Sentencia T-063 de 2014

T-063-14 Sentencia T-506/12 Sentencia T-063/14 PERMISO SINDICAL-Caso en que se niegan permisos sindicales remunerados DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Legitimación del Sindicato para interponer acción de tutela a favor de sus afiliados Cuando de derechos sindicales se trata, la persona jurídica está legitimada para ejercer la acción de tutela con el fin de proteger sus derechos o los de sus afiliados. En ese sentido es pertinente aclarar que la legitimidad dependerá de si se pretenden salvaguardar los intereses puramente colectivos o aquellos del trabajador visto desde su individualidad. Los primeros están ligados al sindicato en cuanto tal, independientemente de la repercusión que tengan en el beneficio individual de los trabajadores como miembros de la organización; los segundos hacen parte de la esfera individual del trabajador sin que involucre al sindicato o sus intereses. DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Permisos sindicales Su finalidad es facilitar el cumplimiento de las funciones y responsabilidades propias de quienes promueven y protegen los derechos e intereses de la organización colectiva y sus miembros. La efectividad de este derecho no puede limitarse únicamente a su consagración en la Constitución o la ley, sino que resulta indispensable que el Estado dote a los sindicatos, especialmente a quienes ejercen labores representativas dentro de mismo, de herramientas que hagan viable su gestión, ya que de otro modo resultaría inane su reconocimiento. DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Instrumentos internacionales que lo consagran Los derechos de libre asociación y de asociación sindical, este último como una de las modalidades del primero, han tenido un amplio reconocimiento no solo en la legislación interna sino en instrumentos internacionales de los cuales se destaca la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Declaración sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos, y la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo. Puede decirse que los instrumentos internacionales referidos contienen un expreso y amplio reconocimiento del derecho de los ciudadanos a reunirse y asociarse de forma pacífica con el fin de promover, ejercer y proteger los intereses por los cuales toman tal iniciativa (ya sean políticos, económicos, sociales, culturales, religiosos, etc.). Dentro de esta facultad se encuentra el derecho de formar sindicatos y afiliarse a ellos, y obtener las facilidades para el funcionamiento de las organizaciones sindicales conformadas, sin obstáculos o limitaciones, salvo las que se encuentren previstas en la ley. PERMISO SINDICAL-Parámetros de regulación para la designación de reemplazos de los trabajadores de entidades públicas que se encuentran en permiso sindical El Gobierno expidió el Decreto Reglamentario 2813 de 2000 mediante el cual se especifican las reglas que deben cumplirse al momento de otorgar permisos a los representantes de las organizaciones sindicales. Sin embargo, para la Corte no resultan suficientes tales parámetros por cuanto se omite hacer referencia a la posibilidad de, eventualmente, designar un reemplazo mientras el titular del cargo cumple con las labores que han sido designadas en virtud de su elección como dirigente de la organización sindical y que ameritan su presencia en el desarrollo de las mismas. Considera la Sala que solamente podrá designarse el reemplazo cuando el trabajador deba ausentarse un tiempo prudencial; es decir, cuando dadas las circunstancias de modo, tiempo y lugar, se justifique la designación y posterior nombramiento de un servidor ante la ausencia de quien se encuentra en permiso. Ello sin desatender lo reglamentado en el Decreto 2813 de 2000 cuando se refiere a que el beneficio debe concederse por una “duración periódica”, norma que no tiene finalidad diferente a la de evitar el abuso en el ejercicio de las facilidades que deben ser otorgadas a los representantes sindicales como componente para el goce efectivo del derecho de asociación sindical. PERMISO SINDICAL-Ausencia de regulación por parte de las autoridades competentes La ausencia de regulación por parte de las autoridades competentes, respecto de los referidos reemplazos, constituye una limitación injustificada al ejercicio del derecho de asociación sindical de los servidores públicos sindicalizados pertenecientes a la rama judicial. Es claro para la Sala que la falta de regulación que permita la designación de los reemplazos mientras un trabajador de la rama judicial sindicalizado, que ejerce labores de representación dentro de la organización, se encuentra de permiso sindical, limita el ejercicio y, por tanto, vulnera el derecho de asociación sindical. DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Orden a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura regular la designación de los reemplazos para los trabajadores de la rama judicial sindicalizados, a quienes les hayan sido otorgados los permisos sindicales Referencia: expediente T-4063405 Acción de tutela interpuesta por el señor Nelson Cantillo Villegas en representación del sindicato Asociación Nacional de Funcionarios y Empleados Judiciales -ASONAL JUDICIAL- en contra de la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura y de la Sala Administrativa de la misma Corporación. Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos mil catorce (2014) La Sala Quinta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge Iván Palacio Palacio, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente: SENTENCIA Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela emitido por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó el proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, en la acción de tutela instaurada por Nelson Cantillo Villegas en representación del sindicato Asociación Nacional de Funcionarios y Empleados Judiciales -ASONAL JUDICIAL- (en adelante ASONAL) en contra de la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura y de la Sala Administrativa de la misma corporación. I. ANTECEDENTES El señor Nelson Cantillo Villegas, actuando en su calidad de representante legal de ASONAL, interpuso acción de tutela en contra de la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura y de la Sala Administrativa de la misma corporación por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de petición, debido proceso y asociación sindical. Para fundamentar su demanda relató los siguientes: 1. Hechos. 1.1. Manifiesta que en varias oportunidades ha presentado peticiones al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura y al Presidente de la Sala Administrativa de dicha corporación para que se reglamente, mediante acuerdo, la concesión de los permisos sindicales al interior de la Rama Judicial, especialmente en lo que respecta a la posibilidad de designar reemplazos en el respectivo despacho donde labore el trabajador sindicalizado. 1.2. Indica que ASONAL ha solicitado oficial y formalmente la concesión del permiso sindical para los funcionarios Jaime Enrique Lozano, Oficial Mayor del Juzgado 17 Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá, y Freddy Castellar Castellar, Oficial Mayor del Juzgado 71 Penal Municipal de Control de Garantías de la misma ciudad, cuyos nominadores han manifestado no tener objeción alguna, siempre y cuando el Consejo Superior de la Judicatura reglamente dicho permiso permitiendo el nombramiento provisional de personas que cumplan con los requisitos del cargo, dada la carga laboral que afrontan en los despachos. 1.3. Señala que esa corporación no ha realizado ninguna gestión al respecto, vulnerando de esa forma “tanto el derecho del trabajador judicial sindicalizado a actuar en pro de los derechos de los servidores judiciales, como de la propia organización sindical que se ve privada de tener lo mejor de sus activistas al servicio de la causa que le es propia, que no es distinta a propugnar porque se respeten, garanticen y materialicen los derechos laborales de los trabajadores de la Rama Judicial sin distinción”. 1.4. Con base en lo anterior, solicita que se ordene a la corporación accionada reglamentar, mediante acto administrativo, lo referente a los permisos sindicales dentro de la Rama Judicial teniendo como lineamientos la Ley 584 de 2000 y su Decreto Reglamentario 2813 de 2000, la Circular externa conjunta núm. 0098 de 2007, expedida por el entonces Ministro de la Protección Social y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, y el Concepto núm. 02-2008-26419 de 2008 emitido por la Comisión Nacional del Servicio Civil. 1.5. Finalmente, pide que se prevenga a los accionados para que no adopten medidas de represalia o que pudieren ser consideradas como tales, en contra de la agremiación o de sus directivos, particularmente de los señores Jaime Enrique Lozano y Freddy Castellar Castellar. 2. Trámite procesal. El 23 de julio de 2013 el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá avocó el conocimiento de la acción de tutela, ordenó vincular a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y concedió el término de 24 horas para que las partes dentro del proceso se pronunciaran sobre los hechos contenidos en el escrito de tutela. 3. Contestación de las entidades accionadas. 3.1. El Presidente del Consejo Superior de la Judicatura solicitó que se negara el amparo por falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto lo relativo al otorgamiento de los permisos sindicales escapa de su órbita de competencia. Al respecto hizo referencia al artículo 13 de la Ley 584 de 2000, según el cual el Gobierno debe reglamentar lo concerniente a los permisos sindicales de los servidores públicos. Asimismo, citó la Circular externa conjunta núm. 0098 de 2007, cuyo numeral tercero dispuso que los permisos sindicales debían ser otorgados por el nominador mediante acto administrativo. 3.2. La Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura señaló que no corresponde a esa Sala otorgar permisos sindicales por no ser la nominadora de los empleados que pretenden dicha autorización. Por lo anterior, solicitó la exclusión del trámite por falta de competencia, así como que se declarara improcedente la acción de tutela por existir otros medios para la regulación de los permisos sindicales. 3.3. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante Auto del 29 de julio de 2013, ordenó vincular a los Juzgados 17 Penal del Circuito y 71 Penal Municipal con función de Control de Garantías, para que se pronunciaran sobre los hechos contenidos en el escrito de tutela. En respuesta a este proveído, el Juzgado 17 Penal del Circuito con función de Conocimiento aseguró que no había vulnerado ni por acción ni por omisión los derechos a la asociación sindical y conexos invocados, y remitió la copia de la Resolución núm. 062 del 29 de julio de 2013, mediante la cual negó el permiso sindical al Oficial Mayor, Jaime Enrique Lozano, al considerar que con la ausencia del servidor y ante la imposibilidad de nombrar un reemplazo se afectaría el normal funcionamiento del Despacho. Para tomar esta decisión el Juzgado dispuso oficiar a la Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a la Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá, con el fin de que informaran y certificaran si en la actualidad existe reglamentación interna vigente y/o disponibilidad presupuestal para proceder al nombramiento de reemplazo del empleado para quien se está solicitando el permiso. Al Ministerio de Trabajo le solicitó certificar por quiénes está integrada la Junta Directiva de ASONAL. El Despacho anexó a su contestación las respuestas recibidas: - La Coordinadora del Grupo de Archivo Sindical del Ministerio de Trabajo certificó que Jaime Enrique Lozano hace parte de la Junta Directiva principal de ASONAL, como vocal suplente. - La Presidenta de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá mencionó que en la actualidad no existe normatividad que ordene a la administración de justicia nombrar reemplazo de un empleado que solicita permiso sindical. - La Directora de Recursos Humanos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial informó que en la actualidad la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura adelanta el proceso de reglamentación de los permisos sindicales y señaló que no existe disponibilidad presupuestal para nombrar reemplazos de personal al que se le conceda el permiso, dado que en el presupuesto de la Rama Judicial no existe tal rubro. Por su parte, el Juzgado 71 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Bogotá presentó un escrito fuera del término concedido por el Tribunal, mediante el cual informó que en las oportunidades en que el señor Fredy Castellar Castellar ha solicitado permiso para asistir a las diferentes actividades del sindicato, han sido razonables y por lo tanto le han sido concedidos. Sin embargo, considerando que ahora se trata de un permiso de carácter permanente (desde marzo hasta el 19 de diciembre de 2013) no puede concederlo dado que se afectaría gravemente la prestación del servicio en el Despacho. 4. Decisiones objeto de revisión constitucional. 4.1. Primera Instancia. La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del dos (2) de agosto de 2013, tuteló el derecho fundamental de petición y, en consecuencia, ordenó al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura y al Presidente de la Sala Administrativa de la misma corporación resolver de fondo las solicitudes presentadas por el accionante en las respectivas dependencias. Explicó que si bien el mencionado derecho no había sido invocado de manera directa por parte del representante legal de ASONAL, sí se entendía vulnerado con la falta de respuesta de las entidades accionadas respecto de la petición de reglamentación del permiso sindical. A juicio del fallador, la información suministrada con ocasión del trámite de la tutela, referente a la falta de competencia para expedir el acto administrativo que se reclama, no tiene la virtud de satisfacer los pedimentos del actor puesto que no constituye una respuesta clara y oportuna notificada al interesado. Adicionalmente, precisó que lo ordenado en la providencia implicaba entregar una respuesta al accionante sin que ello significara necesariamente la expedición del acto administrativo pretendido. El Tribunal no emitió pronunciamiento respecto de los demás derechos invocados. 4.2. Impugnación. El señor Nelson Cantillo Villegas impugnó el fallo mediante escrito presentado el 13 de agosto de 2013, en el cual manifestó que los motivos presupuestales invocados por el Consejo Superior de la Judicatura para abstenerse de reglamentar el asunto de los permisos sindicales para la Rama Judicial no lo eximían de garantizar y materializar los derechos fundamentales a la libertad y asociación sindical. En su parecer, los argumentos de la corporación, a saber: (i) que el asunto está reglamentado de manera general por lo que no existe necesidad de regular específicamente lo concerniente a la Rama Judicial; (ii) que la concesión o no de los permisos sindicales recae en el nominador y no en el Consejo Superior; y (iii) las limitaciones presupuestales para permitir el nombramiento de un reemplazo del servidor judicial que se encuentra en permiso, son insostenibles y constituyen “un evidente exceso de ritualidad manifiesta”, en tanto que estaría prevaleciendo la razón del Estado sobre los derechos fundamentales invocados. Igualmente, reprochó que el a quo se haya limitado a analizar y decidir sobre la base de un derecho fundamental que no se invocó y del cual no se solicitó su amparo. En esos términos, solicitó la modificación del fallo de primera instancia para que se tutelaran además los derechos de libertad y asociación sindical. 4.3. Segunda Instancia. La Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de quince (15) de agosto de 2013, confirmó la decisión impugnada. Para fundamentar su decisión afirmó que la Directora de la Unidad de Recursos Humanos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial le informó al actor que, además de no existir rubro presupuestal para el pago de personal por reemplazo del titular que está en permiso sindical, dicho tema está siendo estudiado por esa entidad para su posterior presentación, revisión y adopción por parte de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. A juicio de la Corte Suprema, un juez de tutela no puede acelerar los trámites administrativos que se encuentran en curso. Adicionalmente, consideró que la posibilidad de nombrar dicho reemplazo requiere un análisis sobre la viabilidad o no de destinar una partida económica sin que por ello se esté afectando el derecho a la asociación sindical u obstruyendo el desarrollo de las políticas colectivas de la agremiación, dado que a los titulares se les han concedido permisos razonables que no afectan la prestación del servicio. 5. Pruebas. Entre las pruebas aportadas en el trámite de la acción de tutela la Sala destaca las siguientes: - Solicitud de permiso sindical para los funcionarios Jaime Enrique Lozano y Freddy Castellar Castellar, presentado el 14 de febrero de 2013 al Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. (Cuaderno original, folios 14 y 15). - Solicitud de expedición de un acuerdo mediante el cual se faculte a los nominadores para nombrar un reemplazo de los servidores judiciales en permiso sindical, radicada el 3 de mayo de 2013 ante el Consejo Superior de la Judicatura. (Cuaderno original, folio 17). - Solicitud de audiencia de carácter extraordinaria para discutir, entre otros, el asunto referente a la reglamentación de los permisos sindicales, presentada el 12 de julio de 2013 al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura y al presidente de la Sala Administrativa de la misma corporación. (Cuaderno original, folio 18). - Respuesta al oficio núm. 0436, en el que el Juzgado 17 Penal del Circuito de Bogotá solicita información respecto de los miembros que integran la Junta Directiva del Sindicato, presentada por la Coordinadora del Grupo de Archivo Sindical, mediante la cual informa que Jaime Enrique Lozano hace parte de la Junta como Vocal suplente y Fredy Castellar Castellar como Secretario suplente. - Respuesta al oficio núm. 0427, en el que el Juzgado 17 Penal del Circuito de Bogotá solicita información respecto de la reglamentación y la disponibilidad presupuestal para los reemplazos, presentada por la Directora de la Unidad de Recursos Humanos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante la cual informa que en la actualidad se adelanta un proceso de reglamentación de los permisos sindicales en la Rama Judicial y que no existe disponibilidad ni rubro presupuestal para tales reemplazos. (Cuaderno original, folio 84). - Sentencia de primera instancia proferida el 2 de agosto de 2013 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por el señor Nelson Cantillo Villegas en representación del sindicado Asociación Nacional de Funcionarios y Empleados Judiciales -ASONAL JUDICIAL-. (Cuaderno original, folios 98 a 107). - Sentencia de segunda instancia proferida el 15 de agosto de 2013 por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, dentro de la acción de tutela instaurada por el señor por Nelson Cantillo Villegas en representación del sindicado Asociación Nacional de Funcionarios y Empleados Judiciales -ASONAL JUDICIAL-. (Cuaderno 2, folios 29 a 41). II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. 1. Competencia. Esta Sala es competente para analizar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Problema jurídico. Con base en los hechos descritos, corresponde a esta Sala de Revisión establecer si la negativa a otorgar permisos sindicales remunerados, derivada de una eventual falta de regulación al interior de la rama judicial del poder público, en cuanto a la designación de los reemplazos para los respectivos empleos, vulnera los derechos fundamentales invocados y particularmente el derecho de asociación sindical. Para resolver el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: (i) legitimación del representante de una organización sindical para interponer acción de tutela; (ii) el derecho de asociación sindical y los permisos sindicales como garantía para su ejercicio y efectividad; (iii) instrumentos internacionales sobre el derecho de asociación sindical y facilidades que deben otorgar los Estados para el goce efectivo del mismo. Con base en ello, (iv) resolverá el caso concreto. 3. Legitimación del representante de una asociación sindical para interponer acción de tutela. 3.1. La procedencia de la acción de tutela está sujeta al cumplimiento de las condiciones mínimas establecidas por el legislador por parte de quien invoca la protección de sus derechos fundamentales a través de este mecanismo constitucional. Dentro de los requisitos principales se encuentra el de la legitimación en la causa por activa, consagrada en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[1]. De esta disposición se deriva que la acción de tutela puede ser interpuesta de las siguientes maneras: (i) por la persona que considera directamente lesionados o amenazados sus derechos fundamentales; (ii) por el representante legal; (iii) por el apoderado judicial; (iv) mediante la agencia de los derechos cuando el titular no se encuentre en condiciones de ejercer su propia defensa; (v) por el Defensor del Pueblo y (vi) por los Personeros Municipales. En el evento de ser una persona jurídica quien invoca la protección por vía de tutela, debe aplicarse la segunda de las formas enunciadas previamente, siendo el representante legal quien deba presentar la solicitud de amparo para obtener la protección de los derechos fundamentales, ya sea directamente como titular de los mismos, o indirectamente cuando la vulneración o afectación recae sobre las personas naturales que la integran[2]. 3.2. Cuando de derechos sindicales se trata, la persona jurídica está legitimada para ejercer la acción de tutela con el fin de proteger sus derechos o los de sus afiliados. En ese sentido es pertinente aclarar que la legitimidad dependerá de si se pretenden salvaguardar los intereses puramente colectivos o aquellos del trabajador visto desde su individualidad. Los primeros están ligados al sindicato en cuanto tal, independientemente de la repercusión que tengan en el beneficio individual de los trabajadores como miembros de la organización; los segundos hacen parte de la esfera individual del trabajador sin que involucre al sindicato o sus intereses[3]. Lo anterior significa que cuando se pretende salvaguardar los derechos del propio sindicato y ello conlleva la garantía de los derechos individuales de sus afiliados, es la persona jurídica quien por conducto de su representante legal está legitimada para acudir al amparo constitucional. Mientras que si es el trabajador quien busca obtener beneficios individuales que no vinculan al sindicato, es él mismo, como persona natural, quien debe interponer la acción (en nombre propio, a través de apoderado o mediante agencia oficiosa, según el caso)[4]. 3.3. Con base en lo expuesto, en el caso objeto de revisión se encuentra acreditado el requisito de la legitimación en la causa por activa, por cuanto el señor Nelson Cantillo Villegas, presidente y representante legal de la Asociación Nacional de Funcionarios y Empleados Judiciales –ASONAL-, presentó la acción de tutela con el fin de que fueran reglamentados los permisos sindicales dentro de la rama judicial, específicamente en lo referente a la designación de los reemplazos de quienes obtienen dicho beneficio. Es decir, se trata de un interés colectivo mediante el cual se busca hacer efectivo el derecho fundamental a la asociación sindical tanto de la organización como de los trabajadores judiciales que la integran. 4. El derecho de asociación sindical y los permisos sindicales como garantía para su ejercicio y efectividad. 4.1. Uno de los cambios significativos traídos con la promulgación de la Constitución Política de 1991 fue el del reconocimiento de la asociación sindical como un derecho fundamental. El Constituyente, en el marco de un Estado Social de Derecho democrático y participativo, resaltó la importancia de las organizaciones de los trabajadores y las garantías a través de las cuales debían protegerse. De manera general, el artículo 38 de la Carta reconoce el derecho de libre asociación en los siguientes términos: “ARTÍCULO 38. Se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad”. A su vez, el artículo 39 superior hace referencia al derecho de asociación sindical y permite que tanto trabajadores como empleadores constituyan, de manera libre y sin intromisión del Estado, organizaciones o sindicatos con la potestad de fijar su propia estructura y funcionamiento interno, siempre y cuando no contraríen el orden legal y los principios democráticos consagrados en la Constitución. De esta forma dispone: “ARTÍCULO 39. Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución. La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos. La cancelación o la suspensión de la personería jurídica sólo procede por vía judicial. Se reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión. No gozan del derecho de asociación sindical los miembros de la Fuerza Pública”. 4.2. Por su parte, la legislación laboral hizo extensivo este último derecho a los servidores públicos a través de los artículos 414 y 416-A[5] del Código Sustantivo del Trabajo[6]. La primera disposición otorga la facultad a los trabajadores de todo servicio oficial de asociarse a través de las organizaciones sindicales, exceptuando a los miembros del Ejército y de la Policía, y limitando las funciones de los sindicatos creados por los empleados públicos[7]. El segundo artículo hace referencia a los permisos sindicales que deben concederse a los servidores públicos, como uno de los instrumentos que permiten la ejecución y el desarrollo del mentado derecho. Así, esta norma dispone: “ARTÍCULO 416-A. <Artículo adicionado por el artículo 13 de la Ley 584 de 2000. El texto es el siguiente:> Las organizaciones sindicales de los servidores públicos tienen derecho a que las entidades públicas les concedan permisos sindicales para que, quienes sean designados por ellas, puedan atender las responsabilidades que se desprenden del derecho fundamental de asociación y libertad sindical. El Gobierno Nacional reglamentará la materia, en concertación con los representantes de las centrales sindicales”. (Resaltado fuera de texto). Esta última disposición adquiere especial relevancia para el caso que entrará a estudiarse, puesto que se trata del reconocimiento de los permisos como una de las formas para hacer efectivo el ejercicio del derecho de asociación sindical, en tanto que su finalidad es facilitar el cumplimiento de las funciones y responsabilidades propias de quienes promueven y protegen los derechos e intereses de la organización colectiva y sus miembros. La efectividad de este derecho no puede limitarse únicamente a su consagración en la Constitución o la ley, sino que resulta indispensable que el Estado dote a los sindicatos, especialmente a quienes ejercen labores representativas dentro de mismo, de herramientas que hagan viable su gestión, ya que de otro modo resultaría inane su reconocimiento. 4.3. Para el análisis del caso bajo revisión es preciso señalar además cuál es la reglamentación general vigente del derecho de asociación sindical, específicamente sobre los permisos sindicales. Como reconocimiento general se encuentra el artículo 416-A del Código Sustantivo del Trabajo ya citado, según el cual las organizaciones sindicales de los servidores públicos tienen derecho a los permisos sindicales con el fin de poder atender las obligaciones que derivan del ejercicio de las funciones sindicales. Esta disposición remite al Gobierno la reglamentación en esta materia. En virtud de dicha remisión fue proferido el Decreto 2813 de 2000, “por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 584 de 2000”[8], cuyo contenido será citado de forma completa por su relevancia en el tema debatido: “DECRETO 2813 de 2000 Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 584 de 2000 ARTÍCULO 1º. Los representantes sindicales de los servidores públicos tienen derecho a que las entidades públicas de todas las Ramas del Estado, sus Órganos Autónomos y sus Organismos de Control, la Organización Electoral, las Universidades Públicas, las entidades descentralizadas y demás entidades y dependencias públicas del orden Nacional, Departamental, Distrital y Municipal, les concedan los permisos sindicales remunerados necesarios para el cumplimiento de su gestión. ARTÍCULO 2º. Las organizaciones sindicales de servidores públicos son titulares de la garantía del permiso sindical, del cual podrán gozar los integrantes de los comités ejecutivos, directivas y subdirectivas de confederaciones y federaciones, juntas directivas, subdirectivas y comités seccionales de los sindicatos, comisiones legales o estatutarias de reclamos, y los delegados para las asambleas sindicales y la negociación colectiva. ARTÍCULO 3º. Corresponde al nominador o al funcionario que este delegue para tal efecto, reconocer mediante acto administrativo los permisos sindicales a que se refiere el presente decreto, previa solicitud de las organizaciones sindicales de primero, segundo o tercer grado, en la que se precisen, entre otros, los permisos necesarios para el cumplimiento de su gestión, el nombre de los representantes, su finalidad, duración periódica y su distribución. Constituye una obligación de las entidades públicas de que trata el artículo primero de este decreto, en el marco de la Constitución Política Nacional, atender oportunamente las solicitudes que sobre permisos sindicales eleven las organizaciones sindicales de los servidores públicos. PARÁGRAFO. Los permisos sindicales que se hayan concedido a los representantes sindicales de los servidores públicos continuarán vigentes, sin que ello impida que su otorgamiento pueda ser concertado con las respectivas entidades públicas. ARTÍCULO 4º. Durante el período de permiso sindical, el empleado público mantendrá los derechos salariales y prestacionales, así como los derivados de la carrera en cuyo registro se encuentre inscrito”. (Resaltado fuera de texto). De este decreto se derivan diversas reglas que deben cumplirse al momento de otorgar los permisos sindicales. Pueden identificarse al menos las siguientes: (i) durante el periodo del permiso otorgado el empleado continuará recibiendo el salario así como las prestaciones correspondientes; (ii) deben consultar a un criterio de necesidad; (iii) son sujetos de esta garantía los miembros representativos de la organización sindical; y (iv) otros aspectos de carácter formal tales como señalar en la solicitud, entre otros, los permisos necesarios para el cumplimiento de su gestión, el nombre de los representantes, su finalidad, duración periódica y su distribución, así como la persona encargada de otorgar o negar el permiso sindical mediante acto administrativo. 4.4. Adicionalmente, se encuentra la Circular externa conjunta núm. 0098 del 26 de diciembre de 2007, sobre los “Lineamientos para el otorgamiento de permisos sindicales para empleados públicos”, emitida por el Ministerio de la Protección Social y el Departamento Administrativo de la Función Pública, dirigida a los representantes legales de los organismos y entidades de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial, organismos de control y órganos autónomos. En esta circular se fijan los siguientes lineamientos: (i) la entidad empleadora debe conceder los permisos sindicales remunerados a quienes sean designados por la organización sindical para atender las responsabilidades propias del ejercicio del derecho de asociación sindical; (ii) deben ser solicitados por el representante legal o el Secretario General de la organización sindical indicando los beneficiarios, la finalidad del permiso y la duración del mismo; (iii) deben ser otorgados mediante acto administrativo expedido por el nominador o por el funcionario que este delegue para tal efecto; y (iv) la única razón por la cual se puede negar o limitar el permiso sindical es demostrando, mediante acto administrativo motivado, que con la ausencia del servidor público se afectará el funcionamiento y servicios que debe prestar la entidad, sin que sea posible en forma alguna superar la ausencia. 4.5. La Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, se ha pronunciado sobre el derecho de asociación sindical y los permisos sindicales como garantía para su ejecución. Este derecho fundamental ha sido definido como “la facultad con la que cuentan tanto trabajadores como empleadores para conformar sindicatos o asociaciones de manera libre y voluntaria, es decir, sin intervención del Estado, teniendo por finalidad la efectiva realización de valores fundamentales de la sociedad, tales como el trabajo, la justicia social, la paz, la libertad y la convivencia”[9]. Adicionalmente, ha señalado la Corte que el derecho de asociación consiste “en la libre voluntad que tienen todos los trabajadores para constituir organizaciones permanentes que los identifiquen y los una en una sola causa, para la defensa de los intereses comunes que demande la respectiva profesión u oficio a la cual se dediquen, sin autorización previa, y ajena a toda intromisión del Estado o intervención de sus empleadores”[10]. 4.5.1. La eficacia del referido derecho no se limita al simple reconocimiento, por parte del Estado, de la existencia de la organización sindical. Para el pleno y efectivo funcionamiento de esta última no basta con la inscripción el acta de constitución del sindicato, sino que surge la necesidad de dotar al ente sindical y específicamente a sus directivas de las garantías que hagan viable su gestión. Dentro de lo que el artículo 39 de la Constitución Política denomina “garantías necesarias para el cumplimiento de la gestión de los representantes sindicales”, se encuentran los llamados permisos sindicales, considerados por esta corporación como uno de los instrumentos que permite la ejecución y el desarrollo del derecho de asociación sindical[11]. Lo anterior está ligado a la obligación del empleador de permitir a sus trabajadores sindicalizados, en especial a aquellos que hacen parte de las directivas de la organización o fungen como representantes, desarrollar sus labores otorgando los permisos solicitados con el fin de hacer posible el verdadero ejercicio de la actividad sindical, siempre y cuando los mismos sean concedidos dentro de los límites razonables, sean proporcionales y consulten a un criterio de necesidad; es decir, que solo puedan ser solicitados cuando se requieran con ocasión de las actividades sindicales que ameriten el reconocimiento, a los representantes de la organización sindical, del tiempo necesario para que adelanten las gestiones tendientes al funcionamiento del sindicato[12]. Así fue señalado en la Sentencia T-464 de 2010, mediante la cual esta corporación amparó el derecho de asociación sindical de un trabajador de la empresa INDEGA S.A., miembro del Comité Ejecutivo Nacional del sindicato SINALTRAINAL, y ordenó a la accionada que, atendiendo a la convención colectiva de trabajo, accediera a los permisos sindicales solicitados por el actor, teniendo la posibilidad de negarlos siempre y cuando motivara de manera suficiente la decisión amparándose en los criterios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad. Esta decisión se fundamentó en que los beneficios solicitados fueron negados por la empresa bajo la consideración de que “no [cumplían] con los procedimientos acordados en la convención colectiva”. Ante esto, la Corte consideró que aunque se tratase de una controversia interpretativa surgida de la aplicación de la convención colectiva, que no debe ser resuelta por el juez de tutela, no podía olvidarse que el actor pertenecía al Comité Ejecutivo, cargo que sí se encontraba incluido en la convención para efectos de que fueran concedidos los permisos sindicales remunerados, cuya negativa, por parte de la empresa demandada, vulneró la garantía del derecho de asociación sindical. Este tribunal en aquella providencia recordó las exigencias mínimas que recaen sobre los extremos de la relación laboral, tratándose de permisos sindicales. Por un lado, el empleado que solicite tal beneficio debe hacerlo bajo los principios de razonabilidad y proporcionalidad, con la finalidad de que no se configure un abuso del derecho; y por el otro, el empleador así como está facultado para conceder el permiso, también lo está para tomar la decisión contraria, siempre y cuando “[exponga] los argumentos que razonadamente lo obligan a adoptar esa decisión, para que así se justifique la limitación del ejercicio legítimo del derecho que el ordenamiento jurídico reconoce a los trabajadores”[13]. 4.5.2. Sin embargo, no puede olvidarse que una consecuencia lógica de este beneficio es la “afectación del normal y habitual cumplimiento de los deberes del trabajador, por cuanto debe dedicar parte de su tiempo laboral al desarrollo de las actividades sindicales, situación que per se no justifica la limitación del goce efectivo de estos beneficios”[14] (Resaltado fuera de texto). Así, aunque este tribunal ha encontrado justificadas las limitaciones que se imponen a la concesión de los permisos sindicales, en tanto “su abuso mengua la importancia de éstos y mina, en sí mismo, la eficacia y preponderancia del accionar sindical[15], también ha hecho énfasis en que el empleador puede negar el permiso únicamente bajo la prerrogativa de la grave afectación de las labores que debe realizar el trabajador, y siempre y cuando motive debidamente dicha denegación. En caso contrario tal limitación resultaría desproporcionada e injustificada, y conllevaría la vulneración del derecho de asociación sindical. 4.5.3. Esta última circunstancia resulta relevante en el caso de los servidores públicos, por cuanto, en principio, cuentan con las mismas garantías que son reconocidas a los miembros de las organizaciones sindicales conformadas por trabajadores privados (fuero, permisos, facultad de negociación, etc.). Sin embargo, no puede equipararse la labor de los servidores públicos y su relación con el Estado, con el vínculo existente entre el empleador particular y sus trabajadores, dado que las funciones de los primeros revisten un contenido de interés general cuya afectación puede comprometer el normal funcionamiento del aparato estatal. Esto implica que determinados beneficios que se reconozcan a los trabajadores privados puedan limitarse para los servidores públicos, entre ellos el de los permisos sindicales, por supuesto sin que ello signifique la completa anulación de sus derechos[16]. Tal fue el caso estudiado en la Sentencia T-502 de 1998 donde la accionante, quien se desempeñaba como presidente de la Asociación Sindical de Servidores Públicos del Ministerio de Defensa, Fuerzas Militares, Policía Nacional y sus entidades adscritas -ASODEFENSA- solicitó la protección del derecho de asociación sindical, porque aun cuando el Director General de la Policía no había negado los permisos sindicales solicitados, sí estaba imponiendo una limitación que, en la práctica, hacía imposible su uso, puesto que le exigía el cumplimiento estricto de las obligaciones laborales. En esta ocasión la Sala consideró que “los servidores públicos que son a su vez representantes sindicales, no están exonerados de cumplir las funciones para las que fueron designados” en la medida en que “el ejercicio de este encargo no puede afectar el funcionamiento eficaz y eficiente de la administración, como lo exige el artículo 209 de la Constitución. Sin embargo, el hecho mismo de la representación sindical, hace necesario que, en ejercicio de ésta, ciertos deberes que se imponen a los servidores públicos, no puedan cumplirse en forma absoluta”[17]. Así, concedió el amparo al derecho de asociación sindical y ordenó al Director General de la Policía y al Secretario General de la misma institución que, “al momento de conceder permisos sindicales a los directivos de la asociación sindical ASODEFENSA, para el cumplimiento de las funciones propias de ese encargo, no se impongan condiciones que impidan o limiten el desarrollo de esta labor. Limitaciones que sólo se justificarían cuando la concesión de estos permisos entorpezca el funcionamiento de la institución y no exista forma de suplir la ausencia de estos directivos. En estos casos, así deberá expresarse y motivarse en el correspondiente oficio en que se nieguen los precitados permisos”[18]. (Resalta la sentencia). Lo anterior significa que si bien pueden ser limitadas ciertas garantías a los servidores públicos por la función que sobre ellos está a cargo, no por esa razón debe impedirse su ejercicio al punto de restringir por completo la actividad de la organización y afectar o desnaturalizar la esencia del derecho de asociación sindical. Al respecto ha manifestado este tribunal que “en el caso del ámbito público, a los principios que informan la función pública se contraponen el principio democrático (artículo 1° de la Constitución Política) y el derecho fundamental de asociación sindical (artículo 39 ibídem), los cuales, en el marco del Estado Social de Derecho, legitiman la concesión de los permisos sindicales aún en el caso de que con ellos se afecte de alguna manera el funcionamiento de la administración, debido al importante papel que cumplen las agremiaciones sindicales en la vida social y política. Así las cosas, en el evento de que la concesión de los permisos sindicales interfiera con el normal funcionamiento de la administración, es a las autoridades públicas a las que les corresponde adoptar medidas alternativas y efectivas para garantizar la adecuada prestación del servicio a los asociados”[19]. (Resaltado fuera de texto). Por ejemplo, el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo dispone que los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas. Limitación que la Corte, en la Sentencia C-1234 de 2005, declaró condicionalmente exequible en el sentido de poder acudir a otros medios que garanticen la concertación en las condiciones de trabajo, a partir de la solicitud que al respecto formulen los sindicatos mientras el Congreso regula el procedimiento para el efecto[20]. Sucede lo mismo ante la ausencia de normatividad legal o convencional como argumento para la limitación de las garantías previstas para el ejercicio del derecho de asociación sindical. No por ello el Estado o el empleador se sustraen de la obligación de garantizar la efectividad de ese derecho. 4.6. Ahora bien, es preciso mencionar un aspecto relevante sobre esta última consideración. La Corte Constitucional desde sus primeros pronunciamientos ha mantenido la postura de reconocer el carácter prestacional de los derechos fundamentales, en tanto también requieren de la adopción de medidas, la destinación de recursos y la creación de instituciones para hacerlos efectivos, sin que tal característica se predique únicamente de los derechos económicos, sociales y culturales[21]. Siguiendo esta línea, ha sostenido que, el que un derecho tenga facetas prestacionales no excluye su naturaleza fundamental, por lo tanto, “todos los derechos constitucionales fundamentales -con independencia de si son civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, de medio ambiente- poseen un matiz prestacional de modo que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del derecho a la vida, se podría predicar la fundamentalidad”[22]. Aunado a esto, debe recordarse que el principio de progresividad y no regresión genera para el Estado la obligación de ampliar la realización de todos los derechos fundamentales y proscribe la reducción de los niveles de satisfacción actuales. Así, le asiste el deber de adoptar las medidas necesarias, especialmente económicas y técnicas, para lograr de forma gradual, sucesiva, paulatina y creciente, la plena efectividad de los derechos fundamentales[23]. Al respecto, ha señalado esta corporación que “la ampliación progresiva de la realización de los derechos fundamentales comprende dos tipos de obligaciones, como ha precisado la doctrina[24]. De un lado, se halla la obligación del Estado de mejorar los resultados de las políticas públicas en términos de goce efectivo de los derechos. Por tanto, esta dimensión del principio de progresividad se enfoca en los resultados alcanzados por las políticas públicas –dimensión empírica[25]. De otro lado, desde el punto de vista normativo, el Estado debe introducir normas que extiendan la satisfacción de los derechos y debe abstenerse de modificar la normativa vigente para limitar, suprimir o restringir los derechos o garantías ya reconocidas[26]”[27]. 4.7. En definitiva, la jurisprudencia de esta corporación ha sido enfática en señalar que el Estado debe aumentar el nivel de protección de los derechos a través de las medidas técnicas, económicas y en general todas las que conduzcan a la realización progresiva del derecho, y velar porque tales mecanismos tiendan al pleno cumplimiento y ejercicio del mismo. De esa forma, no basta con la implementación normativa o las disposiciones que contengan el reconocimiento de determinada garantía constitucional. Se requieren además otros elementos que permitan proteger la efectividad del derecho. De manera particular, la Corte ha resaltado la importancia de los permisos como una de las garantías que hacen viable el ejercicio del derecho a la asociación sindical, específicamente, para el cumplimiento de la gestión de los representantes sindicales, en tanto permiten desarrollar a cabalidad las actividades por las cuales fue instituida la organización. 5. Instrumentos internacionales sobre el derecho de asociación sindical y las facilidades que deben otorgar los Estados para el goce efectivo del mismo. 5.1. Los derechos de libre asociación y de asociación sindical, este último como una de las modalidades del primero[28], han tenido un amplio reconocimiento no solo en la legislación interna sino en instrumentos internacionales de los cuales se destaca la Declaración Universal de Derechos Humanos[29], el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[30], el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[31], la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre[32], la Convención Americana sobre Derechos Humanos[33], la Declaración sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos[34], y la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo[35]. 5.2. Por tratarse el caso objeto de estudio del derecho de asociación sindical de los servidores públicos, es preciso hacer mención directa a los Convenios 87 de 1948 de la OIT, sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación[36], y 151 de 1978 de la OIT, sobre las relaciones de trabajo en la administración pública[37], y a la Recomendación 143 de la OIT sobre la protección y facilidades que deben otorgarse a los representantes de los trabajadores en la empresa, cuya incidencia e importancia en este asunto será explicada posteriormente. 5.2.1. La Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, dentro de sus consideraciones para adoptar el Convenio 87 sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, resaltó lo consignado en la Constitución de dicha organización sobre los medios susceptibles de mejorar las condiciones de trabajo; entre ellos, “la afirmación del principio de la libertad de asociación sindical”. También hizo referencia a la Declaración de Filadelfia, según la cual “la libertad de expresión y de asociación es esencial para el progreso constante”, y a la adopción de los principios sobre los cuales debe basarse la reglamentación internacional. De esa forma, dispuso en el mentado convenio que todo miembro de la OIT está obligado a tomar aquellas medidas necesarias para garantizar a los trabajadores y a los empleadores el ejercicio del derecho de asociación sindical. De este instrumento la Sala destaca los artículos 2, 3 y 11, cuyo tenor dispone lo siguiente: “Artículo 2: Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas. Artículo 3: 1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción. 2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal. Artículo 11: Todo Miembro de la Organización Internacional del Trabajo para el cual esté en vigor el presente Convenio se obliga a adoptar todas las medidas necesarias y apropiadas para garantizar a los trabajadores y a los empleadores el libre ejercicio del derecho de sindicación”. 5.2.2. No obstante, parte de la efectividad de este derecho se encuentra en las facilidades que deben ser otorgadas por los Estados a los representantes de los sindicatos y así fue reconocido por la OIT en el Convenio 151 de 1978, sobre las relaciones de trabajo en la administración pública. Para su adopción, la Conferencia General reconoció la expansión de los servicios que son prestados por los empleados de la administración pública y la necesidad de una sana relación entre las autoridades y dichos trabajadores. Con base en ello determinó que para el desempeño rápido y eficaz de las funciones de los representantes de las organizaciones sindicales deben ser otorgadas las facilidades apropiadas, siempre y cuando no se vea perjudicado el normal funcionamiento de la administración o del servicio prestado. Los artículos 6 y 9 de este convenio hacen referencia a las facilidades que deben ser otorgadas por los Estados a las organizaciones sindicales de los empleados públicos para el pleno ejercicio de su derecho de asociación: “Artículo 6: 1. Deberán concederse a los representantes de las organizaciones reconocidas de empleados públicos facilidades apropiadas para permitirles el desempeño rápido y eficaz de sus funciones durante sus horas de trabajo o fuera de ellas. 2. La concesión de tales facilidades no deberá perjudicar el funcionamiento eficaz de la administración o servicio interesado. 3. La naturaleza y el alcance de estas facilidades se determinarán de acuerdo con los métodos mencionados en el artículo 7 del presente Convenio[38] o por cualquier otro medio apropiado. Artículo 9: Los empleados públicos, al igual que los demás trabajadores, gozarán de los derechos civiles y políticos esenciales para el ejercicio normal de la libertad sindical, a reserva solamente de las obligaciones que se deriven de su condición y de la naturaleza de sus funciones”. La importancia del reconocimiento de todos aquellos mecanismos que faciliten el ejercicio del derecho de asociación sindical ha sido objeto de pronunciamiento por parte del Comité de Libertad Sindical. Se encuentra, por ejemplo, el caso de la Organización Autónoma del Funcionariado (OAF), organización de empleados públicos reconocida como organización sindical a todos los niveles de la administración pública en Bélgica, que presentó una queja afirmando que el Gobierno limitaba las prerrogativas de los sindicatos por cuanto toda solicitud de licencia sindical era denegada, amenazando a los mandatarios responsables con “declararlos en situación de inactividad laboral”. El Comité consideró que las facilidades otorgadas a los representantes sindicales sugieren al mismo tiempo que no se afecte el funcionamiento o prestación del servicio, lo que implica que pueda existir un control de las solicitudes de tiempo libre para ausentarse de sus labores, imponiendo “límites razonables” cuya naturaleza y alcance deberán ser fijados a nivel nacional. Así, determinó que los límites impuestos por la legislación belga en el caso concreto resultaban razonables, en tanto que imponían como requisito la justificación de cada una de las actividades que se realizarían en virtud de la licencia, lo que no sucedió en las solicitudes presentadas por quienes se verían beneficiados con los permisos. En palabras del Comité: “en la práctica nacional se contempla un control por las autoridades competentes de las solicitudes de licencias sindicales y dispensas de servicio, lo cual es compatible con el párrafo 2 del artículo 6 del Convenio núm. 151”[39]. 5.2.3. Adicionalmente, resulta pertinente hacer referencia a la Recomendación 143 de 1971, sobre los representantes de los trabajadores, convocada por el Consejo de Administración y adoptada por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, luego de decidir que las diferentes proposiciones relativas a la protección y facilidades concedidas a los representantes de los trabajadores en la empresa debían revestir la forma de recomendación. En ella se sugirió: (i) otorgar a los representantes de los trabajadores las facilidades apropiadas para permitirles el desempeño rápido y eficaz de sus funciones; (ii) tener en cuenta las características del sistema de relación entre empleador y trabajador de cada país; (iii) que la concesión de las facilidades no perjudique el funcionamiento eficaz de la empresa; (iv) que los representantes cuenten con el tiempo libre necesario para desempeñar las labores propias de su cargo, sin pérdida de salario ni de prestaciones sociales; (v) fijar límites razonables al permiso que haya de ser concedido; y (v) contar con el tiempo necesario para asistir a reuniones, cursos, seminarios, congresos y conferencias sindicales, y para determinar a quién corresponderían las cargas resultantes se hará a través de la legislación nacional, los contratos colectivos o cualquier otra forma compatible con la práctica nacional. 5.3. La Corte debe resaltar la importancia de los instrumentos internacionales que contienen parámetros para el ejercicio de los derechos de los trabajadores sindicalizados. En la Sentencia T-979 de 2004 este tribunal hizo algunas consideraciones generales sobre la organización y actuación de la Organización Internacional del Trabajo, que en lo pertinente se reproducirán a continuación. La organización permanente de la OIT está compuesta por la Conferencia General de los representantes de los Miembros, el Consejo de Administración y la Oficina Internacional del Trabajo. La Conferencia General es la encargada de proferir normas internacionales de trabajo que fijan las condiciones mínimas en materia de derechos laborales fundamentales y en otros asuntos relacionados con el trabajo, las cuales pueden adquirir la forma de Convenios o de Recomendaciones[40]. De acuerdo con el Manual de Procedimientos en Materia de Convenios y Recomendaciones Internacionales del Trabajo, “los convenios son instrumentos que crean obligaciones jurídicas al ser ratificados. Las recomendaciones no se prestan a la ratificación, sino que señalan pautas para orientar la política, la legislación y la práctica de los Estados Miembros”[41]. Sobre el particular esta corporación dijo lo siguiente: “Los convenios son tratados internacionales que están sujetos a la ratificación de los Estados miembros de la organización. Las recomendaciones, aunque regularmente versan sobre las mismas materias de los convenios, no son instrumentos vinculantes y recogen directrices que pueden llegar a orientar la política y las acciones nacionales. Ambos instrumentos normativos inciden en las condiciones y en las prácticas de trabajo de todos los países del mundo”[42]. Además de las recomendaciones proferidas por la Conferencia General, la Constitución de la OIT prevé otras dos clases de este tipo de decisiones. Se encuentran, por un lado, las recomendaciones formuladas por las Comisiones de Encuesta cuando se formulan quejas contra cualquier Estado miembro por la falta de adopción de las medidas tendientes a dar cumplimiento a lo dispuesto en un Convenio. Por el otro, están las recomendaciones que surgen en los casos de reclamaciones concretas; es decir, en un asunto específico y bajo supuestos fácticos particulares se alega la vulneración de los derechos contenidos en los Convenios de la OIT. Uno de los organismos facultados para conocer este tipo de quejas es el Comité de Libertad Sindical que luego de analizar el asunto formula diversas recomendaciones al Gobierno involucrado, las cuales serán vinculantes para los Estados Miembros siempre y cuando sean sometidas para la adopción del Consejo de Administración[43]. 5.4. Ahora bien, Colombia ratificó los Convenios 87 y 151 de OIT mediante las leyes 26 de 1976 y 411 de 1997, respectivamente, generando para el Estado la obligación de asumir y respetar todas las directrices contenidas en ellos. Lo contrario implicaría la vulneración de los derechos fundamentales allí regulados respecto de los cuales, de conformidad con lo dispues...