Sentencia T-047 de 2011

T-047-11 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-047/11 VULNERACION DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE QUIENES PERDIERON SU LUGAR DE HABITACION POR DESASTRE NATURAL-Caso en que los hechos sucedieron hace más de tres años y no se les ha garantizado una solución definitiva ACCION DE TUTELA-Cuando se reclama protección de derechos amparables mediante acción de tutela, la acción de cumplimiento no está llamada a prosperar Para empezar, la acción de cumplimiento no es procedente en este caso. Porque las personas a nombre de quienes se interpuso el amparo reclaman –por interpuesta persona- la protección de derechos fundamentales (vivienda digna, participación en los asuntos que los afectan e integridad étnica y cultural). Y, como lo señalan el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, cuando una persona solicita el amparo de un derecho susceptible de protegerse mediante tutela (un derecho fundamental), entonces la acción de cumplimiento es improcedente. Con todo, la Sala advierte que en este proceso se ha sostenido que algunos de los derechos invocados por los demandantes no son fundamentales y, por tanto, tampoco susceptibles de protección mediante tutela. Si esto fuera cierto, entonces cabría considerar como equivocado el anterior argumento, enderezado a descartar la procedibilidad de la acción de cumplimiento. Sin embargo, la Sala opina que la acción de tutela debe interpretarse de conformidad con el principio iura novit curia, y que de acuerdo con éste, la acción de tutela bajo examen presenta cuando menos tres problemas de derechos fundamentales. La Corte Constitucional considera que, en realidad, en la tutela se persigue la protección de derechos fundamentales y esa es, de acuerdo con lo expuesto, una razón suficiente para excluir la procedencia de la acción de cumplimiento PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA-La acción de tutela debe ser entendida de conformidad con este principio En efecto, la tutela debe ser entendida de conformidad con el principio iura novit curia –‘el juez conoce el derecho’-. Tener en cuenta este principio en la interpretación de una acción de tutela significa que si, a título de mera hipótesis, los accionantes invocan algunos derechos no fundamentales para soportar su pretensión, pero aun así el juez advierte a partir de los hechos una violación de derechos fundamentales no invocados por la parte, debe adoptar una decisión congruente con ese juicio. En este caso eso supone que para decidir en torno a la procedencia de la tutela, la Corte Constitucional no podría limitarse, simplemente, a verificar si los derechos explícitamente invocados por la Personera son derechos fundamentales. Lo que debe examinar el juez es si la realidad del caso permite advertir prima facie al menos un problema de derechos fundamentales. Sólo si ni siquiera prima facie se advierte un problema de derecho fundamental, entonces puede decirse que la controversia debe ser ventilada en un escenario diferente al de tutela. LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Presentación por Personeros Municipales Ni la Constitución, ni el Decreto 2591 de 1991, ni la Resolución 001 de 1992, ni la jurisprudencia de la Corte Constitucional exigen que los personeros municipales demuestren, de un modo específico, la imposibilidad en que se halla el titular de derechos fundamentales de promover su propia defensa. Así las cosas, en este caso no cabe duda de que la Personera obró en ejercicio de sus competencias, pues al momento de instaurar la acción de tutela contaba con la aquiescencia de los titulares de derechos fundamentales. No puede pasar inadvertida para la Sala la presencia en el expediente de cuatro memoriales, en los cuales justamente los tutelantes le pidieron a la Personera que interpusiera a su nombre, y a nombre de sus respectivos núcleos familiares, sendas acciones de tutela, con el fin de que se les garantizaran –según sus propias palabras- “la reubicación inmediata, de mi familia y la asignación de una vivienda en zona rural, que garantice nuestro sustento, costumbres y tradiciones, que la vivienda asignada cuente con los servicios públicos domiciliarios básicos de energía eléctrica, acueducto [y] alcantarillado”. Por consiguiente, la Personera sí tiene legitimidad por activa en este proceso DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE PERSONAS DAMNIFICADAS POR EL INVIERNO Y SU EXIGIBILIDAD MEDIANTE ACCION DE TUTELA OBLIGACIONES VINCULADAS CON EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y OBLIGACIONES CORRELATIVAS/DEBERES DE CUMPLIMIENTO INMEDIATO Y PROGRESIVO-Distinción DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE PERSONAS AFECTADAS POR DESASTRES NATURALES-Criterios para establecer las facetas del derecho que pueden exigirse mediante acción de tutela AMPARO EFECTIVO E INTEGRAL DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Sólo es posible donde estén protegidos todos los demás derechos fundamentales DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Violación por parte de la administración En este caso, la administración violó el derecho a la vivienda digna por tres omisiones: adopción de un plan concreto, de facilitación de espacios participativos y de avances óptimos en el cubrimiento cabal del derecho DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y EFECTO INTER COMUNIS DE LA DECISION La Corte Constitucional tutelará el derecho a la vivienda digna. Y las conclusiones anteriores serán tenidas en cuenta al momento de dictar las órdenes encaminadas a protegerlo. Pero, además, la Sala le asignará efectos inter comunis a esta decisión, en lo relacionado con la adopción de estas medidas, y en vista de que todas las personas que perdieron sus hogares a causa del desbordamiento de las quebradas Peñalisa y La Cristalina ocurrido el treinta y uno (31) de mayo de dos mil siete (2007), están en igualdad de condiciones, presentan necesidades comunes, y tienen el mismo derecho a que se adopten las decisiones idóneas y necesarias encaminadas a satisfacer sus necesidades básicas apremiantes asociadas a la falta de una vivienda digna. En ese sentido, la Sala le confiere a la decisión efectos inter comunis, en un caso en el cual está autorizada a hacerlo, según la sentencia SU-1023 de 2001. En esa oportunidad, por cierto, le dio efectos inter comunis a su decisión, tras constatar que “todos los pensionados pertenecen a una comunidad, en situaciones de igualdad de participación, y con el fin de evitar entre ellos desequilibrios injustificados”. Pero, resuelto esto, queda por definir si la Corte debe pronunciarse acerca de la pertenencia de los demandantes a una comunidad afro colombiana COMUNIDADES ETNICA Y CULTURALMENTE DIVERSAS CUENTAN CON AUTONOMIA PARA FIJAR CRITERIOS DE PERTENENCIA A LAS MISMAS-Es contraria a la Constitución la exigencia de una certificación oficial El problema no tiene que ver, propiamente, con si los peticionarios tienen derecho a un tratamiento específico, derivado de su identidad afro colombiana, pues está visto que el mérito de ninguna de las pretensiones depende necesariamente de que esté presente o no ese atributo. Por tanto, lo que en últimas parecen estar reclamando es que el juez de tutela defina la controversia relacionada con la identidad étnica y cultural de los tutelantes, y de sus respectivos grupos familiares. Sin embargo, la Corte Constitucional estima que no es a las autoridades estatales, y por tanto tampoco a esta Corte, a quienes les corresponde definir la identidad de una persona, sino a la propia comunidad, en ejercicio de su autonomía. Efectivamente, ni la Corte Constitucional, ni ningún órgano público, por ejemplo de la Rama Judicial, de la Rama Ejecutiva, o de la Rama Legislativa puede definir si un sujeto pertenece a una comunidad indígena o afro colombiana. En ese punto, la Corporación reitera lo dicho en la sentencia T-703 de 2008. En esa ocasión, decidía si a una persona podía serle rechazada su aspiración de acceder a un cupo especial universitario para miembros de comunidades indígenas, bajo el argumento de que no pertenecía a ningún pueblo indígena porque no se encontraba registrado en el censo que de esa población lleva el Gobierno Nacional. La Corte consideró que a una certificación estatal no puede atribuírsele el poder de constituir la identidad étnica o cultural de un sujeto ni, por tanto, su pertenencia a una comunidad diversa, pues eso violaría el derecho de las comunidades a autogobernarse y el de sus miembros –eventualmente- a la identidad. Por lo tanto, la intervención del juez constitucional se justifica es precisamente allí donde considere que hay una interferencia en la autonomía de las comunidades para definir los criterios de pertenencia de una persona a las mismas, y que ello incide en el disfrute de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución. Empero, en este caso la Corte no advierte que antes de instaurar el amparo la administración pública hubiera rechazado considerar a los demandantes como miembros de una comunidad afro colombiana. Tampoco percibe que, antes de interponer la acción de tutela, los peticionarios hubieran reivindicado un criterio autónomo de reconocimiento y que las autoridades públicas demandadas lo hubieran despreciado. No hay, en específico, ningún indicio de que se hubiera interferido en el derecho de la comunidad al autogobierno, ni en el de los actores a su identidad. Por tanto, no existen razones que habiliten la intervención del juez de tutela en ese punto DERECHO DE LOS DEMANDANTES A SER RECONOCIDOS COMO MIEMBROS DE UNA COMUNIDAD ETNICA SOCIO CULTURALMENTE DIVERSA Que efectivamente exista una comunidad afro descendiente en este caso, no es un punto que le corresponda decidir a la Corte Constitucional. Pero, evidentemente, sí es de su competencia indicar que las razones esgrimidas en este proceso por las entidades que se opusieron a reconocer a los demandantes como pertenecientes a una comunidad afro colombiana, no son válidas. En consecuencia, si los tutelantes reivindican nuevamente su derecho a ser reconocidos como miembros de una comunidad étnica socio culturalmente diversa, no se les pueden negar los derechos de los que es titular toda persona con esos atributos constitucionales, con fundamento en los argumentos aquí presentados para oponerse a esa reclamación Referencia: expediente T-2805777 Acción de tutela instaurada por Diana Milena Franco Atehortua en su calidad de Personera Municipal de Yumbo, a nombre de Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela, contra el municipio de Yumbo –Valle –, el Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo IMVIYUMBO, y –vinculados– el Departamento Administrativo de Planeación e Informática del municipio de Yumbo, el Concejo Municipal de Yumbo y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca. Magistrada ponente: MARIA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., cuatro (04) de febrero de dos mil once (2011) La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Juan Carlos Henao Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Primero Civil Municipal de Yumbo Valle el dos (2) de junio de dos mil diez (2010) y, en segunda instancia, por el Juzgado Quince Civil del Circuito de Santiago de Cali el veintiséis (26) de julio de dos mil diez (2010), dentro del proceso de tutela iniciado por las acciones instauradas por Diana Milena Franco Atehortua, en su calidad de Personera Municipal de Yumbo Valle, a nombre de Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela, contra el Municipio de Yumbo – Valle –, el Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo, y –vinculados- el Departamento Administrativo de Planeación e Informática del Municipio de Yumbo, el Concejo Municipal de Yumbo y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.[1] I. ANTECEDENTES Síntesis 1. Diana Milena Franco Atehortua, en su calidad de Personera Municipal de Yumbo, instauró a nombre de Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela, y de sus respectivos grupos familiares, sendas acciones de tutela contra el municipio de Yumbo –Valle del Cauca–, y el Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo – IMVIYUMBO.[2] Considera que estas entidades violan actualmente los derechos de sus patrocinados, a quienes señala de pertenecer a una comunidad afro-descendiente, pues aunque viven desde mediados de dos mil siete (2007) en un albergue temporal, al que fueron trasladados por el Municipio de Yumbo como respuesta al desastre natural –desplazamiento de tierra- que destruyó sus casas de habitación, la administración pública (i) no ha adoptado una solución definitiva para los problemas de vivienda de esos núcleos, que consulte su diversidad étnica y cultural, y (ii) no ha consultado previamente a la comunidad afro-descendiente las medidas que ha intentado implementar, aunque fallidamente. En concepto de la Personera, las omisiones afectan diversos derechos fundamentales, en dos facetas constitucionalmente relevantes: (a) en tanto que personas, los damnificados sufren un menoscabo de sus derechos a la vivienda digna, a la igualdad, al trabajo, a la honra, a la salud, a la intimidad personal y familiar, y a la protección especial que merecen las madres cabeza de familia y las personas de la tercera edad; y, (b) en tanto que comunidad afro-descendiente de Manga Vieja, los afectados soportan una violación de sus derechos a la consulta previa, a la propiedad colectiva de los territorios ancestrales, al uso, conservación y administración de los recursos naturales, y a un ambiente sano. Hechos 2. Según la tutela, el treinta y uno (31) de mayo de dos mil siete (2007), a causa del desbordamiento de las quebradas Peñalisa y La Cristalina, se formó una avalancha que destruyó a su paso la mayor parte de las viviendas de Manga Vieja, vereda ubicada en el corregimiento de San Marcos, del municipio de Yumbo –Valle del Cauca-. Entre las casas arrasadas estaban las habitadas por los tutelantes Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela, junto con sus respectivas familias, quienes dicen pertenecer a una comunidad afro-descendiente que habita en esa zona.[3] Sus núcleos familiares fueron, entonces, reubicados “de manera provisional en la caseta provisional de la vereda”.[4] 3. En orden a conjurar la emergencia, el día siguiente al desastre, el alcalde de turno de Yumbo adelantó las siguientes dos actuaciones. (i) Para empezar, declaró la “urgencia manifiesta” (Decreto 212 del 1° de junio de 2007). (ii) Y, por otra parte, cinco meses después –de acuerdo con la acción de tutela- el municipio adquirió un lote con el fin de realizar en él un proyecto municipal para vivienda de interés social, y en específico para reubicar a los damnificados de la vereda Manga Vieja, corregimiento de San Marcos.[5] Esta decisión –dice la demanda- no fue consultada con la comunidad afro-descendiente, ni sus miembros o sus designados como voceros participaron en ella.[6] Pero, finalmente, el lote no le fue entregado al municipio porque un tercero reclamó mejor derecho sobre el inmueble. Por tanto, dice la peticionaria que así “quedaron fallidas todas las expectativas de reubicación para la comunidad de Manga Vieja”.[7] 4. Con todo, un año después de la primera tragedia, en mayo de dos mil ocho (2008), una nueva avalancha afectó de nuevo a la comunidad de Manga Larga.[8] Esta vez, las diligencias efectuadas por el alcalde de la época fueron las siguientes. (i) De un lado, declaró la “urgencia manifiesta” (Decreto 237 del 28 de mayo de 2008). (ii) De otro lado, adquirió un nuevo lote, con el mismo fin de desarrollar un programa de vivienda que hiciera posible la reubicación de asentamientos en zona rural.[9] Esta vez –conforme se manifiesta en el amparo- tampoco fue consultada la comunidad afro-descendiente en una decisión que podía afectarla.[10] No obstante, tampoco en esta ocasión pudo llevarse a término lo programado, pues no se realizaron los estudios técnicos indispensables, exigidos por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.[11] 5. Así las cosas, desde mediados del año dos mil siete (2007), las familias de Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela viven en un refugio temporal, a la espera de una solución a su problema de vivienda. Pero –según la Personera de Yumbo- su estancia en el albergue durante un período tan prolongado, los somete a condiciones adversas al goce efectivo de sus derechos fundamentales, pues en el recinto experimentan hacinamiento, y precarias condiciones de vida y de privacidad.[12] En su concepto, esas circunstancias ameritan la interposición del amparo, para proteger los derechos fundamentales expuestos a continua amenaza. 6. Por eso, solicita se ordene: (i) al Municipio de Yumbo, al Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo –Imviyumbo- o a quien el juez estime responsable, adjudicarles a los patrocinados, de inmediato y con títulos de propiedad, y luego entregarles real y materialmente, sendas unidades de vivienda para sus respectivos grupos familiares; (ii) tener como contraprestación económica de las unidades de vivienda asignadas, el valor de los predios entregados al municipio por la reubicación; (iii) garantizar que las nuevas unidades de vivienda entregadas a los tutelantes se encuentren en zona rural, para evitar el desarraigo de las familias beneficiarias del entorno natural, tradiciones y costumbres que los identifican como pertenecientes a una comunidad étnica diversa; y, finalmente, (iv) asegurar que las viviendas por asignarse cuenten con los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica, acueducto y alcantarillado. Respuesta de las entidades demandadas y de las vinculadas por el Juzgado de primera instancia 7. La Alcaldía Municipal de Yumbo, mediante apoderado judicial, intervino para solicitar que o bien se declare improcedente la tutela porque la Personera no está legitimada para interponer el amparo a nombre de los peticionarios, o bien se niegue por cuanto no se está ante la violación de un derecho fundamental, con base en los siguientes argumentos. (i) En primer lugar, manifestó que la Personera no ha probado reunir las condiciones requeridas por la jurisprudencia para interponer una acción de tutela a nombre de otras personas, ni hay elementos para concluir que esté obrando como representante legal de las personas a nombre de quienes instauró el amparo. (ii) En segundo lugar, expresó de un lado que no le consta la pertenencia de los demandantes a una comunidad afro-descendiente.[13] A su juicio, para concluir que se está ante un ‘asentamiento Afrocolombiano’, es preciso que así lo refrende el Ministerio del Interior y de Justicia, de acuerdo con el Decreto 1320 de 1998, en concordancia con otras normas de la Constitución, los tratados internacionales y la ley, y en este caso esa certificación no se aportó al proceso. Así expuso el argumento: “[b]ajo la observancia del decreto 1320 de 1998, ‘Artículo 3°. Identificación de comunidades indígenas y negras. Cuando el proyecto, obra o actividad se pretenda realizar en zonas no tituladas y habitadas en forma regular y permanente por comunidades indígenas o negras susceptibles de ser afectadas con el proyecto, le corresponde al Ministerio del Interior certificar la presencia de dichas comunidades, el pueblo al que pertenecen, su representación y ubicación geográfica. El Instituto Colombiano para la reforma Agraria –Incora, certificará sobre la existencia de territorio legalmente constituido’, cabe anotar que hasta el momento no se ha determinado por parte del Ministerio del Interior y de Justicia, ni se ha probado por parte de la Actora que exista un asentamiento de comunidades Afrocolombianas conforme a la reglamentación realizada por el Gobierno nacional en concordancia con el artículo 330 de la Constitución Política, en desarrollo de lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 15 de la Ley 21 de 1991 (Convenio 169 de la OIT), en el artículo 44 de la Ley 70 de 1993 y en el artículo 76 de la Ley 99 de 1993”. (iii) En tercer lugar, dijo que la demandante pretende ventilar en un proceso de tutela la supuesta imprevisión de la Administración Pública de Yumbo, aun cuando de un lado esa clase de controversias son del resorte de la justicia administrativa y, de otro, el Municipio ha adelantado las actuaciones de un modo regular. Así sustenta ambas afirmaciones: “[l]as discusiones que quiere la actora realizar en su análisis sobre la Imprevisión de la Administración Municipal, resultan fuera de contexto y se alejan del fin sustancial de la Acción de Tutela, pues tales planteamientos, son objeto de controversia en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y no son el fondo de la solución que motiva la realización de la tutela, pues hay trámites administrativos que se dictaron mediante una urgencia manifiesta para la compra de predios, pero que no insta para que el administrador público obvie el Plan Básico de Ordenamiento territorial, así las cosas el departamento Administrativo de Planeación ha realizado observaciones al Gerente de Imviyumbo mediante oficio 104.24.034208 de marzo 19 de 2010, para que [é]st[e] atempere los plantes parciales de Caracterización y determinantes de Ordenamiento Territorial de las Cabeceras Corregimentales, de conformidad con el decreto 2181 de 2006 y decreto 4300 de 2007, materia esta que ha sido de pobre desarrollo en el país”.[14] (iv) En cuarto lugar, la Alcaldía informó haberle solicitado, a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, le suministrara los criterios técnicos para la expedición de licencias de intervención de centros poblados, ubicados en suelo rural del Municipio de Yumbo, pero la referida Corporación no le ha dado respuesta. (v) En quinto lugar, sugirió que el derecho a la vivienda digna no es un derecho fundamental, a menos que esté en conexidad con otros derechos fundamentales, y en este caso no lo está, aunque no explicitó por qué no. (vi) Finalmente, aseveró que para plantear una controversia de esta naturaleza el ordenamiento dispone acciones populares y de cumplimiento, sin exponer las razones por las cuales considera que ese aserto es válido. Y concluyó con la siguiente manifestación: “[e]l municipio de Yumbo, a través de Imviyumbo, ha realizado un proceso técnico para la reubicación de las personas afectadas por las olas invernales presentadas durante los años 2007 y 2008[,] en especial en la Vereda Manga Vieja, Corregimiento de San Marcos, pero que por los ajustes normativos en especial a los contenidos en la [L]ey 388 de 1997 y sus decretos reglamentarios[,] no ha sido posible logra[r] una solución definitiva por la variación de los mismos y a procesos de Planeación Territorial precarios existentes en Colombia”.[15] 8. Por su parte, el Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo – IMVIYUMBO –, solicitó que se “falle desfavorablemente la acción de tutela impetrada”. Para eso, divide su memorial en al menos dos partes. En la primera narra la versión de los hechos, según Imviyumbo. En la segunda, expone los argumentos de derecho en virtud de los cuales debe o bien negarse o bien declararse improcedente la tutela. 8.1. De acuerdo con Imviyumbo, la versión de los hechos debe hacerse en conjunto con ciertas precisiones de orden legal. Así, comienza por explicar que el Municipio de Yumbo adquirió un lote de “11.050.24 M2” el veinticinco (25) de octubre de dos mil siete (2007) “con el fin de adelantar la reubicación de los damnificados de Manga Vieja”.[16] Consideraba que ese predio era idóneo para alcanzar dicha finalidad, pues así lo había manifestado la Dirección de Planeación Municipal mediante concepto de uso del suelo No. 120.11.02.227-2007, del veinticinco (25) de septiembre de dos mil siete (2007), en el cual se dijo que el de marras era un terreno ubicado en un área –según Imviyumbo- “de agricultura de baja intensidad y pecuaria”. No obstante, luego de adquirido, la Dirección del PBOT desestimó el concepto inicial de la Dirección de Planeación Municipal. Contra la opinión primigenia de Planeación Municipal, la Dirección del PBOT expresó que la zona en la cual estaba localizado el terreno era “de uso agrícola intensivo, con prohibición de loteo con fines de construcción de vivienda, de acuerdo al artículo 134 del PBOT,” y por lo tanto desautorizó una urbanización en esa zona. Por su parte, el Municipio de Yumbo acató el concepto de la Dirección del PBOT y se abstuvo de adelantar la urbanización del lote y, en consecuencia, de reubicar en ella –como lo había planeado- a las familias damnificadas de Manga Vieja. Con todo, al año siguiente, recibió un nuevo concepto del Director de Planeación e Informática, expedido el veintitrés (23) de julio de dos mil ocho (2008) en el cual se ponía de presente la viabilidad de la urbanización en “el predio No. 01-01-0001-00014-000, de 11.511.86 M2 en el corregimiento de San Marcos”. Esta vez, el Municipio también hizo caso del concepto de Planeación y procedió a adquirirlo. La transacción se perfeccionó el trece (13) de noviembre de dos mil ocho (2008). Con la compra de ese lote se pretendía, de nuevo, “adelantar una urbanización de 50 viviendas, [algunas] de las cuales serían asignadas a los damnificados de Manga Vieja registrados en el censo”.[17] De inmediato, Imviyumbo efectuó las diligencias indispensables para que se llevaran a cabo los correspondientes estudios técnicos, requeridos para iniciar la urbanización del lote. Así describió su actividad: “[e]n noviembre de 2008, el [I]nstituto contrat[ó] el estudio de suelos al lote referido anteriormente, con el objeto de construir 51 casas aproximadamente, el cual fue realizado por el Ingeniero Francisco Eugenio Álvarez, adjunto fotocopia. Igualmente se adelantaron los estudios urbanísticos, el diseño arquitectónico, el Diseño estructural, el diseño eléctrico, y el estudio de potabilización y diseño de redes de acueducto y alcantarillado del proyecto que se denomina Urbanización Los Mangos, adjunto fotocopias. El 06 de agosto de 2009, se radic[ó] ante el Departamento Administrativo de Planeación el proyecto para la construcción de 50 viviendas para el programa de reubicación en el corregimiento de San Marcos Municipio de Yumbo, adjunto fotocopia”.[18] Sin embargo, la Dirección de Planeación devolvió el proyecto el veintiuno (21) de agosto de dos mil nueve (2009). Consideró que no era posible emitir un concepto favorable, porque esa entidad “no cuenta con los instrumentos legales de tipo urbanístico que le permitan evaluar la Viabilidad Técnica y Legal de proyectos de construcción en los centros poblados del Municipio de Yumbo”.[19] Además, en diciembre de dos mil diez (2010), el Instituto presentó ante la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca la solicitud de los permisos para “apertura de vías, adecuación de terreno, posible afectación de [á]rboles e implementación del sistema de tratamiento de aguas residuales para el Proyecto Urbanización Los Mangos ubicado en el corregimiento San Marcos del Municipio de Yumbo”, y la Corporación le manifestó que no podía concederle las autorizaciones requeridas. En esencia, la siguiente fue la razón ofrecida para sustentar la negativa: “esta Corporación se abstendrá de tramitar los permisos solicitados por la entidad que Usted dirige hasta tanto la Administración Municipal demuestre de manera oficial la ejecución y cumplimiento del Plan Básico de Ordenamiento Territorial Municipal en especial sobre la adopción legal y conforme a todos los procedimientos establecidos según la legislación vigente de Planes Parciales que para este caso se trata del Plan Parcial de Cabeceras Corregimentales”.[20] Finalmente, informó que Imviyumbo ha adelantado planes parciales, con el propósito de desarrollar los postulados del plan básico de ordenamiento territorial, y que dentro de ellos realizó, en dos mil nueve (2009), una primera fase de estudios de diagnóstico y caracterización de las cabeceras corregimentales del municipio. Estos estudios son necesarios para “planificar el suelo rural del municipio, especialmente el Corregimiento de San Marcos” para llevar a cabo así el proyecto de reubicación de los damnificados.[21] No obstante, este proyecto no ha podido adelantarse porque el Plan Básico de Ordenamiento territorial no ofrece “los lineamientos de desarrollo para ese tipo de suelos” y, por tanto, “hace que la oficina de planeación municipal y el organismo ambiental estén impedidos para expedir licencias de urbanización en estos sectores”.[22] Con todo, manifiesta que en dos mil diez (2010) se estuvieron sacando adelante contratos y estudios, en orden a cumplir con las condiciones exigidas para alcanzar la viabilidad del plan por parte de la oficina de planeación y obtener la certificación ambiental de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca. Así, una vez se obtenga el plan de cabeceras corregimentales, se tendrán los lineamientos para “desarrollar y ajustar el plan básico de ordenamiento” que permita formular “un ordenamiento territorial adecuado de los centros poblados rurales”. Una vez agotado ese procedimiento, le corresponde al Concejo Municipal reformar el plan básico de ordenamiento territorial. Entre tanto, la Alcaldía actúa dentro del marco legal y de acuerdo con las posibilidades de su presupuesto, con el fin de reubicar a los damnificados de Manga Vieja. Por lo demás, “para cumplir con la normatividad vigente y[lograr] la autorización por parte del Departamento de Planeación y de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca se depende del concurso de varios actores como son el Municipio y el Concejo Municipal de Yumbo”. 8.2. En cuanto se refiere a los fundamentos de derecho, Imviyumbo expone, en esencia, los siguientes. En primer lugar, asegura que el derecho a la vivienda digna no conlleva la obligación correlativa del estado “de proporcionar a la totalidad de los habitantes del país que adolezcan de dicha necesidad” una casa. Para ello tendría que contar con recursos que, en su concepto, no tiene. A juicio de Imviyumbo, el derecho a la vivienda digna sólo produce efectos “una vez se cumplan ciertas condiciones jurídico-materiales que los hacen posibles, por lo que en principio dichos derechos no son susceptibles de protección inmediata por vía de acción de tutela”. Finaliza este argumento con la siguiente manifestación: “Imviyumbo ha celebrado las acciones tendientes para sacar adelante el proyecto denominado Urbanización Los Mangos y así cumplir con la reubicación de los damnificados de Manga Vieja”. En segundo lugar, en lo referente a la invocación del derecho a la honra, Imviyumbo expresó no saber qué relación podía tener el esa garantía constitucional con el caso bajo examen. En tercer lugar, dijo tampoco encontrar relación alguna entre los hechos presentados en la tutela y el derecho a la igualdad. En cuarto lugar, declaró no conocer las razones que animaron a la Personera a reclamar por vía de tutela la protección de derechos que no son fundamentales. Finalmente, aseveró que la tutela era improcedente, porque con la tutela se pretende obtener únicamente la protección de derechos colectivos, propósito para el cual está dispuesta en el ordenamiento la acción popular. Por lo demás, en concepto de Imviyumbo, en este caso los accionantes no demostraron haber ejercido la acción de tutela para evitar un perjuicio irremediable. 9. Mediante auto del ocho (8) de junio de dos mil diez (2010), el Juzgado Primero Civil Municipal de Yumbo, ordenó vincular al proceso, por considerar que estaban interesados en su desenlace, al Concejo Municipal de Yumbo, a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y al Departamento de Planeación Municipal de Yumbo. A la Corporación Autónoma, adicionalmente, le solicitó que explicara de cuáles entidades depende que los damnificados de Manga Vieja, corregimiento de San Marcos, sean reubicados en un sector que les brinde garantías reales. Y al Departamento de Planeación le pidió que expusiera, por una parte, las razones por las cuales emitió “el concepto de suelo 120.11.02.129.2008 para el predio 01-01-00014-00” mediante el cual autorizó el uso del mismo “para actividad residencial campesina y centros poblados rurales”; y, por otra parte, “por qué razón no se han generado los lineamientos que le permitan al Municipio atender las propuestas de desarrollo de aplicación del PBOT, en especial sobre la adopción legal y conforme a todos los procedimientos establecidos para el plan parcial de cabeceras, corregimientos, en el caso concreto de Manga Vieja”.[23] 10. Como respuesta a la vinculación, el Concejo Municipal de Yumbo, mediante apoderado judicial, dijo no oponerse a las pretensiones de la tutela, si llegaran a ser ciertos los hechos afirmados en ella. Asevera, por una parte, que en la vereda Manga Vieja habita población afro-descendiente, aunque en conjunto con personas de “otras etnias”; y, por otra, que no todas las viviendas de Manga Vieja resultaron destruidas, aunque la mayor parte de ellas resultó afectada. Finalmente, enfatizó en que la modificación del PBOT sólo puede realizarse a iniciativa del Alcalde, pero en este caso aún no se ha presentado. 11. La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, mediante apoderado judicial, solicitó que se negara la acción de tutela en cuanto se refiriera a esa entidad, pues no es su competencia cumplir las obligaciones cuyo supuesto desconocimiento ameritó la interposición del amparo. Para empezar, afirmó no haber recibido, proveniente de la Alcaldía, ninguna solicitud de trámite de licencias para construcción de obras relacionadas con la reubicación de los tutelantes y sus grupos familiares. De hecho, aseguró que en tanto esa solicitud se hiciera, la Corporación del Valle del Cauca estaría dispuesta a procesarla de conformidad con la ley, y a conceder las autorizaciones requeridas, siempre y cuando el plan proyectado cumpla con los requisitos de prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales, si es de aquellos que pueden producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje. Y, en cuanto a la solicitud específica, presentada por el Juzgado de primera instancia en el auto de vinculación, en el sentido de que informara de cuáles entidades depende la reubicación de los damnificados de la vereda Manga Vieja, la entidad vinculada señaló que no le correspondía cumplir las obligaciones relacionadas con la prevención y atención de desastres, sino a otra red de entidades, entre las que está –para este caso- el Municipio de Yumbo, el cual juzga responsable de la reubicación de los damnificados por el desastre natural. Dijo, en específico: “[p]ara el caso que nos atañe, no corresponde a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC-, la declaratoria de zonas de riesgo, ni la construcción de obras de infraestructura, ni la remodelación, ni mucho menos la evacuación y reubicación de habitantes. Según lo dispuesto en la Ley 46 de 1988 y en el Decreto 919 de 1989, en Colombia existe un sistema para la prevención y atención de desastres constituido por un conjunto de entidades públicas, denominadas Comité Nacional para la Atención y Prevención de Desastres, que es un ente rector del sistema […]. La normatividad vigente indica que, corresponde en primera instancia al Municipio de Yumbo la problemática relacionada con la prevención y atención de desastres y emergencias ocurridas en su jurisdicción, la administración municipal puede adelantar procesos de reubicación de familias asentadas en zonas de riesgo, con recursos propios o mediante la consecución de recursos ante las entidades del orden nacional; en segunda instancia corresponde al Departamento del Valle del Cauca; y la Dirección Nacional de Prevención y Atención de Desastres de manera subsidiaria y como apoyo a los esfuerzos locales y regionales, cuando la magnitud de los hechos exceda la capacidad de los primeros o cuando se hubiese declarado legalmente la zona de riesgo, previa solicitud del alcalde o del gobernador”. [24] 12. Por su parte, el Departamento Administrativo de Planeación e Informática del Municipio de Yumbo, dio contestación a la tutela y solicitó que se negara porque ninguna entidad ha violado los derechos fundamentales invocados. En su referencia a lo pretendido mediante el amparo, el Departamento de Planeación indicó, en primer término, que carece de inmediatez porque si alguna violación de derechos se presentó fue durante los instantes inmediatamente posteriores al desastre, en los que la Administración Municipal actuó con prontitud y diligencia, y desde eso ha pasado mucho tiempo.[25] En segundo término, dijo que en su opinión la tutela no era el medio adecuado para proteger derechos colectivos, como los invocados en este caso, si no se acredita su conexidad con un derecho fundamental, y en este caso ese nexo no se probó. En tercer término, expresó su desacuerdo con que se pretendiera la asignación de unidades de vivienda familiar a los damnificados, porque el derecho a la propiedad de una vivienda no puede ser absoluto, y no significa que el Estado esté en la obligación de garantizarles a los habitantes la propiedad sobre una vivienda. En su concepto, el deber del Estado estriba en “fijar las condiciones y promover planes de vivienda de interés social dentro de las capacidades que su estructura protectora le permita”. Así, en este caso estima que la Administración Municipal obró de conformidad con la Constitución y la Ley, y sustenta el aserto del siguiente modo: “la obligación de la Administración Municipal era atender la emergencia causada por el desastre, hecho que efectivamente ocurrió [R]especto de la adjudicación de vivienda, no es viable pretender por la accionante la adjudicación de una vivienda en las condiciones en que ella lo desea, toda vez que, en la actualidad, sería someter a la Administración Municipal al cumplimiento de un imposible, toda vez que para desarrollar proyectos de vivienda en el corregimiento de San Marcos, se hace necesario cumplir con requisitos legales adicionales previos que condicionan la construcción en sí misma, reverenciándose que para el caso no es obligación dar vivienda a todas las personas afectadas, ya que esto dependerá de la posibilidad real y material del suelo, según el plan parcial, para la construcción de viviendas, la disponibilidad de servicios públicos que caracteriza la construcción de viviendas, la disponibilidad de servicios públicos que caracteriza la vivienda digna, la capacidad presupuestal del Municipio para llevar a cabo el plan parcial y la construcción de las viviendas y el cumplimiento de los requisitos legales de los afectados”[26] En lo que atañe a las explicaciones solicitadas por el Juzgado de primera instancia, la entidad señaló que el concepto de uso de suelo número 120.11.02.129-2008,[27] en el que se informa que el predio adquirido por el Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo el 13 de noviembre de 2008, tiene como uso principal la residencia campesina de pequeños productores y centros de poblados, se expidió con base en lo establecido en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial, pero que ese concepto sólo otorga información respecto de los usos y actividades que pueden desarrollarse en el predio, mas no autoriza la realización del proyecto de construcción, el cual requiere la obtención de permisos adicionales. Por otra parte, indicó que los lineamientos para adoptar el Plan Parcial de Cabeceras Corregimentales están contemplados en el mismo Plan Básico de Ordenamiento Territorial del municipio de Yumbo (Acuerdo Municipal 028 de 2001), y que la competencia para elaborar y formular el plan parcial de cabeceras corregimentales es del Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo – IMVIYUMBO –, de acuerdo con lo establecido en el artículo 303 del Plan Básico de Ordenamiento Territorial.[28] Igualmente, informó que el Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo – IMVIYUMBO –, presentó ante el Departamento Administrativo de Planeación e Informática Municipal un proyecto de delimitación y caracterización de lineamientos de ordenamiento territorial de las cabeceras corregimentales para su aprobación, pero que el 19 de marzo de 2010 devolvió el proyecto para que se hicieran ajustes y modificaciones.[29] Asimismo, informó que elevó consulta a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca para que estableciera las densidades mínimas a tenerse en cuenta en la zona rural – centros poblados, el cual consideran es un dato esencial para establecer las áreas mínimas de los predios de un proyecto de vivienda, pero que en la fecha de la contestación de la acción de tutela no habían recibido respuesta. Por último, manifestó que la administración municipal y las entidades encargadas de desarrollar el proyecto de vivienda para la reubicación de los damnificados de la vereda Manga Vieja, vienen adelantando las actuaciones administrativas necesarias para lograr la aprobación del plan parcial y la realización del proyecto. Pruebas practicadas antes del fallo de primera instancia 13. Además de vincular al Concejo Municipal de Yumbo, al Departamento de Planeación Municipal y a la Corporación Autónoma del Valle del Cauca, por medio de auto del cuatro (04) de junio de dos mil diez (2010), el Juzgado Primero Civil Municipal de Yumbo ordenó oficiar a la Personera Municipal de Yumbo, en primer lugar, para que probara la “[a]frodescendencia” de los accionantes y, en segundo lugar, explicara por qué razón actúa a nombre de los damnificados.[30] 14. El ocho (8) de junio de dos mil diez (2010), la Personera Municipal de Yumbo, en respuesta a la solicitud de acreditación de la afro-descendencia de sus asistidos mediante tutela, dijo que esta resultaba probada una vez se tenían en cuenta los antecedentes históricos de los “caseríos de Mulaló y San Marcos”. En específico, expresó: “[l]a calidad de Afrodescendencia que ha sido detallada en la acción de tutela obedece a antecedentes históricos de construcción de memorias de nuestro territorio municipal que va desde la época de la conquista hasta el año 1910 en que fue declarado corregimiento (Acuerdo No. 03 del 21 de febrero del año 1910) los caseríos de Mulaló y San Marcos este último integrado por la vereda Manga Vieja, de ahí que los datos recopilados dan muestra de la descendencia de esclavos y del colectivo de las sociedades africanas a las que pertenecieron originalmente. || Como prueba histórica se allega el libro MULALÓ Historia y tradición de una comunidad Afrocolombiana del Valle del Cauca, escrito por el licenciado Luis Alberto Londoño Rosero edición año 2009, edición financiada por el Instituto Municipal de Cultura IMCY, donde se describe[n] los antecedentes históricos de la comunidad de Manga Vieja”.[31] 15. En lo que atañe a la prueba de su legitimidad para actuar a nombre de los damnificados por la ola invernal de la vereda Manga Vieja, la personera Municipal de Yumbo aportó sendas declaraciones, firmadas respectivamente por Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela. Todas tienen un mismo formato, y en sustancia dicen “(Nombre y apellidos) mayor de edad, residente en este Municipio, identificado tal como aparece al pie de mi correspondiente firma, por medio del presente respetuosamente solicito su intervención en lo de su competencia de acuerdo con la Constitución Nacional y la ley, promoviendo en mi representación las acciones que corresponda teniendo en cuenta mi situación actual de acuerdo con los siguientes hechos”, y a continuación se narran invariablemente los siguientes en cada uno de los cuatro memoriales aportados al proceso y suscritos, como se dijo por cada uno de los peticionarios de amparo: “[e]n mi calidad de damnificad[o] de la avalancha ocurrida en la vereda de Manga Vieja, Corregimiento de San Marcos el pasado 31 de mayo de 2007, causada por el desbordamiento de las quebradas Peñalisa y Cristalina donde qued[aron] totalmente destruidas nuestras viviendas, quedando inhabitables fuimos reubicados provisionalmente junto con las demás familias damnificadas en la Caseta Comunal de la vereda donde ya han transcurrido tres años sin ninguna solución de reubicación por parte de las autoridades competentes, situación por la cual solicito la reubicación inmediata de mi familia y la asignación de una vivienda en zona rural, que garantice nuestro sustento, costumbres, tradiciones, que la vivienda asignada cuente con los servicios públicos domiciliarios básicos de energía eléctrica, acueducto y [a]lcantarillado”.[32] Decisiones judiciales que se revisan 16. El quince (15) de junio de dos mil diez (2010), el Juzgado Primero Municipal de Yumbo concedió la tutela de los derechos a la vivienda digna, la dignidad, la intimidad personal y familiar, el saneamiento ambiental, el trabajo, los derechos de los niños y de las personas de la tercera edad, el arraigo, la honra, la salud, la igualdad, los derechos de las madres cabeza de familia, los derechos de los adolescentes, la propiedad colectiva de territorios ancestrales, al ambiente sano, a la conservación y administración de recursos naturales, la realización de la consulta previa en caso de que las medidas los afecten directa y específicamente como comunidad. En esencia, los siguientes fueron los fundamentos y las resoluciones de su decisión. 16.1. Para empezar, señaló que la Personera Municipal de Yumbo estaba legitimada para actuar a nombre de los damnificados de Manga Vieja, pues de acuerdo con los artículos 282 de la Constitución, y 49 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con la Resolución 01 de 1992 y la jurisprudencia constitucional, los personeros municipales cuentan con la facultad de interponer acciones en nombre de cualquier persona que se lo solicite o se encuentre en condición de indefensión, y en este caso concurren ambas condiciones. Por otra parte, aseguró que sus favorecidos sí son afro-descendientes, y su calidad la prueban los antecedentes históricos del Municipio de Yumbo narrados en el libro ‘MULALÓ. Historia y tradición’. Para demostrarlo, el Juzgado cita algunos fragmentos de la citada investigación, en las cuales se evidencia que en los orígenes del hoy Corregimiento de San Marcos había personas afro-descendientes esclavizadas.[33] Esa conclusión está reforzada, según el Juzgado, si se tiene en cuenta la pertenencia de los demandantes a una comunidad afro fue, además, corroborada por la Corporación Autónoma del Valle del Cauca. Por lo demás, consideró la autoridad judicial que la certificación del Ministerio no podía ser tenida en cuenta como un criterio necesario para juzgar la etnia a la cual pertenece una persona o un grupo de ellas, y menos si de ella depende la protección de los derechos fundamentales del individuo o de la comunidad. 16.2. En cuanto al problema jurídico de fondo, referido a si se violaron o no los derechos fundamentales de los tutelantes, el Juzgado opinó que sí se habían violado. Para fundamentar ese juicio, la autoridad judicial manifestó, desde el principio, que la atención inmediata del desastre y el alojamiento temporal de las familias damnificadas por la avalancha fue constitucionalmente admisible. Sin embargo, consideró que por tratarse de personas pertenecientes a una comunidad afro-descendiente, tenían derecho a una protección especial, garante de su diversidad étnica y cultural, y por tanto la primera actividad del Municipio, de conseguirles a las víctimas del desastre un albergue provisional, no era suficiente para proteger sus derechos fundamentales. Por eso se preguntó: “¿Cómo es posible que después de 3 años (la primera inundación ocurrió en mayo de 2007) a esta fecha no se haya salido avante con el PBOT, en su Plan Parcial y a estas alturas cada ente señale al otro como el responsable de esa situación? Ahora, ¿cómo es que la administración municipal decide adquirir dos lotes de terreno para la reubicación de la población de Mangavieja, pero no le formula la consulta al colectivo, que asegure su participación, para definir sus propias prioridades?”[34] El Juzgado estimó que ninguna de las dos preguntas tuvo una respuesta constitucionalmente admisible y, por consiguiente, concluyó que la Administración Municipal de Yumbo les violó diversos derechos fundamentales a los peticionarios de amparo. Juzgó, asimismo, que ni el Departamento de Planeación Municipal, ni el Concejo Municipal, ni la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca tuvieron algo qué ver en el desconocimiento de las garantías constitucionales. 16.3. En consecuencia, adopto tres resoluciones: (i) En primer lugar, les ordenó al Municipio de Yumbo y a Imviyumbo “la reubicación y la adjudicación inmediata (sic) con títulos de propiedad y entrega real y material de la respectiva UNIDAD DE VIVIENDA PARA EL GRUPO FAMILIAR” de cada uno de los tutelantes y de todos los que integren el colectivo de afro-descendientes de Manga Vieja, unidad que deberá estar ubicada en zona rural y deberá ofrecer condiciones de habitabilidad, además de los servicios públicos domiciliarios esenciales. Esa orden debía ser cumplida en el término máximo de los “6 meses siguientes a la notificación de la [s]entencia, incluida dentro de ese plazo, si se hace necesaria, la modificación del PBOT”.[35] (ii) En segundo lugar, le ordenó al Alcalde del Municipio de Yumbo que en el término máximo de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la providencia, adelantara las gestiones idóneas y necesarias para garantizar la “provisión adecuada y suficiente de agua potable, alimentos, vestuario y demás componentes de la ayuda humanitaria de emergencia, así como para asegurar el goce efectivo de sus derechos a la educación y a la salud”. Además, le ordenó que en el término máximo de los quince (15) días siguientes a la notificación de la sentencia dispusiera lo necesario, en coordinación con las demás autoridades públicas, para garantizarles a los tutelantes “una vivienda que cumpla con condiciones de dignidad y salubridad, así sea esta de carácter temporal, en área rural”.[36] (iii) Finalmente, en tercer término, el Juzgado desvinculó a las entidades que, en su concepto, no tuvieron ninguna incidencia en la violación de los derechos fundamentales de los peticionarios: Planeación Municipal, el Concejo Municipal y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca. 17. El Municipio de Yumbo y el Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo – IMVIYUMBO –, impugnaron la decisión de primera instancia. 17.1. El Municipio argumentó que: (i) no se demostró que los afectados estuvieran en imposibilidad de ejercer su propia defensa, condición indispensable para legitimar en la causa a la Personera, (ii) el Juzgado no valoró que, de acuerdo a lo establecido por el artículo 3 de decreto 1320 de 1998, es necesario que el Ministerio del Interior y de Justicia certifique la condición de Comunidad Negra de los habitantes de la vereda Manga Vieja, y (iii) no se demostró el menoscabo de derechos fundamentales sino colectivos. 17.2. Por su parte, Imviyumbo impugnó la decisión porque en su concepto la acción de tutela es improcedente al existir otros medios de defensa judicial y en el proceso no se demostró que la acción se hubiera interpuesto para evitar un perjuicio irremediable, que es imposible cumplir las órdenes de primera instancia en el plazo de 6 meses. Respecto de la calidad de Comunidad Negra de los habitantes de la vereda Manga Vieja, la entidad accionada argumentó que en el proceso no se demostró que ésta comunidad realizara prácticas tradicionales de producción, ni mucho menos el carácter de asentamiento histórico y ancestral, manifestando adicionalmente que las personas damnificadas “no son propietarios con justo título y se encuentran asentadas en esta región aproximadamente hace 8 años solamente”.[37] Por último, informó que en la fecha de impugnación de la sentencia de primera instancia, tan sólo seis familias de las contenidas en el censo levantado de los damnificados se encuentran habitando la zona, de las cuales, las familias de Claudia Patricia Suárez, Saúl Vergara y Rosa Suárez, conviven en una casa ubicada en un lote del municipio, y las familias de Nancy Vergara, Olga Lucía Atehortúa Vergara y Nancy Atehortúa, conviven en la caseta comunal de la vereda Manga Vieja, afirmación con la cual pretendía demostrar que no era cierto que las familias se encontraran en peligro inminente, ni que se estuvieran vulnerando los derechos fundamentales de los accionantes. 17.3. En escrito posterior, el Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo – IMVIYUMBO –, informó que durante el censo de los damnificados por el desbordamiento de las quebradas Peñalisa y la Cristalina que se realizó en el año 2007, se pudo comprobar que algunas de las familias habitantes de ese sector no eran afro-descendientes. Igualmente, reiteró que el término de seis meses es demasiado corto para dar cumplimiento a la orden del juez de primera instancia, y manifestó adicionalmente que, de acuerdo con el Plan Básico de Ordenamiento Territorial, los lotes rurales deber tener un tamaño de por lo menos 3.000 metros, y teniendo en cuenta que existen 22 familias damnificadas, el municipio de Yumbo debería adquirir un lote de por lo menos 66.000 metros, para lo cual no cuenta con el presupuesto, ni existe un lote con esas características en la región, en consecuencia, solicita que se reconsidere la orden respecto a que el lote debe estar ubicado en zona rural. 17.4. La Personera Municipal de Yumbo presentó un escrito ante el Juzgado de segunda instancia, manifestando que si bien el derecho a la vivienda digna para la comunidad que habita la vereda Manga Vieja es un derecho colectivo, éste tiene injerencia en los derechos fundamentales de las personas a la intimidad, a la calidad de vida, a la dignidad, y en conexidad con la salud, a la familia y al ambiente sano. Manifestó que la situación de hacinamiento en la caseta comunal de la vereda Manga Vieja de estas familias, entre las cuales se encuentran sujetos de especial protección constitucional, hace que la vulneración de sus derechos fundamentales sea inminente, de lo cual concluye que los mecanismos ordinarios de defensa judicial no son idóneos para evitar que se continúen vulnerando los derechos fundamentales de los tutelantes. 18. Mediante fallo del veintiséis (26) de julio de dos mil diez (2010), el Juzgado Quince Civil del Circuito de Santiago de Cali declaró improcedente la acción, al considerar que, luego de que se reglamentaron las acciones populares, “[…] es necesario que el juez constitucional exija la demostración fehaciente de que la vulneración de un derecho colectivo conlleva además la afectación o amenaza de violación de derechos fundamentales, como requisito de procedibilidad, pues sólo en dicho caso prevalece la acción de tutela”,[38] y teniendo en cuenta que los actores no demostraron contundentemente la afectación de sus derechos fundamentales, ni que hubieran interpuesto la acción de tutela para evitar un perjuicio irremediable, ésta resulta improcedente. II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1. La Sala es competente para revisar los fallos de tutela referidos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991. Planteamiento de los problemas jurídicos 2. De acuerdo con la acción de tutela, las respuestas de las entidades demandadas y vinculadas, y los fallos de instancia, esta Sala de Revisión advierte que el caso plantea diversos problemas constitucionalmente relevantes. A continuación se expondrán, de un lado, los elementos que conducen a la Corte a advertir el problema y, de otro lado, los problemas jurídicos propiamente dichos. 2.1. Primer problema jurídico. Sobre la legitimidad de los personeros municipales para interponer tutelas a nombre de otras personas.- Igualmente, está en controversia si la Personera Municipal tiene legitimidad para interponer la acción de tutela a nombre de Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela, y de sus respectivos grupos familiares. De un lado, esencialmente la Alcaldía sostiene que las personerías no tienen legitimidad para incoar acciones de tutela, a menos que demuestren la imposibilidad en la cual se encuentran los auxiliados de promover su propia defensa, y eso, en este caso, no ocurrió. Empero, la Personera y el Juzgado de primera instancia son de otra opinión. Estos consideran que los personeros siempre cuentan con esa facultad, si una persona así se los solicita, y como en este caso los titulares de los derechos se lo requirieron expresamente, entonces la Personera adquirió legitimidad en la causa. De este modo, el segundo interrogante que debe resolver la Sala podría formularse así: ¿puede no reconocerse legitimidad a un personero municipal para instaurar acción de tutela a nombre de otras personas, a pesar de que ellas mismas se lo hubieran solicitado así (expresamente)? 2.2. Segundo problema jurídico. Sobre la falta de solución a las necesidades de vivienda digna de cada familia damnificada.- En la acción de tutela y en la sentencia de primera instancia, se asume que la administración pública les viola el derecho a la vivienda digna de los peticionarios. La Alcaldía e Imviyumbo, en cambio, aseveran que no se ha surtido tal violación. La Corte, de su lado, advierte que la administración pública les proveyó a las familias afectadas un albergue inicial, pero no ha introducido ningún cambio en él, en términos de mejoramiento de las condiciones de bienestar (privacidad, servicios públicos). También constata que la administración municipal ha intentado en dos oportunidades proveer una solución definitiva a esa necesidad insatisfecha, pero debido a exigencias de naturaleza jurídica, y a la falta de presupuesto que les permita garantizar de inmediato, cabal y plenamente, el derecho a una vivienda para cada unidad familiar afectada por el desastre, no ha sido posible alcanzar una solución definitiva para cada uno de esos grupos familiares. Finalmente, toma nota de que la administración no ha abierto espacios de participación para los damnificados, y cree no estar obligada a hacerlo. En ese sentido, la Sala considera que hay un problema adicional: ¿viola la administración pública el derecho a la v...