Sentencia T-068 de 2010

T-068-10 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-068/10 DERECHOS DE LA POBLACION DESPLAZADA-Vulnerabilidad extrema y obligación de otorgar un trato preferencial DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE LA POBLACION DESPLAZADA-Naturaleza jurídica PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Finalidad PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y DERECHOS DE LOS DESPLAZADOS-Alcance ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Evolución jurisprudencial ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Factores que lo determinan ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN LA POBLACION DESPLAZADA-Elementos/ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN LA POBLACION DESPLAZADA-Declaración formal DERECHOS DE LA POBLACION DESPLAZADA-Desalojo forzoso ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER LOS DERECHOS DE LOS DESPLAZADOS-Procedencia DERECHOS MINIMOS DE LA POBLACION DESPLAZADA-Garantía y protección CARTA DE DERECHOS BASICOS DE LOS DESPLAZADOS-Información que deben conocer oportunamente para que tomen conciencia de las exigencias que pueden hacer al Estado DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE LA POBLACION DESPLAZADA-Vulneración Referencia: expediente T-2.249.911 Acción de Tutela instaurada por Nidia Rosario Chaguendo Palechor contra la Alcaldía Municipal de Fusagasugá Magistrado Ponente: Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil diez (2010) La Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside-, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente de las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión de la sentencia proferida el 23 de julio de 2009 por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Fusagasugá, la cual confirmó el fallo proferido el 4 de febrero de 2009 por el Juzgado Tercero Civil Municipal de la misma ciudad, que denegó la acción de tutela promovida por Nidia Rosario Chaguendo Palechor y Víctor Manuel Ome Rivera contra la Alcaldía Municipal de Fusagasugá. 1. ANTECEDENTES De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Diez de la Corte Constitucional seleccionó, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia. De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la Sentencia correspondiente. 1.1. SOLICITUD Las señora Nidia Rosario Chaguendo Palechor, mujer de origen indígena y madre embarazada y don Víctor Manuel Ome Rivera, su suegro y persona mayor de 80 años, mediante acción de tutela, solicitaron la protección de sus derechos fundamentales a la vivienda digna, a la salud, a la vida, a la dignidad humana, a los derechos de los niños y de las niñas, de los indígenas y de los ancianos en situación y condiciones de desplazamiento y otros vulnerados por la Alcaldía Municipal de Fusagasugá al ordenar querella de lanzamiento para desalojarlos de la casa No. 6 manzana D y de la casa No. 13, manzana C ocupadas por ellos irregularmente. Sustenta su solicitud en los siguientes hechos y argumentos de derecho. 1.1.1. Hechos 1.1.1.1. La señora Nidia Rosario Chaguendo Palechor, mujer indígena en estado de embarazo y el señor Víctor Manuel Ome Rivera anciano de 83 años, padre de su compañero permanente, ambos víctimas del desplazamiento forzado por la violencia guerrillera, fueron compelidos a abandonar, hacia junio de 2007, sus sitios de vivienda, su trabajo y sus pertenencias y a radicarse en el Municipio de Fusagasugá donde ante la imposibilidad de acceder a una vivienda para ellos y para sus hijos, se vieron en la necesidad de ocupar de hecho y sin violencia la casa No. 13 de la manzana C y la casa No. 6 de la manzana D en el barrio Prados de Altagracia, inmuebles de interés social de propiedad de la alcaldía que encontraron abandonados y desocupados y a los cuales hicieron algunas adecuaciones. 1.1.1.2. La alcaldía de Fusagasugá inició y decretó, el 26 de noviembre de 2008, querella de lanzamiento por ocupación de hecho contra personas indeterminadas para efectuar el desalojo de la casa No. 6 de la manzana D de la Urbanización de interés social “Prados de Altagracia en la ciudad de Fusagasugá localizada en la carrera 2 C Este No. 22 A-22, y de la casa No. 13 de la manzana C, calle 24 No. 2 D Este -16 de quienes se encuentren ocupándolas. 1.1.1.3. Los querellados entre quienes se encuentran, doña Nidia Rosario Chaguendo y el anciano Víctor Ome, el 12 de diciembre de 2008 se opusieron a la querella en los siguientes términos: 1) El objetivo final de su oposición a la querella se concretó en cuatro peticiones: tres principales y una subsidiaria., así: a) Protección a sus derechos constitucionales a la vida, a la dignidad al mínimo vital como condición de una subsistencia digna y a los derechos de los niños. b) Aplicación para este caso de la excepción de inconstitucionalidad de La ley 57 de 1905 y el Decreto 0992 de 1930 de las demás disposiciones constitucionales y legales que protegen a los desplazados, a la mujer cabeza de familia y a los niños. c) Aplicación del principio “pro homine” para el presente caso. d) Y que, subsidiariamente, se declare la prescripción de la acción administrativa de lanzamiento por haber transcurrido más de 30 días después (casi tres meses fol.5) de la ocupación de los inmuebles, según el art. 15 del Dec. 0992 de 1930. 1.1.2. Para sustentar su posición los querellados argumentaron: 1) Sus derechos especiales como población desplazada por la violencia. 2) La prevalencia de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. 3) La prescripción de la acción administrativa de lanzamiento. 1.2. LA DEMANDA DE TUTELA La acción de tutela propiamente dicha fue presentada el 15 de diciembre de 2008 con base en los siguientes: 1.2.1. Hechos: 1) Como tutelantes se presentan la señora Nidia Rosario Chaguendo Palechor, en su condición de mujer indígena, madre de 4 niños, embarazada, y desplazada y el señor Víctor Manuel Ome Rivera, anciano de 80 años, quien ocupa la casa No. 13, y se deduce es padre del compañero permanente de doña Nidia Rosario y abuelo de sus hijos. a) Explican que el compañero de doña Nidia, el señor Gabriel Ome Medina tuteló a la Alcaldía Local de Fusagasugá por haberlos privado del servicio de acueducto. El Juzgado Primero Civil Municipal de Fusagasugá tuteló favorablemente su derecho y se está a la espera de los resultados de la apelación interpuesta por la Alcaldía. b) Recogen los hechos y las circunstancias en que ocuparon los inmuebles: que son viviendas de interés social, abandonadas, sin baños, sin puertas internas, con los vidrios rotos. Situación que los llevó a realizarles reparaciones y mejoras de emergencia para hacerlas habitables. c) Aducen que las presiones de la alcaldía para desalojarlos se constituyen en una presión sicológica y en un constreñimiento constante que afectan su embarazo. 1.2.2. Como razones de derecho reiteran su condición de desplazados, los derechos de los niños, el derecho a la salud, el derecho a una vivienda digna, los derechos de los ancianos y los de los indígenas, entre otros, que se ven vulnerados por esta orden de desalojo de la Alcaldía. 1.2.3. Pretensiones de la tutela Recogen las mismas presentadas en su oposición a la querella de lanzamiento. 1.2.3.1. Solicitan, en primer lugar, como medida provisional, ordenar a la Inspección Segunda de Policía la suspensión de la diligencia de lanzamiento. 1.2.3.2. Pretenden la aplicación para este caso de la excepción de inconstitucionalidad de La ley 57 de 1905 y el Decreto 0992 de 1930, normas sobre la ocupación de hecho, así como de las demás disposiciones constitucionales y legales que protegen a los desplazados, a la mujer cabeza de familia y a los niños. 1.2.3.3. Aplicación del principio “pro homine” para el presente caso en la interpretación de los hechos y las normas favorables, así como la preservación de los derechos fundamentales de la población desplazada (art.13 de la C,P.), de los indígenas, de la familia (art.42 C,P), de los niños (arts.44 y 50 C. P.), y de los ancianos. 1.2.3.4. Solicitan que, subsidiariamente, se declare la prescripción de la acción administrativa de lanzamiento por haber transcurrido más de 30 días después de la ocupación de los inmuebles, según el art. 15 del Dec. 0992 de 1930. 1.3. TRASLADO DE LA DEMANDA DE TUTELA La tutela fue presentada en el Juzgado 3º Civil Municipal de Fusagasugá, el cual corrió traslado de la misma a la Alcaldía Municipal de Fusagasugá, para su contestación y a la Inspección 2ª de Policía de Fusagasugá para que se abstenga de realizar la diligencia de lanzamiento, hasta tanto se profiera la sentencia de tutela . 1.4. CONTESTACIÓN DE LA ALCALDÍA DE FUSAGASUGÁ El día 13 de enero de 2009, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de Fusagasugá procedió a contestar la acción tutelar aquí referida. 1.4.1. En cuanto a los hechos: 1.4.1.1. Señala que algunas afirmaciones de los tutelantes, como su condición de desplazados, deben probarse y señala no ser cierto que por falta de presupuesto no se les prestó atención, pues de la documental aportada por el señor OME MEDINA, se desprende que se les prestó ayuda humanitaria. 1.4.1.2. Destaca como de las propias manifestaciones de los tutelantes se colige que están ocupando, de manera ilegal, bienes públicos de propiedad del Municipio de Fusagasugá. Además, acota el asesor jurídico de la alcaldía, que ellos mismos manifiestan haber recurrido a la acción de tutela por los mismos hechos, ante el Juez Primero Civil Municipal. Añade que el Juez penal del Circuito de Fusagasuga no tuteló los derechos del señor VICTOR MANUEL OME por no haber probado éste su condición de desplazado, ni acreditado la conformación de su grupo familiar. 1.4.1.3. Que no es cierto que los bienes ocupados se encuentren abandonados, pues los mismos forman parte de un programa de vivienda municipal. Tampoco se puede hablar de mejoras de los mismos, cuando su ocupación es el resultado de las vías de hecho, contrariando la legalidad. 1.4.2. Premisas y fundamentos jurídicos 1.4.2.1. Para la población desplazada existen diversos programas y acciones de cooperación con sus respectivas bases legales para defender sus derechos fundamentales y a las cuales deben recurrir en primer lugar. 1.4.2.2. Al utilizar las vías de hecho, los accionantes violan los estatutos legales y el propio principio de igualdad en relación con otros desplazados deseosos también de acceder a una vivienda digna. 1.4.2.3. La Alcaldía profundiza en las graves implicaciones que para la Constitución y para el Estado Social de Derecho, tendría el permitir que un incontable número de personas carentes de vivienda, pudieran por este medio acceder a la misma. Este tipo de ocupación ilegal de vivienda “puede salirse del control de la administración”. El hecho de estar favorecida la población desplazada, por su especial situación, “no le da derecho a promover la ocupación ilegal de predios”. Y el hecho de que el Estado recurra a los mecanismos legales para recuperar la posesión de los inmuebles ocupados no implica la violación de derechos fundamentales de los ocupantes. La legitimidad del Estado se vería desquiciada si con su actitud promoviera la ocupación ilegal de los predios. 1.4.2.4. La Alcaldía alega también que los ocupantes pretenden recurrir a la tutela dos veces por los mismos hechos y ocupan ilegalmente dos bienes distintos para el mismo grupo familiar. 1.4.3. Preceptos constitucionales vulnerados La Alcaldía objeta: 1.4.3.1. El derecho a la vivienda digna es un derecho de tipo económico social ubicado en el Título II de la Constitución y no es objeto de protección tutelar. 1.4.3.2. En relación con el debido proceso advierte que la querellada tiene otras formas de oponerse a la diligencia de desalojo, e, incluso, puede proponer fórmulas de arreglo dentro de la misma querella. 1.4.3.3. En cuanto a las vías de hecho es la misma tutelante quien se ha colocado al margen del orden jurídico, al haber ocupado ilegalmente un bien público. 1.4.3.4. En el presente caso según la Alcaldía no se puede alegar un perjuicio irremediable. El solo hecho de que los autores hayan apelado la decisión de la Inspección, con la posibilidad de que ella pueda prosperar, descarta la existencia de un perjuicio grave, inminente e irremediable. 1.4.3.5. Tampoco se puede esgrimir el derecho a la igualdad, por cuanto no es un derecho absoluto; es un derecho objetivo, no formal, máxime cuando de situaciones ilegales no pueden surgir, al amparo de la igualdad, derechos válidos. 1.4.3.6. En el sentir de la Alcaldía, los derechos a la vida, a la salud, a la dignidad, y, especialmente los derechos de los niños y de los ancianos, están siendo utilizados aquí como parapeto para alegar una situación de vulnerabilidad. Desde hace más de un año se encuentran en esta situación y la Administración Municipal los ha atendido en su salud, alimentación, recreación y educación. 1.4.4. Petición El jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía solicita despachar desfavorablemente la tutela presentada por las siguientes razones: 1.4.4.1. Porque no fue presentada como mecanismo transitorio o subsidiario, ni se relaciona con el propósito de atender un perjuicio irremediable ocasionado por acciones u omisiones de la Alcaldía Municipal de Fusagasugá. 1.4.4.2. Además la acción esta afectada por causales de improcedencia, al infringir disposiciones legales sobre la propiedad. 1.4.4.3. Porque en el presente caso, en opinión del señor Asesor, los accionantes han recurrido, por lo menos dos veces, a la acción de tutela con las mismas pretensiones. 1.4.5. Pruebas solicitadas por la Alcaldía 1.4.5.1. Oficios a FONVIVIENDA y al Centro Zonal de Bienestar familiar para que certifiquen si existe postulación para el subsidio de vivienda y si se ha ofrecido servicio de orientación para los menores de edad. 1.4.5.2. Anexa cuatro fallos, provenientes tres del Juzgado Promiscuo de Familia, y uno del Juzgado Penal del Circuito de Fusagasuga, proferidos, supuestamente, por hechos similares y paradójicamente resueltos todos a favor de los tutelantes. 1.5. PRUEBAS DOCUMENTALES En el expediente obran: 1.5.1. Aviso emitido el 4 de diciembre de 2008 (fol.1) anunciando la realización de la diligencia de “lanzamiento por ocupación de hecho” de la casa 13 Manzana C en el Barrio Prados de Altagracia del municipio de Fusagasugá, para el martes 16 de diciembre de 2008 a las 2.30 p.m. 1.5.2. Aviso del 26 de noviembre de 2008 anunciando (fol.2) la realización de la diligencia de “lanzamiento por ocupación de hecho” de la vivienda No. 6 de la Manzana D en la Urbanización de interés social Prados de Altagracia ubicada en la Carrera 2 C este No. 22 A – 22 de Fusagasugá. 1.5.3. Contestación a la querella de lanzamiento, por parte de los querellados, radicada el 12 de diciembre de 2008 alegando su condición de desplazados y la prescripción de la acción administrativa de lanzamiento por haber transcurrido más de tres meses desde la ocupación de las viviendas (folios 4 a 11). 1.5.4. Fotocopia de la cédula de ciudadanía expedida en Florencia (Caquetá) del querellado y accionante GABRIEL OME RIVERA, donde consta que nació en noviembre de 1926 y que por lo tanto cuenta con 84 años de edad (fol.12). 1.5.5. Respuesta favorable (fol.14) del Juzgado 1ro. Civil Municipal de Fusagasugá tutelando el derecho al acueducto de la vivienda casa 6, manzana C. Tutela solicitada por don GABRIEL OME MEDINA, compañero de la aquí tutelante por el derecho a la vivienda doña NIDIA ROSARIO CHAGUENDO PALECHOR. 1.5.6. Certificación de la Personería Municipal de Fusagasugá, del 4 de septiembre de 2007 (fol.15), donde se certifica que los tutelantes, el esposo, la esposa y sus tres hijos declararon ante esa entidad su condición de desplazados y de que están reconocidos como tales por ACCIÓN SOCIAL, desde julio del 2007. 1.5.7. Derecho de petición (fol. 29) presentado el 9 de octubre de 2007 por LUZ DARY BELTRÁN y por NIDIA ROSARIO CHAGUENDO PALECHOR en su condición de desplazadas, madres conjuntas de 7 niños, en la cual alegan su situación de hacinamiento ante la alcaldía y el Concejo Municipal de Fusa y solicitan ayuda para la adquisición de vivienda de interés social. 1.5.8. Comunicación dirigida, tanto al Alcalde Municipal de Fusagasugá como a otras autoridades de la República, empezando por el Sr. Presidente Álvaro Uribe, pasando por lo señores Procurador y Defensor del Pueblo, entre otros, calendada el 1o de julio de 2008 (fols. 51-52 segundo cuaderno), donde el señor GABRIEL OME MEDINA, compañero de la tutelante Nidia Rosario Chaguendo, informa que debido a las difíciles condiciones de desplazados, él y su familia se vieron compelidos a ocupar “una de las muchas casas que se estaban cayendo, que son de la Alcaldía que están solas desde hace varios años, que no piensa quedarse ahí, sino solo “brindarle un techo a su familia” mientras sale de esta grave situación “ (folios 51 vuelta y 52 vuelta en anexos cuaderno No. 2). Remata su comunicación solicitando al señor alcalde se le deje vivir en esa casa y permanecer en ella con su familia, mientras logra alcanzar un nivel de vida adecuado. 1.5.9. Orden del Centro Zonal del Bienestar Familiar en Fusagasugá remitiendo a la niña TATIANA CAROLINA OME CHAGUENDO hija de la aquí tutelante y del señor Gabriel Ome, al “Puesto de Salud Obrero de la ciudad para que se atienda a la niña con “carácter urgente y prioritario” en el área de la nutrición, en razón de que su madre “refiere ser desplazada” y encontrarse en malas condiciones económicas. 1.5.10. Fotocopia de la cédula de ciudadanía de la accionante NIDIA ROSARIO CHAGUENDO PALECHOR. 1.5.11. Escrito de la acción de tutela (fols. 17-23) presentada contra la Alcaldía de Fusagasugá por NIDIA ROSARIOCHAGUENDO PALECHOR y por su suegro VICTOR MANUEL OME RIVERA ante el Juzgado 3º Civil Municipal de ese municipio, el 15 de diciembre de 2008. 1.5.12. Seis (6) constancias del Juzgado 3º Civil Municipal de Fusagasugá sobre la radicación, la admisión y la notificación de la admisión de la tutela a los interesados, así como de la respectiva citación a los tutelantes para la ampliación de su solicitud. 1.5.13. Orden del Juzgado Tercero Civil Municipal de Fusagasugá a la Inspección Segunda de Policía del municipio, fechada el16 de diciembre de 2008, para que mientras se resuelve la tutela, se abstenga de adelantar la querella policiva de lanzamiento comisionada por la Alcaldía. 1.5.14. Contestación de la tutela por parte de la Alcaldía (folios 36 a 45) 1.5.15. Los textos de cuatro (4) tutelas (folios 48 a 109), anexas a la contestación de la Alcaldía, todas favorables a los tutelantes, y con accionantes, con pretensiones y sobre todo, relativas a inmuebles distintos a los aquí en cuestión. 1.5.16. Apelación por parte de los tutelantes de la sentencia proferida por Juzgado 3º Civil Municipal de Fusagasugá, en contra de sus intereses. (folios 145 a 159). 1.5.17. Solicitud de insistencia (fols. 2-8) presentada por el Defensor del Pueblo. 1.5.18. Apoyo a la solicitud de insistencia presentada por la “Corporación Colectivo de Abogados” 2. DECISIONES JUDICIALES 2.1. PRIMERA INSTANCIA – JUZGADO TERCERO CIVIL MUNICIPAL DE FUSAGASUGÁ – CUNDINAMARCA En primera instancia el Juzgado Tercero Civil municipal de Fusagasugá resolvió no tutelar los derechos fundamentales alegados por los accionantes con base en los siguientes hechos y consideraciones jurídicas: 2.1.1. Fundamentos fácticos. En primera instancia, el Juzgado Tercero Civil Municipal de Fusagasuga, al resolver la tutela, en sentencia proferida el 4 febrero de 2009, recoge los hechos reconocidos por los tutelantes en su demanda: 2.1.1.1. Que son desplazados forzados por la violencia interna de nuestro país; 2.1.1.2. Que su situación los llevó a ocupar las casas de interés social, No. 13 de la manzana C y la No.6 de la manzana D en el barrio Prados de Altagracia de Fusa; 2.1.1.3. Que si los desalojan, como lo amenaza la alcaldía, su situación se deteriorará todavía más porque no tienen a donde ir, y sus niños y ancianos, así como sus escasas pertenencias se verían expuestos, a la enfermedad, el frío, y la lluvia; 2.1.1.4. Que en sus declaraciones para ampliar la tutela doña NIDIA CHAGUENDO y doña HORTENSIA MEDINA, a nombre de su esposo VICTOR MANUEL OME RIVERA, manifiestan que son desplazados provenientes de San Vicente del Caguán y que debieron trasladarse de sus fincas de trabajo, hacia Florencia, primero, y después de Florencia a Fusagasugá, por amenazas a sus esposos y por la muerte violenta de uno de sus hijos, supuestamente a manos de la guerrilla. 2.1.2. Consideraciones jurídicas del Juez de primera instancia: Según el fallador de instancia: 2.1.2.1. Su actuación se contraerá al asunto policivo del lanzamiento por ocupación de hecho promovido por la alcaldía, en cuanto carece de competencia para ocuparse de hechos relacionados con la condición de desplazados de los tutelantes. 2.1.2.2. Deja entrever el juzgado que los tutelantes no probaron con las certificaciones debidas su condición de desplazados. 2.1.2.3. Concluye la juez Tercero Civil Municipal que la ocupación de los señalados inmuebles constituye una “ocupación de hecho” contraria al orden jurídico y que no tiene cabida en un Estado social de derecho. 2.1.2.4. Reconoce el Despacho que el derecho a una vivienda digna es un derecho fundamental, pero que no puede exigirse, ni aún en el caso de los desplazados, a través de la fuerza o por métodos constitutivos de vías de hecho, máxime cuando consta que han tenido la oportunidad de acceder a formularios para el subsidio de vivienda y han recibido atención humanitaria de emergencia en razón de su desplazamiento. 2.1.2.5. Profundiza el Despacho en el argumento de como si se accede a las pretensiones de esta tutela, se rompería el equilibrio que debe existir entre los propios desplazados, dado que la tutela no puede convalidar la fuerza y la violencia, las vías de hecho utilizadas en este caso, cuando tal equilibrio e igualdad se ven rotos, tanto, porque a más de que las viviendas existentes no alcanzarían para suplir las necesidades de todos los desplazados, como porque a la mayoría de ellos se les está exigiendo agotar un procedimiento legal para asignarles vivienda de manera justa y equitativa y no a dedo y en forma inmediata “por el solo hecho de haberse apoderado violentamente de ellas”. 2.1.2.6. Resalta, en forma especial el Juez de Instancia, el hecho de que el anciano de 78 años, Víctor Manuel Ome Rivera, suegro de la tutelante no acreditó, ni probó su calidad de desplazado. Destaca igualmente el fallador la actitud del accionante, al eludir la citación del Despacho para la ampliación de la tutela y, en su defecto, haber hecho comparecer a su esposa para que declarara por él. 2.1.2.7. Concluye la Juez Tercero Civil Municipal en su fallo reconociendo la legitimidad de la actuación del alcalde de Fusagasugá al ordenar el desalojo, dado que es su obligación recuperar unos inmuebles arbitrariamente ocupados, razón por la cual “no ha habido vulneración de derecho alguno”. Por las anteriores razones el Juzgado Tercero Civil Municipal de Fusagasugá no tuteló los derechos fundamentales alegados por los accionantes. 2.2. SEGUNDA INSTANCIA JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO DE FUSAGASUGÁ La segunda instancia se incoó a raíz de: 2.2.1. La impugnación del fallo de tutela en primera instancia Los tutelantes, con fundamento en el inciso 2 del artículo 86 de la C.P. y en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, apelaron en tiempo, el día 9 de febrero de 2009, el fallo de primera instancia que negó sus pretensiones, en los siguientes términos: 2.2.1.1. En relación con supuestos de hecho 1) Alegan que la tutela no fue instaurada contra la persona del alcalde en particular, sino contra la alcaldía municipal, en cuanto administración. 2) Reconocen que por razón de sus hijos menores han recibido una ayuda en mercados, no propiamente de la alcaldía, sino del “Plan Mundial de Alimentos”. 3) Reafirman la condición de desplazados del señor Víctor Ome Rivera y de su grupo familiar constituido por su esposa Nidia, ambos ancianos mayores de 65 años, por su hijo, su nuera y sus tres nietos, niños menores. Así lo acreditaron con certificación de la Personería Municipal de Fusagasuga, expedida el 3 de julio de 2007 y obrante al folio 15 del expediente. Además la propia alcaldía reconoce esta condición al proporcionarles y afirmar “que han sido objeto de ayudas”. 2.2.1.2. En relación con los fundamentos jurídicos 1) Su derecho a una vivienda digna, que, en abstracto, puede no considerarse fundamental, por conexidad con su situación puede implicar la satisfacción de la mayoría de sus necesidades humanas que coinciden con la garantía de “sus condiciones naturales como seres humanos”. También acotan (fol. 149) que el “el derecho a la vivienda es una condición esencial para que puedan realizarse otros derechos”. 2) Se remiten a otras tutelas de circunstancias similares a las suyas, allegadas al expediente, intentadas por otros grupos de desplazados y despachadas favorablemente a los mismos. En especial señalan la tutela No, 2008–210 presentada por varios desplazados contra el mismo municipio de Fusa (folios 64 a 80). Observan que en situación similar a la suya “existen otras 15 familias desplazadas que se encuentran ocupando otras casas…pero a aquellas se les han protegido sus derechos…”. Situación que conlleva discriminación e inseguridad jurídica en materia de protección de los derechos fundamentales entre los mismos grupos de desplazados (folios 158 y 159). 3) Para reforzar su impugnación los apelantes hacen referencia a la jurisprudencia constitucional, específicamente a: - La Sentencia T-025 de 2004 sobre el “estado de cosas inconstitucional”, en el caso de la población desplazada. - La sentencia T- 25 de 2008 que destaca como para las personas desplazadas por la violencia, el derecho a una vivienda digna es susceptible de ser protegido mediante la acción de tutela (fol.152). - La sentencia T-585/06 (fol. 152) que caracteriza como fundamental el derecho a la vivienda digna cuando se trata de población desplazada por la violencia. - La sentencia SU-1150 (fol. 152) que ampara a los tutelantes desplazados, aún en situaciones extremas, como cuando han ocupado irregularmente zonas de alto riesgo de deslizamiento. - La sentencia T-1346, donde la Corte estimó que el ofrecimiento de una solución de vivienda a una familia desplazada invasora de un predio de propiedad del municipio de Villavicencio, se hacía a un plazo demasiado largo, para una familia que necesitaba de una solución efectiva e inmediata a su situación de desprotección. - En la sentencia T-1318 de 2000, la jurisprudencia constitucional fija los eventos en los cuales un derecho económico social, como el de la vivienda digna, reviste el carácter de fundamental, cuando su no satisfacción coloca en riesgo otros derechos de naturaleza fundamental, como los derechos a la vida o al mínimo vital, y especialmente, cuando estos derechos son requeridos por personas desplazadas por la violencia , caso en el cual el derecho a la vivienda se torna fundamental y susceptible de una acción tutelar. - Finalmente, rematan sus citas de jurisprudencia constitucional con la referencia a la sentencia S. T-950 de la Corte donde ante la presencia de niños menores, considerados como sujetos privilegiados de la sociedad, cualquier persona podría oponerse a la decisión de un registrador de negarse a registrar un inmueble como “patrimonio de familia”, cuando están de por medio los intereses de unos menores de edad. 2.2.2. El fallo de tutela de segunda instancia El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Fusagasugá, el 20 de marzo de 2009, confirmó la sentencia de primera instancia y negó los derechos invocados por los tutelantes, con base en las siguientes consideraciones fácticas y jurídicas: 2.2.2.1. Fundamentos fácticos. El Juez Segundo Civil del Circuito efectuó un recuento de los hechos que fundamentan las pretensiones de la tutela. Recordó que por razones de seguridad los tutelantes debieron desplazarse, desde hace más de tres años, de San Vicente del Caguán a Florencia, primero, y a Fusagasugá, después. 2.2.2.2. Pretensiones. Concentró las pretensiones de los accionantes así: solicitan la protección de su derecho a la vida, a una vivienda digna, ligados a la protección de los derechos de los niños menores de un año, a la de los ancianos e indígenas en condiciones de desplazamiento. Destacó la solicitud hecha por ellos, de ordenar a la Alcaldía Municipal de Fusagasugá suspender la orden de desalojo, hasta tanto la propia alcaldía no realice los esfuerzos necesarios para atender integralmente sus necesidades como población desplazada Aludió, finalmente, a la solicitud de los mismos de aplicarles la excepción de inconstitucionalidad de la ley 57 de de 1905 y del Decreto 0992 de 1930, para el caso del desalojo por ocupación de hecho e igualmente que se declare la prescripción administrativa, por haber transcurrido más de 30 días después de la ocupación. Enfatizó la medida provisional solicitada por los accionantes para que se suspenda la diligencia policiva de lanzamiento, hasta tanto se resuelva la presente tutela. 2.2.2.3. Como antecedentes procesales reseñó el proceso de admisión y posterior negación de la presente tutela efectuada por el Juzgado Tercero Civil Municipal de Fusagasuga y la impugnación propuesta dentro del término legal por los accionantes. 2.2.2.4. En relación con la sentencia impugnada recabó en la misma, la consideración de que el derecho a la vivienda digna no puede obtenerse a través de la fuerza o de una vía de hecho, sino por medio de los procedimientos legales. Rememoró la consideración del fallador de instancia en el sentido de que como desplazados se les brindó asistencia y subsidio de arriendo durante los primeros tres meses. Destacó el criterio del “a quo” en el sentido de que conceder esta tutela, haciendo caso omiso de los beneficios concedidos a los accionantes, sería romper el equilibrio y la igualdad entre los desplazados. Finalmente destacó la legitimidad de la conducta desplegada por el señor alcalde para hacer respetar los bienes de propiedad del Estado. 2.2.2.5. De los fundamentos de la impugnación resaltó la calidad de desplazados aducida por los impugnantes, así como los diversos apartes de jurisprudencia constitucional, con los cuales pretenden respaldar la protección de los derechos invocados. 2.2.2.6. Consideraciones jurídicas El Juez Segundo civil del Circuito de Fusagasugá hizo las siguientes consideraciones jurídicas para negar las pretensiones de los accionantes en esta tutela: 1) Rememoró la finalidad de la tutela establecida en el artículo 86 de la Carta Política e indicó como el derecho a una vivienda digna se ubica en el Capítulo II, Título II de la Constitución Política, dentro del catálogo de derechos sociales, económicos y culturales y que precisamente el artículo 1o del Decreto 2591 de 1991 estableció la acción de tutela, prioritariamente, para proteger los derechos constitucionales fundamentales y no los derechos socioeconómicos. 2) En lo atinente a los derechos sociales, económicos y culturales recordó su carácter programático como factor condicionante para hacerlos efectivos a plenitud. Respaldó su aserto en el artículo 51 de la Carta Política. Esta norma sobre vivienda digna, continuó, ha sido objeto de amplio desarrollo legal en los decretos 975 de 2004 y 875 de 2006, en los cuales se establecen criterios para la atención a la población desplazada. 3) En relación con los derechos fundamentales de la población desplazada, a la vida, a la vivienda digna, a la salud y a los derechos de los niños evocó, entre otras, la Ley 387 de 1997, en concreto su artículo 10º, donde se establecen los objetivos “del Sistema Nacional de Atención Integral a la población Desplazada”, y otros decretos reglamentarios, como el 2569 y el 250 de 2005. o leyes como la 418 de 1997 y la 782 de 2002. 4) Advirtió el Despacho que los beneficios de estos planes para la población desplazada se sujetan a la condición de inscribirse en el Registro Único de Población Desplazada –RUPD-. 5) El Despacho efectuó las anteriores consideraciones para demostrar la improcedencia de la tutela ante la existencia de este cúmulo normativo que consagra otros mecanismos para el amparo de los derechos fundamentales de los desplazados. De manera que, concluyó el fallador de segunda instancia, el derecho a la vivienda digna no puede ser objeto de protección a través de la acción de tutela. 6) Prosiguió el Despacho con el análisis de la naturaleza jurídica de la acción policiva de lanzamiento. Advirtió que se trata de una actuación administrativa enmarcada dentro del debido proceso y que el Juez de Tutela no está facultado para decidir sobre el talante de la misma. Es dentro de la propia querella policiva que los tutelantes deben arrimar las pruebas y las razones que pretendan hacer valer y que “no existe la más mínima evidencia que permita inferir la existencia de una vía de hecho en el procedimiento adelantado por la Alcaldía…”. 7) Tampoco consideró de recibo el fallador la pretensión de los tutelantes de que se les apliquen como precedente judicial las razones expuestas en un caso similar al suyo, por cuanto otras tutelas emanadas de la corte Constitucional sólo producen efectos “inter partes” y para los casos concretos. 8) No reconoció la viabilidad de la pretensión de los accionantes para declarar la caducidad de la acción administrativa de lanzamiento, dado que la oportunidad procesal pertinente para dilucidar el asunto, es el propio procedimiento policivo. 9) Finalmente, como el fallador de primera instancia, también el de segunda consideró que el obrar de la Alcaldía Municipal de Fusagasugá, en el presente asunto, se ajusta a la legitimidad, por cuanto está recurriendo a la facultad legal que le asiste de recuperar los bienes municipales y en ejercicio de este derecho no lesiona los intereses de ningún otro sujeto de derecho. 3. PRUEBAS REQUERIDAS POR LA SALA SÉPTIMA DE REVISIÓN Mediante auto datado el día 19 de agosto de 2009, la Sala Sexta de Revisión de tutelas puso en conocimiento de Acción Social la tutela en cuestión, así como los correspondientes fallos de instancia y requirió a la Agencia Presidencial para la Acción Social con el propósito de que, en el término de tres días hábiles, informara si los aquí tutelantes están inscritos en el Registro Único de Población Desplazada; qué proyectos de vivienda para desplazados adelanta actualmente la alcaldía de Fusagasuga; qué proyectos ha realizado, hasta el momento el municipio con la población desplazada y qué ayuda, en concreto, se ha suministrado los tutelantes , señora Nidia Chaguendo Palechor y don Víctor Ome Rivera. Ante la falta de respuesta, en auto del 10 de septiembre de 2009 se elevó un segundo requerimiento a Acción Social, para que en un término adicional de cinco días más respondiera a los mismos requerimientos. Ante el silencio de la entidad requerida – Acción Social – el 2 de octubre de 2009 la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional le hizo un tercer requerimiento por el término de cinco (5) días hábiles adicionales advirtiéndole que de persistir en su omisión se aplicará el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 que consagra: “si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano…”. 4. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 4.1. COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades que le confieren los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela proferidos en las dos instancias del proceso de esta referencia. 4.2. PROBLEMA JURÍDICO En el presente caso la Sala debe resolver si la ocupación de las viviendas de interés social propiedad del municipio de Fusagasugá realizada por esta familia desplazada tiene alguna justificación jurídica y si la decisión tomada por la Alcaldía Municipal de desalojar mediante querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho a los desplazados tutelantes del predio casa de habitación No. 13 de la Manzana C y de la Casa No. 6 de la Manzana D en el barrio Prados de Altagracia de la ciudad de Fusagasugá, ubicada en la Carrera 2 C Este No. 22ª – 22, ocupadas por ellos en razón de su situación y de sus necesidades de desplazados, atenta contra sus derechos fundamentales como personas desplazadas por afectación al mínimo vital, a la protección reforzada a la 3ª edad, a los derechos de las minorías étnicas y a los derechos de los niños menores de un año, en conexión con el derecho a la vivienda digna, y a la vida misma. Para resolver este problema la Sala Séptima de Revisión examinará: (i) el estado de vulnerabilidad extrema de la población desplazada y el trato preferencial que los pronunciamientos jurisprudenciales de la Corte Constitucional le conceden; (ii) la naturaleza jurídica de derecho fundamental de que se reviste del derecho a una vivienda digna, en el caso de la población desplazada; (iii) el principio de progresividad en relación con los derechos de los desplazados; (iv) la incidencia del fenómeno del desplazamiento en la afectación de derechos fundamentales de subgrupos de población desplazada, como los ancianos, los niños menores de un año, las mujeres cabeza de familia y en la desintegración de su grupo familiar. (v) el “estado de cosas inconstitucional” generado por la situación de desplazamiento; (vi) el desalojo forzoso en el caso de los desplazados (vii) el grado de responsabilidad que corresponde al Estado y a las autoridades públicas en cuanto a la atención de la población desplazada; y (viii) la procedencia de la acción de tutela para proteger y reclamar los derechos de esta la población; (ix) reiteración de jurisprudencia constitucional pertinente y (x) disposiciones internacionales sobre la materia. 4.2.1. Vulnerabilidad extrema de la población desplazada y la obligación de otorgarle un trato preferencial La Corte Constitucional en múltiples circunstancias ha expresado su profunda preocupación ante las proporciones alcanzadas en nuestra patria por el fenómeno del desplazamiento forzado, debido a la violencia partidista, primero, a la guerrillera y paramilitar, después, con la consiguiente degradación a que, por este flagelo, se ve reducida la población. Así lo recoge la Sentencia T- 585 - 06[1]. 1) La vulnerabilidad extrema de las personas desplazadas se debe en primer lugar a la violencia a que han sido sometidas. Se trata de una violencia, tal como lo expresa la Ley 387 de 1997 sobre desplazados, en la cual se explicita que se trata de una violencia que amenaza y aterroriza, de una violencia que se concreta en “amenazas continuas”, en “asesinatos selectivos”, en “masacres”, que expulsa y arroja a las persona de sus sitios raizales de vivienda y de trabajo, que los “desarraiga” de sus terruños y los convierte en “parias” en su propia patria. Ante semejante situación la expresión “desplazados” no deja de ser un simple eufemismo. 2) Como consecuencia de la violencia, los desplazados se convierten en víctimas de la marginación y de la discriminación, de la despreocupación por parte de las autoridades del Estado que los coloca en una situación de “desplazamiento permanente”, dado que nunca tienen seguridad absoluta de que el sitio a donde llegan representa para ellos un albergue estable y definitivo. Siempre abrigan el temor de ser objeto de nuevos desplazamientos. 3) Semejante inseguridad les impide formular y contar con “proyectos de vida”[2] porque se encuentran desvinculados de sus comunidades de origen[3]; y, porque ahora se ubican, sin ser su voluntad y sin formar parte de ellos, dentro de unos grupos sociales extraños a su idiosincrasia y dentro de los cuales no son beneficiarios directos del intercambio y del reconocimiento social[4]. 4) Según informe del Consejo Económico y Social uno de los efectos más nocivos, provocado por el desplazamiento forzado interno es “la pérdida de la tierra y de la vivienda, la marginación, graves repercusiones psicológicas, el desempleo, el empobrecimiento y el deterioro de las condiciones de vida, el incremento de las enfermedades y de la mortalidad, la pérdida del acceso a la propiedad entre comuneros, la inseguridad alimentaria y la desarticulación social”[5], desarticulación que, acota esta Sala, se refleja dramáticamente en la desintegración del núcleo familiar. 5) El grado extremo de vulnerabilidad de la población desplazada se debe tanto a la desprotección en que se encuentra por parte de las autoridades como a la violación masiva, reiterada y prolongada de sus derechos imputable ya a la violencia rampante del conflicto armado imperante, ya a las deficiencias de la estructura política y administrativa del Estado para atender sus requerimientos. 6) Por las anteriores circunstancias el Estado debe otorgar trato preferencial a la población desplazada, obligación originada tanto en el orden constitucional[6] y legal, y que ha de concretarse positivamente, tanto a la hora de diseñar y realizar políticas públicas, como al momento de asignar y ejecutar los recursos presupuestales necesarios para atenderla. Incluso, priorizándolos mucho más allá de las previsiones contempladas dentro del gasto público social[7]. En el fallo analizado por esta Sala, en la referida Sentencia T-585-06,[8] la Corte hace unas advertencias de la mayor pertinencia: “….sin desconocer los esfuerzos de las autoridades por superar la crisis humanitaria que genera el desplazamiento, la Corte considera necesario reiterar su preocupación por la grave situación en la que continúa la población desplazada y por el comportamiento reciente del fenómeno, y hacer un llamado de atención a las entidades encargadas de su atención para que no pierdan de vista el trato digno y humanitario, y la atención prioritaria que se le debe brindar”. 4.2.2. Naturaleza jurídica del derecho a la vivienda en el caso de la población desplazada Aunque, en principio, el derecho a la vivienda digna aparece ubicado en el artículo 52, Capítulo 2 de la Constitución Política como uno de los derechos de naturaleza económico social, y en consecuencia se trataría “prima facie” de un derecho de naturaleza prestacional y progresiva, no fundamental, y por consiguiente no tutelable, sin embargo, en determinadas circunstancias y por su conexidad con otros derechos fundamentales de las personas desplazadas puede alcanzar la categoría de derecho fundamental subjetivo. El derecho a la vivienda aparece de bulto, como el primero y mayormente afectado por el desplazamiento forzoso. El desarraigo más evidente producido por la violencia que desplaza es el constreñir a la población que la padece a abandonar físicamente las instalaciones de los inmuebles donde habitan. E, igualmente, la primera necesidad sentida es la de buscar y encontrar en los sitios a donde arriban, una vivienda adecuada como base, como punto de partida para reorganizar su existencia personal y familiar y reconstruir su proyecto de vida. El carácter fundamental del derecho a una vivienda comienza a perfilarse, también en la sentencia aducida T-585-06: “En suma, el derecho a una vivienda digna –como derecho económico, social y cultural- será fundamental cuando (i) por vía normativa se defina su contenido, de modo que pueda traducirse en un derecho subjetivo; (ii) cuando su no satisfacción ponga en riesgo otros derechos de naturaleza fundamental, como el derecho a la vida, al mínimo vital, a la integridad física, etc., y (iii) cuando se reclame la protección del derecho en cuestión frente a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales y de los particulares”. [9] (Negrillas incorporadas al texto) Esta misma sentencia proclama la naturaleza fundamental del derecho a una vivienda digna cuando se trata de un derecho que debe reconocerse a los desplazados sin techo en razón de su dignidad como hombres que lo reclaman como un derecho subjetivo vinculado a su proyecto de vida: “(…) será fundamental todo derecho constitucional que funcionalmente esté dirigido a lograr la dignidad humana y sea traducible en un derecho subjetivo. Es decir, en la medida en que resulte necesario para lograr la libertad de elección de un plan de vida concreto y la posibilidad de funcionar en sociedad y desarrollar un papel activo en ella. Tal necesidad no está determinada de manera apriorística, sino que se define a partir de los consensos (dogmática del derecho constitucional) existentes sobre la naturaleza funcionalmente necesaria de cierta prestación o abstención (traducibilidad en derecho subjetivo), así como de las circunstancias particulares de cada caso (tópica).”[10] La Corte reitera y refuerza su posición con las siguientes expresiones: “Este Tribunal ha reconocido en su jurisprudencia que el derecho a una vivienda digna es un derecho fundamental de las personas desplazadas por la violencia susceptible de ser protegido mediante la acción de tutela, y que es una obligación de las autoridades (i) reubicar a las personas desplazadas que, debido al desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas personas soluciones de vivienda de carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En este sentido, la Corporación ha precisado que no basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a los programas; (iv) en el diseño de los planes y programas de vivienda”.[11] (Negrillas fuera de texto). En desarrollo del mismo principio esta Corte sentenció[12], que la definición de cuáles derechos están “funcionalmente” dirigidos a lograr la dignidad humana y su vertibilidad en derechos subjetivos fundamentales no puede quedar sometida a la libre apreciación de los jueces. 4.2.3. El principio de progresividad y los derechos de los desplazados El principio de progresividad se entiende, desde una perspectiva contraria, como la imposibilidad jurídica en la cual se encuentra el Estado de retroceder frente a la obligación que le plantea el artículo 48 de la constitución de “…ampliar progresivamente la cobertura de la seguridad social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley”. Esto significa que la potestad configurativa que le concede el mismo artículo (en la forma que determine la ley), en relación con las personas desplazadas, en el contexto de este principio plantea al Estado una doble exigencia: 1) de un lado, la necesidad de atender las crecientes e imperativas necesidades de estas personas que con el paso de los días se multiplican geométricamente, y 2) del otro, la exigencia perentoria de no retroceder, de no dar un paso atrás para menoscabar o desconocer los avances que en materia de derechos la población desplazada haya logrado alcanzar o el evitar tomar medidas que incidan en un mayor detrimento de su situación. Desde otra perspectiva, en razón de este mismo principio el Estado debe asumir, por una parte lado una actitud proactiva y diseñar proyectos y herramientas para evitar que la situación en que se encuentra la población desplazada por la violencia sea más gravosa y, por otra, inhibirse de, promover o ejecutar políticas y programas regresivos en materia de derechos económicos, sociales y culturales o de ejecutar, medidas particulares para casos concretos, que clara y directamente agraven la situación de injusticia, de exclusión o de marginación en que se encuentra un grupo social desplazado y que, supuestamente, se intenta remediar. En este punto es necesario enfatizar que, aunque la Corte en la sentencia T-025 de 2004 se refirió a la obligación del Estado de garantizar de manera inmediata los contenidos mínimos de los derechos fundamentales de carácter prestacional de la población desplazada, su responsabilidad no se agota allí, pues el mandato de progresividad contenido también en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el Protocolo de San Salvador – que hace parte del bloque de constitucionalidad -, obliga al Estado colombiano a seguir adoptando medidas que permitan, en un plazo razonable, que estas personan logren la plena satisfacción de los contenidos prestacionales de sus derechos. En consecuencia, y en virtud de este mismo principio, no puede el Estado argüir, ni insuficiencia presupuestal, ni falta de capacidad administrativa para tomar medidas que impidan o retrasen el avance progresivo para satisfacer los derechos de la población desplazada. Dicho impedimento o retroceso devendría contrario al mandato constitucional de garantizar el goce efectivo de los derechos de todos los desplazados. Y como lo consigna la Corte en la citada Sentencia T-025-04. [13], ”… el primer deber de las autoridades competentes es evitar dicho retroceso práctico en los aspectos del nivel de protección de los derechos de todos los desplazados donde éste se ha presentado, así dicho retroceso sea resultado de la evolución del problema y de factores que escaparon a la voluntad de los funcionarios responsables”. Ahora, en caso de darse la necesidad de tomar una medida que resultare regresiva, el Estado no la adoptará sin antes haber agotado el estudio cuidadoso de medidas alternativas o sin abrigar la certeza de que tales medidas son transitorias, garantizan “un minimum” de satisfacción y permitirán ellas misma retomar con prontitud y celeridad el camino de la progresividad en la satisfacción de las necesidades de los desplazados, estas sí siempre progresivas. 4.2.4. Incidencia del desplazamiento violento en los derechos fundamentales de subgrupos de población desplazada: niños, mujeres, y personas de la tercera edad La sentencia T-585-06 [14]centrada en el tema del derecho a una vivienda digna, lo reconoce como derecho fundamental de las personas desplazadas y estima, al considerar las especiales necesidades de la población desplazada, que se deben atender con mayor énfasis las de “los subgrupos existentes a su interior, como los de las personas de la tercera edad, las madres cabeza de familia, los niños, o las personas discapacitadas.[15] Igualmente ha señalado la Corte [16] que debido al fenómeno del desplazamiento forzado, cientos de miles de colombianos, la mayoría de los cuales son menores de edad y mujeres, Colombia se encuentra en un verdadero estado de emergencia social. En estas consideraciones, la Sala Séptima de Revisión ha venido insistiendo en que para el caso de los desplazados el derecho a la vivienda accede a otros derechos, y contar con una vivienda digna se constituye en factor aglutinante de una multiplicidad de derechos fundamentales de diversas clases de grupos que integran la población desplazada. Ya se insinuó en 4.2.1. 4), como la falta de vivienda incide decisivamente en la desintegración del grupo familiar y en la vulneración del derecho constitucional prevalente y superior de los niños, reforzado ahora por tratarse de niños desplazados, “…a tener una familia y a no ser separados de ella”, consagrado en el artículo 44 superior. El artículo 19 de la Convención sobre los Derechos del niño, ratificada por 191 países establece: “Todo niño tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor requiere por parte de su familia, de la sociedad y del Estado”. La Corte Interamericana de Derechos Humanos[17] resalta como “la vulnerabilidad acentuada de los desplazados es reforzada por su proveniencia rural y, en general afecta con especial fuerza a mujeres, quienes son cabezas de hogar representan más de la mitad de la población desplazada…”. 4.2.5. El Estado de cosas inconstitucional en el caso de los desplazados 4.2.5.1. Concepto y desarrollo del estado de cosas inconstitucional El “estado de cosas inconstitucional”, no se refiere específicamente a un solo caso o a una norma específica. Se trata de una situación compleja que comprende un conjunto de circunstancias que la constituyen, la complican y la agravan. La concepción jurisprudencial sobre el estado de cosas inconstitucional ha evolucionado desde que la Corte Constitucional, lo declaró por primera vez en 1997 (Sent. T-227/97). La Corte se ha referido por lo menos siete veces al “estado de cosas inconstitucional”, Se trata de varias situaciones distintas, incluso menos graves que la de los desplazado, pero que por su entidad e incidencia han merecido la declaratoria de estado de cosas inconstitucional y han sido objeto de un tratamiento preferencial diverso como: 1) la omisión de incluir algunos docentes cotizantes al Fondo Prestacional del Magisterio; 2) la violación de derechos procesales a sindicados detenidos; 3) la falta de un sistema de seguridad social para sindicados y reclusos; 4) La mora en el pago de mesadas pensionales; 5) la falta de protección para los defensores de derechos humanos; 6) la omisión de una convocatoria concurso para empleados notariales La Corte considera que en el caso de la población desplazada se presenta una de estas situaciones, gravemente compleja y por esta razón no dudó en declarar en la ya referida sentencia T-025 de 2004[18] “el estado de cosas inconstitucional” para la situación de las personas desplazadas. Por una parte, esta declaración se sustentó en un estudio sobre la violación masiva, sistemática y continua de los derechos fundamentales de las personas desplazadas debido a su especial condición de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad, entendida la primera como aquella situación que sin ser elegida por el individuo desplazado, si le impide acceder a unas garantías mínimas para alcanzar efectivamente la realización de sus derechos económicos, sociales y culturales y, en este orden, a la adopción de su propio proyecto de vida. Por otra parte, la Corte analizó también la situación de las actuales políticas públicas de atención a las víctimas del desplazamiento forzado y encontró que, a pesar de los esfuerzos realizados desde hace ya varios años, no ha sido tan efectiva para contrarrestar la masiva vulneración de sus derechos fundamentales. En el mismo estudio la Corte identificó dos causas principales de esta situación: una. la precariedad institucional, representada en la carencia de capacidad administrativa y logística para implementar una política o para atender necesidades particulares a los desplazados; la otra causa es la insuficiencia de los recursos, tanto de los disponibles, como de los presupuestados. 4.2.5.2. Factores y componentes del estado de cosas inconstitucional La Corte Constitucional al adentrarse en el análisis para una mejor comprensión de este estado de cosas violatorio de la Carta Política en el caso de las personas desplazadas distinguió en la referida sentencia unos factores y unos componentes que se sintetizan [19] como sigue: 4.2.5.2.1. Como factores o causas que producen la existencia de un estado de cosas inconstitucional, destacó los siguientes: 1) La vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas. 2) La prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar estos derechos. 3) La adopción de prácticas inconstitucionales, como la exigencia de incorporar la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado. 4) La no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos. 5) La existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, para la adopción mancomunada de un conjunto de medidas multisectoriales que… exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante. 6) Si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial. 4.2.5.2.2. Elementos o componentes que definen y confirman su existencia En sentir de la Corte los elementos que reafirman la existencia de un estado de cosas inconstitucional en relación con las condiciones de la población internamente desplazada son: 1) En primer término la violación masiva de múltiples derechos refleja la gravedad de la situación de vulneración de derechos enfrentada por la población desplazada, cuando el mismo legislador la considera como uno de los componentes de la definición de la condición de desplazado. 2) El elevado volumen de acciones de tutela incoadas por los desplazados para obtener las distintas ayudas y el incremento de las mismas constituyen el otro elemento confirmatorio de la existencia de un estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado. 3) La acumulación de procesos provocada por el volumen señalado de tutelas, confirma el estado de cosas inconstitucional y permite visualizar como la vulneración de los derechos afecta a buena parte de la población desplazada, en múltiples lugares del territorio nacional y que las autoridades han omitido adoptar los correctivos requeridos. 4) La vulneración continuada de tales derechos es imputable a varias entidades de la estructura administrativa y no a una sola, de donde se colige la complejidad y la dimensión interadministrativa de la problemática. 5) La vulneración de los derechos de los desplazados obedece a factores estructurales dentro de los cuales se destaca la falta de correspondencia entre el “desiderátum” normativo (sus prescripciones) y los medios para cumplirlas, aspecto que adquiere una especial dimensión cuando se mira la insuficiencia de recursos, dada la evolución del problema de desplazamiento y se aprecia la magnitud del problema frente a la capacidad institucional para responder oportuna y eficazmente a él. En conclusión, la Corte declarará formalmente la existencia de un estado de cosas inconstitucional relativo a las condiciones de vida de la población internamente desplazada. Por ello, tanto las autoridades nacionales como las territoriales, dentro de la órbita de sus competencias, habrán de adoptar los correctivos que permitan superar tal estado de cosas. La situación es tan preocupante, que en distintas oportunidades la Corte Constitucional la ha calificado como (a) “un problema de humanidad que debe ser afrontado solidariamente por todas las personas, principiando, como es lógico, por los funcionarios del Estado”[20...