Sentencia T-086 de 2003

T-086-03 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-086/03 VIA DE HECHO-Alcance ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional VIA DE HECHO-Clases de defectos en la actuación COSA JUZGADA EN TUTELA-Diferencia entre la decisión y la orden específica Se pueden distinguir dos partes constitutivas del fallo: la decisión de amparo, es decir, la determinación de si se concede o no el amparo solicitado mediante la acción de tutela, y la orden específica y necesaria para garantizar el goce efectivo del derecho amparado. El principio de la cosa juzgada se aplica en términos absolutos a la primera parte del fallo, es decir, a lo decidido. Por lo tanto, la decisión del juez de amparar un derecho es inmutable y obliga al propio juez que la adoptó Como la orden es consecuencia de la decisión de amparo y su función es la de asegurar el goce efectivo del derecho en el contexto fáctico particular de cada caso, los efectos de la cosa juzgada respecto de la orden específica tienen unas características especiales en materia de acción de tutela. Las órdenes pueden ser complementadas para lograr “el cabal cumplimiento” del fallo dadas las circunstancias del caso concreto y su evolución. CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Corresponde al juez de primera instancia JUEZ DE TUTELA-Modulación de orden para asegurar el goce del derecho amparado El juez de tutela no desconoce el orden constitucional vigente al modificar o alterar aspectos accidentales del remedio dispuesto para evitar que se siga violando o amenazando el derecho fundamental de una persona que ha reclamado su protección, siempre y cuando lo haga en aquellos casos en que sea necesario para asegurar el goce efectivo del derecho y dentro de los límites de sus facultades. JUEZ DE TUTELA-Competencia restringida para modificar órdenes La modificación de la orden impartida por el juez no puede tener lugar en cualquier caso. Este debe corroborar previamente que se reúnen ciertas condiciones de hecho que conducirán a que dadas las particularidades del caso, el derecho amparado no vaya a ser realmente disfrutado por el interesado o que se esté afectando gravemente el interés público. Esto puede suceder en varias hipótesis: (a) cuando la orden por los términos en que fue proferida nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado o lo hizo en un comienzo, pero luego devino inane; (b) en aquellos casos en que su cumplimiento no es exigible porque se trata de una obligación imposible o porque implica sacrificar de forma grave, directa, cierta manifiesta e inminente el interés público; y (c) cuando es evidente que siempre será imposible cumplir la orden. En segundo lugar, el principal límite que la normatividad le fija al ejercicio de la facultad del juez de tutela de modificar la orden o las órdenes es la finalidad buscada, a saber, las medidas deben estar encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo. En tercer lugar, el alcance de las modificaciones que le es posible introducir al juez de tutela a la orden proferida inicialmente, como se dijo, no puede implicar un cambio absoluto de la orden impartida originalmente. Nuevamente los límites están dados por la misma finalidad de la acción de tutela: garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales. Por eso, al juez le es dado alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea necesario para alcanzar dicha finalidad. Pero el juez no puede modificar el contenido esencial de la orden. En cuarto lugar, cuando el juez de tutela se ve obligado a modificar aspectos accidentales de su orden por cuanto resulta necesario evitar que se afecten de manera grave, directa, manifiesta, cierta e inminente el interés público es probable que la alteración de la medida adoptada conlleve disminuir el grado de protección concedido originalmente. El juez de tutela debe elegir entre todas las modificaciones que pueda adoptar, aquella que represente la menor disminución del goce del derecho tutelado, pero que a la vez, evite la afectación del interés público de relevancia constitucional que justificó la modificación de la orden. FALLO DE TUTELA-Diferencia entre órdenes simples y complejas Las órdenes que imparte el juez de tutela pueden ser de diverso tipo y, por lo tanto, su simplicidad o complejidad es una cuestión de grado. No obstante, se puede decir que una orden de tutela es simple cuando comprende una sola decisión de hacer o de abstenerse de hacer algo que se encuentra dentro de la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden y se puede adoptar y ejecutar en corto tiempo, usualmente mediante una sola decisión o acto Por el contrario una orden de tutela es compleja cuando conlleva un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno. JUEZ DE TUTELA-Razonabilidad en las órdenes que profiere El juez constitucional ha de ser razonable al fijar las órdenes que profiere, cuidándose de impartir un mandato absurdo o imposible, bien sea porque lo dispuesto es en sí mismo irrealizable o porque es claramente inviable dadas las condiciones de lugar, tiempo y modo fijadas por el propio fallo. CONSULTA DEL DESACATO-Efectos El juez que decide la consulta ejerce su competencia sobre dos asuntos estrechamente relacionados pero diferentes. Primero, debe verificar si hubo un incumplimiento y si este fue total o parcial. En ambos casos apreciará en las circunstancias del caso concreto la causa del incumplimiento con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que se respete lo decidido. Segundo, una vez verificado el incumplimiento, el juez de consulta debe analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta. Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la Ley, y asegurarse de que la sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia. En el evento en que el juez en consulta encuentre que no ha habido incumplimiento, no procede la sanción por desacato. JUEZ COMPETENTE PARA IMPONER DESACATO/CONSULTA DEL DESACATO-Competencia para modificar órdenes en tutela Son competentes para conocer de un incidente por desacato dentro de un proceso de acción de tutela, el juez al que le correspondió conocer la acción y el juez al que le correspondió resolver la impugnación, si la hubo. Por lo tanto, es preciso concluir que cuando el juez de la consulta también conoció en segunda instancia de la acción de tutela, conserva la competencia especial en materia de órdenes y, por tanto, puede modificar en sede de consulta los aspectos accidentales de la orden que hubiese sido impartida en la sentencia, respetando los parámetros señalados anteriormente, con miras a asegurar el goce efectivo del derecho fundamental tutelado y previendo, además, las medidas compensatorias que sean necesarias No ocurre lo mismo cuando el juez que resuelve la consulta no tuvo competencia sobre el caso y, en esa medida, no puede preservar ningún tipo de competencia especial en cuanto a poder establecer modificaciones al remedio ordenado. En los casos en que el funcionario judicial no tiene la competencia para modificar directamente la orden, pero al decidir la consulta lo considere necesario para garantizar el goce efectivo del derecho, deberá comunicárselo al juez de instancia el cuál puede y debe tomar la medida adecuada para el efecto. CONSULTA DEL DESACATO-Requisitos procesales Los dos requisitos procesales específicos que han de reunirse para ajustar la orden original en sede de consulta dentro de un incidente por desacato son los siguientes: (5) Debe existir una relación entre la razón del desacato y la necesidad de modificar la orden original para salvaguardar el derecho tutelado; y (6) el juez debe haber ejercido competencia dentro del proceso de tutela en el cual se emitió la orden respecto de la cual se planteó el desacato, ya que en caso contrario el superior deberá permitir que el juez de primera instancia sea el que introduzca los ajustes necesarios a la orden original por él impartida. FALLO DE TUTELA-Modificación de la orden implica medida compensatoria FALLO DE TUTELA-Modificación de la orden respecto a relleno sanitario DEBIDO PROCESO-Vulneración por modificación orden de tutela sin adoptar medida compensatoria Referencia: expediente T-650948 Acción de tutela de Evangelina Blanco de Zúñiga contra la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior de Cartagena Magistrado Sustanciador: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Bogotá, D.C., seis (6) de febrero de dos mil tres (2003). La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales y reglamentarios, ha proferido la siguiente SENTENCIA en el proceso de revisión del fallo adoptado por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, dentro de la acción de tutela de Evangelina Blanco de Zúñiga contra la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior de Cartagena. I. ANTECEDENTES 1. Hechos Evangelina Blanco de Zúñiga, actuando en nombre de la menor Ofelina Zúñiga Blanco, presentó acción de tutela contra la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior del Distrito de Cartagena, por considerar que el auto de junio 5 de 2002 expedido por dicha Corporación violó su derecho al debido proceso. Funda su alegato en los siguientes hechos: 1.1. El 4 de julio de 2001, la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior de Cartagena resolvió, en segunda instancia la acción de tutela de la menor Ofelina Zúñiga Blanco y de su madre Evangelina Blanco de Zúñiga contra el Distrito de Cartagena, la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique y el consorcio Lime S.A. El Tribunal revocó el fallo de primera instancia proferido por el Juez 7° de Familia de Cartagena y tuteló el derecho a la vida y a un medio ambiente sano de la menor y de su madre, por considerar que estos estaban siendo amenazados por “la insalubridad reinante en los barrios que se encuentran a 200 metros del relleno sanitario Henequén.” El Tribunal resolvió ordenar “al señor Alcalde Mayor del Distrito de Cartagena de Indias, doctor Carlos Díaz Redondo, que a más tardar el 30 de septiembre de este año (2001) deberá cerrar el relleno sanitario de Henequén, adoptando las medidas técnicas ambientales y legales que se requieran, a juicio de CARDIQUE, para la clausura y postclausura del mismo.” A la vez ordenó al gerente del consorcio Lime S.A. “la adopción y ejecución satisfactoria de todas las medidas técnicas, ambientales y legales que imparta la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (CARDIQUE) en el término de 48 horas, a fin de que el manejo del relleno sanitario no padezca de falencias o irregularidades hasta su cierre el 30 de septiembre del año en curso”.[1] 1.2. El Juez 7° de Familia de Cartagena, el 15 de mayo de 2002, resolvió un incidente de desacato a la sentencia de tutela proferida en segunda instancia por el Tribunal Superior de Cartagena, presentado por Evangelina Blanco de Zúñiga y otros, en contra del Distrito de Cartagena de Indias, la Corporación Autónoma del Canal del Dique (CARDIQUE) y Lime S.A. E.S.P., debido a que pese a la perentoria orden de clausurar el relleno el 30 de septiembre, el relleno se seguía utilizando. En su providencia, el Juez consideró que se había dado “un palmario desacato a la orden de tutela, proferida por el Honorable Tribunal Superior de Cartagena por parte del señor Alcalde Mayor del Distrito de Cartagena” y por parte de CARDIQUE, que a pesar de haber adoptado las medidas encomendadas en el fallo de tutela en un inicio, “su actitud una vez conocida la reapertura del relleno ha sido convalidante”. En consecuencia resolvió sancionar al Alcalde Mayor del Distrito de Cartagena y al Director General de CARDIQUE con 15 días de arresto y multa de 5 salarios mínimos al primero y 2 salarios mínimos al segundo. 1.3. Continuando el trámite usual del incidente de desacato la decisión del Juez 7° de Familia de Cartagena fue objeto de consulta, resuelta en auto del 5 de junio de 2002 por su superior jerárquico, la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior de Cartagena. En la providencia, la Sala del Tribunal señaló que el Alcalde había intentado cumplir razonablemente con el fallo pero no lo logró, por lo que consideró que el proceder del Alcalde de reabrir el relleno era propio de un estado de necesidad. En el auto se resolvió desestimar el incidente de desacato respecto del Alcalde de Cartagena y el Director de CARDIQUE, pero pese a ello, la Sala del Tribunal se manifestó en relación a varios puntos, entre ellos dijo “(…) se le confiere al señor alcalde un nuevo plazo hasta el 31 de diciembre del año en curso (2002), para la solución del problema.” 2. Demanda y solicitud Evangelina Blanco de Zúñiga, actuando en nombre de la menor Ofelina Zúñiga Blanco, presentó acción de tutela contra la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior del Distrito de Cartagena, por considerar que el auto mediante el cual dicha Corporación desestimó el desacato y amplió el término fijado en la sentencia de tutela, incurre en una vía de hecho y por lo tanto viola su derecho al debido proceso, puesto que se modificó una orden que era cosa juzgada. Alega la accionante: “La vía de hecho se configura cuando el fallador al momento de dictar sentencia lo hizo en base a un procedimiento inadecuado, pues al momento de fallar el incidente de desacato tenía que tomar alguna de estas dos alternativas: 1) aceptar las supuestas necesidades del alcalde y exonerarlo de la sanción, pero ordenar el cierre definitivo del basurero; y 2) confirmar la sanción por el abierto incumplimiento de la orden judicial; pero en modo alguno exonerar de la sanción y prorrogar el término concedido en el trámite de la tutela, pues, repito, era ya cosa juzgada y no podía revivir el proceso.” 3. Sentencia de primera instancia En sentencia del 8 de agosto de 2002, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia resolvió tutelar el derecho al debido proceso pues consideró que “el Tribunal accionado, al resolver la consulta dispuesta respecto del auto que definió el incidente formulado, en cuanto decidió ampliar el plazo para concluir las actividades necesarias encaminadas a cumplir la memorada orden tutelar, modificó su propia sentencia, proceder que no está en estricta consonancia con el ordenamiento jurídico, como quiera está claro que su marco de competencia, en el campo del incidente de desacato, encuentra el anunciado límite que, en esas condiciones, superó la Sala en comentario.” Por lo tanto, ordenó “a la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, integrada por los Magistrados referidos, que dentro del término de 48 horas, contados a partir de que reciba el expediente del Juzgado Séptimo de Familia de esa ciudad, proceda a desatar la consulta dispuesta respecto del auto calendado el 15 de mayo del presente año, de acuerdo con lo señalado en precedencia.” La Sala de Casación Civil precisó que el reproche se limita a haber desconocido la cosa juzgada, pues el resto, dice expresamente, no es objeto de debate. Dice la sentencia, “Sin embargo, es necesario destacar que el proceder que no está acorde con el escenario del desacato, sólo alude, reiterase, a la determinación mediante la cual dispuso ampliar el perentorio término que primigeniamente concedió la sentencia de tutela y no, como es de rigor, a la valoración y al análisis enderezado a establecer si la conducta de las entidades respectivas permitía concluir que se obedeció el fallo, o su proceder genera reproche de tal linaje que deben ser sancionadas, de acuerdo con los preceptos legales.” 4. Impugnación El 20 de agosto de 2002, Jorge Tirado Hernández y Betty Fortich Pérez, Magistrados de la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior de Cartagena, impugnaron el fallo de la Sala de Casación Civil. Los Magistrados alegaron que la providencia acusada no incurrió en una vía de hecho al fijar un plazo el 31 de diciembre de 2002, en los siguientes términos: “1. Es de advertirse, en primer orden, que la sentencia de tutela dictada por nosotros el 4 de julio de 2001 dio un término al señor alcalde hasta el 30 de septiembre de ese mismo año para que cerrara “el relleno sanitario Henequén (…)”, conforme se infiere del punto 3° de la parte resolutiva del fallo. Ese término fue exclusivamente para que se cerrara el basurero de Henequén. 2. El Alcalde cerró el relleno dentro de ese término en obedecimiento a la orden del Tribunal, y para hacerlo contrató con la firma Ingeambiente S.A., propietaria del relleno La Paz situado en la localidad de Turbana (único con licencia de funcionamiento), el depósito de las basuras de la ciudad de Cartagena, hasta finales del mes de febrero del presente año, fecha en que no se llegó a un acuerdo con la citada firma de derecho privado y se declaró la emergencia sanitaria en la ciudad, tomando Camarena la iniciativa de volver a utilizar transitoriamente la corona de la fase dos del relleno cerrado, con el fin de conjurar la emergencia. 3. La Sala al decidir el incidente en segunda instancia mediante el auto interlocutorio calendado 5 de junio del presente año (2002), consideró que el Alcalde cumplió con el cierre del relleno en el plazo señalado en la sentencia de tutela del 4 de julio de 2001, y que la utilización transitoria del mismo debido a la declaración de emergencia sanitaria, aparece justificada con las pruebas arrimadas al asunto, las cuales fueron objeto del análisis correspondiente. Esa exoneración para el señor Alcalde se hizo con asidero en que la responsabilidad en materia de desacato no es objetiva sino subjetiva (…) 4. Es decir que la Sala, dentro del ámbito de su autonomía funcional y después del examen crítico razonado que realizó de las pruebas, concluyó sobre la ausencia de culpabilidad del Alcalde, exonerándolo de sanción, pero, independientemente de ello, le ordenó, en primer lugar, adelantar en forma inmediata las diligencias pertinentes para volver a contratar con la firma Ingeambiente S.A. E.S.P., propietaria del relleno sanitario La Paz, el depósito, administración y operación de las basuras o residuos sólidos de la ciudad de Cartagena, para lo cual se requirió también la colaboración de la empresa contratista; y, en segundo orden, que a más tardar el 31 de diciembre del año en curso (2002) concluyera el procedimiento de montaje y funcionamiento de un nuevo relleno sanitario en la ciudad, a fin de que la solución del asunto fuese definitiva. 5. Como se puede inferir de esa realidad procesal, la Sala integrada por nosotros no amplió el plazo determinado en la sentencia de tutela (punto 3° de la parte resolutiva) para el cierre del basurero de Henequén, pues el mismo feneció el 30 de septiembre de 2001 y dentro de él el Alcalde cerró efectivamente el relleno; lo que hizo la Sala, después de exonerar de sanción al Alcalde, fue ordenarle que procediera a superar la declaración de emergencia sanitaria con una nueva contratación con la sociedad Ingeambiente S.A., a la cual se le requirió para que facilitara la contratación temporal, que condujo a la superación de la emergencia, volviendo las basuras al basurero La Paz de propiedad de esa entidad. 6. El plazo que estableció la Sala hasta el 31 de diciembre del presente año es, como puede inferirse, para obligar al alcalde a que adelante los pasos tendientes a la asignación definitiva de un relleno sanitario, (…) 7. De modo que no puede mezclarse, a nuestro juicio, el plazo para cerrar el relleno de Henequén, el cual se agotó en su momento, con el nuevo plazo para que el Alcalde gestione un nuevo relleno sanitario, (…)” Finalmente, los Magistrados sostuvieron que su actuación tiene sustento en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, pues con ella se buscó que no se produjera ningún otro hecho que amenazara los derechos fundamentales de la accionante y su hija; la decisión la tomaron en beneficio de ellas. A su parecer, el legitimado a cuestionar la decisión sería el Alcalde de Cartagena, pues es a su persona como autoridad a quien se le impartió la orden y es a él al que le corresponde la responsabilidad de cumplirla.” 5. Sentencia de segunda instancia En sentencia del 16 de agosto de 2002, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia (M.P. Germán G. Valdés Sánchez) resolvió negar el amparo solicitado, por considerar que la acción de tutela no es procedente para dejar sin validez sentencias o providencias judiciales, según lo dispuesto en el artículo 243 de la Constitución Nacional y teniendo en cuenta los efectos de la cosa juzgada de la sentencia C-543 de 1° de octubre de 1992, por medio de la cual la Corte Constitucional, en ejercicio del control de constitucionalidad, declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del decreto 2591 de 1991. La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema fundó esta decisión en dos razones que expuso así: “Al respecto esta Sala de la Corte ha dicho en muchas oportunidades y en especial en providencia 3103 de 2 de marzo de 1998 que: ‘… el inexorable efecto de cosa juzgada de la sentencia de 1° de octubre de 1992 tiene el efecto obligatorio, erga omnes, de hacer inaplicables las normas que autorizaban el ejercicio de la acción de tutela contra sentencias y providencias judiciales, estándole vedado a cualquier autoridad ‘reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo’, mientras subsistan en la Constitución Política las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la ‘norma de normas. Una decisión jurisdiccional adoptada como culminación de un proceso será siempre una sentencia judicial y nunca podrá configurar una ‘vía de hecho’. Ello será así aún en aquellos casos en que pudiera pensarse que el fallo resulta equivocado, pues de la probabilidad del error no está exenta ninguna decisión humana…’ Estas breves reflexiones tornan improcedente el amparo constitucional pretendido, lo que obliga a revocar el fallo impugnado.” II. Consideraciones y fundamentos 1. Reiteración de jurisprudencia, procedencia excepcional de la acción de tutela contra acciones u omisiones judiciales Vistos los antecedentes, la Sala de Revisión considera que el caso plantea un problema jurídico que ya ha sido abordado ampliamente por la jurisprudencia constitucional, a saber: ¿procede la acción de tutela, a pesar de su carácter subsidiario, contra una providencia judicial en la que presuntamente se vulneran los derechos fundamentales? 1.1. Como ya fue dicho por esta Sala en otra ocasión,[2] la sentencia C-543 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), citada como precedente aplicable al presente caso por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, estudió la constitucionalidad de los artículos 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991, normas que regulaban el ejercicio de la acción de tutela contra sentencias judiciales. En esta sentencia se resolvió declarar inexequibles las disposiciones acusadas, por considerar que desconocían las reglas de competencia fijadas por la Constitución Política y afectaban el principio de seguridad jurídica. 1.2. No obstante, la decisión de la Sala Plena de la Corte Constitucional no se adoptó en términos absolutos, pues matizó sus efectos al prever casos en los cuales, de forma excepcional, la acción de tutela es procedente contra actuaciones que aunque en apariencia estuvieran revestidas de formas jurídicas, en realidad implicaran una vía de hecho. Al respecto dijo la Sala Plena en la sentencia C-543 de 1992, “(…) nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los térmi­nos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto 2591 de 1991). En hipótesis como éstas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia.” Esta decisión ha sido interpretada por la jurisprudencia constitucional la cual ha venido desarrollando el tema. Así, en la sentencia T-079 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) se consideró, con base en la sentencia C-543 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) lo siguiente: “Una actuación de la autoridad pública se torna en una vía de hecho susceptible del control constitucional de la acción de tutela cuando la conducta del agente carece de fundamento objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho y tiene como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de la persona. Carece de fundamento objetivo la actuación manifiestamente contraria a la Constitución y a la Ley. La legitimidad de las decisiones estatales depende de su fundamentación objetiva y razonable. El principio de legalidad rige el ejercicio de las funciones públicas (CP art. 121), es condición de existencia de los empleos públicos (CP art. 122) y su desconocimiento genera la responsabilidad de los servidores públicos (CP arts. 6, 90). Una decisión de la autoridad no es constitucional solamente por el hecho de adoptarse en ejercicio de las funciones del cargo. Ella debe respetar la igualdad de todos ante la ley (CP art. 13), principio que le imprime a la actuación estatal su carácter razonable. Se trata de un verdadero límite sustancial a la discrecionalidad de los servidores públicos, quienes, en el desempeño de sus funciones, no pueden interpretar y aplicar arbitrariamente las normas, so pena de abandonar el ámbito del derecho y pasar a patrocinar simple y llanamente actuaciones de hecho contrarias al Estado de Derecho que les da su legitimidad.”[3] 1.3. Las distintas Salas de Revisión de la Corte Constitucional, atendiendo a la fuerza vinculante de los fallos de constitucionalidad erga omnes, han decidido aplicar en los casos concretos el precedente establecido por la Sala Plena en la sentencia C-543 de 1992. Así, por ejemplo, puede citarse la sentencia T-158 de 1993, en la que la Sala Novena de Revisión de la Corte decidió confirmar la decisión de la Sala Civil del Tribunal Superior de Popayán de conceder el amparo solicitado por el accionante en razón a que, según la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, se quebrantó el derecho fundamental del debido proceso al negar el recurso de apelación exigiéndose un requisito inexistente en el Código de Procedimiento Civil.[4] Al respecto también es preciso citar la sentencia T-173 de 1993, en la que, con ponencia del magistrado José Gregorio Hernández Galindo –ponente de la sentencia C-543 de 1992–, se consideró lo siguiente, “Siendo providencias judiciales los actos contra los cuales se intentó la acción, se impone verificar la procedencia de ésta, que no es general sino excepcional, a la luz de las normas fundamentales. (…) Según la doctrina de la Corte, expresada en varias de sus decisiones, particularmente en la Sentencia No. C-543 proferida por la Sala Plena el 1º de octubre de 1992, la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o la amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección que haga efectivos los mandatos constitucionales en defensa de la persona. (…) "Así, pues -ha concluido la Corte-, la tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece -con la excepción dicha- la acción ordinaria". Ha agregado que, por tanto, "...en nuestro sistema pugna con el concepto mismo de esta acción la idea de aplicarla a procesos en trámite o terminados, ya que unos y otros llevan implícitos mecanismos pensados cabalmente para la guarda de los derechos, es decir, constituyen otros medios de defensa judicial" que, a la luz del artículo 86 de la Constitución, excluyen por regla general la acción de tutela". (…) No obstante, la regla general de la que se viene tratando no es absoluta y, por tanto, admite excepciones que han sido reconocidas y precisadas por la Corte Constitucional en la misma sentencia referida y en fallos posteriores. (…) En ese orden de ideas, la violación flagrante y grosera de la Constitución por parte del juez, aunque pretenda cubrirse con el manto respe­table de la resolución judicial, puede ser atacada mediante la acción de tutela siempre y cuando se cumplan los presupuestos contemplados en el artículo 86 de la Constitución y no exista otro medio al alcance del afectado para la defensa de su derecho.” (Acento fuera del texto) Esta doctrina constitucional ha sido precisada y reiterada en varias sentencias de unificación proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Por ejemplo, recientemente en la sentencia SU-1184 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) se dijo, “La Corte Constitucional ha construido una nutrida línea de precedentes en materia de tutela contra providencias judiciales, bajo las condiciones particulares de lo que se ha denominado la vía de hecho. No es de interés para este proceso en particular hacer un recuento de dicha línea de precedentes. Baste considerar que sus elementos básicos fueron fijados en la sentencia T-231 de 1994[5], en la que se señaló que existe vía de hecho cuando se observan algunos de los cuatro defectos: sustantivo, orgánico, fáctico y procedimental.” 1.4. Por lo tanto, coincide parcialmente ésta Sala de Revisión de la Corte Constitucional con la Sala de Casación Laboral en reconocer la obligatoriedad que tienen en el sistema jurídico colombiano las sentencias de constitucionalidad, específicamente la sentencia C-543 de 1992, pero no comparte el criterio según el cual en dicha sentencia se decidió que era contrario a la Constitución Política de 1991 el que proceda una acción de tutela contra una actuación judicial, incluso cuando esta configure una vía de hecho. En cambio, coincide plenamente esta Sala de Revisión con la decisión adoptada por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia dentro del proceso, la cual, en lugar de descartar de manera absoluta la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, verificó si en el caso concreto ésta era procedente. La diferencia entre la posición adoptada por la Sala de Casación Laboral, por un lado, y la Sala de Casación Civil, por otro, estriba en que mientras la primera sostiene que la acción de tutela nunca procede contra providencias judiciales, la segunda estima que en ciertos casos excepcionales, cuando se reúnen estrictos requisitos analizados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ella sí procede contra providencias judiciales. El artículo 86 de la Constitución dice que la tutela procede cuando los derechos fundamentales “resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Los jueces son autoridades públicas y sus providencias constituyen su principal forma de acción. Además, como se dijo, la Corte Constitucional en sus salas de revisión y en su Sala Plena ha reiterado que la tutela sí procede contra providencias judiciales cuando éstas constituyen vías de hecho. También ha proferido sentencias de constitucionalidad con efectos erga omnes en el mismo sentido.[6] No desconoce esta Sala de Revisión que una sentencia, como cualquier texto, es objeto de interpretación. Empero, quien interpreta con autoridad las sentencias de la Corte Constitucional es la propia Corte Constitucional, así como esta Corporación ha reconocido que quién interpreta con autoridad las sentencias de la Corte Suprema de Justicia es la propia Corte Suprema de Justicia, en razón a que su doctrina relativa al alcance de las leyes en el ámbito de su competencia como “máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria” (artículo 234 C.P.), constituye un derecho viviente[7] 1.5. Ahora bien, la jurisprudencia ha indicado en varias oportunidades los casos excepcionales en que procede la acción de tutela, indicando que se configura una vía de hecho cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (1) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable; (2) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (3) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y, (4) defecto procedimental que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido. En criterio de la Corte “esta sustancial carencia de poder o de desviación del otorgado por la ley, como reveladores de una manifiesta desconexión entre la voluntad del ordenamiento y la del funcionario judicial, aparejará su descalificación como acto judicial.[8] 1.6. Pasa entonces la Sala a estudiar si en este caso procedía la acción, y en caso de ser así, a establecer si la decisión adoptada por la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior de Cartagena en consulta violó el derecho al debido proceso de la accionante y su hija. 2. Problema Jurídico Teniendo en cuenta que en el presente proceso no se ha presentado una acción de tutela contra un fallo de tutela[9] y, además, que en contra del auto que resuelve la consulta dentro de un incidente de desacato no existe medio de defensa judicial alguno,[10] esta Sala considera que es procedente la acción de tutela en este caso, y entra a resolver el siguiente problema jurídico: ¿Desconoce un juez de tutela el principio de la cosa juzgada, y con ello el derecho al debido proceso, al alterar la orden impartida en la sentencia que dio fin al proceso, en actuaciones procesales posteriores a ésta y encaminadas a lograr el cumplimiento de la misma? Y específicamente, ¿puede el juez competente de resolver la consulta en un incidente por desacato, alterar o complementar la orden impartida originalmente en el fallo de tutela? Antes de entrar a resolver estas dos cuestiones, es preciso indicar al igual que la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia lo hizo, que esta Sala de Revisión considera que lo que se refiere a la determinación de si los funcionarios en cuestión (el Alcalde de Cartagena y el Director de CARDIQUE) habían acatado o no la orden del juez de tutela, es un problema debidamente resuelto. Las acusaciones de la demanda no versaron sobre dicho punto y no encuentra la Sala en él anomalía alguna, máxime si se tiene en cuenta el amplio margen que tiene el juez de tutela al evaluar la forma como el juez apreció las pruebas.[11] A continuación se presentará una distinción entre la decisión de tutelar un derecho y la orden impartida para el efecto, para precisar que, si bien ambas hacen tránsito a cosa juzgada, la orden puede ser objeto de variaciones accidentales siempre que se cumplan requisitos que apuntan a asegurar el cumplimiento de lo decidido en la sentencia y el goce efectivo del derecho tutelado. En segundo lugar se establecerá cuál es el alcance de la decisión que puede adoptar el juez que resuelve la consulta en un incidente de desacato, para, por último, analizar el caso de la referencia. 3. Cosa juzgada de las sentencias de tutela. Diferencia entre la decisión de proteger un derecho constitucional y las órdenes que aseguran el cese de la violación o la amenaza; competencia especial del juez de tutela para modular las órdenes en las circunstancias del caso concreto con el fin de asegurar el goce efectivo del derecho amparado. 3.1. La misión primordial que la Constitución encomienda al juez de tutela es decidir si en cada caso concreto el derecho invocado por el accionante ha sido violado o amenazado y, en caso de que así sea, es su deber tutelarlo y, en consecuencia, tomar las medidas necesarias para que cese la violación o la amenaza. Entonces, se pueden distinguir dos partes constitutivas del fallo: la decisión de amparo, es decir, la determinación de si se concede o no el amparo solicitado mediante la acción de tutela, y la orden específica y necesaria para garantizar el goce efectivo del derecho amparado. El principio de la cosa juzgada se aplica en términos absolutos a la primera parte del fallo, es decir, a lo decidido. Por lo tanto, la decisión del juez de amparar un derecho es inmutable y obliga al propio juez que la adoptó Como la orden es consecuencia de la decisión de amparo y su función es la de asegurar el goce efectivo del derecho en el contexto fáctico particular de cada caso, los efectos de la cosa juzgada respecto de la orden específica tienen unas características especiales en materia de acción de tutela. Las órdenes pueden ser complementadas para lograr “el cabal cumplimiento” del fallo dadas las circunstancias del caso concreto y su evolución. Tal fue la determinación del legislador extraordinario, quién definió en el propio estatuto de la acción de tutela (Decreto 2591 de 1991) que el juez no pierde la competencia, y está facultado a tomar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la decisión, es decir, proteger el derecho fundamental afectado. Dice el decreto: “Artículo 27.- Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. (…) En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.” (acento fuera del texto) El estatuto de la acción de tutela también señala que cuando el caso sea resuelto por la Corte Constitucional en sede de revisión, el juez de primera instancia, encargado de la ejecución del fallo, es competente para tomar las medidas necesarias para cumplir a cabalidad lo dispuesto por la Corte.[12] Esta particularidad del proceso de tutela ya había sido resaltada por la jurisprudencia constitucional que ha dicho al respecto, “(…) el peso del cumplimiento de la orden de tutela recae en el Juzgado o Tribunal que se pronunció en primera instancia, el cual, se repite, mantendrá competencia hasta que se restablezca el derecho vulnerado porque la protección de los derechos fundamentales es la esencia de la tutela, luego el cumplimiento de la orden de protección es una obligación de hacer por parte del juez de tutela de primera instancia.”[13] 3.2. El que se mantenga la competencia del juez de tutela con respecto a los remedios específicos que éste puede adoptar para corregir la situación, se funda en dos razones. En primer lugar, se trata de una regla necesaria para cumplir con el mandato según el cual todas las autoridades estatales deben garantizar el goce efectivo del derecho (artículo 2 C.P.). Por encima de las dificultades prácticas y trabas formales, el juez esta llamado a tomar las medidas que se requieran para que, en realidad, la persona afectada pueda disfrutar de su derecho. Una sentencia de tutela no puede quedar escrita, tiene que materializarse en conductas positivas o negativas a favor de las personas cuyo derecho fue amparado. La segunda razón es que el remedio al que recurre un juez constitucional para salvaguardar un derecho, en ocasiones no supone órdenes simples, ejecutables en un breve término mediante una decisión única del destinatario de la orden, sino órdenes complejas, es decir, mandatos de hacer que generalmente requieren del transcurso de un lapso significativo de tiempo, y dependen de procesos decisorios y acciones administrativas que pueden requerir el concurso de diferentes autoridades y llegar a representar un gasto considerable de recursos, todo lo cual suele enmarcarse dentro de una determinada política pública. Este punto se abordará más adelante. 3.3. Por lo tanto, el juez de tutela no desconoce el orden constitucional vigente al modificar o alterar aspectos accidentales del remedio dispuesto para evitar que se siga violando o amenazando el derecho fundamental de una persona que ha reclamado su protección, siempre y cuando lo haga en aquellos casos en que sea necesario para asegurar el goce efectivo del derecho y dentro de los límites de sus facultades. Es el propio ordenamiento, en el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991, el que mantiene en cabeza del juez de tutela la competencia para adoptar las medidas encaminadas a que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. 4. Competencia restringida del juez de tutela para modificar órdenes, en especial cuando éstas son complejas. A continuación, entra la Sala a precisar los parámetros dentro de los cuales el juez de tutela ejerce esta facultad. Para ello se establecerá: cuándo es posible que modifique la orden judicial impartida originalmente, cuál es el fin al que se debe propender al introducir este cambio y cuáles son los límites y alcances de esta facultad. 4.1. En primer lugar, la modificación de la orden impartida por el juez no puede tener lugar en cualquier caso. Este debe corroborar previamente que se reúnen ciertas condiciones de hecho que conducirán a que dadas las particularidades del caso, el derecho amparado no vaya a ser realmente disfrutado por el interesado o que se esté afectando gravemente el interés público. Esto puede suceder en varias hipótesis: (a) cuando la orden por los términos en que fue proferida nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado o lo hizo en un comienzo, pero luego devino inane; (b) en aquellos casos en que su cumpli­miento no es exigible porque se trata de una obligación imposible o porque implica sacrificar de forma grave, directa, cierta manifiesta e inminente el interés público; y (c) cuando es evidente que siempre será imposible cumplir la orden. 4.1.1. (a) Que la orden pueda ser modificada cuando nunca protegió el derecho, devino inane o simplemente no es posible cumplirla, es algo que se deriva de la función misma de la tutela. En este sentido apuntan tanto la consagración constitucional que exige a los jueces garantizar el goce efectivo de los derechos (artículos 2 y 86, C.P.) como el Decreto 2591 de 1991 (art.27), que señala expresamente que el juez de tutela mantiene la competencia del proceso “(…) hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.” 4.1.2. (b) El segundo caso, cuando haya una afectación grave, directa, cierta, manifiesta e inminente del interés público, surge también de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991. La Carta Política no solo valora el interés general (artículo 1 C.P.) que comprende la protección de los derechos de todos, sino que fija como uno de los parámetros para que el juez de tutela intervenga en la defensa de los derechos de una persona frente a un particular, que la conducta de éste “(…) afecte grave y directamente el interés colectivo” (acento fuera del texto normativo, artículo 86, C.P.) Por lo tanto, si una vulneración grave y directa del interés colectivo justifica la intervención del juez de tutela respecto del ejercicio de actividades por parte de particulares, en modo alguno puede el juez, precisamente, afectar de forma grave y directa dicho interés, mediante la orden que imparta en la sentencia. Este límite también surge del artículo 7° del Decreto 2591 de 1991 en el que se otorga competencia al juez de tutela para que desde el momento mismo de la presentación de la acción, como medida cautelar, suspenda la aplicación del acto concreto que amenace o vulnere el derecho cuya protección se invoca. En dicha norma, sin embargo, se advierte que el ejercicio de esta facultad se ve limitado cuando puedan producirse “(…) perjuicios ciertos e inminentes al interés publico” (acento fuera de la norma), en cuyo caso se podrá disponer la ejecución o continuidad del acto en cuestión. Teniendo en cuenta las condiciones que explícitamente establecen los textos normativos al tipo de afectación del interés público que se debe dar para que se justifique modificar aspectos accidentales de la orden originalmente impartida se deduce un quinto requisito implícito en dichos textos: la afectación debe ser manifiesta. Según las normas, para que el funcionario judicial ajuste su orden no pueden existir dudas respecto a si es grave o no, a si la afectación se vincula causalmente de forma directa con la ejecución de la orden proferida originalmente o no, o a si se afectaría realmente o no el interés público. La Corte subraya que no cualquier afectación del interés público justifica al juez de tutela intervenir en el proceso y ajustar la orden. Se trata de casos excepcionales en los que la vulneración a éste interés reúne las características antes mencionadas. (i) Debe ser grave, esto es, debe ser de gran impacto negativo, tiene que tratarse de un perjuicio de magnitud considerable. (ii) Debe ser directa, o sea, no pueden existir causas eficientes autónomas que medien entre la orden y la afectación al interés público. (iii) Debe ser cierta, es decir, la afectación no puede ser indeterminada, hipotética o eventual. (iv) Debe ser manifiesta, en el sentido de que no debe ser objeto de duda; debe ser evidente. (v) Por último, la afectación debe ser inminente: no puede tratarse de una amenaza futura, sino de una amenaza que indefectiblemente tendría lugar de no modificarse aspectos accidentales de la orden originalmente impartida. 4.1.3. (c) El tercer evento en el que se podría presentar la necesidad de ajustar la orden es cuando es evidente que siempre será imposible cumplir lo ordenado. Este caso es tan sólo una aplicación del principio general del derecho según el cual “nadie puede ser obligado a lo imposible” (nemo potest ad impossibile obligari). Así, por ejemplo, si un juez de tutela ordena que se practique una intervención quirúrgica de alto riesgo a una persona en el término de 48 horas, contadas a partir de la notificación de la sentencia, y el médico tratante alega que hay que preparar al paciente antes de la operación con un determinado tratamiento por un periodo superior a una semana, es evidente que siempre será imposible cumplir la orden, es decir, operar al paciente “antes de 48 horas”. No obstante, es preciso advertir que como ya lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, se debe tratar de una verdadera imposibilidad, no cualquier dificultad para cumplir una obligación implica que esta deba ser tenida por imposible. Así por ejemplo, la desidia administrativa, la falta de dinero o las trabas burocráticas, por sí mismas, no pueden ser invocadas como razones de la imposibilidad para cumplir una orden.[14] 4.2. En segundo lugar, el principal límite que la normatividad le fija al ejercicio de la facultad del juez de tutela de modificar la orden o las órdenes es la finalidad buscada, a saber, las medidas deben estar encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo. Ello se sigue tanto del sentido mismo de la acción de tutela (artículo 86 de la Constitución) como del Decreto 2591 de 1991, en especial del último inciso del artículo 27, citado previamente, cuando señala que “(…) el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.” Es decir, el juez de instancia mantiene la competencia para asegurar el goce efectivo del derecho, no para revisar, ajustar o revocar, de manera expresa o implícita, su decisión de amparar el derecho, ni el telos fundamental de la orden impartida para ello. 4.3. En tercer lugar, el alcance de las modificaciones que le es posible introducir al juez de tutela a la orden proferida inicialmente, como se dijo, no puede implicar un cambio absoluto de la orden impartida originalmente. Nuevamente los límites están dados por la misma finalidad de la acción de tutela: garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales. Por eso, al juez le es dado alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea necesario para alcanzar dicha finalidad. Pero el juez no puede modificar el contenido esencial de la orden.[15] 4.4. En cuarto lugar, cuando el juez de tutela se ve obligado a modificar aspectos accidentales de su orden por cuanto resulta necesario evitar que se afecten de manera grave, directa, manifiesta, cierta e inminente el interés público es probable que la alteración de la medida adoptada conlleve disminuir el grado de protección concedido originalmente. En estos eventos la actuación judicial debe guiarse por el siguiente criterio: buscar la menor reducción posible de la protección concedida y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz El juez de tutela debe elegir entre todas las modificaciones que pueda adoptar, aquella que represente la menor disminución del goce del derecho tutelado, pero que a la vez, evite la afectación del interés público de relevancia constitucional que justificó la modificación de la orden. En todo caso, como el objetivo que debe perseguir el juez de tutela en últimas es garantizar el goce efectivo del derecho, cuando sea necesario modificar aspectos accidentales de la orden original y ello implique una reducción en el grado de protección adjudicado, es preciso que se adopte una medida compensatoria. El juez deberá incluir una orden adicional a la principal que compense a la persona que vio disminuida la protección que en un primer momento recibió. Quien deberá asumir, en justicia, la carga de esta nueva decisión será la persona o las personas que se beneficiaron con la alteración de lo ordenado en el fallo original. 4.5. Finalmente, resta señalar que esta facultad de modificar las órdenes originalmente impartidas en un fallo de tutela tiene sentido, especialmente, en aquellos casos en que éstas no son simples sino complejas. Como ya se anotó, las órdenes que imparte el juez de tutela pueden ser de diverso tipo y, por lo tanto, su simplicidad o complejidad es una cuestión de grado. No obstante, se puede decir que una orden de tutela es simple cuando comprende una sola decisión de hacer o de abstenerse de hacer algo que se encuentra dentro de la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden y se puede adoptar y ejecutar en corto tiempo, usualmente mediante una sola decisión o acto Por el contrario una orden de tutela es compleja cuando conlleva un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno. La posibilidad de alterar las órdenes impartidas originalmente dentro de un proceso de tutela, tiene sentido, en especial, cuando el juez adoptó una orden compleja para asegurar el goce efectivo de un derecho. En estas situaciones el remedio adoptado suele enmarcarse dentro de una política pública del estado y puede significar plazos, diseños de programas, apro­piación de recursos, elaboración de estudios o demás actividades que no puedan realizarse de forma inmediata y escapan al control exclusivo de la persona destinataria de la orden original. En ocasiones, por ejemplo, el juez de tutela se ve obligado a vincular a un proceso a varias autoridades administrativas, e incluso a particulares, para que todas las personas, conjuntamente, logren adoptar una serie de medidas necesarias para salvaguardar el goce efectivo del derecho.[16] Dada la diversidad de órdenes que puede impartir el juez de tutela y la multiplicidad de factores relevantes que han de ser considerados para que el amparado en su derecho pueda efectivamente gozar de éste, la cuestión de determinar cuál es la orden apropiada en cada caso requiere de cuidadoso análisis por parte del juez para evitar que la orden impartida carezca de la virtud de garantizar realmente el derecho en las circunstancias de amenaza o vulneración apreciadas en cada proceso. La orden es una consecuencia lógica de la decisión de amparar un derecho fundamental, pero no es sólo eso. También es el remedio concreto que ha de ser concebido atendiendo a las condiciones reales de cada caso para que tenga el potencial de lograr el pleno restablecimiento del derecho vulnerado o de eliminar las causas de la amenaza del mismo, afectando en mínimo grado otros derechos o intereses públicos constitucionalmente relevantes. El juez constitucional ha de ser razonable al fijar las órdenes que profiere, cuidándose de impartir un mandato absurdo o imposible, bien sea porque lo dispuesto es en sí mismo irrealizable o porque es claramente inviable dadas las condicio­nes de lugar, tiempo y modo fijadas por el propio fallo. Sin embargo, en el caso en que la solución es una orden compleja, las posibilidades que tiene el juez de prever los resultados de su decisión se reducen. La variedad de órdenes y actores que deben realizarlas, o la complejidad de las tareas impuestas, que pueden suponer largos procesos al interior de una entidad, obligan al juez de tutela a ser ponderado al momento de concebir el remedio, ordenarlo y vigilar su cumplimiento. La labor del juez en sede de tutela no acaba, entonces, en el momento de proferir sentencia y renace cuando alguna de las partes vuelve a plantear el caso, por ejemplo, en un incidente de desacato. El juez de tutela debe garantizar el goce efectivo del derecho, y en aquellos casos en que impartir una orden no basta, es necesario que el juez mantenga el control de la ejecución de la misma. Es esa, precisamente, la razón por la que el Decreto 2591 de 1991 concede facultades especiales al juez en materia de tutela.[17] Por ello es posible, por ejemplo, que un juez de tutela considere necesario que la entidad que debe cumplir el mandato impartido en un fallo de tutela, deba entregar periódicamente informes al juez, para que éste verifique el cumplimiento del mismo, pudiendo a la vez, adoptar determinaciones que permitan ajustar la orden original a la nuevas circunstancias que se puedan presentar todo con miras a garantizar el goce efectivo del derecho fundamental amparado y sin modificar la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada. 4.6. Así pues, cuando el juez de tutela resuelve amparar el derecho cuya protección se invoca, conserva la competencia para dictar órdenes que aseguren que el derecho sea plenamente restablecido o las causas de la amenaza sean eliminadas, lo cual comprende introducir ajustes a la orden original siempre y cuando ello se haga dentro de los siguientes parámetros para que se respete la cosa juzgada: (1) La facultad puede ejercerse cuando debido a las condiciones de hecho es necesario modificar la orden, en sus aspectos accidentales, bien porque (a) la orden original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o lo hizo en un comienzo pero luego devino inane; (b) porque implica afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público o (c) porque es evidente que lo ordenado siempre será imposible de cumplir. (2) La facultad debe ejercerse de acuerdo a la siguiente finalidad: las medidas deben estar encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo con el objeto de asegurar el goce efectivo del derecho fundamental tutelado. (3) Al juez le es dado alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea necesario para alcanzar dicha finalidad. (4) La nueva orden que se profiera, debe buscar la menor reducción posible de la protección concedida y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz. A estos cuatro requisitos de orden sustancial, se agregan otros de orden procesal, tal como se muestra en el siguiente apartado. 5. El juez que resuelve la consulta es competente para verificar la existencia de un incumplimiento y para asegurar que se adopten las medidas adecuadas para garantizar el goce efectivo del derecho en estrecha relación con el desacato 5.1. La jurisprudencia constitucional ha abordado en el pasado la institución de la consulta dentro del trámite del incidente por desacato a un fallo de tutela. Al respecto ha señalado que no se trata de un recurso que se presente a petición de parte. Es un control que funciona automáticamente, y busca garantizar la corrección de la sanción, en caso de que sea impuesta por el juez de primera instancia. Al respecto en la sentencia C-243 de 1996 (M.P: Vladimiro Naranjo Mesa) en la cual se estudió la constitucionalidad del articulo 52 del decreto 2591 de 1991 se dijo al respecto, “¿Debe de aquí deducirse que por aplicación del artículo 4o. del Decreto 306 de 1992 y subsiguientemente de los artículos 138 y 351 del C. de PC, el auto que decide este incidente es susceptible del recurso de apelación, tanto si impone la sanción como si no la impone? La Corte estima que esta interpretación debe ser rechazada, por las siguientes razones: -Po...