Sentencia T-066 de 2015

T-066-15 NOTA DE RELATORIA: Mediante auto 220 de fecha 28 de mayo de 2015, el cual se anexa en la parte final de esta sentencia, se declara la nulidad del numeral segundo de la parte resolutiva, respecto de la orden de continuar con el proceso de revocatoria del mandato del Alcalde Gustavo Petro Sentencia T-066/15 DERECHOS POLITICOS-Naturaleza fundamental/DERECHOS POLITICOS-Alcance Los derechos políticos son instrumentos con los que cuentan los ciudadanos para incidir sobre la estructura y el proceso político de los cuales hacen parte. Son potestades que surgen en razón de su calidad de ciudadanos. Como señala la doctrina, los derechos políticos son las “titularidades de las que se desprenden los mecanismos por medio de los cuales la ciudadanía se ejerce.” El alcance de los derechos políticos depende, entre otros aspectos, de la forma de gobierno adoptada por cada Estado. Conforme a una de las definiciones más tradicionales y aceptadas en la ciencia política, los derechos políticos en los sistemas democráticos deben permitir, como mínimo, que los ciudadanos elijan a sus gobernantes en elecciones periódicas y competitivas. No obstante, ésta es una definición minimalista de democracia que pretende distinguir entre democracias y regímenes autoritarios. Sin embargo, no da cuenta de que en realidad existen distintos tipos de democracia, a los cuales corresponde ámbitos más o menos amplios de protección de los derechos políticos. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Participación activa de ciudadanos En una democracia participativa, el ciudadano “está llamado a tomar parte en los procesos de toma de decisiones en asuntos públicos”. Por lo tanto, es indispensable que existan mecanismos adecuados para permitir que efectivamente la ciudadanía manifieste su opinión política, de tal modo que ésta sea tenida en cuenta por las autoridades públicas. De lo contrario, si no existen canales adecuados para que los ciudadanos puedan expresarse y garantizar la efectividad de su mandato, no será posible sostener el postulado de democracia participativa, pues su capacidad para tener injerencia sobre el gobierno seguirá limitada únicamente a la facultad para depositar su voto para elegir a sus gobernantes. DERECHOS POLITICOS-Permiten que haya una participación activa por parte de los ciudadanos DERECHOS POLITICOS-Importancia REVOCATORIA DEL MANDATO-Concepto y finalidad La revocatoria del mandato es un derecho político propio de las democracias participativas, y a la vez, un mecanismo de control político en la cual un número determinado de ciudadanos vota para dar por terminado el mandato de un gobernante, antes de que finalice su periodo institucional. A través de este mecanismo de participación se busca que los ciudadanos puedan controlar el mandato dado a sus gobernantes en las elecciones. En esa medida, en la revocatoria del mandato confluyen elementos propios de la democracia representativa y de la democracia participativa, en tanto la ciudadanía incide de forma directa, ya no para nombrar a sus gobernantes sino para removerlos de sus cargos cuando consideran que no han ejercido debidamente la representación que le han conferido previamente. REVOCATORIA DEL MANDATO-Dimensiones subjetiva, objetiva e instrumental REVOCATORIA DEL MANDATO-Regulación por el Congreso ETAPAS DEL PROCESO DE REVOCATORIA DEL MANDATO La revocatoria del mandato es un derecho que se configura a través de un procedimiento complejo, en el cual se pueden distinguir cuatro etapas. En cada una de las etapas, la ley les impone una serie de cargas a los ciudadanos participantes, y una serie de deberes específicos a las autoridades públicas. Para hacer efectivo el derecho a la revocatoria es necesario que los ciudadanos cumplan con las cargas y requisitos establecidos en la ley, y que, una vez verificado el cumplimiento de los requisitos por parte de los ciudadanos, las autoridades cumplan con sus obligaciones disponiendo lo necesario para impulsar el proceso a la siguiente etapa. De tal manera, el conjunto de obligaciones que resulta exigible de las autoridades competentes depende de dos factores: i) en primer lugar, de la etapa en la que se encuentre el procedimiento, y ii) de que los ciudadanos interesados hayan cumplido las cargas que les impone la ley en la etapa respectiva. Si los ciudadanos interesados en el procedimiento han cumplido con las cargas respectivas, las entidades tienen el deber constitucional de disponer lo necesario para avanzar a la siguiente etapa. REVOCATORIA DEL MANDATO Y PROCESO DISCIPLINARIO ANTE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Diferencias El proceso de revocatoria del mandato es diferente al proceso administrativo disciplinario, en su origen, procedimiento y finalidad. La única similitud entre ellos es que ambos pueden conducir a que un servidor público sea removido de su cargo. No obstante, aún la figura jurídica mediante la cual se formaliza la remoción del cargo es diferente. El proceso administrativo es diferente del proceso de revocatoria del mandato, aunque eventualmente sus efectos puedan llegar a ser similares. Como se mencionó anteriormente, el proceso de revocatoria tiene como finalidad permitir a los ciudadanos participar en la conformación del poder político, expresando su inconformidad con la representación ejercida por un gobernante elegido. Dicha participación se concreta a través de un juicio político en el que la ciudadanía expresa su voluntad de dar por terminado anticipadamente el ejercicio de un cargo de elección popular. Entre tanto, el proceso disciplinario tiene como finalidad ejercer un juicio sobre el desempeño de funciones públicas, aunque dicho juicio se ejerce con el fin de sancionar el incumplimiento de los principios de la función administrativa (Artículo 209 de la Constitución). En todo caso, de encontrarse probada la comisión de una falta disciplinaria, la imposición de la respectiva sanción depende no de la voluntad del sujeto que la impone sino de que ésta se encuentre efectivamente establecida en la ley. En la revocatoria el juicio es de carácter político, y busca garantizar que los gobernantes representen la voluntad de la ciudadanía, mientras en el proceso disciplinario el juicio es jurídico, y persigue la realización de principios objetivos de la función pública. LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA PARA REVOCATORIA DEL MANDATO-Todos los ciudadanos que hacen parte de una circunscripción electoral en el cual gobierna el mandatario ACCION DE TUTELA PARA SOLICITAR PROTECCION DE DERECHOS POLITICOS-Procedencia para solicitar reanudación revocatoria del mandato del Alcalde Petro En relación con el requisito de subsidiariedad para definir la procedencia de la acción, esta Sala encuentra que la acción de tutela es procedente porque no existen acciones judiciales idóneas para resolver la controversia planteada por el accionante y proteger de forma efectiva los derechos involucrados. Referencia: Expediente T- 4516547 Asunto: Acción de tutela presentada por Pedro Laureano Rincón Zamora contra la Registraduría Nacional del Estado Civil. Procedencia: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Magistrada sustanciadora GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá, D. C., dieciséis (16) de febrero dos mil quince (2015). La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, y la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En la revisión de la providencia emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, dentro de la acción de tutela promovida por Pedro Laureano Rincón Zamora contra la Registraduría Nacional del Estado Civil. El asunto llegó a esta Corte por remisión que hizo el Consejo de Estado, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86, inciso 2° de la Constitución y 31 del Decreto 2591 de 1991. Mediante auto del 6 de octubre de 2014, la Sala de Selección N° 10 de esta Corporación, lo seleccionó para su revisión. I. ANTECEDENTES El 14 de mayo de 2014, el señor Pedro Laureano Rincón Zamora presentó acción de tutela contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, petición, a elegir y ser elegido, a tomar parte en las elecciones, a revocar el mandato popular y a la participación democrática, entre otros, ante la omisión de la entidad de convocar a la ciudadanía capitalina a decidir si revoca el mandato del Alcalde de Bogotá, Gustavo Petro Urrego. 1. Hechos narrados en la solicitud de tutela 1.1. El accionante es un ciudadano colombiano, quien asegura que en el año 2011 depositó su voto en los comicios electorales para elegir alcalde de Bogotá, ocasión en la que Gustavo Petro Urrego resultó elegido mandatario distrital para el periodo 2012-2015.[1] 1.2. El actor señala que en el año 2013 apoyó la iniciativa del Representante a la Cámara Miguel Gómez, que tenía como fin hacer uso del mecanismo de revocatoria del mandato, para remover del cargo de alcalde de Bogotá, al señor Gustavo Petro Urrego. Por lo tanto consignó sus datos y su firma en los formatos respectivos para apoyar la petición que posteriormente fue presentada a la Registraduría.[2] 1.3. De acuerdo con lo relatado en la tutela, la iniciativa ciudadana que promovía la revocatoria del mandato del alcalde Gustavo Petro reunió los requisitos legales para continuar el proceso. Es decir, que contó con el apoyo ciudadano requerido para solicitar a la Registraduría que llamara a las urnas a los ciudadanos de Bogotá para que se pronuncien respecto al mandato conferido previamente a su Alcalde. En la Resolución No. 1019 del 13 de julio de 2013, la entidad certificó que las firmas válidas recolectadas por el grupo que promovía la revocatoria, eran suficientes para configurar el apoyo que exige la Ley 134 de 1994 a estas iniciativas ciudadanas. Contra este acto administrativo se presentaron recursos de ley, pero posteriormente, en la Resolución No. 13806 del 17 de diciembre de 2013, la Registraduría confirmó la Resolución impugnada y corroboró que el grupo promotor de la revocatoria había allegado todos los apoyos necesarios para hacer uso del mecanismo de participación. 1.4. Acto seguido, la Registraduría convocó a los ciudadanos de Bogotá a decidir en las urnas si revocaban el mandato de Gustavo Petro como Alcalde de Bogotá. En una primera ocasión, la entidad dispuso realizar las votaciones el 2 de marzo de 2014. Sin embargo, ulteriormente, aplazó la jornada de consulta ciudadana para el 9 de abril de 2014, debido a que el Ministerio de Hacienda se tardó en hacer la transferencia de recursos para financiar los gastos de la votación, lo cual impidió hacer los preparativos requeridos para la primera fecha.[3] 1.5. Vale señalar que, al mismo tiempo que se tramitaba el proceso de revocatoria del mandato impulsado por un grupo de ciudadanos, el alcalde Gustavo Petro era investigado en un proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría General de la Nación. El proceso administrativo disciplinario terminó antes de la consulta popular. El 13 de enero de 2014, la Procuraduría General de la Nación sancionó al Alcalde con la destitución del cargo e inhabilidad para ejercer cargos públicos por 15 años. 1.6. En consecuencia, mediante Resolución No. 340 del 13 de enero de 2014, la Registraduría canceló el proceso de revocatoria del mandatario distrital, fundamentada en que la revocatoria carecía de objeto porque el alcalde Gustavo Petro Urrego había sido destituido por la Procuraduría General de la Nación. Por esta razón no se efectuó la consulta ciudadana para remover del cargo al Alcalde. 1.7. Sin embargo, el accionante destaca que actualmente la sanción de destitución no está en firme. El Consejo de Estado, suspendió el acto administrativo de destitución del Alcalde, al resolver las medidas cautelares en el estudio de la acción de nulidad presentada por el mandatario contra el acto sancionatorio expedido por la Procuraduría General de la Nación. Así que, aunque la Procuraduría impuso la sanción de remover del cargo al Alcalde de Bogotá, éste aún ejerce como máximo mandatario de la ciudad. Por ello, en concepto del ciudadano, la Registraduría debe continuar el trámite de la revocatoria. En relación con la suspensión del acto de destitución, el demandante indica que éste acto ha sido objeto de múltiples decisiones judiciales. En un principio, (i) la destitución del Alcalde de Bogotá fue suspendida por un fallo del 14 de enero de 2014 emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Posteriormente (ii) el Consejo de Estado revocó dicha suspensión, así que el Alcalde fue efectivamente apartado de su cargo. Sin embargo, resalta el accionante que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos profirió medidas cautelares en las que solicitaba al Presidente de la República suspender la aplicación del acto administrativo que destituye al Alcalde. (iii) Al conocer una tutela presentada por un ciudadano, la Sala de Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Bogotá, en un fallo del 23 de abril de 2014, ordenó al Presidente de la República aplicar las medidas cautelares solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y suspender la destitución del mandatario de Bogotá. Por lo tanto, desde ese momento el Alcalde ha permanecido en su cargo, a pesar de la sanción administrativa que le impone la destitución del cargo.[4] Adicionalmente, (iv) en el curso de la acción de la nulidad en contra del acto administrativo de la Procuraduría General de la Nación que destituyó al burgomaestre, el Consejo de Estado decretó la suspensión del acto como medida cautelar. Para mayor claridad respecto a las decisiones judiciales y los efectos que ellas han producido en la orden de destitución del gobernante de la ciudad, a continuación se identifican y presentan de forma esquemática. Fecha Autoridad Actuación Efecto en la permanencia en el cargo del Alcalde. 14 de enero de 2014 Tribunal Administrativo de Cundinamarca En acción de tutela presentada por un ciudadano, quien se consideraba afectado como elector, por la destitución de Gustavo Petro Urrego como Alcalde de Bogotá, el Tribunal suspendió la sanción de destitución e inhabilidad impuesta por la Procuraduría al Alcalde. Suspendió la destitución 5 de marzo de 2014 Consejo de Estado En segunda instancia de la acción de tutela fallada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que concede la suspensión de la sanción disciplinaria al Alcalde de Bogotá, el Consejo de Estado revocó el fallo de tutela y dejó en firme la destitución. Dejó en firme la destitución. 23 de abril de 2014 Sala Civil de Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Bogotá En relación con una acción de tutela que solicitaba el cumplimiento de las medidas cautelares decretadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el Tribunal ordenó al Presidente de la República aplicar las medidas cautelares y suspender la aplicación del acto administrativo de la Procuraduría que sanciona al burgomaestre. Suspendió la destitución. 14 de mayo de 2014 Consejo de Estado En la acción de nulidad interpuesta por el Alcalde en la jurisdicción contencioso administrativa, el Consejo de Estado decretó la suspensión de la destitución, como medida cautelar a favor de Gustavo Petro. Suspendió la destitución. 1.8. Después de indicar las anteriores decisiones judiciales, el accionante concluye que es posible continuar el proceso de revocatoria del mandato promovido por un grupo de ciudadanos, porque el señor Gustavo Petro actualmente ejerce el cargo de alcalde de Bogotá. Por lo tanto, no encuentra razón para que la Registraduría mantenga cancelada la convocatoria ciudadana para votar si se revoca al burgomaestre. El demandante manifiesta que la Registraduría debe dar cumplimiento a los actos administrativos que ha expedido, en los cuales constató que la solicitud del grupo de ciudadanos que promueve la revocatoria, reunía los requisitos legales. En consecuencia, el ciudadano considera que la entidad debe convocar al pronunciamiento popular sobre el mandato del Alcalde. 1.9. Por consiguiente, el demandante exige que se protejan sus derechos fundamentales “a la igualdad, a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o individual, a elegir y ser elegido, a tomar parte en las elecciones, a revocar el mandato de los elegidos, a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley, y de participación democrática como el voto y la consulta popular”[5]. A su juicio, la Registraduría viola tales derechos, ante la omisión de dar cumplimiento a la Resolución No. 13806 de 2014 que certificó el lleno de los requisitos para convocar a consulta con el fin de decidir sobre la revocatoria del mandato del gobernante distrital. En ese sentido, el accionante solicita que se ordene a la Registraduría Nacional del Estado Civil reanudar el proceso de revocatoria del mandato en contra del Alcalde Gustavo Petro. 2. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, el señor Rincón Zamora elevó las siguientes pretensiones: (i) Ordenar a la Registraduría que convoque a una consulta popular para que la ciudadanía capitalina exprese si desea revocar el mandato de su actual alcalde, Gustavo Petro Urrego, (ii) Ordenar a la Registraduría que tal consulta popular, con fines de revocatoria del mandatario distrital, se lleve a cabo en la misma fecha que se realicen las elecciones presidenciales de segunda vuelta. Esto, para aprovechar mejor la logística ya dispuesta para las elecciones presidenciales y evitar gastos adicionales, (iii) Llevar hasta su debida terminación el proceso de revocatoria del mandatario capitalino, con independencia del curso del proceso disciplinario que se adelanta contra el mismo funcionario. II. ACTUACIONES DE INSTANCIA A. Registraduría Distrital del Estado Civil Esperanza Mejía Reyes y Jaime Hernando Suárez Bayona, en calidad de Registradores Distritales del Estado Civil, respondieron la acción de tutela y se opusieron a las pretensiones del accionante. A su juicio, la conducta de la Registraduría no vulneró los derechos del actor, y por el contrario, ha sido adecuada ante la incertidumbre jurídica de la destitución del Alcalde Mayor. Para ilustrar cómo se ha comportado la entidad frente al proceso de revocatoria del mandato del señor Gustavo Petro Urrego, y las decisiones administrativas y judiciales que consideran relevantes, los funcionarios públicos empezaron por presentar las actuaciones de la entidad en relación con la solicitud ciudadana que acá se discute. Allí señalaron que la solicitud inicial de revocatoria y los respectivos apoyos ciudadanos, se presentaron en los meses de enero a abril de 2013. En julio del mismo año, la Registraduría certificó el cumplimiento de los requisitos para convocar a votaciones, con el fin de preguntar a los capitalinos si querían revocarle el mandato a su alcalde. Posteriormente, después de resolver recursos de reposición y apelación contra la decisión que certificaba que se reunían los requisitos para continuar el trámite, la entidad fijó como fecha de las votaciones el 2 de marzo de 2014. La entidad accionada explicó que si bien la consulta popular con fines de revocatoria estuvo fijada para el 2 de marzo de 2014, ésta fue aplazada para abril del mismo año porque el Ministerio de Hacienda no hizo la destinación oportuna de recursos para organizar lo pertinente en la primera fecha programada. Por lo tanto, aplazó los comicios para el 9 de abril de ese mismo año. A continuación, se presentan las actuaciones relevantes en el trámite de la revocatoria del mandato, de forma esquemática: Fecha Actuación/Resolución/Decreto 2 de enero de 2013 Escrito radicado por el Representante a la Cámara, Miguel Gómez, ante la Registraduría Distrital con el asunto “Justificación Revocatoria del Mandato del Alcalde Mayor de Bogotá D.C.” 18 de abril de 2013 Radicación de apoyos a los solicitantes de la revocatoria, ante Registradores Distritales. 31 de julio de 2013 Resolución No. 1019 expedida por los Registradores Distritales del Estado Civil “por la cual se certifica el cumplimiento de los requisitos legales y constitucionales para convocar a votaciones con fines de revocatoria de mandato en Bogotá D.C” 6 de septiembre de 2013 Resolución No. 1209 expedida por los Registradores Distritales “por el cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por el doctor Luis Nelson Fontalvo Prieto apoderado del doctor Gustavo Francisco Petro Urrego Alcalde Mayor de Bogotá D.C. en contra de la Resolución No 1019 del 31 de julio de 2013” 17 de septiembre de 2013 Resolución No. 13806 “por la cual se resuelve un recurso de apelación interpuesto contra acto administrativo – Resolución No. 1019 del treinta y uno (31) de julio de 2013, proferido por la Registraduría Distrital del Estado Civil” 3 de enero de 2014 Resolución No. 008 expedida por los Registradores Distritales del Estado Civil, se convocó a los ciudadanos de Bogotá a consulta popular con fines de revocatoria del mandato del Alcalde, para el día 2 de marzo de 2014. 14 de febrero de 2014 Resolución No. 465 del Ministerio de Hacienda “por la cual se efectúa una distribución en el presupuesto de gastos y funcionamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la vigencia fiscal de 2014” asignó los recursos para la organización de las elecciones. 14 de febrero de 2014 Resolución No. 183 de 2014 expedida por los Registradores Distritales “por medio de la cual se modifica la fecha para la votación de la consulta popular con fines de revocatoria de mandato del Alcalde mayor de Bogotá (…)” y la establece para el 6 de abril de 2014, pues antes fue imposible cumplir porque ante la tardía destinación de recursos por parte del Ministerio de Hacienda, no se pudo realizar la etapa precontractual en debida forma. Ahora bien, la Registraduría señaló que la sanción disciplinaria impuesta al alcalde Gustavo Petro tuvo incidencia en el curso de la revocatoria contra el mismo mandatario. Precisó que el 20 de marzo de 2014, el Presidente de la República ordenó la destitución del cargo de Gustavo Petro Urrego como Alcalde de Bogotá, por lo tanto, el mismo día, la Registraduría Distrital del Estado Civil emitió la Resolución No. 340 de 2014, en la que decidió dar por terminado el proceso de revocatoria del mandato en contra del señor Gustavo Petro Urrego, al considerar que éste carecía de objeto después de la destitución impuesta al funcionario. Adicionalmente, la Registraduría citó las actuaciones que suspendieron la sanción de destitución en contra del mandatario distrital, que hasta el momento se habían producido. En ese sentido, señaló que el Presidente de la República emitió un Decreto que no hizo efectiva la destitución del Alcalde, al adoptar las medidas cautelares emitidas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a favor del mandatario. Esto último, porque la Sala Civil de Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Bogotá le ordenó al Presidente aplicar dichas medidas cautelares.[6] Vale citar las siguientes decisiones alrededor del proceso de destitución, que reseñó la Registraduría en la contestación de la tutela y que son relevantes en el caso concreto: Fecha Actuación /Resolución/Decreto 20 de marzo de 2014 Decreto 570 expedido por el Presidente de la República “por el cual se da cumplimiento a una decisión de la Sala Disciplinaria de la Procuraduría general de la Nación que ordenó destituir al Alcalde Mayor de Bogotá D.C (…)” y ordenó destituir al señor Gustavo Francisco Petro Urrego del cargo de Alcalde Mayor de Bogotá D.C. 20 de marzo de 2014 Resolución No. 340 de la Registraduría Distrital del Estado Civil “por la cual da por terminado el proceso de la consulta popular con fines de revocatoria de mandato del señor GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO quien ostentaba la calidad de Alcalde Mayor de Bogotá D.C”. En las consideraciones de la misma, la Registraduría expuso que “CARECE DE OBJETO llevar a cabo las votaciones convocadas por la Registraduría Distrital del Estado Civil para el seis (6) de abril del año en curso, toda vez que de conformidad con la ley 131 y 134 de 1994 el citado proceso de consulta popular recaía intuito personae sobre el mandato popular dado por los ciudadanos el treinta (30) de octubre de dos mil once (2011) al haberlo elegido Alcalde Mayor de la Ciudad de Bogotá D.C.// Así las cosas y al haberse decretado por parte del Gobierno Nacional la Destitución en el ejercicio del cargo al señor GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO, y mediante decreto 570 del 20 de marzo de 2014 encargo de las funciones del Despacho del Alcalde Mayor de Bogotá D.C. al señor RAFAEL PARDO RUEDA, procederán estos despachos a DAR POR TERMINADO, por carencia de objeto la consulta popular con fines de revocatoria del mandato del señor GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO quien ostentaba la calidad de Alcalde Mayor de Bogotá; convocada mediante Resolución No 0183 del catorce (14) de febrero de 2014 para el seis (6) de abril de dos mil catorce (2014) sin que haya lugar a la realización de la respectiva votación (…)” 21 de abril de 2014 Sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá – Sala de Restitución de Tierras- resolvió la tutela presentada por el señor Oscar Augusto Verano, donde solicitaba la protección de su derecho a elegir y ser elegido, y en concreto, ordenó al Presidente de la República “dejar sin efectos el Decreto 570 del 20 de marzo de 2014, y en consecuencia, tome las decisiones a que haya lugar para el acatamiento de la medida cautelar 374-13 proferida por la CIDH en la resolución 05 del 18 de marzo de 2014” 23 de abril de 2014 Decreto No. 797 de 2014 del Presidente de la República, donde “en cumplimiento de la sentencia del 21 de abril de 2014 proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. Sala Civil – Restitución de Tierras, cesar los efectos de los decretos 570 del 20 de marzo de 2014.” La entidad accionada reconoció que la destitución del Alcalde se encuentra suspendida. Sin embargo, consideró que tal suspensión no afecta la validez del acto de destitución. A su juicio, la suspensión de la sanción, que ha permitido al Alcalde mantenerse en su cargo, sólo es relevante para determinar los efectos del acto administrativo, pero no afecta la validez del acto que impuso la sanción. Por ello, consideró ajustada a la ley la Resolución de la Registraduría que dio por terminado el proceso de revocatoria, pues está fundamentada en un acto que goza de validez. La entidad demandada argumenta que existe incertidumbre jurídica respecto al ejercicio del cargo del señor Alcalde de Bogotá, pues las autoridades judiciales han asumido la competencia para definir una posible nulidad del acto de destitución. Entonces, la Registraduría considera prudente esperar que los jueces determinen si queda en firme la sanción administrativa antes de continuar el proceso de revocatoria del mandato; máxime teniendo en cuenta el alto costo que debe asumir el Estado al convocar a una votación de este tipo. De acuerdo con esto, señala la respuesta de la tutela que “para la Registraduría Nacional del Estado Civil es claro que todavía a la fecha el señor Alcalde de Bogotá D.C. es objeto de una destitución, por lo tanto una vez que dicha destitución sea suspendida por vía judicial es posible reiniciar el proceso de revocatoria”[7]. En lo concerniente a la procedencia de la tutela, la entidad sostiene que la acción resulta improcedente porque no se cumple con el requisito de subsidiariedad. En su concepto, para atacar la Resolución 340 de 2014 que dio por terminado el proceso de consulta popular para la revocatoria del mandato de Gustavo Petro, era forzoso interponer, en primera medida, las nulidades o recursos de ley pertinentes. Finalmente, vale señalar que, por petición del auto admisorio de la tutela en primera instancia, la Registraduría certificó que el señor Pedro Laureano Rincón Zamora sufragó en los comicios del 30 de octubre de 2011 para elegir alcalde de Bogotá. B. Respuesta del Alcalde Mayor Gustavo Petro Urrego Mediante el auto admisorio de la tutela expedido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se vinculó al alcalde Gustavo Petro a la tutela de la referencia. En respuesta, el Alcalde de la ciudad de Bogotá señaló que corresponde a la Registraduría Nacional del Estado Civil dar las explicaciones en relación con el acto administrativo que da por terminado el proceso de revocatoria en su contra. Así mismo, el burgomaestre adujo que respeta el proceso promovido por un grupo de ciudadanos para revocarle el mandato, pero advirtió que la consulta ciudadana para decidir sobre su revocatoria, no podía hacerse con la rapidez que solicitaba el accionante. C. Sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca En sentencia del 22 de mayo de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, consideró que la tutela era el mecanismo adecuado para analizar la vulneración de derechos involucrados, pero negó la protección porque consideró que la Registraduría dio por terminado el proceso de revocatoria con fundamento en un acto administrativo que gozaba de validez. En relación con la presunta violación de los derechos políticos del accionante porque no se ha reanudado el proceso de revocatoria, a pesar de la suspensión de la destitución del alcalde, el Tribunal consideró que esta conducta no es una arbitrariedad u omisión de la Registraduría, sino que es producto del acto de terminación del proceso de revocatoria, que tuvo un fundamento válido. Respecto a la injerencia del proceso disciplinario frente al proceso de la revocatoria, la sentencia apuntó que “la restitución en el cargo del señor GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO NO conlleva per se a reactivarse el procedimiento administrativo de revocatoria del mandato” (Negrillas y subrayas del original). A juicio del Tribunal, dado que en sede judicial se discute sobre el ejercicio del cargo del Alcalde, no es posible reanudar la revocatoria del mandato, pues “aún se encuentra sub judice la situación jurídica del Alcalde mayor de Bogotá, razón por la cual a la Registraduría Nacional del Estado Civil no le es dable continuar con el trámite de revocatoria del mandato”[8]. En consecuencia, el Tribunal no evidenció vulneración al derecho fundamental del control político, esgrimido por el accionante. D. Impugnación del ciudadano Pedro Laureano Rincón Zamora El accionante presentó impugnación del fallo de tutela, en la cual enfatizó que el proceso de revocatoria es independiente del proceso de destitución, así que “ambos deben continuar su trámite”[9]. En respuesta al argumento de la entidad accionada, según el cual existe una incertidumbre jurídica entorno al ejercicio del cargo del Alcalde, el demandante adujo que la expedición de la Resolución 340 de 2014 que terminó el proceso de revocatoria, creó un vacío jurídico, pues no permite la convocatoria popular para decidir sobre la continuidad del Alcalde en el cargo, y vulneró el derecho fundamental consignado en el artículo 40 de la Constitución a revocar el mandato de los elegidos. En consecuencia, requirió que se ordene a la Registraduría corregir el vacío jurídico causado con la Resolución 340 de 2014 y convocar a la consulta popular para revocar el mandato del alcalde de la ciudad de Bogotá. Así mismo, el ciudadano solicitó llevar a cabo hasta su etapa final el proceso de revocatoria, y en específico, que la consulta ciudadana se efectúe el 15 de junio, día en que estaba programada la elección de Presidente de la República en segunda vuelta. E. Decisión de segunda instancia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. En fallo del 10 de julio de 2014, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado modificó la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y rechazó la tutela por improcedente. Consideró que el cuestionamiento del accionante se dirige contra un acto administrativo que goza de presunción de legalidad, por lo tanto, cualquier reproche frente al mismo debe exponerse en la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de la acción de nulidad, y no a través de la acción de tutela que tiene naturaleza subsidiaria y residual. La Sala reseñó que cuando el Consejo de Estado decidió la tutela que presentó el alcalde Gustavo Petro contra el acto administrativo que ordenó su destitución, ésta fue considerada improcedente porque se concluyó que el acto debía ser cuestionado ante la jurisdicción administrativa. En relación con la urgencia que se alegaba en la protección de sus derechos, el Consejo de Estado estimó que la figura jurídica adecuada para la protección de los mismos, es la aplicación de medidas cautelares en el proceso de nulidad, mas no la tutela. Así mismo, respecto al argumento de la Registraduría que sostiene que la entidad accionada debe ser prudente al ordenar la reanudación de la revocatoria porque ello tiene un costo muy elevado para el Estado, el Consejo de Estado consideró que ésta era una consideración razonable, máxime teniendo en cuenta que la acción de tutela no controvierte siquiera los supuestos que dieron origen al acto administrativo de la Registraduría que dio por terminado el proceso de revocatoria. Además, dado que el alto Tribunal no evidenció un perjuicio irremediable, consideró improcedente la acción de tutela. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. Esta Sala es competente para decidir el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. Asunto objeto de análisis y problema jurídico 2. A través de la presente acción de tutela el demandante solicita la protección de los derechos a la igualdad, a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o individual, a la participación política, a elegir y ser elegido, a tomar parte en las decisiones, a revocar el mandato de los elegidos, y a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley. Los anteriores derechos presuntamente fueron vulnerados por la Registraduría, al no darle continuidad al trámite de la revocatoria del mandato en contra del alcalde Gustavo Petro, una vez éste fue restablecido en su cargo. El demandante relata que apoyó la iniciativa para revocar el mandato del Alcalde de Bogotá. Así mismo, señala que dicha iniciativa cumplió todos los requisitos exigidos por la Constitución y la ley. Más aun, conforme a las normas vigentes se requerían firmas equivalentes al 40% de los votos válidos obtenidos por el alcalde objeto de la revocatoria. Esto equivale a doscientos ochenta y nueve mil doscientas sesenta y dos firmas (289.262). Según la Resolución de la Registraduría No. 1019 de 2013, confirmada por la Resolución No. 13809 de 2014, el grupo de ciudadanos obtuvo seiscientas treinta mil seiscientos veintitrés firmas (630.623), de las cuales eran válidas trescientas cincuenta y cinco mil trescientos cincuenta y tres firmas (355.353). Por lo anterior, y en vista de que el número de firmas recogidas excedió el requisito mínimo fijado en la ley, la Registraduría programó una fecha para que los ciudadanos de Bogotá D.C. manifestaran si deseaban revocar el mandato que previamente le habían conferido al alcalde Gustavo Petro Urrego. Sin embargo, al mismo tiempo que el grupo de ciudadanos impulsaba el procedimiento pertinente para hacer uso de la revocatoria del mandato, la Procuraduría General de la Nación adelantaba un proceso disciplinario en contra del burgomaestre. El proceso disciplinario terminó antes de la fecha para la cual la Registraduría había programado la votación de la revocatoria, imponiéndole al mandatario de los capitalinos la sanción de destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos. Con fundamento en la sanción de destitución ordenada por la Procuraduría en contra de Gustavo Petro como Alcalde de Bogotá, la Registraduría dio por terminado el proceso ciudadano de revocatoria del burgomaestre, a través de la Resolución No. 340 de 2014. No obstante lo anterior, el mandatario de la capital fue restituido en su cargo. El Tribunal Superior de Bogotá – Sala Civil de Restitución de Tierras-, ordenó al Presidente de la República [10] acatar la medida cautelar No. 374-13 proferida por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos[11], que solicitaba suspender los efectos de la sanción impuesta por la Procuraduría al mandatario distrital[12]. Adicionalmente, el Consejo de Estado decretó la suspensión del acto de destitución como medida cautelar dentro del proceso judicial en el que se revisa su nulidad. Así las cosas, aunque el alcalde Gustavo Petro fue destituido en un principio, actualmente funge nuevamente como alcalde. Ante esta situación, el accionante solicita que se protejan sus derechos políticos, los cuales estima vulnerados como consecuencia de la omisión de la Registraduría, que no le dio continuidad al proceso de revocatoria del mandato del Alcalde, una vez éste fue restituido en su cargo. El accionante solicita entonces el cumplimiento de la Resolución 13806 de 2013[13] que confirmó la Resolución 1019 de 2013[14], por medio de la cual se aprueba la solicitud de convocatoria a votación con objeto de la revocatoria del mandatario distrital. Por su parte, la Registraduría aduce que la terminación del proceso de revocatoria tuvo un fundamento válido que fue la destitución del Alcalde. Una vez destituido el mandatario, carecía de objeto continuar el proceso de revocatoria. Por otra parte, la entidad también señaló que aun cuando el alcalde fue restituido en su cargo, el acto de destitución sigue reputándose válido, aun cuando hubiera sido suspendido por la jurisdicción contencioso administrativa. Por lo tanto, existiendo incertidumbre sobre la legalidad del acto de destitución, consideró que lo más prudente es esperar a que la jurisdicción de lo contencioso administrativo defina si queda en firme la destitución antes de reiniciar el proceso de revocatoria del mandato. 3. Teniendo en cuenta los anteriores argumentos jurídicos, así como la situación fáctica planteada, corresponde a esta Sala responder el siguiente problema jurídico: ¿Vulneró la Registraduría los derechos políticos del accionante, al no reanudar la revocatoria del mandato bajo el argumento de que la jurisdicción contencioso administrativa estaba discutiendo la legalidad del acto de destitución del alcalde? Para resolver el anterior problema jurídico la Corte considera relevante entrar a hacer algunas precisiones en torno a los siguientes temas: (i) la conexidad entre los derechos políticos y los principios constitucionales fundamentales; (ii) los derechos políticos en el ejercicio del control político a los gobernantes; (iii) la revocatoria del mandato; y (iv) las diferencias entre el proceso de revocatoria del mandato y el proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría General de la Nación. Posteriormente, la Sala revisará el caso concreto para determinar: (i) la procedencia de la tutela, y (ii) la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante por parte de la Registraduría. A. Los derechos políticos y su naturaleza fundamental 4. Los derechos políticos son instrumentos con los que cuentan los ciudadanos para incidir sobre la estructura y el proceso político de los cuales hacen parte. Son potestades que surgen en razón de su calidad de ciudadanos. Como señala la doctrina, los derechos políticos son las “titularidades de las que se desprenden los mecanismos por medio de los cuales la ciudadanía se ejerce.”[15] 5. El alcance de los derechos políticos depende, entre otros aspectos, de la forma de gobierno adoptada por cada Estado. Conforme a una de las definiciones más tradicionales y aceptadas en la ciencia política, los derechos políticos en los sistemas democráticos deben permitir, como mínimo, que los ciudadanos elijan a sus gobernantes en elecciones periódicas y competitivas.[16] No obstante, ésta es una definición minimalista de democracia que pretende distinguir entre democracias y regímenes autoritarios. Sin embargo, no da cuenta de que en realidad existen distintos tipos de democracia, a los cuales corresponde ámbitos más o menos amplios de protección de los derechos políticos.[17] Por un lado, en las democracias representativas los ciudadanos ejercen sus derechos políticos depositando su voto periódicamente para entregar un mandato a una persona que gestionará sus intereses en elecciones competitivas. En ese escenario es especialmente relevante el derecho al voto porque es la vía para manifestar su voluntad en torno a las personas que van a ejercer su representación en el gobierno. Históricamente este derecho corresponde a una serie de conquistas sociales que se han ido dando gradualmente, y que aún hoy son objeto de debate, incluso en democracias consolidadas.[18] Por otro lado, en las democracias participativas los derechos políticos permiten que los ciudadanos tengan mayor injerencia en el proceso de toma de decisiones en diversos escenarios públicos, más allá de la elección de sus gobernantes. En este tipo de democracia, los ciudadanos ejercen el control no sólo sobre las personas que los gobiernan sino sobre las decisiones mismas de estos gobernantes, y participan activamente en los procesos de toma de decisiones públicas, a través del ejercicio de diversos mecanismos de participación y control. 6. La Constitución de 1991 adoptó el modelo de democracia participativa. Bajo este modelo se extendieron los espacios en los cuales los ciudadanos podían tener incidencia en la toma de decisiones. Especialmente, el ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos ya no se limita a depositar su voto para elegir representantes, sino que pueden participar en otros múltiples espacios del poder político. Tal como ha expresado la jurisprudencia: “… una de las características esenciales del nuevo modelo político inaugurado por la Constitución de 1991, consiste en reconocer que todo ciudadano tiene derecho no sólo a conformar el poder, como sucede en la democracia representativa, sino también a ejercerlo y controlarlo, tal y como fue estipulado en el artículo 40 constitucional.”[19] No obstante, el énfasis en la participación y el control en una democracia participativa no pretende restarle importancia al ejercicio del derecho a elegir a sus gobernantes, ni a los demás derechos derivados de la representación política. Por el contrario, el objetivo que el constituyente pretendió al acuñar nuestra democracia con el adjetivo de “participativa” fue, entre otras, el de darle efectividad a la representación que los gobernantes ejercen. Con ese propósito, la Constitución creó una serie de mecanismos para controlar a estos representantes y garantizar que los gobernantes no se aparten del mandato y de la confianza que los ciudadanos les confieren. Al respecto, la Corte ha precisado que “[c]on esta nueva mirada, no puede entenderse que el derecho político a elegir a los miembros de las Corporaciones públicas de decisión se agote únicamente con el ejercicio al voto.”[20] Ahora bien, en una democracia participativa, el ciudadano “está llamado a tomar parte en los procesos de toma de decisiones en asuntos públicos”[21]. Por lo tanto, es indispensable que existan mecanismos adecuados para permitir que efectivamente la ciudadanía manifieste su opinión política, de tal modo que ésta sea tenida en cuenta por las autoridades públicas. De lo contrario, si no existen canales adecuados para que los ciudadanos puedan expresarse y garantizar la efectividad de su mandato, no será posible sostener el postulado de democracia participativa, pues su capacidad para tener injerencia sobre el gobierno seguirá limitada únicamente a la facultad para depositar su voto para elegir a sus gobernantes. En esa dirección, los derechos políticos pueden clasificarse de múltiples formas, pero para efectos de la participación política, que es el tema que ocupa la atención de la Sala, es posible encontrar derechos de participación directa (iniciativa legislativa, referendos, entre otros), de acceso a la función pública y derecho al sufragio activo (tanto en su dimensión activa como pasiva). En todo caso, los derechos políticos permiten que haya una participación activa por parte de los ciudadanos, indispensable para la consolidación de una democracia participativa que se nutre de las manifestaciones políticas de los sujetos que la conforman. Los derechos políticos son, por lo tanto, garantías encaminadas a permitir que los ciudadanos incidan sobre el ejercicio del poder político, los cuales se ejercen en cada caso concreto a través de procedimientos o mecanismos de participación específicos. Vale la pena resaltar que la configuración legislativa y reglamentaria debe estar estructurada de tal manera que el derecho respectivo pueda ejercerse de manera efectiva. En esa medida, resultaría contrario al principio de democracia participativa que el legislador o las autoridades administrativas impongan cargas desproporcionadas u obstáculos irrazonables, que de otra manera hagan nugatorio el ejercicio de sus derechos políticos. Estos obstáculos desincentivan la participación e impiden a la ciudadanía incidir sobre los procesos de toma de decisiones públicas. Además, estos obstáculos generan consecuencias indeseadas para el sano funcionamiento de una democracia, pues cuando la ciudadanía queda marginalizada de los procesos de toma de decisiones los asuntos públicos suelen no ser debatidos suficientemente, lo cual puede llegar a hacerlos arbitrarios. 7. En este orden de ideas, los derechos políticos constituyen garantías indispensables para la efectividad de la democracia constitucional, pues sólo si aquellos son eficaces es posible concretar y materializar esta fórmula política. Dicho en otros términos, aunque existen múltiples y disímiles conceptos de democracia, sí es uniforme aceptar que ésta es empírica y normativamente cierta si: i) el régimen constitucional asegura que los ciudadanos, directamente o por intermedio de sus representantes, se gobiernan a sí mismos y gozan de recursos, derechos e instituciones para hacerlo, ii) los gobernados pueden ejercer control político o judicial de los actos de los gobernantes, iii) el sistema garantiza pluralismo, equilibrio de poderes y tolerancia por la diferencia y, iv) los ciudadanos tienen derecho a expresar libremente sus ideas en la contienda electoral y la vida política de la sociedad, sin peligro a represalias[22]. 8. Ahora bien, sobre la importancia que tiene la participación ciudadana como manifestación de los derechos políticos, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[23] y 6º de la Carta Democrática Interamericana[24], la Corte Interamericana ha advertido que si bien es cierto no hay un sistema o modalidad específica para garantizarla, los Estados pueden regular amplias y diversas actividades para hacerlos efectivos; dentro de los cuales, se incluye, incluso, restricciones de los derechos políticos de los elegidos. Por ejemplo, en el caso Yatama contra Nicaragua, la CIDH dijo: “La participación política puede incluir amplias y diversas actividades que las personas realizan individualmente u organizados, con el propósito de intervenir en la designación de quienes gobernarán un Estado o se encargarán de la dirección de los asuntos públicos, así como influir en la formación de la política estatal a través de mecanismos de participación directa. (…) La previsión y aplicación de requisitos para ejercitar los derechos políticos no constituyen, per se, una restricción indebida a los derechos políticos. Esos derechos no son absolutos y pueden estar sujetos a limitaciones. Su reglamentación debe observar los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad en una sociedad democrática. La observancia del principio de legalidad exige que el Estado defina de manera precisa, mediante una ley, los requisitos para que los ciudadanos puedan participar en la contienda electoral, y que estipule claramente el procedimiento electoral que antecede a las elecciones. De acuerdo al artículo 23.2 de la Convención se puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a las que se refiere el inciso 1 de dicho artículo, exclusivamente por las razones establecidas en ese inciso. La restricción debe encontrase prevista en una ley, no ser discriminatoria, basarse en criterios razonables, atender a un propósito útil y oportuno que la torne necesaria para satisfacer un interés público imperativo, y ser proporcional a ese objetivo. Cuando hay varias opciones para alcanzar ese fin, debe escogerse la que restrinja menos el derecho protegido y guarde mayor proporcionalidad con el propósito que se persigue”[25]. En el mismo sentido, en el caso Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos, la CIDH manifestó: “El sistema interamericano tampoco impone un sistema electoral determinado ni una modalidad específica para el ejercicio de los derechos a votar y a ser votado. La Convención Americana establece lineamientos generales que determinan un contenido mínimo de los derechos políticos y permite a los Estados que dentro de los parámetros convencionales regulen esos derechos de acuerdo a sus necesidades históricas, políticas, sociales y culturales, las que pueden variar de una sociedad a otra, e incluso en una misma sociedad, en distintos momentos históricos”[26]. 9. De otra parte, dada la importancia de los derechos políticos para la democracia y los derechos subjetivos de los ciudadanos, en varias ocasiones la Corte Constitucional ha reconocido su carácter fundamental. Desde el inicio de la jurisprudencia de esta Corporación, se ha resaltado la naturaleza de fundamental de los derechos políticos. Por ejemplo, la sentencia T-469 de 1992, señaló que: “el derecho político es un derecho fundamental en una democracia representativa”. Así mismo, la sentencia T-045 de 1993, que en esa ocasión se ocupó del derecho a la representación, precisó que los derechos políticos son fundamentales, así: “Los derechos políticos de participación, consagrados en el artículo 40 de la Carta, y dentro de los cuales se encuentra el de "elegir y ser elegido", hacen parte de los derechos fundamentales de la persona humana. Los derechos de participación en la dirección política de la sociedad constituyen una esfera indispensable para la autodeterminación de la persona, el aseguramiento de la convivencia pacífica y la consecución de un orden justo.” (negrilla propia). Además, la adopción de tratados internacionales que consignan derechos políticos, se ha confirmado el carácter de fundamental de tales prerrogativas. Así se expuso en la sentencia T-050 de 2002: “Por lo expuesto es claro para la Sala que la esencia misma de nuestro sistema democrático se encuentra en el ejercicio libre de los derechos políticos consagrados en la Constitución, así como en instrumentos internacionales suscritos y ratificados por nuestro país ( artículo 21.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), y cuya naturaleza de Derechos Fundamentales ha sido reconocida ampliamente en la jurisprudencia de esta Corte” (negrilla del texto original). En el mismo sentido, la sentencia T-1337 de 2001, sostuvo: “La Corte ha sostenido que los derechos políticos de participación son derechos fundamentales, y por tanto, pueden llegar a ser protegidos a través de la tutela[27], especialmente porque “los derechos de participación en la dirección política de la sociedad constituyen una esfera indispensable para la autodeterminación de la persona, el aseguramiento de la convivencia pacífica y la consecución de un orden justo” Más recientemente, la Corte Constitucional, en sentencia C-329 de 2003, reiteró la ius fundamentalidad de los derechos políticos de participación, así: “La participación se establece en el ordenamiento constitucional colombiano como principio y fin del Estado, influyendo no solamente dogmática, sino prácticamente, la relación que al interior del mismo, existe entre las autoridades y los ciudadanos, en sus diversas órbitas como la económica, política o administrativa[28]. En atención a dichos postulados, el Constituyente, dentro del Título de los derechos fundamentales en la Constitución, dedicó a los derechos políticos un artículo especial, tornándose así expresa la relevancia que en el marco institucional tiene la participación política de los ciudadanos”. Aclarada la naturaleza fundamental de los derechos políticos de participación, a continuación la Sala se ocupará de analizar algunos aspectos de la revocatoria del mandato, como forma de control político y mecanismo que materializa los postulados de la democracia participativa. B. La revocatoria del mandato 10. La revocatoria del mandato es un derecho político propio de las democracias participativas, y a la vez, un mecanismo de control político en la cual un número determinado de ciudadanos vota para dar por terminado el mandato de un gobernante, antes de que finalice su periodo institucional. A través de este mecanismo de participación se busca que los ciudadanos puedan controlar el mandato dado a sus gobernantes en las elecciones. En esa medida, en la revocatoria del mandato confluyen elementos propios de la democracia representativa y de la democracia participativa, en tanto la ciudadanía incide de forma directa, ya no para nombrar a sus gobernantes sino para removerlos de sus cargos cuando consideran que no han ejercido debidamente la representación que le han conferido previamente. Para Norberto Bobbio este mecanismo acercaba a los sistemas democráticos a un sistema de democracia directa. Al respecto, dijo: “Un sistema democrático caracterizado por representantes revocables es –en cuanto supone representantes- una forma de democracia representativa, pero en cuanto estos representantes son revocables, se acerca a la democracia directa”[29] 11. Así, la revocatoria es una oportunidad para pronunciarse respecto al mandato concedido al gobernante. Como señaló esta Corporación en la sentencia C-179 de 2002, la revocatoria es un mecanismo “para la verificación del cumplimiento del programa de gobierno propuesto a los electores (…)” que permite al ciudadano, manifestarse de forma directa “a través del voto para rechazar la gestión ineficiente de la autoridad política local.” O incluso, puede servir para apoyar la gestión de un gobernante, cuando el resultado de las urnas muestra que la ciudadanía quiere que el Alcalde o Gobernador continúe en el ejercicio de su cargo. 12. Ahora bien, hasta ahora se ha venido caracterizando la revocatoria del mandato a partir de tres facetas o elementos constitutivos. Desde el punto de vista subjetivo, se ha entendido como un derecho político, que como todo derecho fundamental tiene un elemento objetivo, ya que tiene una relación directa con el principio de democracia participativa, que es un principio fundamental del Estado según el artículo 1º de la Constitución. Así mismo se lo ha caracterizado desde el punto de vista instrumental como un mecanismo de participación política que tienen los ciudadanos. Ahora bien, cabe preguntarse ¿cuál es el alcance que tiene el derecho a la revocatoria directa como derecho subjetivo a través de la acción de tutela? Sin duda, las tres dimensiones subjetiva, objetiva e instrumental del derecho a la revocatoria del mandato deben ser objeto de protección por parte del juez constitucional. Sin embargo, el derecho a la revocatoria del mandato es un típico ejemplo de un derecho cuyo ejercicio requiere de una configuración legal y reglamentaria para hacerse efectivo. Ello es así al menos por dos razones, una de tipo literal y otra de carácter teleológico. En primer lugar, el artículo 40 de la Constitución, al consagrar el derecho a la revocatoria del mandato dispone que “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político”, y que “para hacer efectivo este derecho puede” … “revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley.” 13. Por otra parte, esta referencia a un marco de configuración legislativa supone que el Legislador tiene la potestad para regular los mecanismos a través de los cuales se revoca el mandato de los gobernantes elegidos. Dicha potestad significa, por supuesto, que en ausencia de una ley que regule este mecanismo, los ciudadanos no podrían ejercer su derecho a revocar el mandato de sus gobernantes. Es decir, en ausencia de una ley que defina los casos y la forma de revocar el mandato, este derecho constitucional fundamental sería ineficaz. Por supuesto, la ineficacia de un derecho fundamental puede conllevar su vulneración por ausencia de una regulación adecuada y suficiente, es decir, por falta de un instrumento para su aplicación. En estos casos la protección del juez constitucional gira en torno del elemento instrumental del derecho. En principio, los ciudadanos tienen derecho a exigir del Legislador que promulgue las leyes que sean necesarias para poder ejercer sus derechos fundamentales. Sin embargo, el papel del juez constitucional en estos casos es precario, pues consiste básicamente en exigirle al Congreso que regule la materia, en tanto que en este escenario no es posible brindar una protección constitucional de la revocatoria directa como derecho subjetivo, con un contenido exigible, en ausencia de una regulación legal de esta materia. Una vez que el Legislador ha regulado la materia, el papel del juez constitucional se fortalece. El juez puede entonces enfocarse en la protección de contenidos y dimensiones específicos, que deben estar garantizados por el derecho a la revocatoria del mandato. Se trata entonces de establecer si la regulación de la revocatoria del mandato permite a los ciudadanos ejercer su derecho fundamental, y contribuye a la realización del principio de democracia participativa. Este papel del juez constitucional se efectúa en dos momentos distintos. Por un lado, verificando que la regulación del derecho cobije los contenidos protegidos mínimos del derecho, que el procedimiento, los requisitos y las cargas que se imponen a los ciudadanos para su ejercicio sean razonables y proporcion...