Sentencia T-080 de 2015

T-080-15 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-080/15 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad ACCION POPULAR-Desarrollo histórico y normativo ACCION POPULAR EN EL CODIGO CIVIL ACCION POPULAR EN LA CONSTITUCION DE 1991 En materia de derechos colectivos es claro que el propósito del Constituyente fue el de extender el campo tradicional de esta clase de acciones que ya existían en estatutos civiles anteriores, fortaleciendo la competencia de los jueces y su capacidad para proteger los derechos de las personas. La Corte Constitucional ha explicado que a la luz del nuevo marco institucional y social resumido a través de la fórmula del Estado social de derecho, se reivindica la prevalencia del interés público al tiempo que empodera a los ciudadanos con herramientas jurídicas efectivas para que velen activamente por lo comunitario. ACCION POPULAR-Finalidad preventiva y restaurativa o de restablecimiento a favor del colectivo afectado REGIMEN DE TRANSICION EN LAS ACCIONES POPULARES-Aplicación de la ley 472 de 1998 Las acciones populares no son un instrumento jurídico ajeno a la tradición legal de Colombia. Desde el Código Civil de 1887 se consagraron varias figuras al alcance de la ciudadanía en general o de los vecinos de un determinado lugar con el objetivo de conjurar el riesgo sobre un bien público o de interés común, así como de resarcir el daño ocasionado sobre el mismo. La Carta Política de 1991 revitalizó y promovió la defensa de lo público mediante un conjunto de herramientas constitucionales. Particularmente, la Ley 472 de 1998 desarrolló lo referente a las acciones populares conservando el doble propósito de prevención y restitución del derecho colectivo vulnerado, al tiempo que dispuso un marco legal más específico y orientado a la obtención del derecho sustancial y del equilibrio entre las partes convocadas. DERECHO AMBIENTAL-Principios rectores MEDIO AMBIENTE EN LA CONSTITUCION DE 1991-Contenido CONSTITUCION ECOLOGICA Y MEDIO AMBIENTE SANO-Protección constitucional CONSTITUCION ECOLOGICA-Diversas aproximaciones a lo ambiental Las múltiples disposiciones normativas que existen y el enfoque pluralista que promueve la propia Carta, hacen que la relación entre la Constitución y el medio ambiente no sea una sola y estática. Es posible identificar al menos tres aproximaciones que explican el interés superior de la naturaleza en el ordenamiento jurídico colombiano y la protección reforzada que se le otorga: (i) en primer lugar, se parte de una visión antropocéntrica que concibe al ser humano presente como única razón de ser del sistema legal y a los recursos naturales como meros objetos al servicio del primero, (ii) un segundo punto de vista reivindica concepciones más globales y solidarias de la responsabilidad humana, que abogan por los deberes del hombre con la naturaleza y las generaciones venideras; (iii) finalmente, se han formulado posturas contra-hegemónicas que conciben a la naturaleza como un auténtico sujeto de derechos, y que respaldan cosmovisiones plurales y alternativas a la posición mayoritaria. CONCEPTO DE NATURALEZA-Importancia en el derecho ambiental PRINCIPIO DE DESARROLLO SOSTENIBLE EN EL DERECHO AMBIENTAL-Contenido PRINCIPIO DE PREVENCION EN EL DERECHO AMBIENTAL-Contenido PRINCIPIO DE PRECAUCION EN EL DERECHO AMBIENTAL-Contenido PRINCIPIO DE QUIEN CONTAMINA PAGA EN EL DERECHO AMBIENTAL-Contenido ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD JURIDICA POR EL DAÑO AMBIENTAL-Hecho generador del daño, el daño como tal y el nexo de causalidad entre ambos La jurisprudencia como la legislación nacional, para hacer frente a las demandas ambientales puestas de presente, han retomado los elementos básicos del régimen de responsabilidad civil, a saber: (i) hecho generador del daño, (ii) el daño como tal y (iii) el nexo de causalidad entre ambos. No obstante, también ha sido necesario adaptar los mismos a los desafíos propios del derecho ambiental, particularmente en lo que tiene que ver con el concepto de daño. RESTABLECIMIENTO O REPARACION INTEGRAL DEL DAÑO AMBIENTAL PRUEBA TECNICA PARA LA CUANTIFICACION DEL DAÑO AMBIENTAL-Importancia MEDIDAS PARA LA PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE-Cumplimiento y seguimiento a las medidas de reparación ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES PROFERIDAS EN EL CURSO DE UNA ACCION POPULAR-Defecto sustantivo, por cuanto autoridad judicial debió aplicar art. 34 de la ley 472/98 en lo referente a los mecanismos procesales para resarcir o recuperar integralmente daño ambiental por derrame de líquido en la Bahía de Cartagena Esta Corporación ha expresado que el defecto sustancial o material se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”. No obstante la autonomía de los jueces para determinar las normas aplicables al caso concreto y establecer la interpretación e integración del ordenamiento jurídico, a estos no les es dable apartarse de las disposiciones constitucionales o legales. En la decisión que se revisa el Tribunal de Cartagena descartó de forma general todos los preceptos de la Ley 472 de 1998, invocando los principios de la ley en el tiempo. Con ello, sin embargo, desconoció la aplicación del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el cual también resultaba vinculante en este caso en lo referente a los mecanismos procesales para resarcir o recuperar integralmente el daño ocasionado. ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES PROFERIDAS EN EL CURSO DE UNA ACCION POPULAR-Defecto fáctico por indebida valoración de las pruebas con relación a la magnitud del daño ambiental por derrame de líquido en la Bahía de Cartagena SENTENCIA COMPLEMENTARIA-Medidas de restablecimiento y resarcimiento del daño ambiental por derrame de líquido en la Bahía de Cartagena, y de prevención de futuros siniestros Referencia: Expediente T-4.353.004. Acción de tutela interpuesta por la Fundación para la Defensa del Interés Público -Fundepúblico- y Carmenza Morales Brid contra la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena. Asunto: Resarcimiento del daño ambiental y ejercicio de la acción popular. Vertimiento de Lorsban en la Bahía de Cartagena. Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO. Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil quince (2015). La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Martha Victoria Sáchica Méndez y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente: SENTENCIA Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela emitido, en segunda instancia, por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en el expediente de tutela T-4.353.004. I. ANTECEDENTES. El señor Juan Felipe Ogliastri Turriago, en representación de la Fundación para la Defensa del Interés Público -Fundepúblico- y la señora Carmenza Morales Brid, interpusieron acción de tutela en contra de la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, con ocasión de la providencia proferida el 18 de abril de 2013 dentro de una demanda de acción popular. Fundamenta su pretensión en los siguientes: 1. Hechos y relato contenido en el expediente[1]. 1. El 19 de junio de 1989 se presentó el derrame de un compuesto químico denominado “Lorsban”, cuyo elemento activo es el “Cloripirifos”, el cual se encontraba almacenado en tanques pertenecientes a la empresa Dow Química de Colombia S.A. en su planta de producción ubicada en la zona del Mamonal, en la ciudad de Cartagena. Esta situación, aseguran, conllevó a que el líquido (238 kilogramos aproximadamente) fluyera hacia la bahía, generando una contaminación ambiental que se extendió por cerca de tres (3) kilómetros cuadrados, ocasionando la muerte de centenares de peces, entre otros daños. · Proceso de acción popular: 2. Como consecuencia de lo anterior, el 27 de julio de ese año Fundepúblico, en representación de algunas personas vecinas a la zona afectada, principalmente pescadores, instauró acción popular en contra de la referida empresa en los términos del artículo 1005 del Código Civil. En la demanda se le solicitó al juez de conocimiento se condenara a Dow Química al pago de todos los perjuicios generados, por un monto que sería tasado dentro del proceso. 3. El proceso fue abierto a pruebas mediante auto de fecha julio 30 de 1991, conforme consta a folio 221 y siguientes del expediente. Se decretaron y practicaron las pericias solicitadas por ambas partes. 4. Mediante sentencia del 29 de junio de 2012, el Juzgado 4º Civil del Circuito de Cartagena declaró probado el daño ecológico en la Bahía de Cartagena por el vertimiento ocurrido en el mes de junio de 1989 y condenó como responsable a la compañía Dow Química. El “a quo” comenzó por explicar que “en mayor o menor medida, dependiendo de la época –pero sin que se hubiera dado nunca la espalda al tema sensible de la protección de los derechos colectivos y del ambiente- el legislador colombiano se preocupó por ellos. Al principio, con las influencias innegables del más remoto y clásico derecho latino”[2]. En este sentido, precisó que la herramienta prevista en el artículo 1005 del Código Civil reconoció una verdadera acción popular a favor de los bienes de uso público y de sus usuarios. Por esta misma razón, el Juzgado rechazó el argumento de la compañía demandada, según el cual un grupo de pescadores ya había iniciado –sin tener feliz término-, una acción tendiente a obtener la indemnización de perjuicios económicos para su gremio. Al respecto, el fallo explicó la diferencia de intereses que se defendían en cada uno de estos mecanismos, precisando que “la naturaleza jurídica de la acción popular y del daño ecológico determinan que son los intereses generales los que merecen ser tenidos en cuenta en esta última acción”[3]. Descendiendo al caso concreto, el juzgado encontró probado el vertimiento del químico y la responsabilidad de Dow Química, en virtud de: (i) la confesión de la propia entidad, la que nunca negó el hecho; (ii) el informe del Capitán de Puerto de Cartagena y consultor ambiental, Francisco Armando Arias Isaza, quien relató cómo entre las 17:45 y 18:00 horas del 19 de junio de 1989 “se detectó el derrame del producto y se encuentra que una de las bombas de alimentación de los tanques del proceso está encendida, lo cual, unido a que la válvula de cierre del tanque más pequeño del sistema se encontraba abierta, hace que este se rebose y permita el escape del insecticida”[4]; (iii) la Resolución del 13 de febrero de 1990 proyectada por el Director General Marítimo y Portuario de la época, mediante la cual “se declaró que la empresa Dow Química de Colombia S.A. en hechos ocurridos el 19 de junio de 1989 dentro de su planta de químicos, produjo una contaminación en la bahía de Cartagena en el sector aledaño a sus instalaciones” y en la cual concluye que no resulta suficiente “un simple llamado de atención dada la gravedad del hecho investigado, la evidente responsabilidad de la firma investigada y el daño ecológico causado”[5]. Para determinar la magnitud del perjuicio ambiental ocasionado, el Juzgado se fundamentó en tres pruebas técnicas: (i) la declaración de Manuel Rodríguez Becerra, en ese entonces Gerente General del Inderena, al señalar que “los manglares [zona donde se produjo el derrame] juegan un papel insustituible en la cadena alimenticia de la vida acuática de los mares y son fundamentales para el equilibrio del ecosistema”; (ii) el reconocimiento por parte de Dow Química de haber pagado aproximadamente diez toneladas de pescado contaminado con la sustancia química[6]; (iii) las pericias a cargo del Inderena, el cual rindió dos informes. El primero de ellos, denominado “metodologías de valoración económicas de los efectos ambientales” y el segundo “Aproximaciones a la valoración económica del daño ambiental-caso Dow Química de Colombia”[7]; (iv) la experticia de los señores peritos Ernesto Carreño Castro y Jesús A. Garay Tinoco, aunque hubiese sido objetada por el apoderado de la empresa demandada[8]. Una vez valorada la anterior información, el juzgador concluyó que: “Lo cierto para el despacho, es que los parámetros para la estimación del daño ecológico y por ende para su resarcimiento, tenidos en cuenta por los peritos en el segundo dictamen practicados dentro del proceso –por sobre el primero de los mismos-, son considerados idóneos para paliar la afrenta al recurso ictico del Distrito –antes Municipio- y por qué no, de la Nación, y por ello, de todo su elemento humano –en abstracto considerado-, que sufrió una pérdida ecológica innegable con la contaminación que ameritó la demanda y que se vio representada no solamente en la población efectiva de especies de peces muertos sino además, en la pérdida, a futuro, del potencial reproductivo o regenerador de las mismas, lo que indudablemente influyó negativamente en el ecosistema del cuerpo de agua afectado, sin perjuicio del riesgo que corrió la población humana con la contaminación”[9]. En su parte resolutiva, la sentencia declaró el daño en el cuerpo de agua de la bahía de Cartagena de Indias, por el vertimiento a instancias de la empresa Dow Química de Colombia S.A. del compuesto químico organofosforado clorpirifo (Lorsban), acaecido el día 19 de junio de 1989. En consecuencia, señaló medioambientalmente responsable a la empresa, a la cual condenó “al pago de los perjuicios ocasionados con el daño ecológico, cuya liquidación se hará de la forma indicada en el segundo inciso del artículo 34 de la ley 472 de 1998, a favor del Distrito Cartagena de Indias en el monto y término que se señale en la adición de la sentencia a que se refiere la mencionada norma. En todo caso, el monto de la indemnización, deberá ser destinado por este Distrito, para programas de saneamiento ambiental de la bahía de Cartagena y demás cuerpos de agua de esta ciudad que así lo ameriten”[10]. Pese a lo anterior, el fallo descartó la necesidad de proferir orden alguna para realizar correctivos en las instalaciones y en los productos que almacena y fabrica la compañía, en la medida que se demostró en el expediente que, con posterioridad al vertimiento, se llevaron a cabo las adecuaciones pertinentes. Tampoco se decretó el incentivo a favor de los actores populares, teniendo en cuenta que los mismos fueron derogados por la Ley 1425 de 2010. 5. La decisión fue impugnada por la empresa demandada, quien manifestó, en primer lugar, que los actores carecían de legitimidad en la causa toda vez que el bien público de la bahía le pertenece a la Nación y no a personas particulares. También hizo alusión a que la norma aplicable al caso no era la Ley 472 de 1998 sino el artículo 1005 del Código Civil, por ser este el vigente al momento de los hechos. Precisó que la acción popular consagrada en esa reglamentación no tiene fines indemnizatorios, sino meramente restaurativos o preventivos, por lo que en el presente asunto procedería únicamente el saneamiento del agua y no el pago de ninguna condena nacional como consideró el a quo. Explicó que la restauración del ecosistema ocurrió de manera natural, dada la condición biodegradable que tiene el compuesto “Lorsban”. 6. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, Sala Civil-Familia, en providencia del 18 de abril de 2013 resolvió el recurso de alzada. En primer lugar, explicó que la norma aplicable era el artículo 1005 del Código Civil y no la Ley 472 de 1998 “toda vez que las normas procesales en principio no contiene efectos retroactivos, esto es, que rigen únicamente desde el momento en que fueron expedidas respetando los procesos que fueron iniciados bajo la anterior legislación, en aras de brindar las garantías propias del debido proceso”[11]. A continuación, resaltó que “las acciones populares, incluso la contenida en el tan citado artículo 1005 C.C., son de naturaleza preventiva, es decir, el fin de las mismas no es la búsqueda individual o colectiva de la indemnización que resultara por el daño emergente y/o lucro cesante” [12]. En otras palabras, cuando la norma hace referencia al “resarcimiento” no debe entenderse con un carácter indemnizatorio a título colectivo o individual sobre los daños presuntamente causados: “considera la Sala que el término resarcimiento del daño contenido en el artículo 1005 C.C. no debe ser confundido, como se explicó anteriormente con el concepto de indemnización de la responsabilidad civil, sino que al estudiarse en armonía con las demás normas que regulan la materia y los pronunciamientos jurisprudenciales citados, se evidencia que esta se emplea como sinónimo de reparar, es decir, ´arreglar algo que está roto o estropeado, enmendar, corregir o remediar´, dejando claro que la verdadera naturaleza o propósito de la acción es la de volver las cosas a su estado anterior o reparar el daño sobre el bien y no, como erradamente se cree, un reconocimiento económico producto de ese daño, siendo que para ello, como se ha explicado de manera amplia, están diseñadas otro tipo de acciones”[13]. Con base en esta premisa y descendiendo al caso concreto, el Tribunal dedujo que la acción impetrada carecía de objeto sobre el cual pronunciarse en tanto que: (i) como consecuencia del hecho acaecido en el año 1989, la sociedad Dow Química de Colombia adoptó medidas tendientes a solucionar el problema de contaminación, tales como la recolección de peces muertos, así como las obras civiles suficientes para prevenir que otro incidente se repita en el futuro[14]; (ii) el Inderena (Resolución 0768 de 1989) levantó la medida de emergencia ambiental adoptada, atendiendo que la Empresa desarrolló una serie de medidas encaminadas a cumplir con las obligaciones propuestas por el propio instituto; (iii) aunque existió un daño ambiental, la indemnización debía buscarse por otra acción judicial idónea, la cual de hecho ya fue agotada a través de un proceso ordinario de responsabilidad civil extracontractual adelantado por los pescadores de la bahía de Cartagena, ante el Juzgado 15 Civil del Circuito de Bogotá. Instancia que negó las pretensiones mediante sentencia del 7 de septiembre de 2010 e hizo tránsito a cosa juzgada. Dicho lo anterior, concluyó que si bien ocurrió un vertimiento tóxico en la bahía, los fines esenciales de la acción popular (prevención y resarcimiento) ya se habían satisfecho por lo que carecía de sentido buscar una indemnización particular por este cauce procesal: “Si bien es cierto, existió un daño ecológico, el cual puede ser perseguido por los perjuicios a través de la acción de responsabilidad civil correspondiente, también es cierto que en la actualidad, después de 20 años este despacho no puede afirmar si aún el daño ecológico continúa, por el contrario, del expediente se infiere que lo que se persiguen son los efectos económicos indirectos del siniestro ocurrido el 19 de junio de 1989, los cuales no tienen cabida en la acción incoada”[15]. Revocó así la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cartagena y, en su lugar, desestimó las pretensiones formuladas por la Fundación para la Defensa del Interés Público. · Acción de tutela: 7. El 6 de diciembre de 2013 Juan Felipe Ogliastri Turriago, en representación de la Fundación para la Defensa del Interés Público (Fundepúblico) y Carmenza Morales Brid, presentaron acción de tutela en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Cartagena. En primer lugar, adujeron que la sentencia que resolvió la apelación de la acción popular y que denegó las pretensiones de la demanda incurrió en un defecto sustantivo al considerar que no era aplicable la Ley 472 de 1998 y que la acción popular solo tenía fines preventivos y restaurativos, mas no indemnizatorios. En segundo lugar, alegaron que como consecuencia de haber considerado que el medio judicial utilizado no tenía naturaleza indemnizatoria, el Tribunal de Cartagena desconoció el material probatorio que acreditaba la existencia del daño causado. Así, adujeron que la entidad judicial también habría incurrido en un defecto fáctico al no haber valorado las pruebas practicadas que daban cuenta del daño ambiental ocasionado. Por lo anterior, solicitaron que se dejara sin efectos la sentencia proferida el 18 de abril de 2013. En su lugar, piden que se confirme la providencia dictada el 29 de junio de 2012 por el Juzgado 4º Civil del Circuito de Cartagena que encontró probado el daño medioambiental causado por Dow Química de Colombia S.A. y la condenó al pago de perjuicios. 2. Trámite procesal. El proceso le correspondió por reparto a la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que mediante auto del 10 de diciembre de 2013 admitió la solicitud de amparo. En la misma providencia resolvió también[16]: (i) Vincular al trámite al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cartagena, a la Alcaldía del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena y a las partes e intervinientes en el proceso abreviado de acción popular adelantado por los accionantes, Guillermo García Córdona y Melania Romero Prada contra la sociedad Dow Química de Colombia S.A., (ii) Solicitar a los jueces de conocimiento dentro del proceso de acción popular el envío en calidad de préstamo el respectivo expediente. 3. Contestación de las entidades demandadas y vinculadas. 3.1. La Magistrada Emma Guadulaupe Hernández, en representación del Tribunal de Cartagena solicitó denegar las pretensiones de la acción de tutela. En primer lugar, señaló que todas las disquisiciones que se efectuaron en el fallo cuestionado no pueden ser tildadas de irrazonables, por cuanto todas están sustentadas en el régimen legal y jurisprudencial. Precisó que la normativa aplicable era el artículo 1005 del Código Civil cuya finalidad es suspender la conducta generadora del daño o amenaza a los bienes públicos, o regresar las cosas a su estado anterior, pero no decretar indemnizaciones a los particulares afectados. En segundo lugar, aseveró que “no puede el juez constitucional entrar a usurpar el papel del juez natural, indicándole el sentido en que debe proferir la decisión”[17]. 3.2. El apoderado de Dow Química, como tercero interviniente, se opuso a todas las pretensiones por las siguientes razones: (i) los accionantes carecen de legitimación por activa debido a que el mecanismo previsto en el artículo 1005 del Código Civil fue formulado para la defensa de bienes adscritos a la municipalidad y no a la Nación, como es el caso de las bahías; (ii) no se cumplió con el requisito de inmediatez ya que la tutela se presentó 6 meses después de haberse causado la ejecutoria del fallo atacado; (iii) el artículo 1005 no incluye dentro de su objeto la indemnización de perjuicios por los daños causados a bienes de uso público, sino que su esencia radica en obtener la seguridad de quienes transitan por estos[18]; (iv) no era posible invocar el carácter indemnizatorio señalado en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, por cuanto el régimen de transición solo surte efectos para las normas de “trámite y procedimiento”; (v) el desequilibrio ecológico ocasionado se resolvió por simple sustracción de materia, dada la naturaleza biodegradable del compuesto químico derramado. 3.3. La Alcaldía de Cartagena, por su parte, excepcionó: (i) la falta de legitimación por pasiva, por cuanto el Distrito no se puede considerar como agente vulnerador de derecho fundamental alguno de los accionantes; (ii) la decisión judicial cuestionada no incurrió en ningún defecto[19]. 3.4. Por último, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cartagena se limitó a enviar el expediente referente al proceso abreviado que adelantó Fundepúblico en contra Dow Química, siguiendo lo dispuesto por el artículo 1005 del Código Civil. II. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN. 1. Mediante sentencia del 19 de diciembre de 2013, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia decidió no proteger los derechos fundamentales invocados. Expuso que la sentencia del Tribunal de Cartagena dentro del proceso de acción popular había sido proferida en abril de 2013 y la acción de tutela instaurada en diciembre de ese mismo año. En ese sentido, consideró que había transcurrido un tiempo desproporcionado entre ambos sucesos (7 meses), por lo que en el caso concreto no se satisfizo el requisito de inmediatez. 2. Luego ser impugnada la decisión por la parte accionante, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en fallo del 19 de febrero de 2014, confirmó la decisión. En esa oportunidad agregó que en la sentencia del Tribunal Cartagena podía evidenciarse un ejercicio “autónomo, coherente y razonado”, por lo que no correspondía dejarla sin efectos. III. ACTUACIONES ADELANTADAS EN SEDE DE REVISIÓN. 1. Mediante memorial allegado el 5 de agosto de 2014, la señora Carmenza Morales Brid, en su condición de actora popular, reiteró la solicitud de acoger en su integridad el fallo de primera instancia emanado del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cartagena. Sostiene que es necesario “sentar un precedente constitucional que frene las vulneraciones a los elementos del medio ambiente, al espacio público Bahía de Cartagena y a su suelo adyacente que con alguna frecuencia y con notoriedad se presentan”[20]. Esta petición fue coadyuvada por un documento del Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario que explicó el carácter indemnizatorio de la figura contenida en el artículo 1005. Igualmente, defendió la aplicación del artículo 34 de la Ley 472 de 1998 para este caso concreto, al tratarse de una norma de carácter procesal y teniendo en cuenta además que los efectos del daño ambiental ocurrido en 1989 son de tracto sucesivo. 2. En auto del 20 de agosto de 2014, la Sala Quinta de Revisión ordenó que: (i) el Juzgado 4º Civil del Circuito de Cartagena remitiera el expediente correspondiente al proceso abreviado de acción popular de Fundepúblico y otros contra Dow Química de Colombia. S.A.; y (ii) el Juzgado 15 Civil del Circuito de Bogotá enviara el proceso ordinario número 95-23831, con parte demandante Asisclo Otero de Ávila y otros, contra la citada compañía. Igualmente, se dispuso suspender los términos mientras se analizaban los documentos allegados. Ambos despachos remitieron los procesos de la referencia en sendos expedientes. 3. Posteriormente, el 9 de septiembre, con miras a lograr la protección efectiva del derecho fundamental vulnerado y para allegar al proceso de tutela elementos de juicio relevantes, se dispuso un nuevo auto de pruebas y de vinculación de terceros bajo los siguientes parámetros: “PRIMERO.- VINCULAR y poner en conocimiento de la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (Cardique) el contenido de este auto y la acción de tutela interpuesta por la Fundación para la Defensa del Interés Público (Fundepúblico) contra la Sala Civil de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, para que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia se pronuncie acerca del amparo interpuesto, en lo que sea de su competencia. SEGUNDO.- ORDENAR que a través de la Secretaría General de esta Corporación, se oficie al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Alcaldía de Cartagena, Cardique, Universidad de Cartagena, Universidad de los Andes, Universidad del Rosario y Universidad Nacional para que dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, se pronuncien dentro del marco de sus competencias legales y académicas, sobre los siguientes aspectos ambientales de importancia para el expediente bajo estudio, sin perjuicio de otras consideraciones que estimen pertinentes: Concepto de daño ecológico: i- ¿Existe algún procedimiento científico confiable para identificar en la actualidad las repercusiones ambientales que sean consecuencia del vertimiento del compuesto químico “Lorsban” ocurrido en junio de 1989? ii- ¿Cuál es el estado actual del ecosistema de la bahía de Cartagena?, ¿Cuáles son los principales riesgos ambientales que enfrenta y qué medidas se están tomando al respecto? Concepto de reparación ambiental: i- ¿Es posible recuperar o restaurar completamente un ecosistema que ha sido afectado, como en este caso concreto, por un derrame del compuesto químico denominado “Lorsban”?, ¿En qué plazo de tiempo es razonable esperar que se regrese a la situación original? ii- De lo contrario, ¿Qué medidas de compensación resultan idóneas para resarcir o compensar el entorno natural afectado? Concepto de prevención: i- ¿Qué estándares de seguridad y medioambientales se exigen en la actualidad con respecto a las plantas de producción de insumos químicos (p.e. pesticidas)?, ¿Se ha vuelto a presentar algún accidente similar en la región? ii- ¿Qué políticas públicas y controles de prevención existen para evitar que incidentes como el descrito en este expediente se repitan?, ¿Existe algún protocolo de actuación para este tipo de casos?[21] 4. En respuesta a dicha providencia, la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (Cardique) envió un texto elaborado por la Subdirección de Gestión Ambiental. Dentro de las respuestas se destaca el concepto de la entidad según el cual a 2014 “es muy poco probable encontrar rastros del producto derramado”[22]. Adicionalmente, aseveró que “el estado actual del ecosistema asociado a la bahía de Cartagena es bastante deplorable, tomando en cuenta los reportes de calidad de agua emitidos por el proyecto Redcam (informe 2013), en el que se reportan niveles elevados de solidos suspendidos totales, nutrientes e hidrocarburos”[23]. De hecho, la degradación ambiental es tal que este cuerpo de agua “ha perdido gran parte de su naturaleza marina para convertirse en un ambiente salobre”[24]. Más lamentable aún resulta el hecho que los riesgos ambientales a los que se exponen las aguas de la bahía siguen siendo básicamente los mismos de la época en que sucedieron los hechos[25]. Con respecto a las medidas empleadas para combatir las anteriores amenazas, explicó que en la actualidad se tienen principalmente los diques de contención y planes de contingencia, así como los sistemas de tratamiento de aguas residuales industriales. Adicionalmente, aduce que los guardacostas, la Dimar y sus peritos ejercen control y vigilancia periódicos sobre la bahía. 5. El representante del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible informó que para la época del incidente, en Colombia no era exigible la licencia ambiental para las actividades relacionadas con la importación, la fabricación, el transporte, el almacenamiento, el manejo o la disposición de sustancias y productos con características peligrosas. Sin embargo, puso de presente que en la actualidad, mediante la Decisión Andina para el Registro de Plaquicidas Químicos de Uso Agrícola (Decisión 436), todo fabricante, formulador, importador, exportador y distribuidor de plaguicidas químicos debe registrarse ante la autoridad nacional competente. En desarrollo de lo anterior, el Ministerio profirió la Resolución 1442 de 2008, la cual exige un Dictamen Técnico Ambiental para proceder al registro del producto. Con respecto al caso concreto, concluyó que no existía ninguna herramienta técnica para rastrear los efectos del derrame de Lorsban producido hace años, por cuanto este compuesto “reporta una vida media aproximada entre los 30 y 60 días; por lo tanto se hace difícil identificar si la presencia de dicho compuesto en la bahía de Cartagena, en caso de que se detecte, corresponda al vertimiento de 1989”[26]. En esta misma dirección, advirtió que no es posible sostener con certeza si, después de 28 años de haberse producido el derrame del plaguicida, el ecosistema pueda ser o estar completamente recuperado y menos afirmar el grado de afectación del mismo. En efecto, los procesos que llevan a evaluar el daño sufrido por un sistema e implementar las medidas de restauración están ligados al grado de afectación de las características intrínsecas de la naturaleza, “entre las que se encuentran la elasticidad, resiliencia, resistencia, fragilidad, composición de especies, entre otras”[27]. Aspectos que dependen de los rasgos particulares de cada entorno natural. 6. La Universidad de Cartagena, a través del Director del Doctorado en toxicología ambiental, reiteró que la probabilidad de detectar la huella ambiental del derrame de pesticida acaecido “es baja”[28]. En lo referente al estado actual de la Bahía señaló, con preocupación, que su condición es deplorable: “existe contaminación por compuestos cancerígenos como los hidrocarburos aromáticos polinucleares y derivados de perfluorooctilsulfonatos; parásitos en peces, mercurio en sedimentos, peces, cangrejos y otras matrices ambientales, solo por mencionar algunos ejemplos. Los derrames de hidrocarburos descritos por la prensa local ya son comunes, pero nunca pasa nada. La bahía está al final de su existencia y puede considerarse un cementerio acuático de contaminantes ambientales (…) Pero como mencioné nadie responde”[29]. La intervención hizo énfasis en este último punto al señalar que en Colombia existen multitud de políticas públicas así como protocolos de acción, “pero todo esto es letra muerta”. Sostuvo que ni siquiera existe información actualizada y completa de las múltiples amenazas que enfrenta la bahía y muchos de las sanciones que hayan ejecutado las autoridades competentes. 7. El jefe de la oficina asesora jurídica del Distrito de Cartagena allegó concepto de la Directora General del Establecimiento Público Ambiental (EPA), quien adujo que la competencia en el citado cuerpo de agua corresponde a Cardique, “razón por la cual para ese ente ambiental no es posible otorgar solución a los interrogantes planteados”[30]. 8. La Universidad de los Andes, por su parte, se limitó a describir que es una institución privada, cuyo propósito fundamental lo constituye la prestación del servicio público de educación y que no se encontraba inscrita en la lista de auxiliares de la justicia por lo cual le era “imposible colaborar”[31]. 9. Por último, la Universidad Nacional advirtió que los interrogantes formulados exigían un equipo interdisciplinario en áreas como la química, toxicología, seguridad industrial y biología marina, el cual no pudo ser constituido dentro del término previsto. 10. El 17 de septiembre, el apoderado de Dow Química solicitó copia de las distintas respuestas allegadas en atención al auto de pruebas. Posteriormente, presentó memorial en el que reiteró algunas consideraciones jurídicas sobre el caso: (i) los accionantes no están legitimados por cuanto la del artículo 1005 está consagrada en defensa de bienes de la municipalidad, mientras que la bahía pertenece a la Nación; (ii) la referida disposición no incluye dentro de su objeto la indemnización de perjuicios por los daños causados a los bienes de uso público; (iii) el régimen de transición dispuesto en el artículo 45 de la Ley 472 de 1998 solo permite la aplicación de las normas de “trámite y procedimiento”. Posteriormente, extrajo citas de los informes rendidos por las entidades vinculados en el auto de pruebas para concluir que: “si bien es cierto que la bahía de Cartagena se contaminó por un brevísimo tiempo a raíz del derrame del químico Lorsban (…) de igual manera debo agregar que esa contaminación cesó a los pocos días del derrame, gracias a la condición de ser un producto biodegradable”[32]. IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. 1. Competencia. Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión de conformidad con lo establecido en los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la Constitución, así como en los artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991. 2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico. A partir de los antecedentes referidos, la Corte observa que el objeto central de la presente tutela es la revisión de la decisión judicial proferida por el Tribunal Superior de Cartagena dentro del proceso de acción popular interpuesto, con base en el artículo 1005 del Código Civil, por Fundepúblico contra Dow Química, con ocasión del derrame de Lorsban ocurrido en la bahía de Cartagena en el año de 1989. De acuerdo con la providencia discutida, las acciones populares son de naturaleza esencialmente preventiva y restaurativa, por lo que la búsqueda de indemnización no tiene cabida. Por esta razón, el Tribunal declaró la carencia de objeto en la medida que para el momento del fallo (2013) la compañía demandada ya había realizado los correctivos necesarios en sus instalaciones para evitar que un incidente de tal magnitud sucediese nuevamente. Inconforme con la decisión, el representante legal de Fundepúblico presentó acción de tutela contra providencia judicial, argumentando que se había vulnerado el derecho fundamental al debido proceso y configurado dos defectos: (a) sustantivo, al considerar el ad quem que no era aplicable la Ley 472 de 1998 y que la acción popular solo tenía fines preventivos y restaurativos, mas no indemnizatorios; b) fáctico, por cuanto el Tribunal de Cartagena desconoció el material probatorio que acreditaba la existencia del daño causado y que justificaba la condena económica. La Corte Suprema de Justicia, a través de sus Salas Civil y Laboral negó el amparo, estimando que los accionantes no cumplieron con el requisito de inmediatez y que, de cualquier manera, el fallo censurado se profirió dentro del margen de autonomía e independencia propio de la actividad judicial. En sede de revisión, las entidades vinculadas coincidieron en sostener que en la actualidad no existe una herramienta técnica que permita identificar con total precisión los efectos del derrame de Lorsban ocurrido hace más de 25 años. Por su parte, la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (Cardique) y la Universidad de Cartagena denunciaron el deplorable estado en que se encuentra la bahía de Cartagena, por la elevada cantidad de sedimentos, sustancias químicas y tóxicas en el área. De la reseña fáctica trascrita, así como de las pruebas recolectadas por esta Corporación, se advierte que la vulneración indicada por los accionantes denota una dificultad de raigambre constitucional relacionada con la protección y reparación del medio ambiente, especialmente a partir del ejercicio de la acción popular. En este sentido, la Sala Sexta de Revisión formula el siguiente problema jurídico principal: ¿Vulnera el derecho fundamental al debido proceso la decisión del Tribunal Superior de Cartagena, consistente en descartar las pretensiones de Fundepúblico relacionadas con el derrame ocurrido en la bahía de Cartagena, argumentando que la emergencia ha sido superada en la actualidad? Del anterior interrogante se derivan, a su vez, varios problemas jurídicos específicos relacionados con la salvaguarda del medio ambiente: 1- ¿Existía un deber legal de protección ambiental con anterioridad a la entrada en vigencia de la Carta Política de 1991? 2- ¿Constituye un daño ambiental el vertimiento de Lorsban, ocurrido en la bahía de Cartagena en 1989, pese a que el mismo sea un producto biodegradable? 3- ¿Puede considerarse un resarcimiento suficiente las obras y acciones emprendidas por Dow Química de Colombia S.A. con posterioridad al derramamiento de Lorsban? Para dar respuesta a lo anterior, la Corte se pronunciará sobre los siguientes aspectos: (i) la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales; (ii) el desarrollo histórico y normativo de la acción popular en el ordenamiento nacional; (iii) la protección constitucional de la naturaleza y los principios rectores del derecho ambiental; (iv) los elementos de la responsabilidad ambiental; (v) el restablecimiento o resarcimiento del daño ambiental; y finalmente, (vi) resolverá el caso concreto. 3. La procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia. Desde los primeros pronunciamientos de esta Corporación[33], como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución Política de 1991 (art. 241), se ha venido señalando que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales[34]. Esta postura descansa sobre un sólido fundamento normativo, los artículos 2º y 86 de la Carta que reconocen su procedencia cuando los derechos fundamentales “resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, así como el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, relativo a la obligación de los Estados parte de proveer un recurso efectivo para la protección de los derechos humanos. La supremacía de la Constitución se traduce en la “omnipresencia”[35] del texto Superior en todas las áreas jurídicas y en la responsabilidad de las autoridades judiciales dentro de los procesos ordinarios, como primer escenario para asegurar la protección de los derechos fundamentales. Excepcionalmente, podrá el juez constitucional intervenir cuando advierta la trasgresión del mandato constitucional. La Sala Plena de esta Corporación, mediante providencia C-543 de 1992, si bien declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, previó también la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales al afirmar lo siguiente: “Ahora bien, de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable (...) En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia” (Subrayado fuera del original). No obstante, es evidente un desarrollo jurisprudencial sobre la materia. En un comienzo, la Corte Constitucional recurrió al concepto de la “vía de hecho”, definida como la actuación judicial absolutamente caprichosa o carente de cualquier fundamento jurídico. Posteriormente, el precedente avanzó para dar paso a los “criterios de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales” e incluir aquellas situaciones en las que “si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales”[36]. Esta nueva aproximación fue sistematizada por la sentencia C-590 de 2005, mediante la cual la Corte explicó que el juez constitucional debe comenzar por verificar las condiciones generales de procedencia, entendidas como “aquellas cuya ocurrencia habilita al juez de tutela para adentrarse en el contenido de la providencia judicial que se impugna”[37]. Tales requisitos genéricos son: “(i) si la problemática tiene relevancia constitucional; (ii) si han sido agotados todos los recursos o medios –ordinarios o extraordinarios- de defensa de los derechos, a menos que se trate de impedir un perjuicio irremediable o que los recursos sean ineficaces en las circunstancias particulares del peticionario; (iii) si se cumple el requisito de la inmediatez (es decir, si se solicita el amparo pasado un tiempo razonable desde el hecho que originó la violación); (iv) si se trata de irregularidades procesales, que ellas hubieran tenido incidencia en la decisión cuestionada, salvo que de suyo afecten gravemente los derechos fundamentales; (v) si el actor identifica debidamente los hechos que originaron la violación, así como los derechos vulnerados y si –de haber sido posible- lo mencionó oportunamente en las instancias del proceso ordinario o contencioso; (vi) si la providencia impugnada no es una sentencia de tutela”[38]. A continuación, el juez de tutela podrá conceder el amparo solicitado si halla probada, entre otras, la ocurrencia de al menos una de las causales específicas de procedibilidad, que la Corte ha organizado de la siguiente forma[39]: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. 4. El desarrollo histórico y normativo de la acción popular en el ordenamiento nacional. La acción popular es una institución de larga data en el ordenamiento jurídico colombiano, vestigio de antiguos interdictos del derecho romano forjados para la defensa de las cosas comunes y sagradas. La inclusión de esta figura en el Código Civil data de más de un siglo, aunque solo sea en las últimas dos décadas, con el impulso de la Carta Política de 1991, que haya empezado a salir del olvido en el que estuvo relegada. Para entender mejor esta institución, se explica a continuación: (i) la acción popular en el Código Civil, particularmente la dispuesta en el artículo 1005; (ii) el nuevo marco normativo trazado por la Constitución de 1991 y la Ley 472 de 1998; y finalmente, (iii) se examina el régimen de transición entre ambos regímenes. 4.1. La acción popular en el Código Civil. 4.1.1 El origen de las acciones dirigidas a la defensa de intereses colectivos, se remonta al derecho romano y con posterioridad al derecho inglés[40]. Los primeros diseñaron un sofisticado cuerpo de normas y conceptos jurídicos que aún en nuestros días perviven en algunos códigos. Uno de los legados que se reconoce a los antiguos romanos es la clasificación conceptual de las personas y las cosas. Al lado de los seres humanos o personas físicas se aceptaban también las personas morales que no tienen existencia material y sólo son ficciones jurídicas o abstracciones. La personalidad moral pertenecía tanto a las asociaciones de personas que tenían intereses comunes tales como el Estado, los ciudadanos en general, ciertas corporaciones, las sociedades constituidas para el arriendo de los impuestos y la explotación de las salinas o de las minas de oro y plata; como a las obras, a los establecimientos de utilidad pública o de beneficencia tales como los templos, los hospicios o asilos de diversa naturaleza y las iglesias, en tiempo de los emperadores cristianos[41]. Esta clasificación se correspondía con el régimen de las cosas. “Publicus” es el término expresivo de lo que pertenece al “populus”, a la comunidad ciudadana, a la “civitas” o al Estado, entendido como persona moral. “Privatus”, por el contrario, es lo que pertenece al particular. Con respecto a la propiedad pública el sistema diferenciaba a su vez entre: i- Las “Res communes omnium”, entendidas como aquellas cosas que por derecho natural pertenecían a todos los hombres: el aire, el agua corriente, el mar y, según la norma justinianea, las riberas del mar. Cualquiera podía usarlas en los límites de sus necesidades, siempre que no lesionara el mismo derecho reconocido a los demás. ii- Las “Res publicae” son las cosas pertenecientes al “populus”, es decir, a la comunidad organizada en Estado. Entre las cuales se encuentran, por ejemplo, las “viae publicae”, los puentes, los foros, las plazas, los teatros, las termas, los “flumina perennia” [42]. Contra quien perturbaba el uso de tales cosas se podía interponer la “actio iniuriarum” así como otros interdictos específicos. De esta manera, dependiendo de la cosa trasgredida, el derecho romano diseñó un conjunto particular de interdictos para que un ciudadano pudiera actuar en su defensa, en nombre del “populus” o del Estado. 4.1.2. Las acciones populares “no son extrañas al sistema jurídico colombiano”[43]. Tanto la doctrina nacional[44] como la jurisprudencia de esta Corporación[45] han reconocido que es posible rastrear su formación en el Código Civil colombiano de 1887, el cual no obstante su marcada concepción individualista tuvo presente la cuestión pública[46] y se ocupó de las acciones populares mediante múltiples disposiciones dispersas a lo largo del estatuto. Entre ellas es posible destacar las siguientes: · En protección del que está por nacer, siempre que crea que de algún modo peligra (art. 91). · Acciones posesorias especiales para quien considere que en edificio vecino amenace ruina (art. 988), o árboles mal arraigados (art. 992), contra las obras que corrompan el aire y lo hagan conocidamente dañoso (art. 994), contra el estancamiento o cambio en el curso de aguas (art. 996), o en favor de los caminos, plazas u otros lugares de uso público, y para la seguridad de los que transitan por ellos (art. 1005). · Para pedir la remoción de una cosa que se encuentra en la parte superior de un edificio y que amenace caída o daño (art. 2355) · Para evitar el daño contingente en general (art. 2359). Adicionalmente, otros estatutos anteriores a la Constitución de 1991 incluían instituciones similares de protección de intereses colectivos Por ejemplo, el “Estatuto del Consumidor” (Decreto 3466 de 1982, art. 36), contemplaba un instrumento para el cobro indemnizaciones originadas en la violación a las disposiciones que salvaguardan al consumidor. Por su parte, la ley de reforma urbana (Ley 9 de 1989) dispuso en su artículo 8º que los “elementos constitutivos del espacio público y el medio ambiente tendrán para su defensa la acción popular consagrada en el artículo 1005 del Código Civil”. Finalmente, aparecen las acciones de carácter agrario, contempladas en el Decreto 2303 de 1989 (arts. 118 y 139). La primera, respecto de la preservación del ambiente rural y el manejo de los recursos naturales renovables de carácter agrario, y la segunda constituida para la defensa de los bienes de uso público de que trata el artículo 1005 del Código Civil, que estén ubicados en zonas rurales[47]. 4.1.3 En relación con el instrumento previsto en el artículo 1005, fundamento jurídico que soportó la acción popular analizada en este caso, su tenor literal, señala lo siguiente: “Artículo 1005: La municipalidad y cualquiera persona del pueblo tendrá en favor de los caminos, plazas u otros lugares de uso público, y para la seguridad de los que transitan por ellos, los derechos concedidos a los dueños de heredades o edificios privados. Y siempre que a consecuencia de una acción popular haya de demolerse o enmendarse una construcción, o de resarcirse un daño sufrido, se recompensará al actor, a costas del querellado, con una suma que no baje de la décima, ni exceda de la tercera parte de lo que cueste la demolición o enmienda, o el resarcimiento del daño; sin perjuicio de que si se castiga el delito o negligencia con una pena pecuniaria, se adjudique al actor la mitad”. La titularidad de la acción se radica en un sujeto calificado en la medida que “se requiere que pertenezca a la municipalidad donde se encuentra el bien de uso público objeto del proceso señalado”[48]. El accionando, por otro lado, puede ser cualquiera que en virtud de su acción u omisión cause daño. Con respecto a los bienes protegidos el artículo incluye un concepto amplio relacionado con los “lugares de uso público” y enuncia dos ejemplos, los caminos y plazas, los que no deben entenderse como un listado restrictivo y excluyente de otros bienes que para la época ya habían sido contemplados por el ordenamiento como de relevancia pública, como el aire y las aguas[49]. De acuerdo con el segundo párrafo del artículo 1005, el juez disponía de múltiples caminos al momento de fallar la acción popular. Su providencia bien podía consistir en: (i) una orden concreta para conjurar el peligro sobre el bien público (v.gr. demoler o enmendar una construcción); (ii) las demás medidas conducentes para “resarcir” del daño; (iii) una pena pecuniaria en contra del infractor a manera de sanción; (iv) una recompensa a favor del actor popular. Por último, vale la pena destacar los amplios atributos que el artículo dispuso para el actor popular, en el sentido de investirlo con los mismos derechos “concedidos a los dueños de heredades o edificios privados”. En otras palabras, constituye un empoderamiento del ciudadano preocupado, para que así cuente con las mismas herramientas de defensa que como si se tratara de su propio peculio. Tal abanico de potestades a disposición del juez y el conjunto de atribuciones en favor del ciudadano veedor permiten entrever la importancia que el Código Civil previó para la defensa de las cosas públicas. 4.1.4 Dicho lo anterior, habiendo auscultado los remotos orígenes de la acción popular en el ordenamiento colombiano y el legado de la “res publicae” romana, así como habiendo fijado el alcance del artículo 1005 del Código Civil, cabe preguntarse por qué esta herramienta tan ambiciosa permaneció ignorada tantos años[50]. Germán Sarmiento Palacio[51] presentó en 1988 un diagnóstico sobre el tema advirtiendo los obstáculos procesales y financieros que se reflejaban en un patente desequilibrio entre las partes, así como la tradicional apatía de los colombianos por la salvaguarda del interés común y de los bienes públicos: “Los ciudadanos se han resignado, con actitud mendicante, a buscar la tutela de sus derechos de parte del gobierno. Su presencia delante de la justicia es cada vez más rara. Los conductos de acceso son difíciles, costosos e inadecuados para hacer frente a los agravios y daños colectivos. La contienda judicial es desigual; traduce los mismos desequilibrios que se presentan en el seno de la sociedad. El ciudadano, además, no cree en el aparato judicial ni en los jueces. Los mecanismos no son amplios ni democráticos y los que existen quedaron inexplicablemente en el olvido; tal y como ocurre con las acciones populares que motivan este trabajo. […] “Cuando por alguna circunstancia se origina simultáneamente agravios contra el interés privado y público, las gentes se ocupan del primero y hacen caso omiso del segundo. Nadie en Colombia suele pelear o preocupares por las cosas del vecino. Existe, además, el concepto insolidario de que lo único que vale defender es lo propio y que más allá del patrimonio individual, el problema corresponde al Estado. Tal vez este comportamiento empiece a cambiar, cuando las comunidades locales, dueñas de una mayor responsabilidad política con la elección de los alcaldes, adquieran también una mayor conciencia de los intereses locales”[52]. Dos décadas después la reflexión del jurista Sarmiento Palacio –quien fuera presidente de la Fundación para la defensa del interés público (Fundepúblico)- encuentra eco en el marco de la Carta Política de 1991, la que impulsó nuevas herramientas para la protección de los intereses colectivos y la participación ciudadana efectiva en su vigilancia y salvaguarda. 4.2. La acción popular en la Constitución de 1991. 4.2.1. En materia de derechos colectivos es claro que el propósito del Constituyente fue el de extender el campo tradicional de esta clase de acciones que ya existían en estatutos civiles anteriores, fortaleciendo la competencia de los jueces y su capacidad para proteger los derechos de las personas[53]. La Corte Constitucional ha explicado que a la luz del nuevo marco institucional y social resumido a través de la fórmula del Estado social de derecho, se reivindica la prevalencia del interés público al tiempo que empodera a los ciudadanos con herramientas jurídicas efectivas para que velen activamente por lo comunitario[54]. 4.2.2. La Ley 472 de 1998 desarrolló el artículo 88 de la Constitución Política en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo. Las primeras fueron definidas como “los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos”.[55] Se estableció igualmente que su finalidad es “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”[56], y se sujetó su procedencia a aquellos casos en los que la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares “hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”[57]. De especial relevancia resultan ser los principios de prevalencia del derecho sustancial, oficiosidad y equilibrio entre las partes incluidos en el artículo 5º[58]. Tal disposición congrega un conjunto de parámetros de mayúscula importancia para el sistema constitucional colombiano y que resumen el alcance del concepto de justicia material promovido desde esta Corporación. En el texto de la Constitución de 1991, la aspiración del pueblo de alcanzar un marco que garantizara un “orden justo”[59], la consagración de la administración de justicia como una función pública esencial[60] y como un derecho fundamental de cada persona[61], así como la prevalencia del derecho sustancial[62], significaron en su conjunto un fortalecimiento de la función judici...