Sentencia T-067 de 2017

T-067-17 Sentencia T-067/17 BIENES DE USO PUBLICO Y BIENES FISCALES-Distinción PROCESO DE RECUPERACION DE BIENES FISCALES O DE USO PUBLICO-No puede desconocer el principio de confianza legítima La jurisprudencia constitucional, en los casos en que ha analizado la constitucionalidad de los procedimientos policivos de desalojo de bienes pertenecientes al Estado, ha determinado como regla, que “cuando una autoridad local se proponga recuperar el espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de licencias o autorizaciones concedidas por el propio Estado, deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores ambulantes de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna.” PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Concepto PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE ESPACIO PUBLICO-Reiteración de jurisprudencia PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA ANTE SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Obligación de buscar medidas alternas que permitan garantizar derechos fundamentales La confianza legítima que desarrollan los particulares frente a las actuaciones del Estado deviene de la potestad que tienen las personas de presumir que, si se les ha tolerado una conducta abierta, permanente, pacífica y continua, se lo va a seguir haciendo hacia el futuro. Ese principio no implica que el Estado no pueda nunca regularizar una situación irregular, pero sí tiene como consecuencia que al hacerlo no actúe de improvisto y sin haber dado aviso previo suficiente. ESPACIO PUBLICO RECUPERADO-Concepto DERECHO AL TRABAJO Y AL MINIMO VITAL DE LOS SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Protección MIEMBROS DE COMUNIDADES INDIGENAS-Enfoque diferenciado POLITICAS DE REUBICACION DE VENDEDORES INFORMALES-Contexto social PROCESO DE RECUPERACION DE BIENES FISCALES O DE USO PUBLICO-Particularidades del proceso DERECHO AL MINIMO VITAL Y AL TRABAJO DE VENDEDOR INFORMAL-Vulneración por Alcaldía al haber seguido adelante con plan de recuperación de bien inmueble, sin haber asegurado la inclusión de la actora, como miembro de comunidad indígena, en un plan que le permitiera seguir con su actividad de vendedora informal DERECHO AL MINIMO VITAL Y AL TRABAJO DE VENDEDOR INFORMAL-Orden a Alcaldía Mayor de Bogotá ofrecerle a la accionante una alternativa económica, laboral o de reubicación de su oficio de vendedora informal Referencia: expediente T-5.766.116 Acción de tutela instaurada por Blanca Cristina Amaguaña Maldonado contra Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y el Instituto para la Economía Social IPES. Magistrado Ponente: AQUILES ARRIETA GÓMEZ Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil diecisiete (2017). La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Aquiles Arrieta Gómez, Luis Ernesto Vargas Silva y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de Bogotá de fecha 13 de julio de 2016 y en segunda instancia por el Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá, de fecha 12 de agosto de 2016, dentro de la acción de tutela instaurada por Blanca Cristina Amaguaña Maldonado contra la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y el Instituto para la Economía Social IPES. El expediente de la referencia fue escogido para revisión mediante Auto del 27 de septiembre de 2016, proferido por la Sala de Selección Número Nueve de la Corte Constitucional.[1] I. ANTECEDENTES La señora Blanca Cristina Amaguaña Maldonado presentó acción de tutela contra la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y el Instituto para la Economía Social –IPES- solicitando la protección de sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y a la vida digna. Sostiene la accionante que es una mujer cabeza de hogar, perteneciente a la comunidad indígena Kichwa de Bogotá,[2] dedicada a la venta informal de productos artesanales.[3] Afirmó que ella y otras personas suscribieron, a través de apoderado, un documento denominado “CONCILIACIÓN”, con una de las entidades demandadas (el IPES), fechado el 26 de septiembre de 2011, mediante el cual esa entidad se comprometía a “incluirlos en la base de datos de vendedores de la Localidad de Chapinero, para que sean objeto de atención en los programas que brinda el IPES en desarrollo de su función misional (…)”; esa entidad ha procedido, mediante procedimiento policivo, a desalojarla del sitio donde desarrollaba su actividad comercial sin ofrecerle “ningún otro tipo de oportunidad para poder trabajar, ni ninguna prebenda, ni alguna alternativa productiva, acceso a créditos o programas de emprendimiento, para ella y su familia, situación que la dejaría desprotegida, ya que es la única fuente de ingresos que posee junto a su familia”. [4] 1. Hechos 1.1. Blanca Cristina Amaguaña Maldonado, manifestó que desarrolla una actividad económica informal “la mayoría de las veces en el espacio público” a través de la venta de artesanías, tejidos, y ropa. Agregó también que “de ahí depende mi sustento diario y el de mi familia”.[5] 1.2. La accionante afirmó que para el momento de ocurrencia de los hechos que dan lugar al inicio de la acción de tutela, su única actividad económica se deriva de un “improvisado puesto de ventas artesanales, tejidos y ropa” que tenía instalado en un inmueble “de invasión” de propiedad del Instituto de Desarrollo Urbano –IDU, ubicado en la calle 63 con carrera 9ª de Bogotá (en adelante el “Predio”), cuya administración estaba a cargo del IPES.[6] 1.3. Indicó que ella y otras personas (en adelante los “Querellados”), representados a través de apoderado, suscribieron un documento denominado “CONCILIACIÓN”, fechado el 26 de septiembre de 2011, mediante el cual se puso fin a una querella policiva que en contra de ellos interpuso el IPES.[7] 1.4. Señaló que había venido desarrollando su actividad económica informal de manera pacífica hasta el día 24 de junio de 2016, fecha en la cual el IPES, a través de la Inspección Segunda C Distrital de Policía, la obligó al desalojo del Predio junto con los demás ocupantes.[8] Anota además que el puesto de ropa que funcionaba en el Predio es el único medio de subsistencia con el que cuentan ella y su familia. Expresamente sostuvo que, a pesar del desalojo no se le ha ofrecido “ningún otro tipo de oportunidad para poder trabajar, ni ninguna prebenda, ni alguna alternativa productiva, acceso a créditos o programas de emprendimiento, para ella y su familia, situación que la dejaría desprotegida, ya que es la única fuente de ingresos que posee junto a su familia”.[9] 1.5. Adicionalmente, anotó que no se ha tenido en cuenta su condición de miembro de la comunidad indígena Kichwa, ni su calidad de madre cabeza de hogar, desconociendo con ello la especial protección constitucional de la que goza por tales razones. 1.6. Así, consideró que se le han vulnerado sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y a la vida digna y, en consecuencia, solicitó al juez de tutela “ordenar al IPES el cumplimiento urgente de lo pactado en el acta de conciliación respecto de la alternativa productiva, el acceso a créditos y/o programas de emprendimiento y/o demás para mí y mi familia”.[10] 2. Respuesta de las entidades demandadas Admitida la demanda, el Juzgado 34 Civil Municipal de Bogotá decidió vincular a la Secretaría Distrital de Integración Social. 2.1. Secretaría Distrital de Integración Social Por intermedio de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, la Secretaría Distrital de Integración Social solicitó se desvinculara a esa entidad del proceso.[11] Al respecto, afirmó que la accionante es beneficiaria del programa Canasta Complementaria de Alimentos, que impone la entrega mensual, a través del Cabildo Indígena Kichwa, de “una lista de alimentos estructurados en una dieta de acuerdo a las necesidades nutricionales de cada uno de los miembros de su familia y acorde a sus características tradicionales y culturales”. [12] Por lo tanto, afirmó que en el caso de la Secretaría Distrital de Integración Social, desde el año 2006 viene prestando ayuda humanitaria a la accionante, de manera que, argumenta, no hay ninguna violación de los derechos fundamentales de la accionante por parte de esa entidad. 2.2. Instituto para la Economía Social – IPES Por intermedio de la Subdirectora Jurídica y de Contratación, el IPES solicitó se denegaran las pretensiones de la accionante.[13] Al respecto, afirmó que el compromiso del IPES derivado del acta consistía en incluir a la accionante en la base de datos de vendedores ambulantes de Chapinero, actuación que se cumplió y que, afirma, consta en la “herramienta RIVI”. Anota además que no es cierto lo que dice la accionante sobre la existencia, en el acta de conciliación, de obligaciones adicionales a la de inscribir a la accionante en la base de datos de vendedores de la localidad de Chapinero. No hay, dice la entidad, otra obligación que “preste mérito ejecutivo”.[14] Adicionalmente, sostuvo que lo que hubo fue un incumplimiento de la accionante de los acuerdos alcanzados en el acta de conciliación y que, por lo tanto, el procedimiento policial de desalojo no tuvo otra naturaleza que ser el “cumplimiento de un mandato judicial previo el lleno de los requisitos legales dentro del proceso Ejecutivo con obligación de hacer adelantado ante el Juzgado 10 Civil del Circuito”. [15] Por último, afirma que en esas condiciones la tutela es improcedente, no solo por no ser el medio adecuado para controvertir la medida judicial de desalojo, sino porque, además, entiende que no se ha vulnerado ningún derecho fundamental a la actora. 2.3. Alcaldía Mayor de Bogotá Por intermedio de la Subdirectora Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, [16] la Alcaldía Mayor de Bogotá remitió comunicación al Juzgado anotando que, en tanto “(...) el hecho que motivó la interposición de la presente acción de tutela tuvo origen en hechos u omisiones en que participó el Instututo para el Desarrollo de la Economía Social, se procedió por parte de esta Subdirección a remitir al mencionado Instituto la presente acción de tutela con el objeto que desde esa misma entidad del sector descentralizado, se ejerza la representación judicial del Distrito Capital en este asunto, entendiéndose que no existe ningún tipo de vinculación del Alcalde Mayor del Distrito Capital o de esta dependencia en el trámite de la tutela (...)”.[17] 3. Decisiones que se revisan 3.1. El Juzgado 34 Civil Municipal de Bogotá, en sentencia de fecha 13 de julio de 2016, decidió negar el amparo solicitado por la accionante. En su concepto, la accionante incumplió las obligaciones adquiridas en virtud del acta de conciliación de 26 de septiembre de 2011 en tanto ella y los demás Querellados no hicieron entrega real y material del Predio el día lunes 9 de enero de 2012 tal como se habían comprometido a hacerlo. Al respecto, anotó que “el desalojo obedeció a una actuación judicial elevada por la entidad accionada ante el incumplimiento de la accionante, luego no puede endilgarse transgresión alguna a los derechos fundamentales de la actora, puesto que el actuar del ente distrital encuentra respaldo en la normatividad legal para este tipo de situaciones”.[18] A continuación, afirmó que la obligación del IPES fue debidamente cumplida con la inscripción de la accionante en la base de datos de vendedores ambulantes de Chapinero, siendo la accionante la encargada de tramitar las diligencias para materializar las ayudas ofrecidas por el IPES. Por último, afirmó que el hecho de recibir la actora y su núcleo familiar apoyo alimentario de parte de la Secretaría Distrital de Integración Social, pone de presente que se cubren las necesidades básicas alimentarias a través de los programas de apoyo. Al respecto, dijo que si hay solicitudes adicionales que tenga la accionante sobre el otorgamiento de beneficios, debe hacerlos ella directamente pues “le es vedado al juez de tutela inmiscuirse en la procedencia o no de los beneficios que tiene a su cargo, máxime cuando no se evidencia que la negativa provenga de una vía de hecho (...)”.[19] 3.2. La decisión fue impugnada por la accionante. En su criterio la sentencia de primera instancia desconoció el precedente jurisprudencial contenido en la Sentencia T-386 de 2013,[20] por cuanto se desconocieron (i) el derecho de la accionante al debido proceso; y (ii) el principio de confianza legítima jurisprudencialmente reconocido. Al respecto, también afirmó que el procedimiento de recuperación del predio se llevó a cabo incumpliendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Por último, consideró que su inclusión en el programa canasta complementaria no cumple con los requisitos mínimos de apoyo por cuanto “dicho beneficio es esporádico” y “no hay más remedio que proseguir con mi único medio de ingresos que es el comercio informal como actividad económica o trabajo, y la que tengo para respaldar los demás elementos integrales de una vida digna de mi familia, como lo es la educación, la recreación, el pago de impuestos, servicios domiciliarios, alimentación cuando no haya más convenio, vestuario de mis hijas y el mío, etc.”[21] 3.3. En segunda instancia, el Juzgado 25 Civil del Circuito de Bogotá, mediante sentencia de fecha 12 de agosto de 2016, confirmó el fallo de primera instancia. Al respecto anotó, frente a la situación de la accionante, que “no se encuentra probado el hecho de estar debidamente autorizado para ejercer su labor comercial”.[22] Advirtió además, que el debido proceso y la confianza legítima no podían ser estudiados como eventuales elementos de violación “dado que resultan ser puntos nuevos no contenidos en la petición de amparo y respecto de los cuales la parte querellada no tuvo oportunidad de pronunciarse”. [23] Igualmente, el juez de segunda instancia dijo que respecto de las ayudas que recibe la accionante de parte de la Secretaría Distrital de Integración Social, es su responsabilidad “acudir a esa entidad y a través de los trámites allí regulados, para el trámite de esos beneficios de manera permanente y continua (…)”.[24] Por último, y con respecto a las dificultades que aduce la accionante, afirmó la sentencia que “es la propia accionante quien debe adelantar las gestiones para proteger su vida, garantizar su integridad física y psicológica, su patrimonio, pues una persona prudente y cuidadosa no puede permanecer en estado de peligro cuando conoce de los riesgos en que coloca su vida, si es que de la protección a ese precepto se trata”.[25] 4. Pruebas relevantes que obran en el expediente 4.1. Certificado original de pertenencia de la señora Blanca Cristina Amaguaña Maldonado a la etnia indígena Kichwa – Visible a Folio 10 del Cuaderno Principal del expediente. 4.2. Copia del acta de conciliación suscrita entre el IPES y el señor Guillermo León Herrada Polanía, obrando como apoderado de los Querellados, entre ellos, de la accionante. Visible a folio 5 del Cuaderno Principal del expediente. 4.3. Copia de las actas de inicio y continuación de la diligencia de entrega del Predio ordenada por el Juzgado 10 Civil del Circuito de Bogotá dentro del proceso 20120051300. Visible a Folios 8, 15 y 45 del Cuaderno Principal del expediente. 4.4. Copia de la hoja de impresión de la consulta en el Registro Individual de Vendedores – RIVI en la que consta la inscripción de la accionante como vendedora informal de la localidad de Chapinero desde el martes 3 de agosto de 2004. Visible a Folio 37 del Cuaderno Principal del expediente. 4.5. Copia de la hoja en la que consta el registro de la accionante y de sus tres hijas menores de edad en el núcleo fijo denominado “canasta indígena” provisto por la Secretaría de Integración Social. Visible a Folio 30 del Cuaderno Principal del expediente. 5. Pruebas solicitadas por el despacho del Magistrado Sustanciador 5.1. Por medio de auto de 15 de noviembre de 2016 se requirió al IPES para que: (1). Diera una descripción detallada de los programas y proyectos de reubicación de vendedores informales que está adelantando el IPES, incluyendo las características de cada programa, sus condiciones de acceso, el número de beneficiarios inscritos por programa, y el plazo que se ha tomado en cada caso el IPES entre la solicitud del interesado y el ingreso efectivo al programa. (2). Informara cuál es el plazo exacto que se ha tomado la vinculación efectiva en los programas de reubicación de vendedores informales (es decir, con obtención efectiva de ingresos) de cada uno de los vendedores informales que han sido objeto de procedimientos policivos de desalojo desde el 1 de enero de 2016 hasta la fecha de notificación del Auto. (3). Las estadísticas de éxito de los emprendimientos realizados por vendedores informales reubicados, incluyendo el porcentaje de deserción dentro del primer año de participación en el programa. (4). Enviar un informe detallando el número, cabildo y comunidad de pertenencia de todos los miembros de comunidades indígenas que son partícipes de los programas del IPES. Al respecto, se le pidió anotar también qué actuaciones desarrolla el IPES para asegurar el respeto de los usos y costumbres tradicionales de cada comunidad indígena cuyos miembros sean destinatarios de los programas que desarrolla el IPES para la reubicación de vendedores informales. (5). Describir detalladamente todas las actividades de seguimiento que realiza el IPES para verificar la adecuada implementación de los programas de reubicación de vendedores informales, incluyendo la periodicidad con la que se realizan, el equipo de profesionales que las llevan a cabo y las medidas correctivas que se toman cuando se encuentra que el programa de reubicación no está permitiendo al beneficiario el goce efectivo de los derechos constitucionales amparados en la Constitución. (6). Finalmente, teniendo en cuenta que la Corte Constitucional, en sentencia T-772 de 2003 estableció que “(…) tales políticas, programas y medidas (i) se han de adelantar siguiendo el debido proceso y dándole a los afectados un trato digno, (ii) deben respetar la confianza legítima de los afectados, (iii) deben estar precedidas de una cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habrán de tener efectos, con el seguimiento y la actualización necesarios para guardar correspondencia en su alcance y características con dicha realidad, con miras a asegurar el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, y (iv) no se pueden adelantar en forma tal que se lesione desproporcionadamente el derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables y pobres de la población, ni de manera tal que se prive a quienes no cuentan con oportunidades económicas en el sector formal de los únicos medios lícitos de subsistencia que tienen a su disposición.” Se pidió al IPES explicar detalladamente cuáles son los criterios de diseño de los programas de reubicación de vendedores informales que utiliza el IPES para garantizar el cumplimiento de los requisitos constitucionales anotados arriba. 5.2. Respuesta del IPES 5.2.1. La ciudadana Patricia del Rosario Lozano Triviño, en su calidad de Subdirectora Jurídica y de Contratación del IPES, dio respuesta al requerimiento enviado a esa entidad.[26] Al respecto señaló los criterios de entrada, de priorización y de salida de los programas “Quioscos de la REDEP administrada por el IPES”; “Antojitos para todos”; y “Puntos comerciales”. 5.2.2. Con respecto a los plazos de vinculación efectiva en los programas de reubicación de vendedores informales, la representante del IPES afirmó que “los operativos adelantados desde el mes de enero de 2016 a la fecha, por el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, Alcaldías Locales y la Policía Metropolitana, se ha llevado a cabo sobre espacio público recuperado, significa ello que de acuerdo con el Decreto 098 de 2004 no requiere de nuevos ofrecimientos de alternativas económicas a los vendedores que ocupan dichos espacios. Sin embargo, antes del operativo policivo de preservación del espacio público, la administración a través del IPES y de las alcaldías locales realiza ofertas informales de alternativas a las personas que se desempeñan como vendedores informales en el espacio público”.[27] Posteriormente, después de transcribir el artículo 12 del Decreto 098 de 2004, afirma la representante que “(n)ormalmente estas personas son reacias a aceptar estas ofertas, sin embargo las personas que aceptan las alternativas son reubicadas casi de inmediato una vez cumplan con los criterios de entrada a los programas (…) (u)na vez reubicados los vendedores informales continúan ejerciendo su actividad económica dentro de las alternativas ofrecidas y a percibir sus ingresos conforme al movimiento del mercado”.[28] 5.2.3. Sobre las estadísticas de éxito de los emprendimientos de los vendedores informales reubicados se refirió al programa “antojitos para todos” afirmando que “(d)e las 30 alternativas entregadas a la fecha han desertado seis (6) personas, debido a las bajas ventas, estado de salud, y otras obligaciones que les han impedido continuar en la alternativa.”[29] Afirmó también que “a través del convenio 1137-2013 suscrito con la Corporación Minuto de Dios, brindó atención a 520 personas con un total de 702 créditos colocados a septiembre de 2016, los cuales incluyen 182 recolocaciones a aquellas personas que presentaron buen comportamiento de pago con sus créditos anteriores (…)”.[30] También anotó que “(l)as 520 personas atendidas con crédito efectivo pertenecen al grupo poblacional de vendedores informales, los cuales ejercen su actividad económica en el espacio público de la ciudad de Bogotá, de éstas, 34 son víctimas del conflicto armado y 10 en condición de discapacidad”.[31] 5.2.4. En relación a la solicitud sobre la tasa de éxito de los emprendimientos realizados por los vendedores informales reubicados, la representante del IPES hizo una relación del desarrollo del programa “Emprendimiento Social – Antojitos para Todos”, pero no explicó cuál ha sido la tasa de deserción del mismo, ni si esa tasa se ha medido. 5.2.5. Con respecto a la pregunta sobre los miembros de las comunidades indígenas afirmó que si bien sabe que algunos beneficiarios se reconocen como indígenas “la herramienta misional no tiene información sobre el cabildo y comunidad a que pertenece ni de qué región del país son originarias”.[32] Tampoco informó qué personas se reconocen como indígenas ni que datos o información se piden al respecto. 5.2.6. Al pronunciarse sobre las actividades de seguimiento que realiza el IPES para verificar la adecuada implementación de los programas, la representante afirmó que “(e)n quioscos cuenta con cinco (5) gestores que realizan visitas quincenales, para lo cual diligencian el formato 375. Para los puntos comerciales se tiene previsto once (11) gestores quienes realizan visitas dos (2) veces a la semana, diligenciando el mismo formato de informe. Para los Puntos de Encuentro, se tiene (sic) previsto tres (3) gestores que cubren los 4 puntos, dos veces a la semana y las ferias de fin de semana cuentan con dos (2) gestores que son apoyados por 70 funcionarios que se rotan los distintos fines de semana”.[33] 5.2.7. También dijo que para la alternativa de “Emprendimiento Social – Antojitos para Todos” el IPES “desarrolla procesos de seguimiento y acompañamiento en temas como: atención al usuario, mercadeo, fortalecimiento empresarial, desarrollo de la unidad productiva, manipulación de alimentos, seguimiento y monitoreo frente a la atención por parte del beneficiario(a).”[34] También anotó que “establece articulación con las entidades para fortalecer el proceso de seguimiento de los usuarios.”[35] 5.2.8. En cuanto al cumplimiento de las órdenes contenidas en la Sentencia T-772 de 2003 afirmó que el desarrollo de esas órdenes es el contenido en el Decreto Distrital 098 de 12 de abril de 2004. Afirma que “dicho procedimiento garantiza el respeto del debido proceso, del derecho de defensa y el trato digno que debe ser garantizado a todas las personas que ocupan el espacio público (…)”.[36] Por último, la representante del IPES anota cuál es el procedimiento para inscribirse en el IPES. [37] II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Sala Séptima de Revisión es competente para revisar el fallo de tutela referido, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, y los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Punto Preliminar – El juez de tutela tiene la obligación de verificar si se vulneraron derechos fundamentales adicionales a los invocados en la demanda de tutela 2.1. La accionante considera que la Alcaldía Mayor de Bogotá y el IPES vulneraron sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y a la vida digna, al ejecutar el procedimiento policivo de desalojo del Predio sin haberse, según ella, implementado la atención en los programas que brinda el IPES para apoyar a los vendedores informales de la ciudad de Bogotá. Igualmente, en el escrito de impugnación, la accionante anotó que también entiende violados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la confianza legítima, lo primero por cuanto afirma que el IPES no ha materializado la ayuda correspondiente a los programas de apoyo de ninguna manera tangible. Y lo segundo, por cuanto afirma que el primer incumplimiento de las obligaciones provenientes del acta de conciliación celebrada entre el IPES y los Querellados, fue del IPES. Sobre estos últimos dos puntos, el juez de segunda instancia manifestó no poder pronunciarse frente a ellos por cuanto “resultan ser puntos nuevos no contenidos en la petición de amparo y respecto de los cuales la parte querellada no tuvo oportunidad de pronunciarse”. [38] 2.2. Al respecto, la Sala hace referencia a la reiterada jurisprudencia en materia de tutela, en la que ha quedado claro que el amparo de los derechos fundamentales de una persona procede sin importar que el accionante relacione adecuadamente los derechos fundamentales particulares de un caso. Al respecto, la Corte Constitucional, al aplicar el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991[39] ha sido enfática en afirmar, desde el inicio de su jurisprudencia que: “Es verdad que, de conformidad con el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, en la solicitud se expresará, con la mayor claridad posible, entre otras cosas, el derecho que se considera violado o amenazado. Esta, sin embargo, es apenas una orientación preliminar para el juez, quien tiene a cargo la responsabilidad de verificar los hechos, adecuando la normatividad a las circunstancias del caso, proceso durante el cual puede encontrar que ha sido desconocido o sometido a amenaza otro derecho fundamental distinto del invocado y, aun así, tiene la obligación de conceder la tutela si ella cabe a la luz de la Constitución.”[40] En esas condiciones, es claro que incluso si la accionante no invocó todos los derechos fundamentales que pudieren encontrarse vulnerados, esa omisión no constituye un impedimento para analizar su solicitud de tutelar sus derechos derivada de una o varias conductas de la accionada. 3. Procedencia de la acción de tutela 3.1. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que “(l)a acción de tutela procede cuando (i) no existan otros medios de defensa judiciales para la protección del derecho amenazado o desconocido; cuando (ii) existiendo esos mecanismos no sean eficaces o idóneos para salvaguardar los derechos fundamentales en el marco del caso concreto, evento en que la tutela desplaza el medio ordinario de defensa; o cuando (iii) sea imprescindible la intervención del juez constitucional para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable (art. 86, CP), hipótesis en la cual el amparo opera en principio como mecanismo transitorio de protección.”[41] 3.2. En el pasado, la Corte Constitucional ha sostenido que procede la revisión por vía de tutela de los derechos al trabajo, al mínimo vital, a la vida digna y al debido proceso de los vendedores informales en casos relacionados con los procesos de recuperación del espacio público y de otros bienes públicos. Aunque típicamente en estos asuntos hay otras acciones judiciales disponibles,[42] en ciertos casos estas resultan ineficaces para hacer valer la protección real y efectiva de los derechos constitucionales de los vendedores informales. Un porcentaje importante de los vendedores informales son personas que se encuentran en circunstancias apremiantes y que derivan su sustento (generalmente en un nivel de vida muy magro) de la actividad comercial que realizan. En esa medida, el sometimiento al tiempo prolongado de un proceso civil ordinario que eventualmente les permita asegurar el goce efectivo de esos derechos tiende a ser, en lugar de una forma de garantía de acceso a la justicia, una manera de prolongar el estado de desprotección de sus derechos constitucionales. [43] 3.3. Como ejemplo de lo anterior (entre varios otros señalados en esta providencia) en la sentencia T-481 de 2014,[44] la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional analizó la acción de tutela interpuesta por un ciudadano dedicado a la venta informal de aguacates y que a su vez tenía una pérdida de capacidad laboral. En esa ocasión la Corte afirmó que la acción era procedente en tanto el ciudadano era sujeto de especial protección constitucional y por cuanto “la actuación del juez de tutela es urgente y las medidas para proteger los derechos impostergables, pues el actor encuentra serios obstáculos para ofrecer en el mercado laboral su fuerza de trabajo en condiciones de igualdad, y generarse así fuentes de ingresos diferentes a la venta informal de productos, por lo que la actuación de la demandada pone en grave riesgo sus medios para procurarse un mínimo vital en condiciones de dignidad. Y tercero, dadas las circunstancias anteriores, resulta desproporcionado exigirle al actor que acuda a la justicia ordinaria para la defensa de sus derechos, pues ello supondría que realizara trámites que en razón de su estado de salud constituirían una carga irracional, y en términos económicos resultaría muy onerosa.”[45] 3.4. En adición, en este caso particular la accionante tiene dos condiciones personales que la hacen, en virtud de lo establecido en la jurisprudencia de la Corte, una persona beneficiaria de una especial protección constitucional. Ellas son, la pertenencia de la accionante a la comunidad indígena Kichwa y su calidad de madre cabeza de familia. 3.5. Con respecto a la calidad de miembro de una comunidad indígena, en el pasado la Corte ha establecido que: “(L)os pueblos indígenas, al igual que las personas con identidad étnica indígena, son sujetos de protección constitucional reforzada, en atención a lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución, especialmente en sus incisos 2º y 3º, que ordenan a todas las autoridades prodigar un trato especial (favorable) a grupos y personas que se encuentran en condición de vulnerabilidad o en situación de debilidad manifiesta. La caracterización de los pueblos indígenas como sujetos de especial protección constitucional atiende a su situación de vulnerabilidad, originada en los siguientes aspectos históricos, sociales y jurídicos: la existencia de patrones históricos de discriminación aún no superados frente a los pueblos y las personas indígenas; la presencia de una cultura mayoritaria que amenaza con la desaparición de sus costumbres, su percepción sobre el desarrollo y la economía y, en términos amplios, su modo de vida buena (lo que suele denominarse cosmovisión); y la especial afectación que el conflicto armado del país ha significado para las comunidades indígenas, principalmente por el interés de las partes en conflicto de apoderarse o utilizar estratégicamente sus territorios, situación que adquiere particular gravedad, en virtud de la reconocida relación entre territorio y cultura, propia de las comunidades aborígenes.”[46] 3.6. En ese orden de ideas, es claro que cuando los derechos fundamentales en riesgo sean los de una persona perteneciente a una comunidad indígena, el estándar de actuación del juez constitucional a la hora de determinar la existencia de mecanismos diferentes a la acción de tutela como fundamento de la improcedencia de la misma es mucho más alto, de forma tal que si esos mecanismos, así sea tenuemente, son más ineficaces en tiempos, o más apremiantes en cuanto a costos o formalidades, entonces debe entenderse que la tutela procede y que debe estudiarse el fondo del asunto. Al respecto, en el pasado, la Corte afirmó que: “(…) en ciertos casos el análisis de la procedibilidad de la acción en comento deberá ser llevado a cabo por los funcionarios judiciales competentes con un criterio más amplio, cuando quien la interponga tenga el carácter de sujeto de especial protección constitucional –esto es, cuando quiera que la acción de tutela sea presentada por niños, mujeres cabeza de familia, discapacitados, ancianos, miembros de grupos minoritarios o personas en situación de pobreza extrema. En estos eventos, la caracterización de perjuicio irremediable se debe efectuar con una óptica, si bien no menos rigurosa, sí menos estricta, para así materializar, en el campo de la acción de tutela, la particular atención y protección que el Constituyente otorgó a estas personas, dadas sus condiciones de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad.”[47] 3.7. Cosa similar, aunque por razones jurídicas y constitucionales diferentes, ocurre con las madres cabeza de hogar. Para la Sala es claro que la Constitución defiende un modelo de sociedad en el que el desarrollo de la personalidad es libre y en el que, por lo tanto, los roles preestablecidos de género, en ocasiones, de manera lamentable, que se imponen forzosa y arbitrariamente, y en muchos casos la discriminación histórica asociada a la manera en que esos roles se desarrollan, son constitucionalmente indeseables. La protección de la igualdad que contiene la Constitución implica, necesariamente, que a todas las personas se las considere esencialmente como individuos y no como meros afiliados a un género, una raza o una clase particular.[48] Por lo anterior, los sistemas de discriminación positiva en razón del género, si bien no son inaceptables constitucionalmente, sí deben ser mirados con un estándar alto de escrutinio, con el fin de verificar que no incorporen, en sí mismos, un grado de subvaloración de los sujetos que implique una violación del principio de igualdad consagrado en la Constitución. 3.8. Los roles preestablecidos de género existen en la sociedad. Ahora bien, cuando el producto de su existencia es una condición sistemática de discriminación, la labor del juez constitucional es propender por dar a las personas que la sufren una protección reforzada, sujeta a límites y formalidades menos rigurosos para el acceso a la justicia efectiva de sus derechos. De hecho, la especial protección de las mujeres cabeza de familia proviene directamente de la Constitución, que en el inciso segundo del artículo 43 establece que “El Estado apoyará de manera especial a la mujer cabeza de familia.” Por esa razón, la Sala encuentra que si bien la función preponderante del Estado radica en el alcance de unas condiciones de igualdad material que impongan la abolición de cualquier condición de discriminación (incluyendo la discriminación positiva), también es cierto que en el término en el que la sociedad se mueve hacia la igualdad real, la función de la Corte es mantener vigentes esas condiciones de discriminación positiva como herramientas temporales de cambio social. Por esas razones, la Sala encuentra que en tanto las condiciones sociales de igualdad material entre hombres y mujeres no cambien en beneficio de las mujeres (materializándose, por ejemplo, en el cierre absoluto de la brecha salarial entre unos y otros), los jueces deben seguir entendiendo a las madres cabeza de familia como sujetos de especial protección constitucional, y deben, en esas circunstancias, extenderles un grado mayor de deferencia que a los demás accionantes en tutela en cuanto a la procedibilidad de su acción.[49] 3.9. Al respecto, en su oportunidad dijo la Corte: “una de las formas mediante la cual la mujer se ha visto discriminada o excluida socialmente es por la creación y fijación de estereotipos culturales, que aparecen como una descripción ‘natural’ de lo que ‘ella es’ y lo que ‘ella debe ser’. Si bien se han experimentado cambios de gran calado en muy poco tiempo en lo que a la igualdad de género se refiere, el camino recorrido no ha sido suficiente. La situación en la que permanecen muchas mujeres y la existencia de múltiples estereotipos que tienden a discriminar a la mujer, demanda de todas las autoridades públicas cumplir y promover el mandato de respeto e igualdad consagrado en la Constitución Política específicamente en el artículo 43 y genéricamente en el artículo 13, tomando decisiones que sean sensibles a la situación y los intereses de las mujeres.”[50] 3.10. Sobre el caso objeto de estudio, es claro que la Sala se encuentra frente a una situación que con toda claridad la lleva a concluir que la acción de tutela presentada por Blanca Cristina Amaguaña Maldonado es procedente. Primero, es una persona que deriva su único sustento de la labor que ejerce, hace más de 12 años, como comerciante informal, de manera que, solo por esa razón, es una persona en una condición de debilidad manifiesta que la hace sujeto de especial protección constitucional. Segundo, es una persona que pertenece a una comunidad indígena y como tal, es destinataria de una protección especial otorgada por la Constitución. Y tercero, es una madre cabeza de familia, de cuya producción económica derivan su sustento tres hijas menores de edad. En esa condición, la señora Blanca Cristina Amaguaña Maldonado como madre, y con ella sus tres hijas menores, son también sujetos de especial protección constitucional. 3.11. No pasa desapercibido para la Sala que bastaría una sola de las tres características reseñadas anteriormente, para darle a la accionante el trato deferente en cuanto a la procedencia de su acción que ha determinado la Corte para los sujetos de especial protección constitucional.[51] Por eso mismo, cuando en la misma persona confluyen no una sino tres condiciones que dan lugar a un trato deferente por parte del juez constitucional, establecer la improcedencia de la acción de tutela en razón de la existencia de un medio ordinario de protección judicial solo es válido cuando ese medio es prácticamente idéntico en forma, economía y eficiencia al de la tutela. Cualquier otra decisión, implicaría un desconocimiento palmario de la Constitución y sería un acto discriminatorio en sí mismo. 3.12. La afiliación de la accionante al programa “canasta indígena” si bien es una manifestación de la especial protección de la comunidad étnica a la que pertenece, no es, ni puede ser, una forma de suponer que el sustento que deriva la accionante de su labor es secundario o de menor trascendencia. El valor de un apoyo alimentario es indudable, pero no con ello se puede concluir que una persona tiene asegurado su sustento simplemente con base en esa ayuda. Esa conclusión implicaría suponer que vivir bien es equivalente, simplemente, a no morirse de hambre. Es claro que en casos como el presente, el mínimo vital en dignidad de un sujeto de especial protección sigue en juego pese a la ayuda. 3.13. Siendo clara entonces la difícil situación por la que atraviesa la accionante, el riesgo de que la misma derive en un perjuicio irremediable y la obligación de brindar a la accionante una especial deferencia a la hora de evaluar la procedibilidad de su acción que deriva de sus condiciones de miembro de una comunidad indígena y de madre cabeza de familia, procede la Sala a examinar el fondo del asunto. 4. Planteamiento del caso y problema jurídico 4.1. Aclarado el asunto preliminar y teniendo claro que la acción de tutela es procedente en este caso, corresponde a la Sala Séptima de Revisión resolver el siguiente problema jurídico: ¿un municipio (el Distrito Capital de Bogotá) y un establecimiento público de ese municipio, cuya función es definir, diseñar y ejecutar programas dirigidos a otorgar alternativas para los sectores de la economía informal a través de la formación de capital humano, el acceso al crédito, la inserción en los mercados de bienes y servicios y la reubicación de las actividades comerciales o de servicios del sector de la economía informal,[52] y que está dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal (el IPES), vulneran los derechos al trabajo, al mínimo vital, a la vida digna y al debido proceso de una trabajadora informal que a su vez es madre cabeza de familia y miembro de una comunidad indígena, al proceder con la ejecución de una diligencia policiva de desalojo y limitando su actuación a mantener su inscripción en un registro de vendedores informales, argumentando el cumplimiento de un deber constitucional y legal, a pesar de que (i) dicha actividad es su única fuente de ingresos, (ii) ha estado inscrita como vendedora informal por más de doce años, y (iii) no le han ofrecido ningún programa de reubicación, habiéndole informado verbalmente que acceder a un programa de esa naturaleza puede tomarse entre tres y cinco años, a pesar de haberse comprometido una de esas entidades a vincularla a uno de esos programas mediante un acta de conciliación?[53] Por lo tanto, el estudio de la Sala se centrará en evaluar las condiciones para que sea constitucionalmente aceptable adelantar un procedimiento policivo de desalojo que afecta a una persona que trabaja informalmente, sujeto de especial protección. 4.2. Para estudiar el problema jurídico, la Sala utilizará la siguiente metodología: (i) hará referencia a la línea jurisprudencial uniforme, pacífica y decantada que ha producido la Corte Constitucional sobre las exigencias a las que se enfrenta el Estado a la hora de realizar programas de reubicación de vendedores informales con el fin de recuperar el espacio público u otros bienes públicos; (ii) se referirá a las consideraciones especiales de este caso particular en razón de la especial protección constitucional de la que es sujeto la accionante por su triple condición de miembro de una comunidad indígena, madre cabeza de familia y vendedora informal sin otro medio de subsistencia y, posteriormente; (iii) dará las órdenes correspondientes para resolver la solicitud de tutela de la señora Blanca Cristina Amaguaña Maldonado, refiriéndose tanto a las obligaciones que para el Estado en cabeza de la Alcaldía Mayor y del IPES surgen de la Constitución, como a aquellas adicionales que adquiere el IPES en razón de la suscripción del acta de conciliación. 5. Las políticas de recuperación de bienes y espacios públicos – Reiteración de jurisprudencia 5.1. Los bienes cuya titularidad es del Estado se clasifican entre los bienes de uso público y los denominados “bienes fiscales”.[54] Con respecto a la obligación del Estado de administrar adecuadamente los bienes de los que es titular, la Corte ha establecido que “por estar bajo la tutela jurídica del Estado, los bienes de uso público y los bienes fiscales son objeto de protección legal frente a eventos en los cuales los particulares pretendan apropiarse de ellos.”[55] 5.2. Por lo general, la jurisprudencia constitucional, en los casos en que ha analizado la constitucionalidad de los procedimientos policivos de desalojo de bienes pertenecientes al Estado, ha determinado como regla, que “cuando una autoridad local se proponga recuperar el espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de licencias o autorizaciones concedidas por el propio Estado, deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores ambulantes de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna.”[56] 5.3. En providencias posteriores, la Corte desarrolló más a profundidad las características de ese plan adecuado y razonable al afirmar que “(…) tales políticas, programas y medidas (i) se han de adelantar siguiendo el debido proceso y dándole a los afectados un trato digno, (ii) deben respetar la confianza legítima de los afectados, (iii) deben estar precedidas de una cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habrán de tener efectos, con el seguimiento y la actualización necesarios para guardar correspondencia en su alcance y características con dicha realidad, con miras a asegurar el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, y (iv) no se pueden adelantar en forma tal que se lesione desproporcionadamente el derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables y pobres de la población, ni de manera tal que se prive a quienes no cuentan con oportunidades económicas en el sector formal de los únicos medios lícitos de subsistencia que tienen a su disposición.”[57] 5.4. El gran desarrollo jurisprudencial que ha hecho la Corte con respecto a la problemática de desalojos de vendedores informales se ha referido, usualmente, a situaciones en las que existe una invasión del espacio público. Ahora bien, cuando el bien del Estado que se afecta no es un bien de uso público sino un bien fiscal, probablemente el nivel de afectación a la comunidad es ostensiblemente inferior pues en principio no se está coartando ninguna libertad del colectivo, ni interrumpiendo su libertad de locomoción, ni excluyendo al público del acceso a un recinto al que asistiere de manera recurrente. Las consideraciones son, por lo tanto, diferentes. 5.5. Por lo tanto, entiende la Sala que en el caso de vendedores informales que invaden bienes fiscales, si bien se mantiene incólume la obligación del Estado de procurar la recuperación del predio, también se le impone al mismo Estado una carga de justificar por qué adoptar en ese caso una política de recuperación igual de urgente. 5.6. En estos eventos, las acciones deben ser más detalladas pues ante una vulneración que puede ser menos grave de los derechos de la comunidad, existe un tiempo mayor para preparar el programa de reubicación, de manera que para el momento en que se lleva a cabo el procedimiento policivo, con la consecuente afectación a los derechos fundamentales del desalojado que es sujeto de especial protección constitucional, ya esté preparada la alternativa productiva que pueda ser implementada de inmediato. 5.7. La Sala encuentra pertinente recoger la regla jurisprudencial que en el pasado se ha establecido sobre la naturaleza de las invasiones al espacio público y sobre el origen de las obligaciones de involucrar a los sujetos de especial protección constitucional en programas de reubicación. Al respecto dijo la Corte que “Si unos ocupantes del espacio público, creen, equivocadamente claro está, que tienen un derecho sobre aquél porque el Estado no solamente les ha permitido sino facilitado que ejecuten actos de ocupación, y han pasado muchos años en esta situación que la Nación y el Municipio contribuyeron a crear, es justo que esos ocupantes no queden desamparados porque estamos en un Estado social de derecho. Pero, es necesario aclarar, la medida de protección que se dé no equivale a INDEMNIZACIÓN ni a REPARACIÓN, como tampoco es un desconocimiento del principio de interés general.”[58] 5.8. En el pasado, la Sala Séptima de Revisión se ha referido a la posibilidad de aplicar, mutatis mutandi, las reglas sobre la protección de derechos fundamentales en la protección del espacio público, a los casos en que lo que se protege son bienes fiscales.[59] Así, lo pertinente no es el tipo de bien que se invada, sino entender que en todos los casos, independientemente de esa naturaleza, opera la protección de los derechos constitucionales del trabajador informal invasor. 6. La confianza legítima y los sujetos de especial protección constitucional. Aspectos relevantes al caso 6.1. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa en afirmar que si bien existe un deber estatal de protección y conservación del espacio público, ese deber no incorpora un derecho absoluto para el Estado de utilizar el poder coercitivo para efectos de eliminar cualquier invasión que exista. Al respecto, se ha afirmado por la Corte que “(e)n casos de ocupación indebida del espacio público por parte de comerciantes informales, cualquier política tendiente a recuperar dichos espacios, que suponga una afectación al goce efectivo de sus derechos, debe adelantarse con plena observancia de la totalidad de los imperativos fundamentales consagrados en la Carta, especialmente aquellos dirigidos a proteger a las personas en situación de vulnerabilidad con ocasión de su contexto socio-económico, y los postulados que garantizan las expectativas legítimas y el mínimo existencial.”[60] 6.2. En esa misma providencia, tras recoger la reiterada jurisprudencia constitucional en la materia, se decantaron las reglas pacífica y reiteradamente aceptadas y que imponen que “(i) las autoridades no pueden interrumpir arbitrariamente la actividad económica de un comerciante informal que ocupa el espacio público, en perjuicio de su confianza legítima y los derechos al trabajo y al mínimo vital, (ii) lo que supone crear una política de recuperación del espacio público proporcional y razonable, que además integre alternativas de reubicación adecuadas.”[61] En el caso que nos ocupa, la Sala acoge íntegramente esas reglas. 6.3. Sin embargo, también considera la Sala procedente establecer que el nivel de rigidez con el que se evalúen los conceptos de “interrupción arbitraria de la actividad comercial”, “confianza legítima” y “proporcionalidad y razonabilidad de la política de recuperación del espacio público” varía en cada caso particular teniendo en cuenta las condiciones especiales del sujeto que pide la protección de sus derechos. 6.4. La confianza legítima que desarrollan los particulares frente a las actuaciones del Estado deviene de la potestad que tienen las personas de presumir que, si se les ha tolerado una conducta abierta, permanente, pacífica y continua, se lo va a seguir haciendo hacia el futuro. Ese principio no implica que el Estado no pueda nunca regularizar una situación irregular, pero sí tiene como consecuencia que al hacerlo no actúe de improvisto y sin haber dado aviso previo suficiente. 6.5. En el pasado, la Corte Constitucional al referirse a la confianza legítima de la que son titulares los vendedores informales frente a los procedimientos de recuperación del espacio público, afirmó que cuando la administración genera para los vendedores informales “la percepción legítima de que sus actividades eran jurídicamente aceptadas”, entonces procede la protección por vía de tutela cuando esa percepción se defrauda por ejemplo, el tiempo transcurrido desde la invasión pacífica del espacio y el momento en que se inician los procedimientos policivos de desalojo.[62] 6.6. En múltiples sentencias, diferentes salas de revisión han tutelado los derechos de los reclamantes, si demuestran que sus conductas comerciales las han desarrollado en el espacio público con anterioridad a la intervención de la administración, y que las actuaciones u omisiones de esta última les ha generado “la percepción legítima de que sus actividades eran jurídicamente aceptadas”.[63] Como es lógico, la confianza legítima no es absoluta, y por lo tanto la Corte también ha explicado que su aplicación depende de la evaluación que en cada caso particular se haga de las acciones u omisiones del Estado y de cómo a partir de ellas un vendedor informal puede haber concluido de manera razonable que su labor estaba siendo tolerada.[64] 6.7. Otro aspecto que ha desarrollado la jurisprudencia tiene que ver con las actuaciones administrativas que están llamadas a generar confianza legítima en los ciudadanos dedicados a las ventas informales.[65] Al respecto, vale la pena anotar que la relación contractual que nace de la suscripción de un convenio de reubicación entre un municipio y un grupo de vendedores no es en ningún caso, una relación simétrica o igualitaria. Por el contrario, es un caso en el cual la entidad estatal, como titular del poder de policía y dueña de una importante capacidad coercitiva, se enfrenta a uno o varios vendedores, muchas veces, en condiciones de debilidad manifiesta, y les notifica de una afectación relevante y generalmente pronta de su condición económica. En esas condiciones, encuentra la Sala, deben aplicarse las reglas jurídicas propias de las relaciones contractuales asimétricas. Esas consecuencias incluyen que la interpretación de cualquier cláusula oscura o poco clara, debe hacerse siempre a favor del vendedor informal y en contra de la administración. Adicionalmente, la Sala entiende que no puede darse la misma entidad al incumplimiento de las obligaciones contenidas en este tipo de convenios cuando ese incumplimiento es de la administración y cuando ese incumplimiento viene del vendedor informal en procura de mantener su sustento mínimo. En esas condiciones, a la autoridad solo le es dado reclamar el incumplimiento cuándo (i) la entidad haya ha cumplido estrictamente con las condiciones del acuerdo, o, habiéndolo incumplido, haya subsanado el incumplimiento e indemnizado íntegramente al vendedor por los perjuicios causados por dicho incumplimiento y (ii) habiéndose incumplido el acuerdo por el vendedor informal, dicho incumplimiento se mantiene después del ofrecimiento por parte de la entidad de un programa de reubicación que implique que el vendedor puede continuar con su actividad comercial de manera pacífica, legal, sin riesgo de desalojo, teniendo acceso a una clientela mínima que le procure un ingreso mensual equivalente por lo menos al salario mínimo legal vigente. 6.8. La Sala llama la atención sobre la obligación imperiosa de las administraciones municipales de cumplir los acuerdos a los que llegan con sujetos de especial protección constitucional. Si bien todo incumplimiento contractual es indeseable y por eso mismo el derecho impone sanciones y obligaciones de indemnización al deudor incumplido de una obligación, cuando ese incumplimiento proviene del Estado y tiene por efecto afectar a los ciudadanos que están en las más profundas condiciones de vulnerabilidad, no solo defrauda la confianza en las instituciones públicas. Termina además, minando las bases mismas del Estado Social y Democrático de Derecho. Así pues, un acuerdo en el que el Estado se comprometa con un ciudadano o grupo de ciudadanos en condiciones de especial protección constitucional a reubicarlos y ofrecerles alternativas económicas y productivas, está llamado a cumplirse a rajatabla, so pena de ofender gravemente la confianza legítima que esos ciudadanos depositan en las actuaciones de las autoridades públicas. La Sala pone de presente que con esas condiciones no se pretende amparar el incumplimiento de los acuerdos de recuperación de bienes de propiedad del Estado que suscriben las entidades públicas. Lo que se pretende es imponer las cargas a quien está en mejor capacidad de soportarlas. 6.9. Como se ha dicho más atrás en esta sentencia, la protección constitucional de los vendedores ambulantes se ha estructurado sobre la base de la confianza legítima que estas personas tienen en razón de la tolerancia desplegada por el Estado. Ese fundamento tiene una base constitucional concreta. Sin embargo, como se pone de presente en la sección 6.10 siguiente, incluso sin que se hayan superado las razones estructurales de pobreza y falta de acceso a oportunidades económicas que aquejan a los vendedores informales, se han creado herramientas jurídicas que si bien desdicen de la figura de la confianza legítima, no producen, en realidad, ninguna solución de fondo. La normatividad no puede operar simplemente como un fundamento de excepción de la aplicación de una tesis jurisprudencial. Cuando esa es su única función, y la tesis jurisprudencial tiene como objetivo la protección de unos derechos constitucionales cuya vulneración no ha cesado y donde, por lo tanto, no se garantizó el goce efectivo del derecho a un mínimo vital en dignidad de los destinatarios de la protección, entonces la norma no está cumpliendo, en ese caso concreto, un fin constitucionalmente legítimo. En esas condiciones lo que compete al juez constitucional no consiste en obrar artificiosamente para tratar de encontrar otra herramienta jurídica que lo lleve a la misma solución, pero sí consiste en ver si hay otros elementos que puedan estar siendo desconocidos y de los cuales se pueda desprender también la necesidad de proteger los derechos fundamentales de una población. 6.10. Al revisar la respuesta del IPES sobre el ofrecimiento de programas de reubicación para los vendedores informales desalojados a lo largo del año 2016, se encuentra que la entidad afirma que la gran mayoría de los espacios públicos en los que se han realizado operativos de desalojo en el año 2016 corresponden a “espacio público recuperado”, en los términos de la definición del artículo 12 del Decreto 098 de 2004.[66] 6.11. Como se ve, el Decreto creó, para la ciudad de Bogotá, una categoría especial de espacio público que denominó “recuperado” o “preservado” y que, en apariencia, sustrajo perpetuamente de la esfera de la confianza legítima de los vendedores informales. Así, la administración impuso una carga indefinida y absoluta, en cabeza de todos los ciudadanos que consiste en conocer (sin límite en el tiempo) cuáles son los sitios en donde se han desarrollado “actuaciones administrativas y judiciales” pues en ellos, aparentemente, no pueden crearse derechos constitucionales. Esa carga es excesiva. Y lo es por cuanto una recuperación en cualquier tiempo está lejos de amparar indefinidamente una medida que restringe la vocación de generar derechos de un sitio particular. La protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos es una obligación constante del Estado, que se ejerce con la misma intensidad en todo tiempo. Por lo tanto, no encuentra la Sala cómo puede el Estado amparar el uso de la fuerza policiva sin advertencia y sin la puesta en marcha de propuestas productivas en los términos en que así lo ha requerido la jurisprudencia, amparándose en que mucho tiempo antes se haya hecho un operativo policial para “recuperar” una porción del espacio público. 6.12. No es la primera vez que la Corte Constitucional revisa casos de vendedores informales que operan en espacios públicos supuestamente recuperados. Al respecto, varias salas de revisión de la Corte Constitucional se han pronunciado sobre solicitudes de protección de los derechos fundamentales de personas ubicadas en sitios que han sido catalogados por administraciones municipales como “espacio público recuperado”. Recie...