson Restrepo Marín (44 años) y Wilmar Arteaga Herrera (36 años) son habitantes de calle, manifiestan tener precarias condiciones de salud y estar en situación de debilidad manifiesta. 2. Sostienen que solicitaron un cupo en el preventorio de Andes[1], el cual fue negado con el argumento de que “se dio la orden de no recibir a nadie”[2]. Los accionantes solicitaron la protección de sus derechos a la vida digna, la salud, la integridad física y la dignidad humana. En consecuencia, pidieron al juez de tutela ordenar que se garantice tratamiento no hospitalario para la dependencia y abuso de sustancias psicoactivas, con institucionalización en un albergue o, en caso de no existir disponibilidad, que se otorgue cupo en el preventorio dispuesto para los habitantes de calle. También requirieron que se les valore integralmente por un equipo interdisciplinario con el fin de determinar el programa institucional que les pueden ofrecer, con el objetivo de que ellos decidan libremente si se acogen a él. Hechos y pretensiones del expediente T-7.962.281 1. Libardo Antonio Zapata González es adulto mayor (tiene 76 años) habitante de calle. Sostiene que es damnificado de la avalancha de Armero, donde perdió a toda su familia y llegó a Andes hace 15 años. 2. Manifiesta que el 2 de febrero de 2020 acudió al Hospital municipal por quemaduras en la piel causadas por una sustancia venenosa. Declara que estas afecciones le impiden trabajar. 3. Argumenta que no cuenta con un lugar donde vivir pues suele residir en las fincas donde trabaja en la recolección de café y, por sus problemas de salud, ya no tiene trabajo. 4. Por lo anterior, acudió al preventorio en el marco de la pandemia por COVID-19. Allí le negaron la atención porque no se encontraba en las bases de datos de la Secretaría de Salud, ni había gerontóloga que debía valorarlo previamente al ingreso, y porque aparecía afiliado al sistema de salud en Medellín y debía verificarse si contaba con familia que pudiera hacerse cargo de él. 5. El peticionario solicitó la protección de sus derechos a la salud, a la vivienda digna y a la dignidad humana. Por consiguiente, exigió que se garantice su institucionalización en un albergue para el adulto mayor y, en caso de que no exista cupo disponible, sea recibido en el preventorio destinado para los habitantes de calle. B. Actuaciones en sede de tutela Actuaciones comunes en los expedientes (i) T-7.958.155 y (ii) T-7.958.859 Los jueces admitieron las acciones de tutela y vincularon al trámite a la Secretaría de Salud y Bienestar Social de Andes para que expusiera las acciones que ha desplegado respecto de las personas habitantes de calle[3]. También otorgaron un término para que la Alcaldía de Andes rindiera informe y aportara las pruebas que considerara pertinentes[4]. Respuestas de la entidad demandada y vinculada Alcaldía y Secretaría de Salud y Bienestar Social de Andes Las entidades contestaron conjuntamente la acción de tutela. A los hechos respondieron que no todos los habitantes de calle tienen condiciones precarias de salud porque han asumido la indigencia como un estilo de vida, y porque han tenido acompañamiento constante de la administración municipal[5]. Agregaron que el señor Robinson Restrepo Marín (expediente T-7.958.155) nunca estuvo albergado en el preventorio ni se encuentra registrado en el censo de habitantes de calle. Añadieron que, según la consulta del SISBÉN, su residencia es la ciudad de Medellín y está afiliado a la E.P.S. Savia Salud. Sobre Wilmar Arteaga Herrera manifestaron que ingresó al preventorio el 30 de marzo de 2020 y salió el 11 de abril del mismo año “por dificultades de convivencia con otros albergados”[6]. Explicó que, por medio del Decreto 050 de marzo de 2020, se adoptaron las medidas impartidas por el Gobierno Nacional en el marco de la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica causada por la pandemia de COVID-19. Dicho decreto acogió el plan de contingencia para evitar la propagación del coronavirus en el municipio de Andes, y una de las medidas adoptadas fue la adecuación de un lugar en el que los habitantes de calle pudieran cumplir el aislamiento preventivo ordenado por el Gobierno Nacional. Aunque en un inicio dio albergue a 26 habitantes de calle, manifestaron que fue cerrado por dos razones. La primera, porque los albergados se retiraron paulatinamente y solo quedaban seis personas. La segunda, porque el preventorio no cumplía su finalidad, puesto que los albergados pasaban el día en las calles y se concentraban en dicho lugar para consumir sus alimentos. Respecto de las pretensiones, pidieron que se desestimaran porque el municipio no tiene la facultad para cubrir la atención de adicciones, pues no están contempladas en las Leyes 100 de 1993, 1122 de 2007, 1438 de 2011 y 1751 de 2015 y demás normas y reglamentos[7]. En ese sentido, adujeron que la prestación de este servicio debe solicitarse a través de la E.P.S. a la cual se encuentre afiliado el habitante de calle. Por último, sostuvieron que el preventorio fue cerrado y, en todo caso, su propósito no era terapéutico sino el de “establecer un sitio temporal para el aislamiento preventivo de la población habitante de calle durante el pico de la pandemia causada por el COVID-19”[8]. También se refirieron a que las acciones de tutela que se estudian fueron instauradas por el personero municipal y, por lo tanto, rechazan que estas solicitudes de amparo se soporten “más en una persecución laboral contra los funcionarios de la administración municipal que a la protección y garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos”. Añadieron que el personero municipal ha promovido por lo menos diez diferentes amparos constitucionales a favor de habitantes de calle sin sustento jurídico y en forma precipitada, lo cual entorpece la administración de justicia y es un abuso del mecanismo de protección constitucional. Igualmente advirtieron que el personero municipal es un profesional del derecho y, por lo tanto, el ejercicio indebido de la tutela debe conducir a que la judicatura le imponga las sanciones previstas para quien actúa con temeridad o mala fe. Actuaciones en el expediente T-7.962.281 Mediante auto del 4 de junio de 2020, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Andes admitió la acción de tutela. Asimismo, le dio traslado de esta a la Alcaldía y a la Secretaría de Salud y Bienestar Social de Andes, a la E.P.S.-S. Savia Salud y se vinculó al trámite a la E.S.E Hospital San Rafael de Andes. Respuestas de las entidades demandadas y vinculada Alcaldía de Andes Indicó que el accionante está afiliado a la E.P.S.-S. Savia Salud en Medellín. Agregó que, cuando se tiene noticia de vulneración de derecho de un adulto mayor, la Secretaría de Salud activa la ruta de atención y se registra el caso con su lugar de residencia, municipio de origen, si cuenta o no con red de apoyo y su estado de salud. También se hace la búsqueda de un cupo en los Centros de Protección Social. Por último, sostuvo que el preventorio fue cerrado al no cumplir con la finalidad de brindar “un sitio temporal para el aislamiento preventivo de la población habitante de calle durante el pico de la pandemia causada por el COVID-19”[9]. E.P.S.-S. Savia Salud Informó que al accionante no se le ha negado la prestación de ningún servicio médico y no es la competente para satisfacer su pretensión. Solicitó que se declare la falta de legitimación por pasiva respecto de la E.P.S. C. Decisiones objeto de revisión Sentencias emitidas en los expedientes (i) T-7.958.155 y (ii) T-7.958.859 Fallos de tutela de primera instancia Mediante sentencias del 6 de agosto de 2020[10] (expediente T-7.958.155) y 23 de junio de 2020 (expediente T-7.958.859), el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Andes concedió el amparo de los derechos fundamentales a la salud y a la vida digna de los accionantes. Consideró que es evidente que la alcaldía no ha cumplido sus obligaciones previstas en el artículo 7° de la Ley 1641 de 2013[11] porque no cuenta con una red de atención que responda a una política pública social que integre a los habitantes de calle. Expuso que Robinson Restrepo Marín lleva al menos dos años en Andes y en ese período las autoridades municipales debieron censarlo y actualizar su información en el SISBÉN y en su E.P.S. Resaltó que han pasado seis años sin que se actualicen las encuestas de ese sistema de información. Desestimó las razones para el cierre del preventorio porque “la emergencia nacional no ha cesado, apenas se está alcanzando el pico aludido, al accionante jamás se le brindó albergue temporal y el confinamiento sigue siendo la medida principal para proteger a la población del contagio del virus COVID-19 [sic]”[12]. Por todas estas razones concluyó que el preventorio “debería estar en funcionamiento”[13] y las dificultades para albergar a los habitantes de calle no justifican el desistimiento de la autoridad local sobre el particular. Por lo anterior, ordenó a la Alcaldía de Andes que disponga lo necesario para brindar alojamiento temporal a Robinson Restrepo Marín y a Wilmar Arteaga Herrera en un albergue dispuesto para este fin, ya sea con la reapertura del preventorio o el otorgamiento de un cupo en otro que esté en funcionamiento, hasta que se cree la red de atención que ordena el artículo 7° de la Ley 1641 de 2013. Respecto de Robinson Restrepo Marín, también le ordenó a la Alcaldía que realice las gestiones para actualizar la caracterización del accionante para que pueda ser incluido en los programas dirigidos a la población habitante de calle. Asimismo, dispuso que diseñe el programa piloto de atención real a la población habitante de calle de acuerdo con los lineamientos de la Ley 1641 de 2013 y la jurisprudencia constitucional sobre la protección reforzada de este grupo poblacional. Dicho programa deberá incluir los componentes de salud, desarrollo integral y albergue. Por su parte, ordenó a la E.P.S. Savia Salud que realice la portabilidad de Robinson Restrepo Marín a una IPS con cobertura en Andes. Impugnación En el expediente T-7.958.155, la decisión de primera instancia no fue impugnada. En cuanto al expediente T-7.958.859, la Alcaldía y la Secretaría de Salud y Bienestar Social de Andes impugnaron la decisión. Dijeron que no es cierto que el municipio de Andes no cuente con un programa de atención para los habitantes de calle. Además, el juez de tutela ignoró “la naturaleza, alcance, fases, desarrollo o formulación de una política pública” como la que ordena la Ley 1641 de 2013. Argumentaron que la orden de creación de un albergue en un término de seis meses carece de sustento normativo. Agregaron que en el plan de desarrollo aprobado el 30 de mayo de 2020 se incluyó el programa “Atención e inclusión social para el habitante de calle” y la orden de establecimiento del albergue no atiende a las necesidades particulares de cada habitante de calle que han sido identificadas en la fase diagnóstica de este programa. Fallo de tutela de segunda instancia El 6 de agosto de 2020, el Juzgado Penal del Circuito de Andes confirmó la sentencia de primera instancia. Encontró acertada la consideración del juez de primera instancia de la urgente necesidad de brindar protección a los habitantes de calle como población vulnerable. Igualmente, estimó que si bien es cierto no se ha implementado la Ley 1641 de 2013, “el lugar improvisado como albergue, […] para específicos fines relacionados con la emergencia sanitaria, […] podría seguir sirviendo para la atención de [los habitantes de calle], con asistencia de personal idóneo y como medida de protección”[14]. Sentencias emitidas en el expediente (iii) T-7.962.281 Fallo de tutela de primera instancia Mediante sentencia del 17 de junio de 2020, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Andes concedió el amparo del derecho fundamental a la dignidad humana. Advirtió que el municipio no ha desarrollado políticas públicas de atención para los habitantes de calle ni se cuenta con un censo al respecto. Por ese motivo consideró necesario que se implemente un programa de atención a esta población porque no es suficiente que se adecúe el albergue provisional. Estimó irrelevante que el accionante aparezca inscrito al sistema de salud en Medellín porque hace 15 años vive en Andes. En consecuencia, ordenó a la Alcaldía que permita el ingreso del accionante al preventorio durante la vigencia de las medidas de cuarentena y aislamiento social. Asimismo, ordenó la implementación de la Ley 1641 de 2013 mediante el establecimiento de una ruta de atención para los habitantes de calle, en coordinación con la Secretaría de Salud y Bienestar Social y la E.S.E. Hospital San Rafael. También, con fundamento en la Ley 1641 de 2013, ordenó la creación de un albergue permanente. Impugnación La Alcaldía y la Secretaría de Salud y Bienestar Social de Andes impugnaron la decisión y expusieron argumentos idénticos a los reseñados dentro de la impugnación en el expediente T-7.958.859. Fallo de tutela de segunda instancia El 22 de julio de 2020, el Juzgado Civil del Circuito de Andes revocó parcialmente la decisión de primera instancia. Consideró que la providencia ordenó la implementación de la Ley 1641 de 2013 sin conocer el plan de desarrollo municipal ni las estrategias y políticas públicas correspondientes. Asimismo, señaló que la sentencia omitió que el municipio adelanta la primera fase de la política pública social de habitantes de calle establecida en el artículo 7° de la mencionada ley. Por esta razón, calificó como improcedente la orden de implementar dicha normativa y determinar una específica acción como es la creación de un albergue permanente. Así, se revocaron dichas órdenes y se exhortó a la Alcaldía de Andes para que agilice la puesta en marcha de los programas y proyectos que formule con base en la caracterización ya realizada a los habitantes de calle. D. Actuaciones en sede de revisión En oficio del 6 de octubre de 2020, la titular del Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Andes solicitó la selección de los expedientes T-7.958.155 y T-7.962.281. Expuso que su despacho y el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Andes conocieron de nueve acciones de tutela interpuestas a nombre propio por habitantes de calle. Dichas acciones solicitaban que se garantizara alojamiento temporal, servicios de salud o programas de desintoxicación por consumo de sustancias psicoactivas. Adujo que ambos despachos judiciales, en términos generales, coincidieron en otorgar los amparos solicitados y ordenaron que se otorgara alojamiento temporal durante la emergencia provocada por la pandemia de COVID-19 y la implementación de la política de atención prevista en la Ley 1641 de 2013. Explicó que, al conocer de las impugnaciones, los tres Juzgados del Circuito tuvieron criterios dispares y, en particular, los juzgados civiles y de familia revocaron dichas órdenes. Por esta razón, consideró relevante que la Corte Constitucional se pronuncie respecto a la protección que les asiste a los habitantes de calle en el contexto de la pandemia y que se unifique el criterio respecto de las órdenes a emitirse para el caso particular del municipio de Andes. Auto de pruebas El 29 de enero de 2021, la Magistrada Sustanciadora profirió auto de pruebas en el que solicitó información a los accionantes y a las entidades accionadas. Respecto de los primeros, se indagó acerca de sus condiciones actuales de salud y las atenciones que han recibido. Adicionalmente, a los accionantes Robinson Restrepo Marín (expediente T-7.958.155) y Wilmar Arteaga Herrera (expediente T-7.958.859), les preguntó si han solicitado ante la EPS algún tratamiento para la dependencia y abuso de sustancias psicoactivas. A la Alcaldía y la Secretaría de Salud y Bienestar Social de Andes, Antioquia, les requirió información sobre las medidas que se adoptaron en el municipio en el marco de la emergencia sanitaria y del estado de emergencia económica, ecológica y social en todo el territorio nacional causada por la pandemia del COVID-19. Específicamente, se pidió explicación del funcionamiento del preventorio y las actividades que se hubieran adelantado para permitir que la población habitante de calle cumpliera los protocolos de bioseguridad dispuestos por el Ministerio de Salud y Protección Social[15] y las medidas de confinamiento y aislamiento. Igualmente, se pidieron datos sobre la implementación de la Ley 1641 de 2013. Por último, se ofició a Savia Salud E.P.S. para que aportara información acerca de los servicios médicos que ha autorizado y prestado a Robinson Restrepo Marín (expediente T-7.958.155), Wilmar Arteaga Herrera (expediente T-7.958.859) y Libardo Antonio Zapata González (expediente T-7.962.281). Asimismo, que indicara cuáles son los servicios médicos que les ha provisto a Robinson Restrepo Marín y Wilmar Arteaga Herrera para atender su dependencia al consumo de sustancias psicoactivas. Respuesta de la Alcaldía de Andes, Antioquia En respuesta al auto de pruebas, la Alcaldía expuso que el Gobierno Nacional, mediante los Decretos Leyes 417 y 637 de 2020, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. Para la puesta en marcha de todas las medidas en el municipio de Andes, la Alcaldía expidió el Decreto 050 de marzo de 2020 “por medio del cual se adoptan las medidas impartidas por el gobierno nacional y se dictan órdenes e instrucciones en materia de salubridad y orden público en esta municipalidad”[16]. Dicho acto administrativo adoptó el plan de contingencia para evitar la propagación del coronavirus en Andes. Una de las medidas establecidas en el plan mencionado fue “la adecuación de un lugar para que los habitantes de calle pudieran cumplir con el aislamiento preventivo durante el tiempo de duración de dicha disposición presidencial”[17]. Esta infraestructura se conoce con el nombre de preventorio. Añadió que, para “el ingreso al preventorio se realizó un proceso de inducción en el que de acuerdo al censo municipal de habitantes de calle, 26 personas manifestaron voluntariamente querer albergarse”[18]. Indicó que el preventorio se adecuó el 29 de marzo de 2020 y al día siguiente los habitantes de calle ingresaron. Aunque no dio una fecha precisa de cierre de esta infraestructura, mencionó que este momento coincidió con la finalización de la cuarentena obligatoria y el inicio de la reapertura económica. Sobre las condiciones en las que operó el preventorio, la Alcaldía manifestó que las autoridades a cargo de su operación fueron las Secretarías de Salud y Bienestar Social y Gobierno y Servicios Administrativos de Andes, la Policía Nacional y la ESE Hospital San Rafael de Andes. Allí los habitantes de calle fueron recibidos con una jornada de aseo personal, corte de pelo y se les entregó un kit de aseo y vestuario. También “se les brindo [sic] comida caliente, se realizó la desinfección de las pertenencias que cada uno de ellos lleva, cada uno se ubicó en el lugar que quería y que se sintiera bien”[19]. Acerca de las reglas que debían cumplirse en el preventorio, la Alcaldía expuso las siguientes: “• No salir del lugar • No fumar, no consumir licor, no consumir sustancias psicoactivas • Utilizar el tapabocas • El aseo personal diario • El aseo del preventorio • El lavado de manos continuo • Participar de las actividades psicosociales y recreativas • Respetar a los compañeros • Cumplir con los horarios de alimentación • Jornada del lavado de ropa”[20] Sobre las razones para el cierre del preventorio, la Alcaldía, en primer lugar, manifestó que los habitantes de calle albergados paulatinamente se retiraron “y solo quedaban 6 personas”[21]. Añadió que el retiro de estas personas obedeció a “su incapacidad de convivir con similares bajo normas mínimas de convivencia, ya que dada la reapertura del comercio algunos retomaron actividades cotidianas como el reciclaje y la mendicidad”[22]. En otro apartado de su respuesta expuso que los habitantes de calle empezaron a incumplir con el reglamento instaurado y a no utilizar el tapabocas. A su juicio, para los habitantes de calle “es difícil acostumbrarse a cambiar su estilo de vida y en especial unas rutinas como es el aseo personal (bañarse, cambiarse de ropa todos los días, lavarse las manos, cepillarse los dientes, usar protección personal)”[23]. A lo anterior se sumó que algunos habitantes del preventorio llegaban con dinero, lo cual causaba conflicto con otros. En segundo lugar, sostuvo que el preventorio no cumplía su finalidad de aislamiento preventivo porque empezaron a salir de este y “estas personas pasaban gran parte del día en la calle y se concentraban en dicho lugar solo en horarios de comida”[24]. Respecto de la coordinación de la atención de la población habitante de calle para cumplir los protocolos de salud pública establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social y el Instituto Nacional de Salud para evitar el contagio de COVID-19, expuso que se prevén “entregas mensuales de material de protección y desinfección (tapabocas y gel desinfectante)”[25]. A la pregunta sobre si se han dispuesto puntos para que los habitantes de calle puedan realizar lavado de manos, necesidades fisiológicas e hidratación, expuso que realizaron procesos de sensibilización e información acerca de los protocolos de bioseguridad. Respecto a estos, manifestó que los habitantes de calle “presentan resistencia para utilizarlos, porque sus costumbres es realizar sus necesidades y limpieza en las orillas de los ríos cercanos”[26]. Asimismo, anexó a su respuesta dos convenios de asociación cuyo objeto es brindar atención integral a 30 adultos mayores de 60 años “que se encuentran en estado de indigencia o extrema pobreza y que están institucionalizados” en los centros de protección social para el adulto (CPSAM) “Casa de los Abuelos” y “Asociación San Vicente” [27]. También aportó un listado de beneficiarios de los convenios mencionados[28]. Entre estos no se encuentra ninguno de los accionantes de los expedientes de la referencia. Indicó que, de los 31 habitantes de calle caracterizados, se presentó un caso positivo de infección por COVID-19 en octubre de 2020. Añadió que a esta persona se le realizó la prueba rápida de antígeno y fue hospitalizado por las comorbilidades que presentaba. Igualmente, el ciudadano “pasó el tiempo de aislamiento o cuarentena en el servicio de hospitalización donde se implementó el protocolo de bioseguridad pertinente”[29]. Informó que, posteriormente, “fue institucionalizado en el centro de protección social CASA DE LOS ABUELOS, donde se encuentra residiendo a la fecha con atención integral”[30]. Acerca de los servicios sociales para las personas habitantes de calle o los programas piloto diseñados e implementados en el municipio, de conformidad con el artículo 9° de la Ley 1641 de 2013, manifestó que en 2020 se actualizó dos veces la caracterización de la población[31] y se llevó a cabo la construcción de la política pública de habitante de calle. Esta fue presentada ante el Concejo Municipal con el proyecto de acuerdo 026 del 15 de diciembre de 2020. Añadió que, a la fecha, aún no ha sido aprobado[32]. Aseguró que “durante todo el 2020 se realizaron acciones de atención integral, de acuerdo al plan de acción previamente elaborado en la Secretaría de Salud y Bienestar Social”[33] y presentó una tabla que resume las actividades y líneas estratégicas de dicho plan[34]. También dijo que la última actualización del censo ocurrió en julio de 2020, y “se verificó que todas las personas se encuentran afiliadas al sistema de aseguramiento en salud y cuentan con documento de identidad”[35]. Mencionó que “se contrató un profesional psicosocial para liderar las acciones de seguimiento y atención a dicha población vulnerable”[36]. Respuesta de Savia Salud E.P.S. La entidad expuso que verificó la información de los servicios que autorizó a los accionantes y anexó una tabla de resumen. Para Wilmar Andrés Arteaga Herrera se autorizaron las siguientes prestaciones para atender diagnósticos de trastorno mixto de ansiedad y depresión; alcoholismo, nivel de intoxicación no especificado; y enfermedad hepática alcohólica[37]: Servicio Fecha de autorización Consulta de primera vez por psicología 6 de diciembre de 2016 Colestiramina 4G gránulos sobre x 9 g 23 de mayo de 2018 Transaminasa glutámico-pirúvica alanina aminotransferasa 4 de abril de 2019 Transaminasa glutámico oxalacética aspartato aminotransferasa 3 de mayo de 2019 Transaminasa glutámico oxalacética aspartato aminotransferasa 2 de septiembre de 2019 Transaminasa glutámico-pirúvica alanina aminotransferasa 2 de septiembre de 2019 Elaborado con base en Expediente digital T-7.958.155. “INFORME 11-03-21 CUMPLIMIENTO AUTO 12-02 - T7958155.pdf”, folio 18. Para Libardo Antonio Zapata González se autorizaron los siguientes servicios médicos: Servicio Fecha de autorización Consulta por urgencias de medicina general 31 de julio de 2018 Consulta por urgencias de medicina general 21 de febrero de 2019 Consulta por urgencias de medicina general 27 de noviembre de 2019 Elaborado con base en Expediente digital T-7.958.155. “INFORME 11-03-21 CUMPLIMIENTO AUTO 12-02 - T7958155.pdf”, folio 18. Sobre Robinson Restrepo Marín no se aportó ninguna información. Intervención de Jesús Eduardo Gil Sotelo El interviniente aportó información sobre la situación actual de Wilmar Andrés Arteaga Herrera. Al respecto, manifestó que él se refugió “hace más de 4 años en un montaje ensamblado en eternit, guaduas, llantas y madera que sirve de albergue informal, dado que el municipio de Andes no cuenta con un espacio para albergar a las personas en situación de calle”[38]. Precisó que este refugio informal se ubica en el barrio San Luis de Andes, Antioquia. Agregó que el espacio “está en riesgo de ser demolido por una presunta infracción urbanística” que constató la Inspección de Policía. En los anexos a su comunicación aportó un fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Andes el 22 de diciembre de 2020, que resolvió una acción de tutela interpuesta por el presunto desconocimiento del derecho al debido proceso en el procedimiento sancionatorio que se adelantó contra Jesús Eduardo Gil Sotelo, por la infracción de normas urbanísticas. Dicha decisión reiteró el llamado a la Alcaldía de la providencia del 6 de agosto de 2020 del Juzgado Penal del Circuito de Andes para que implemente políticas de protección de los habitantes de calle. No obstante, no amparó los derechos de los habitantes de calle que se encontraban en el albergue informal descrito por incumplirse el presupuesto de legitimación por activa, al constatar que Jesús Eduardo Gil Sotelo no cumplía los requisitos para agenciar los derechos de los habitantes de calle que habitaban en su predio. II. CONSIDERACIONES 1. La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro de los procesos de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. Asunto objeto de análisis y problema jurídico 2. De acuerdo con los antecedentes expuestos, en primer lugar, debe analizarse si se presenta un daño consumado en los expedientes de la referencia. De verificarse que no es procedente un pronunciamiento por la existencia de un daño consumado, en segundo lugar, se verificará si las presentes acciones de tutela cumplen los presupuestos de procedencia. De ser constatada la procedibilidad de las acciones constitucionales, la Sala deberá resolver el siguiente problema jurídico respecto de los tres expedientes acumulados: ¿La Alcaldía de Andes, Antioquia, violó los derechos fundamentales a la salud, a la vivienda digna y a la dignidad humana de los accionantes habitantes de calle, al clausurar la infraestructura que dispuso inicialmente para que los ciudadanos pudieran cumplir con las medidas de aislamiento preventivo proferidas en el marco de la pandemia por COVID-19? Además, particularmente en los expedientes T-7.958.155 y T-7.958.859, la Sala debe resolver si ¿la E.P.S-S. Savia Salud vulneró el derecho a la salud de los accionantes al no suministrarles el tratamiento para la dependencia y abuso de sustancias psicoactivas? 3. Para dar respuesta a los problemas jurídicos planteados, la Sala abordará los siguientes temas: (i) procedencia de las acciones de tutela en este asunto; (ii) la protección especial a la población habitante de calle y su derecho a la salud; (iii) el principio de progresividad y no retroceso en la faceta prestacional de los derechos económicos, sociales y culturales, en particular, sobre la prestación del derecho a la salud; (iv) el derecho a la salud mental y la protección constitucional de las personas que tienen problemas de farmacodependencia; (v) los dispositivos de amplificación de los efectos de las órdenes proferidas por la Corte Constitucional en sede de revisión de tutela; y, finalmente, analizará (vi) los casos concretos. Cuestión previa: inexistencia de un daño consumado 4. El daño consumado es aquel que se presenta cuando se ejecuta el daño o la afectación que se pretendía evitar con la acción de tutela, de tal manera que el juez no puede dar una orden al respecto con el fin de hacer que cese la vulneración o impedir que se materialice el peligro. Ahora bien, en relación con los casos que se estudian en esta oportunidad, la Alcaldía de Andes sostuvo que el cierre del preventorio coincidió con la reactivación económica y la culminación del aislamiento preventivo en el marco de la pandemia de COVID-19. Podría considerarse que esta situación significa que la protección que se pretende en las acciones de tutela carece de objeto por cuanto, si se enmarcaba en la protección durante el aislamiento, este ya no continúa vigente. Sin embargo, la Sala considera que la presunta vulneración que relatan los accionantes tiene carácter actual y, de ser constatada por la Sala, podrían emitirse órdenes dirigidas a que cese la amenaza de los derechos invocados. Esta conclusión se soporta en que, pese a que las medidas de aislamiento en Colombia han sido modificadas en sus alcances y prohibiciones, aún se encuentran vigentes. Por ejemplo, mediante la Resolución 222 del 25 de febrero 2021, el Ministerio de Salud y Protección Social prorrogó hasta el 31 de mayo del presente año, la emergencia sanitaria por la propagación del COVID-19 declarada desde el 12 de marzo de 2020. Así mismo, el Decreto 206 del 25 de febrero de 2021 actualmente regula el “Aislamiento Selectivo, Distanciamiento Individual Responsable y Reactivación Económica Segura”. La parte motiva del referido decreto constata que, ante la inexistencia de medidas farmacológicas generalizadas para toda la población ni tratamiento alguno que permitan combatir la COVID-19, aún es necesaria la adopción de medidas no farmacológicas como el distanciamiento social, el autoaislamiento voluntario y la cuarentena[39]. De modo que la Sala no encuentra acreditado que se haya producido el daño consumado en la negativa a los accionantes de acceder a un albergue para que los ciudadanos pudieran cumplir las medidas sanitarias de aislamiento. Procedencia de la acción de tutela Legitimación en la causa por activa y por pasiva 5. De acuerdo con el artículo 86 de la Carta Política, toda persona podrá presentar acción de tutela ante los jueces para procurar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular. En respuesta a las acciones de tutela, la Alcaldía de Andes adujo que estas fueron presentadas por la Personería Municipal. Contrario a lo dicho por la Alcaldía, en los casos objeto de estudio la Sala constata que los amparos constitucionales fueron promovidos en nombre propio por los habitantes de calle a quienes se les negó el ingreso al preventorio como consecuencia de su cierre[40]. En consecuencia, la legitimación por activa, en los términos del artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, se encuentra comprobada porque quienes interponen la solicitud de amparo lo hacen como titulares de los derechos fundamentales que estiman vulnerados por dicha acción. 6. Por su parte, la legitimación por pasiva hace referencia a la capacidad legal del destinatario de la acción de tutela para ser demandado, al estar llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental en el evento en que se acredite en el proceso. 7. En los asuntos de la referencia se constata que la Alcaldía y la Secretaría de Salud y Bienestar Social de Andes y la E.P.S. Savia Salud son las autoridades y entidades a quienes se les atribuyen las acciones presuntamente violatorias de los derechos fundamentales de los demandantes, y de las cuales se pueden predicar actos tendientes a que cesen o impidan que la presunta vulneración continúe. Por lo tanto, en relación con las entidades accionadas, se cumple el presupuesto de legitimación en la causa por pasiva. Inmediatez 8. De los escritos de tutela y de las demás pruebas que constan en el expediente no se constató la fecha en la que a los accionantes les negaron el ingreso al preventorio. Al respecto, aunque la Alcaldía no dio una fecha precisa en la que cerró el preventorio, sí manifestó que este “coincidió con la finalización de la cuarentena obligatoria y el inicio de la reapertura económica”. Dada la incertidumbre en esta fecha, la Sala tomará el 27 de abril de 2020 como fecha a partir de la cual se analiza el presupuesto de inmediatez, dado que en ese momento se terminó el aislamiento más estricto en el marco de la pandemia y se emitieron medidas de reactivación económica[41]. Por otra parte, las acciones de tutela se promovieron el 4 (expediente T-7.962.281) y 9 de junio de 2020 (expedientes T-7.958.155 y T-7.958.859). Por ende, entre la actuación presuntamente violatoria de los derechos fundamentales y la radicación de la solicitud de amparo constitucional transcurrió un mes y 13 días, tiempo que la Sala considera razonable y oportuno para su interposición, acorde con la necesidad de protección urgente del derecho fundamental a la salud que alegan los peticionarios. Subsidiariedad 9. El principio de subsidiariedad, conforme al artículo 86 de la Constitución, implica que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios que el sistema judicial dispone para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial alterna de protección. Esta Corporación ha señalado que el ordenamiento jurídico dispone de una serie de recursos y procesos que tienen como propósito la protección de los derechos de las personas. En este orden de ideas, desconocer el carácter subsidiario de la acción de tutela vaciaría de contenido los otros mecanismos de defensa judiciales que han sido previstos en las normas constitucionales y legales para salvaguardar los derechos invocados. Sobre el particular, la Corte ha indicado que cuando una persona acude al amparo constitucional con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones jurisdiccionales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que, dentro del marco estructural de la administración de justicia, es el competente para conocer un determinado asunto[42]. 10. De acuerdo con lo expuesto, es procedente el amparo constitucional cuando el actor no cuenta con un mecanismo ordinario de protección. Sin embargo, conforme a la jurisprudencia constitucional, el presupuesto de subsidiariedad que rige la acción de tutela también debe analizarse de una manera flexible, cuando así lo amerite el caso concreto. En ese orden de ideas, con fundamento en los artículos 86 superior y 6º del Decreto 2591 de 1991, este Tribunal ha determinado que existen dos excepciones que justifican la procedibilidad[43] de la acción de tutela, aún en aquellos eventos en que exista otro medio de defensa judicial, así: (i) Cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia; escenario en el que el amparo es procedente como mecanismo definitivo; y, (ii) Cuando, a pesar de existir un medio de defensa judicial idóneo, este no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable; circunstancia en la que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio. 11. Las anteriores reglas implican que, de verificarse la existencia de otros medios de defensa judiciales, debe evaluarse en cada caso la idoneidad del mecanismo propuesto, para determinar si dicho medio judicial tiene la capacidad de restablecer de forma efectiva e integral los derechos invocados. Este análisis debe ser sustancial y no simplemente formal. Además, tendrá en cuenta que el juez de tutela no puede suplantar al juez ordinario. Así, en caso de evidenciar la falta de idoneidad del otro mecanismo, el amparo procede de manera definitiva. 12. En el caso de sujetos de especial protección constitucional, esta Corporación ha reconocido una mayor flexibilidad en el análisis del requisito de subsidiariedad. En efecto, en tales oportunidades y con ocasión del mencionado requisito, la jurisprudencia ha sostenido que el juez de tutela debe brindar un tratamiento diferencial al accionante y verificar si este se encuentra en la posibilidad de ejercer el medio de defensa en igualdad de condiciones al común de las personas[44]. De esa valoración dependerá establecer si el presupuesto mencionado se cumple o no en el caso concreto. 13. En las circunstancias objeto de esta tutela deben distinguirse las pretensiones, por un lado, de acceder a un albergue para el cumplimiento de las medidas de aislamiento preventivo originadas en las medidas para prevenir el contagio por COVID-19 y, por otro lado, de la autorización para la realización de un tratamiento para la dependencia y abuso de sustancias psicoactivas. Respecto de la primera, podría discutirse que su satisfacción puede obtenerse por medio de la acción popular al considerarse que se viola los derechos colectivos a la salubridad pública y de acceso a una infraestructura para su garantía. En este sentido, la jurisprudencia constitucional[45] señala que, en principio, la acción de tutela no es procedente respecto a la protección de derechos colectivos, a menos que la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante sean ocasionadas por la afectación del derecho colectivo. De este modo, la Sentencia T-601 de 2017[46] plantea los requisitos que deben cumplirse para esta procedencia excepcional de la acción de tutela: “(…) [P]ara que la tutela proceda y prevalezca en caso de afectación de un interés colectivo, es necesario (i) que exista conexidad entre la vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho fundamental, de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea ‘consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo’. Además, (ii) el peticionario debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza subjetiva; (iii) la vulneración o la amenaza del derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino que deben aparecer expresamente probadas en el expediente. Y (iv) finalmente, la orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado, y ‘no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza”. La misma providencia expone que a estos requisitos se suma la necesidad de evaluar “que la acción popular no es idónea ni eficaz para amparar específicamente el derecho fundamental vulnerado en conexidad con el derecho colectivo”[47]. En las acciones de tutela de la referencia que pretenden la protección de los derechos a la salud, vivienda y vida digna para garantizar el acceso a un albergue para el cumplimiento del aislamiento preventivo, se cumplen los mencionados requisitos como se demuestra a continuación. Primero, hay conexidad entre la vulneración del derecho colectivo de acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y los derechos fundamentales a la salud, vivienda y dignidad humana invocados por los accionantes. Esta conclusión se sustenta en que la amenaza y violación de los derechos fundamentales referidos es consecuencia directa e inmediata del cierre del preventorio, lo que a su vez repercute en la falta de acceso a la infraestructura que garantiza la salubridad pública durante el aislamiento preventivo. Segundo, los tres ciudadanos habitantes de calle que promovieron las acciones de tutela son los directamente afectados con el cierre del preventorio y solicitan la adopción de medidas específicas dirigidas a mejorar sus propias condiciones de vida, como es la provisión de albergue para cumplir la medida de confinamiento. Tercero, la vulneración de los derechos fundamentales invocados no es hipotética porque hay un riesgo cierto y plausible de que el cierre del preventorio, sin alternativas de refugio para los accionantes, genere el contagio de COVID-19 y, de hecho, aumente las probabilidades de morir. Cuarto, las órdenes judiciales que se impartan tendrán por objeto el restablecimiento de los derechos fundamentales de los accionantes, sin perjuicio de que los remedios también repercutan en la protección del acceso a una infraestructura que garantice la salubridad pública de otras personas indeterminadas. Quinto, la acción popular no es el mecanismo idóneo ni eficaz para dar una solución pronta y oportuna a la situación que aqueja a los accionantes. Lo anterior, debido a que, aunque las determinaciones que puedan adoptarse en el marco de la acción popular podrían solucionar el problema general de ausencia de infraestructura, es necesario intervenir rápidamente para responder a los riesgos para la salud que tienen los accionantes, al no tener medios para resguardarse y cumplir el aislamiento preventivo en la pandemia. A esto se suma que quienes reclaman una respuesta judicial oportuna en los expedientes de la referencia son habitantes de calle, que la jurisprudencia constitucional ha reconocido como sujetos de especial protección constitucional[48]. Por todo lo anterior, las presentes acciones de tutela son procedentes como mecanismo definitivo de protección porque: (i) el medio judicial ordinario no es idóneo y eficaz para la protección solicitada por los accionantes; y (ii) se cumplen los presupuestos para la procedencia excepcional de la acción de tutela respecto de asuntos que involucran derechos fundamentales y colectivos. Acerca de la pretensión del tratamiento para la dependencia y abuso de sustancias psicoactivas no existió una negativa por parte de la EPS. Es por esta razón que, sobre esta petición, tampoco existe un mecanismo judicial de protección distinto a la acción de tutela, debido a que la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud en este caso supone la previa prescripción médica y el incumplimiento en su satisfacción[49]. Adicionalmente, ya la Corte ha establecido las diversas razones por las cuales el mecanismo de protección de los usuarios del sistema de salud a cargo de la Superintendencia de Salud no es idóneo ni eficaz y en consecuencia no desplaza a la tutela. Precisamente, en el marco del seguimiento que ha realizado esta Corporación a la Sentencia T-760 de 2008, a través de su Sala Especial de Seguimiento se expuso que el mecanismo previsto originalmente en la Ley 1438 de 2011 no era idóneo porque tenía un término de decisión que, dada la precariedad institucional de esa entidad a nivel nacional, generó un retraso de entre dos y tres años para solucionar de fondo las controversias. Esta Corporación destacó que “mientras persist[ieran] dichas dificultades y de conformidad con las circunstancias concretas del caso estudiado, el mecanismo jurisdiccional ante la Superintendencia de Salud no es un medio idóneo y eficaz para la protección inmediata de derechos fundamentales de los usuarios del sistema de salud”[50]. Tras esos hallazgos, pese a la expedición y vigencia de la Ley 1949 de 2019, aún no se cuenta con información que permita concluir de forma objetiva que la situación varió y fue superada. A lo anterior se suma que la Corte Constitucional ha señalado que cuando lo que se busca es la protección de los derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional (menores de edad, mujeres embarazadas, adultos mayores, personas con disminuciones físicas y psíquicas y personas en situación de desplazamiento), el mecanismo ante la Superintendencia de Salud no resulta idóneo ni eficaz, ello en razón a que: (i) no existe un término para proferir la decisión de segunda instancia, lo que deja en vilo y prolonga en el tiempo la protección del derecho; (ii) el procedimiento no establece el efecto de la impugnación, esto es, si es suspensivo o devolutivo; (iii) no establece garantías para el cumplimiento de la decisión; y (iv) no establece qué sucede cuando la EPS no responde o lo hace parcialmente. Por ende, pese a la existencia del trámite ante la Superintendencia Nacional de Salud, este no es un mecanismo idóneo ni eficaz dadas sus limitaciones operativas y sus vacíos de regulación, razón por la cual la acción de tutela es el medio eficaz para proteger el derecho a la salud y el requisito de subsidiariedad resulta satisfecho. A continuación, una vez revisados y superados los requisitos de procedencia de las presentes acciones de tutela, la Sala adelantará el análisis jurídico de fondo. Protección especial a la población habitante de la calle y su derecho a la salud. 14. El Constituyente de 1991 dispuso que la superación de la exclusión social y económica de muchos colombianos es una tarea en la que el Estado debe desempeñar un papel fundamental. Por tal razón, consagró fórmulas jurídicas que establecen la obligación estatal de “promover y propiciar condiciones equitativas de vida digna para todos los habitantes del territorio nacional, en especial aquellos sujetos en condiciones de vulnerabilidad mayor como, por ejemplo, los habitantes de la calle”[51]. Esta obligación de impulsar condiciones de equidad a favor de esta población vulnerable se sustenta en los siguientes mandatos constitucionales. En primer lugar, el artículo 1° de la Constitución establece que Colombia es un Estado Social de Derecho, fundado “en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que lo integran y en la prevalencia del interés general”. Además, el artículo 2º superior consagró como un deber del Estado “garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”. La jurisprudencia constitucional ha dicho que las disposiciones constitucionales citadas implican la posibilidad de exigir de las autoridades “actuaciones concretas, directas e inmediatas, dirigidas a garantizar la efectividad y la vigencia de los derechos fundamentales de las personas y el respeto de su dignidad humana”[52]. 15. Como complemento de lo anterior, el artículo 13 constitucional estableció que el Estado tiene un deber de proteger especialmente a aquellas personas que, por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, para lo cual debe: (i) promover condiciones para que la igualdad entre los ciudadanos colombianos sea real y efectiva, y (ii) adoptar medidas en favor de grupos históricamente discriminados o marginados. Al respecto, la Corte estableció que las acciones afirmativas dirigidas a la población habitante de calle tienen fundamento en el artículo 13 superior que “no indicó de manera específica quiénes podrían ser beneficiarios de estas medidas favorables, sino que señaló criterios materiales para justificarlas, como la marginación de un grupo o la debilidad manifiesta de una persona por su condición económica”[53]. 16. En el plano legislativo también se ha expedido normativa tendiente a garantizar, promocionar, proteger y restablecer los derechos de los habitantes de calle, con el propósito de lograr su atención integral, rehabilitación e inclusión social. La Ley 1641 de 2013 establece los lineamientos de la política pública social para habitantes de calle. Entre los principios que la fundamentan se encuentran la dignidad humana, la solidaridad y la coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre los diferentes niveles de la Administración Pública[54]. El artículo 9° de esa misma ley, les atribuye a los entes territoriales la competencia para diseñar e implementar los servicios sociales para las personas habitantes de calle a través de programas piloto o por medio de la réplica de experiencias exitosas para el abordaje de habitabilidad en calle provenientes de otros entes territoriales. Valga señalar que esta obligación es independiente de la aquella consistente en la formulación de la política pública social para habitantes de la calle de la que tratan los artículos 2°, 3° y 7°. 17. Así las cosas, es claro que el Estado debe adelantar esfuerzos para superar la exclusión, lo cual se concreta particularmente en la obligación de promover condiciones de igualdad de los sujetos más vulnerables. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha dicho que una lectura conjunta de estos mandatos de la dignidad humana, la solidaridad y la igualdad material se “traduce en la exigencia dirigida especialmente al Estado, de intervenir a favor de los más desventajados de la sociedad cuando éstos no pueden ayudarse por sí mismos”[55]. Incluso, tales preceptos justifican la adopción de acciones afirmativas para quienes se encuentren en circunstancias materiales de marginación o debilidad manifiesta. En este sentido, la situación social y económica que los habitantes de calle afrontan ha sido calificada por la Corte como “un atentado contra su dignidad y la efectividad de sus derechos fundamentales”[56]. Esto evidencia su especial situación de vulnerabilidad y sustenta el compromiso directo e inmediato que tiene el Estado Social de Derecho con los habitantes de calle. Los principios de dignidad humana y solidaridad también son fundamento de la política pública social para habitantes de calle cuyos lineamientos se adoptan en la Ley 1641 de 2013. Esta misma normativa obliga a los entes territoriales a diseñar e implementar los servicios sociales para esta población. De hecho, la Corte ha señalado que los lineamientos trazados por la ley mencionada, son pautas suficientes para ordenar a los municipios la puesta en marcha de programas que brinden protección reforzada a la población habitante de calle que incluya, por lo menos, los componentes de salud, desarrollo integral, albergue transitorio y capacitación laboral[57]. 18. La Constitución también consagra normas que confieren derechos subjetivos a las personas habitantes de...