Sentencia T-035 de 2017

T-035-17 Sentencia T-035/17 DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Caso en que se negó solicitud de crédito financiero para aporte familiar que se requería para cumplir con el requisito establecido en un programa de vivienda de interés prioritario LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Cooperativa financiera ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Procedencia DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamental autónomo DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Alcance y contenido DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Instrumentos internacionales de protección DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA O ADECUADA-Elementos de asequibilidad y habitabilidad SISTEMA NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Marco legal ACCESO AL CREDITO-Herramienta para tener vivienda de interés social y prioritario DEMOCRATIZACION DEL CREDITO-Objetivo constitucional PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Concepto COOPERATIVISMO-Concepto/COOPERATIVAS-Surgen de una iniciativa colectiva y constituyen una forma solidaria de propiedad La jurisprudencia ha entendido el cooperativismos como una forma de organización solidaria, siendo su manifestación externa, las cooperativas, empresas asociativas sin ánimo de lucro, en las cuales los trabajadores o los usuarios, según sea el caso, son a su vez los aportantes y los gestores de la empresa, que es creada con el objeto de producir o distribuir conjunta y eficientemente bienes o servicios, para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad en general. COOPERATIVAS-Clasificación según prestación de servicios financieros COOPERATIVAS FINANCIERAS-Sometidas a inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera DERECHO A LA PERSONALIDAD JURIDICA-Alcance ENTIDAD FINANCIERA-Autonomía limitada por el núcleo esencial de los derechos del cliente ENTIDAD FINANCIERA-Límites a la libertad de escoger al usuario del servicio/ENTIDAD FINANCIERA-Circunstancias a tener en cuenta para escoger al usuario del servicio ENTIDAD FINANCIERA-Bloqueo financiero debe estar justificado VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Negativa de entidad financiera de aprobar crédito a personas que no cuentan con historia crediticia vulnera derecho a obtener vivienda digna Referencia: Expediente T-5.748.196 Acción de tutela interpuesta por Luz Omaira Gaitán Parrado contra el Departamento del Meta y otros. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil diecisiete (2017) La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES A. LA DEMANDA DE TUTELA 1. La señora Luz Omaira Gaitán Parrado, quien fue seleccionada como beneficiaria del programa de vivienda de interés prioritario “Betty Camacho de Rangel y Ernesto Jara Castro”, entre el cual se encuentra el proyecto “Madrid y Trece de Mayo”, interpuso acción de tutela solicitando la protección de su derecho fundamental al debido proceso y a la vivienda digna y pidiendo que se le conceda financiación para cumplir con el aporte familiar. B. HECHOS RELEVANTES 2. La ciudadana Luz Omaira Gaitán Parrado[1], madre de 5 menores de edad[2], aseveró que como víctima del conflicto armado se postuló al programa de vivienda “Madrid y Trece de Mayo” con el fin de acceder a una vivienda digna. Debido a que cumplió con los requisitos exigidos en la convocatoria, mediante la resolución No. 483 de 2015, fue seleccionada y con base en ello debía realizar un ahorro programado de seis millones de pesos ($6.000.000)[3]. 3. La accionante aseguró que debido a la falta de recursos económicos tramitó en varias entidades financieras un préstamo al que no pudo acceder, por cuanto no tiene vida crediticia. 4. La señora Luz Omaira Gaitán Parrado afirmó que la Secretaría de Vivienda le sugirió que presentara la solicitud de crédito ante la Cooperativa Financiera CONFIAR, el cual le fue negado. 5. La actora manifestó que el no pago del ahorro programado implica el rechazo del proyecto de vivienda al núcleo familiar. Debido a lo anterior, solicitó que se le “ordene a las accionadas estudien las condiciones de vulnerabilidad de mi hogar y se me conceda financiación directa o se me brinde el acompañamiento necesario en las gestiones tendientes a la aprobación de un crédito individual con la medida y la entidad que corresponda, para el pago total del aporte familiar[4]”. C. RESPUESTA DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS 6. Mediante auto del 9 de junio de 2016, el Juzgado 3 Civil del Circuito de Villavicencio, Meta, admitió la demanda de tutela, puso en conocimiento y vinculó a la Gobernación del Meta, al Fondo de Vivienda de la Gobernación del Meta, a Villavivienda, a Fonvivienda, al Departamento de la Prosperidad Social, a la UARIV y a la Caja de Compensación Familiar COFREM. 7. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social manifestó que en ningún momento ha puesto en riesgo o vulnerado los derechos fundamentales de la accionante. Informó que revisó el Sistema de Gestión Documental (ORFEO) y no encontró ningún documento radicado en la entidad. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 975 de 2004, el Fondo Nacional de Vivienda y las Cajas de Compensación Familiar son las entidades encargadas de otorgar los subsidios de vivienda. Aseguró que la política de vivienda social desarrollada por el Gobierno para atender a la población desplazada tiene la finalidad de proveer una solución de vivienda a través de un subsidio que podrá ser utilizado para mejorar, arrendar, construir o adquirir vivienda. El Gobierno a través de la política de vivienda de interés social urbana ha establecido condiciones como: “ • No están obligados a la existencia del ahorro previo, siempre que sus ingresos sean inferiores a dos (2) salarios mínimos. • Realización de convocatorias especiales para atender a la Población Desplazada, reglamentada mediante el Decreto 951 de 2001. • Además de las modalidades de subsidio para compra de vivienda nueva, mejora o construcción en sitio propio, es posible invertir el valor asignado en la compra de vivienda usada o en arrendamiento. • Un valor del subsidio superior en cuatro salarios mínimos legales vigentes en comparación a la política vulnerable, en la que se asignan hasta 21 salarios. • Condición del hogar ajustado a la situación de desplazamiento. • Posibilidad de aplicar el subsidio en cualquier área urbana del territorio nacional, independiente al lugar donde se realizó la postulación. • Pueden aplicar con prioridad a otras bolsas como Bolsa Esfuerzo Territorial, Subsidio en Especie complementario, para con esto incentivar a las entidades territoriales en la formulación de planes de vivienda para esta población”[5]. En caso que el valor del subsidio adjudicado sea inferior a la solución de vivienda, es responsabilidad del hogar que se postula, garantizar el excedente del valor al subsidio, de tal manera, que sumados los recursos completen el valor total de la solución habitacional. Cuando las convocatorias para las diferentes bolsas de asignación de subsidio se encuentran abiertas, los interesados deberán acercarse a cualquiera de las cajas de compensación familiar del país, en la ciudad donde esté fijada su residencia. En las cajas de compensación familiar se podrá adquirir el formulario, diligenciarlo y entregarlo con los documentos exigidos para la postulación dentro del término de la convocatoria. Los interesados en programas de vivienda se podrán acercar a la alcaldía del municipio donde se encuentren ubicados, a la respectiva gobernación o al fondo de vivienda de la ciudad en la que residen para que les brinden información sobre los planes y programas que estos desarrollan. La condición de desplazamiento forzado no basta para acceder a un subsidio de vivienda, sino que es necesario cumplir con los requisitos establecidos en la Ley 3 de 1991 y aquellas que la modifiquen o adicionen. Finalmente, informó que de acuerdo a las pretensiones planteadas en la demanda de tutela, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social no tiene legitimación en la causa por pasiva, por dicha razón, el escrito fue remitido a la Dirección de Transferencias Monetarias Condicionadas con el fin que responda la acción de tutela. 8. El Fondo Nacional de Vivienda, “Fonvivienda”, le corresponde ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en materia de vivienda de interés social, a través de la asignación de subsidios de conformidad con lo dispuesto en la Ley 3 de 1991, el Decreto 2190 de 2009 y la Ley 1537 de 2012. El programa de vivienda gratuita va dirigido especialmente a la población que se encuentra en alguna de las siguientes circunstancias: “a) Que esté vinculada a programas sociales del Estado que tengan por objeto la superación de la pobreza extrema. b) Que esté en situación de desplazamiento. c) Que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias. d) Que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no mitigable[6]”. Indicó que podrán ser beneficiarios los hogares que se encuentren registrados en las siguientes bases de datos: “a) Sistema de información de la Red para Superación de la Pobreza Extrema UNIDOS-SIUNIDOS- o la que haga sus veces. b) Sistema de identificación para potenciales beneficiarios de los programas sociales – SISBEN III o la que haga sus veces. c) Registro Único de Población Desplazada – RUPD- o la que haga sus veces. d) Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda Administrado por FONVIVIENDA o él que haga sus veces con los hogares que hayan sido beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda urbano que se encuentre sin aplicar o hogares que se encuentren en estado “Calificado”. e) Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda Administrado por FONVIVIENDA o él que haga sus veces con los hogares que hayan sido beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda urbano asignado en la bolsa de desastres naturales que se encuentren sin aplicar[7]”. Para que los hogares puedan postularse como potenciales beneficiarios a las convocatorias realizadas por Fonvivienda, de manera previa deben ser seleccionados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social “DPS” de acuerdo con los criterios de priorización dispuestos para la asignación de los Subsidios Familiares 100% de vivienda y además, debe cumplir con los demás requisitos establecidos. Informó que la selección de los hogares beneficiarios para el programa de 100 mil viviendas gratis, le corresponde al DPS de acuerdo a los criterios de priorización y a los porcentajes de composición poblacional del proyecto. Cuando los hogares excedan el número de viviendas disponibles por proyecto, se realizará por sorteo. Una vez seleccionados los hogares beneficiados, Fonvivienda expide el acto administrativo de asignación del subsidio. Advirtió que al revisar el Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, se estableció que la señora Luz Omaira Gaitán Parrado no se ha postulado a ninguna de las convocatorias de vivienda gratuita realizadas por Fonvivienda, siendo este el primer requisitos para poder acceder al beneficio solicitado. Debido a lo anterior, Fonvivienda no puede asignar el subsidio requerido por cuanto no cumple con los requisitos de acceso. Por lo expuesto, aseguró que no le ha vulnerado derecho fundamental alguno a la accionante y pidió que la tutela sea declarada improcedente por carencia actual de objeto, puesto que el hogar no cumplió con los requisitos exigidos para acceder al subsidio mencionado. 9. Villavivienda EICE no tiene obligación de entregar subsidios en especie y sólo lo hace en virtud de la delegación de dicha función por parte del municipio. Esto se materializa con la expedición de la resolución de asignación, cuando se cumplen los requisitos exigidos al postulante y se cuenta con viviendas disponibles para asignar. Villavivienda no otorga créditos ni asume la financiación de los aspirantes al programa de vivienda. Informó que la Gobernación del Meta y la Alcaldía de Villavicencio se aliaron para construir el programa de vivienda subsidiada de interés prioritario “Betty Camacho de Rangel y Ernesto Jara Castro” de 3.196 viviendas de interés, el cual está siendo ejecutando por Villavivienda. La Gobernación aportó un subsidio de 28 millones, la Alcaldía de 5.6 millones y cada hogar beneficiado debía contribuir con 6 millones, más gastos de matrícula, derechos notariales y de registro. Este proyecto fue difundido a través de los diferentes medios de comunicación y las páginas web de dichas entidades, lo que conllevó a que se postularan alrededor de 50.000 familias. Actualmente, se adelanta el proceso de digitación, calificación, verificación y selección de beneficiarios. Respecto a los programas de vivienda de interés prioritario “Betty Camacho de Rangel y Ernesto Jara Castro”, entre el cual se encuentra el proyecto “Madrid y Trece de Mayo”, indica que se adelantó de acuerdo a los requisitos establecidos en los artículos 2 al 20, del Acuerdo de la Junta Directiva de Villavivienda No. 012, del 22 de septiembre de 2014. En el mencionado acuerdo, en el artículo 2, numeral 15, se le comunicó a los hogares postulantes que debían realizar un aporte de $6.000.000, indicando el origen o modo de obtención de dichos recursos. A su vez, esa información estaba consignada en el formulario único, numerales 11 y 12, en los que se indicó que los gastos de notaría, registro y servicios públicos de luz y agua debían ser asumidos por los hogares seleccionados, proyectando para dichos gastos un valor aproximado de $1.500.000. Adicionalmente, en el parágrafo segundo, del artículo 17, que versa sobre la calificación y/o recalificación, del Acuerdo de la Junta Directiva de Villavivienda No. 012, se lee: “PARÁGRAFO SEGUNDO: generado el listado de beneficiarios potenciales, por puntuación de mayor a menor, se procederá a concretar por parte de éstos y en un periodo de tiempo de diez (10) días hábiles, los respectivos pagos del aporte…, los cuales deben garantizar el cumplimiento del pago del aporte familiar equivalente a $6´000.000,oo m/cte…[8]” Aseveró que desde un comienzo se le informó a los interesados en el programa de vivienda de interés prioritario “Betty Camacho de Rangel y Ernesto Jara Castro” que no era gratuito, por lo que resulta indispensable contar con el aporte de las familias beneficiadas. Al referirse al caso de la señora Luz Omaira Gaitán Parrado, constató en el Sistema de Asignación de Vivienda “SAV”, que ella se postuló al programa de vivienda “Betty Camacho de Rangel y Ernesto Jara Castro”, que obtuvo un puntaje de 17,85 y un porcentaje de 89%. La Secretaría de Vivienda Departamental profirió la resolución No. 436 de 2015, en la que la ciudadana Luz Omaira fue preseleccionada. Posteriormente, expidió la resolución No. 483 de 2015, en la que se seleccionó a la accionante y se le informó que hasta el 12 de febrero de 2016, tenía plazo para realizar el aporte familiar de $6´000.000 y, en caso de no efectuarlo, sería excluida del programa. Por último, solicitó que se declare improcedente el amparo solicitado al no cumplir con los requisitos de procedibilidad. 10. La Caja de Compensación Familiar COFREM informó que no es la entidad encargada de seleccionar a los beneficiarios del subsidio de vivienda, ni asignar u otorgar en dinero dicho subsidio, puesto que esta es una función del Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda. Las cajas de compensación familiar tienen la función de recibir y evaluar el cumplimiento de los requisitos para adquirir el subsidio de vivienda familiar. Cofrem previene y orienta al beneficiario del subsidio con el fin de que adquiera una vivienda en condiciones de habitabilidad y dignidad. Informó que consultó la “página web de la CAVIS” y la accionante no se ha postulado en ninguna Caja de Compensación Familiar, lo que evidencia que la señora Luz Omaira Gaitán Parrado no ha realizado trámite alguno ante Cofrem para obtener el subsidio de vivienda para la población desplazada, el cual es otorgado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio a través de Fonvivienda, de acuerdo con lo establecido en los artículos 33 y 34 del Decreto 2190 de 2009. Le sugirió a la accionante que esté pendiente de las próximas convocatorias realizadas por Minvivienda a través de Fonvivienda, y se postule ante alguna Caja de Compensación Familiar para obtener el beneficio del subsidio de vivienda. De acuerdo con lo expuesto, solicitó que Cofrem sea desvinculada del trámite de la presente acción de tutela. 11. La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, informó que la señora Luz Omaira Gaitán Parrado no se encuentra incluida en el Registro Único de Víctimas – RUV. Aseguró que dentro de las funciones de esta entidad no está la de otorgar subsidios para vivienda, puesta ésta competencia se encuentra en cabeza del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y por lo tanto, es dicha entidad la que debe dar trámite a la pretensión de la accionante. Debido a lo anterior, solicitó que la acción de tutela sea negada respecto de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. D. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN Primera instancia: Sentencia proferida por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio, Meta, el 21 de junio de 2016 12. El Juzgado 3º Civil del Circuito de Villavicencio, Meta, tuteló y ordenó a la Gobernación de este departamento y/o al Gerente del FOVIM que en el término de un (1) mes, proceda a conceder la financiación del aporte familiar y/o a gestionar ante las entidades respectivas el crédito para obtener el valor del aporte familiar, previo estudio de las condiciones de su hogar, tal y como está establecido en el Acuerdo 12 de Villavivienda y en el convenio interadministrativo 554 de 2013. La anterior decisión se fundamentó en el hecho que el juzgado no compartió los argumentos manifestados por Villavivienda, en el sentido que era responsabilidad de la actora la realización de los trámites pertinentes para obtener el subsidio, pues del CD allegado por Villavivienda (fl. 81) se evidencia que en el parágrafo 2, del artículo 26, del Acuerdo 012 de 2014, se estableció: “Parágrafo 2: Para los hogares postulantes y/o beneficiarios potenciales que no tengan acceso a créditos con entidad financiera, o el valor total del ahorro es inferior a $6´000.000, m/cte., el Departamento del Meta y/o el FOVIM estudiará para cada caso concreto, las condiciones de cada hogar y podrá realizar la gestión necesaria para el logro en el otorgamiento del respectivo crédito, al amparo de lo indicado en el convenio interadministrativo 554 del 2013. Esta gestión que realizará el Departamento del Meta y/o EL FOVIM, la cual pretende gestionar ante entidad(es) financiera(s) la aprobación de créditos individuales, no lo compromete para la respectiva aprobación del subsidio, por ser una gestión de medio, en la cual el beneficiario potencial deberá entregar oportunamente la información y cumplir con los requisitos señalados por la entidad financiera”. En el expediente no se encontró acreditado que la accionante haya sido excluida del programa para el que fue seleccionada como beneficiaria y tampoco se demostró que el Departamento del Meta y/o EL FOVIM hubieran cumplido con la debida gestión para otorgarle el crédito a la actora, previa verificación de las condiciones de su hogar. Impugnación: presentada por Villavivienda el 5 de julio de 2016[9] 13. Villavivienda manifestó que al tener naturaleza industrial y comercial, no tiene la obligación de entregar subsidios en especie y sólo lo hace cuando un Municipio le delegue dicha función a través de acto administrativo. En los casos en que dicha delegación se da, el procedimiento que se sigue es el de abrir la convocatoria, para que los ciudadanos que por su condición puedan ser beneficiarios del subsidio de vivienda, se presenten, tanto en el proyecto como en las convocatorias que realiza la nación y las cajas de compensación familiar. Una vez se avance en el proceso y se tenga la lista de las personas que resultaron beneficiarias del subsidio en especie entregado por Villavivienda y del subsidio en dinero otorgado por la nación, se procederá a entregar la vivienda de interés social tipo I, en alguno de los proyectos adelantados. Ese proceso se debe adelantar por todas las personas, sin excepción de ninguna clase, pues es en el proceso de selección donde se da prioridad a los ciudadanos que merecen una especial protección por parte del Estado. Para el caso que atañe, la accionante se presentó al programa “Betty Camacho de Rangel y Ernesto Jara Castro”, el cual se rige por lo dispuesto en el Acuerdo 012 de 2014, en donde estaban consignados los requisitos generales para poder ser un potencial beneficiario. El artículo 5 de dicha disposición estableció los criterios de preselección de beneficiarios. Recordó que el programa al que se postuló la accionante no es 100% gratuito, pues los beneficiarios deben aportar $ 6.000.000 dentro del plazo previamente establecido. Dentro del objeto y las competencias de Villavivienda, no está otorgar créditos o financiar las viviendas de los proyectos que desarrolla. No obstante, el trámite y ejecución de la convocatoria lleva más de dos años y las personas que se postularon desde el comienzo saben que tienen que realizar dicho aporte. Además, en noviembre de 2015, la Secretaría de Vivienda del Departamento del Meta y Villavivienda hicieron una feria bancaria con la finalidad que todas las personas interesadas se informaran sobre los requisitos de acceso al crédito, sin embargo, las entidades financieras son autónomas de decidir si otorgan o no el crédito. Villavivienda ofreció como alternativa ampliar el plazo para que la accionante consiga los recursos y haga el respectivo aporte, y de esta manera, garantizarle el acceso a una vivienda digna. De otra parte, aseguró que conceder el amparo solicitado por la actora va en contra de preceptos legales y constitucionales, como el derecho a la igualdad. Por lo anterior, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar, que se declare improcedente por estar Villavivienda legalmente imposibilitada para hacerlo. Segunda instancia: Sentencia proferida por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Villavicencio, Meta, el 10 de agosto de 2016 14. Revocó la decisión del a-quo. Indicó que la convocatoria del proyecto al que la accionante se presentó, así como la Resolución No. 483 disponían que solo serían beneficiarios los hogares postulados que cumplieran la totalidad de los requisitos exigidos, entre los cuales estaba el de realizar un aporte de $6.000.000. La accionante en la demanda de tutela aseguró que varias entidades financieras le negaron el crédito por falta de historia crediticia, sin embargo, no aportó prueba ni siquiera sumaria de la negativa de dichas entidades y tampoco demostró haber sido excluida del proyecto de vivienda. Del material probatorio observó que la accionante no informó la situación puesta en conocimiento a través de la acción de tutela a las entidades encargadas del proyecto de vivienda y no les solicitó prorroga en el plazo para hacer el aporte de los $6.000.000, sino que interpuso de manera directa la acción de tutela sin antes haber acudido a las autoridades correspondientes. Teniendo en cuenta que la accionante no aportó las pruebas que respaldan sus afirmaciones, esta no puede pretender que se ordene la protección de un derecho fundamental cuando no se demostró que la entidad accionada haya realizado alguna acción u omisión en detrimento de sus derechos fundamentales. De otra parte, es necesario tener en cuenta que Villavivienda ofreció ampliar el plazo para que la accionante pueda conseguir el dinero y realizar el aporte. Por esta razón, ad-quem invitó a la señora Luz Omaira Gaitán Parrado para que se acerque a Villavivienda, solicite el plazo ofrecido y realice las propuestas que considere para poder cumplir con el aporte exigido en la convocatoria. E. ACTUACIONES ADELANTADAS ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN Mediante Auto del 15 de noviembre de 2016, el Magistrado Sustanciador ordenó que por Secretaría General, se oficiara a Villavivienda, para que enviara los siguientes documentos: (a) Copia de la convocatoria para el programa de vivienda de interés prioritario Betty Camacho y Ernesto Jara Castro, en especial para el proyecto Madrid y Trece de Mayo. (b) Copia de la resolución No. 483 de 2015, mediante la cual la señora Luz Omaira Gaitán Parrado fue seleccionada como beneficiaria del proyecto de vivienda Madrid y Trece de Mayo. A su vez debía informar: (a) Cuál es la finalidad de solicitarle a cada hogar beneficiario un aporte correspondiente a $6.000.000. (b) Cuanto tiempo tiene cada hogar beneficiario para realizar el aporte y la forma en la que el beneficiario del proyecto de vivienda debe pagarlo. (c) Si Villavivienda le ofrece financiamiento y/o asesoría a los hogares beneficiarios a través de alguna corporación financiera, caja de compensación, etc. (d) En un cuadro explique las diferentes etapas de la convocatoria, indicando la fecha de inicio y finalización de cada etapa, la fecha máxima de presentación de documentos o dinero, y la persona encargada de hacerlo así como el tipo de sanción en caso de incumplimiento. 15. A la Caja de Compensación Familiar Cofrem, para que explicara: (a) Qué tipo de financiamiento, subsidio, apoyo, etc, presta Cofrem a las personas que son seleccionadas como beneficiaria de proyectos de vivienda de interés prioritario. (b) Cuáles son los requisitos para acceder al financiamiento, subsidio, apoyo, etc. (c) Qué tipo de acompañamiento presta Cofrem a las personas que han solicitado algún tipo de financiamiento, subsidio, apoyo, etc para poder acceder a los proyectos de vivienda de interés prioritario. 16. Se vinculó a la Cooperativa Financiera Confiar, para que explicara: (a) Cuál es la naturaleza jurídica de la Cooperativa Financiera Confiar. (b) Si la señora Luz Omaira Gaitán Parrado identificada con cédula de ciudadanía No. 40.341.674, le solicitó a CONFIAR el otorgamiento de un crédito. (c) En caso que la respuesta a la pregunta anterior sea afirmativa, por favor indicar la naturaleza del crédito solicitado, los requisitos para acceder al crédito, cuál fue el trámite que se siguió para resolver su solicitud y, si el préstamo fue negado, cuáles fueron las razones que motivaron dicha decisión. Confiar deberá enviar los soportes de dicho trámite. Respuesta a la solicitud de pruebas El 22 y 25 de noviembre de 2016, fue recibida en la Secretaría General la respuesta suscrita por la Cooperativa Financiera Confiar y por la Caja de Compensación Familiar Cofrem. A su vez, el 1 de diciembre del mismo año, fue allegada la respuesta de Villavivienda. 17. La Cooperativa Financiera Confiar señaló que es una empresa asociativa de derecho privado, economía solidaria, sin ánimo de lucro, responsabilidad limitada y de naturaleza cooperativa. Informó que la señora Luz Omaira Gaitán solicitó la aprobación de un crédito de vivienda, sin embargo, el mismo fue negado por cuanto “no cumplía con las políticas aprobadas por la Cooperativa, por mal hábito de pago”[10]. Aseveró que la actividad financiera es una actividad de riesgo y de acuerdo con la Ley 1328 de 2009, en Colombia rige la libertad de elección, lo que implica que Confiar tiene la facultad de decidir de manera libre con quien contrata y por ende, puede abstenerse de otorgar financiación. Teniendo en cuenta que Confiar capta y coloca recursos del público, debe cumplir con su deber legal de prudencia y análisis de riesgo de crédito, por lo que en el caso concreto, aseguró que actuó conforme a derecho. 18. La Caja de Compensación Familiar Cofrem, informó que de acuerdo con lo establecido en la Ley 1077 de 2015, artículo 2.1.1.1.1.1.5, hay varias entidades encargadas de otorgar subsidios de vivienda, entre ellas, las cajas de compensación familiar, MinVivienda a través del Fondo Nacional de Vivienda y los entes territoriales[11]. Explicó que Cofrem sólo le otorga subsidios a (i) los trabajadores afiliados (ii) que tengan un salario inferior a 4 SMMLV y (iii) que se hayan postulado a la convocatoria de subsidio de vivienda familiar realizada por esta caja de compensación. También puede financiar a sus afiliados que tengan capacidad de endeudamiento y de pago hasta donde los recursos disponibles lo permitan. Cuando Cofrem celebra una alianza estratégica con alguna de las entidades otorgantes del subsidio familiar y, en consecuencia, las personas realizan el proceso de postulación a través de Cofrem, se ofrece a los postulantes acompañamiento, orientación e información, se les colabora con el diligenciamiento del formulario y se les comunica la calificación y asignación o no del subsidio. En el caso de la señora Luz Omaira Gaitán, constató que no es afiliada a Cofrem y que no ha sido beneficiaria del subsidio de vivienda por parte de esa caja, sino que se presentó a un proyecto promovido por la Gobernación del Meta. Por lo anterior, Cofrem no puede otorgarle asesoría, algún subsidio ni financiamiento. 19. Villavivienda manifestó que la convocatoria y el cronograma para el proyecto “Betty Camacho de Rangel y Ernesto Jara Castro” y desarrollo de la urbanización “Trece de Mayo y Madrid”, se realizó a través de la resolución 750 del 24 de septiembre de 2014 y adjuntó dicho documento. A su vez, anexó la resolución 483 del 14 de diciembre de 2015, mediante la cual la señora Luz Omaira Gaitán Parrado fue preseleccionada para ser una posible beneficiaria de un subsidio familiar de vivienda[12]. Reiteró que el proyecto de vivienda “Betty Camacho de Rangel y Ernesto Jara Castro” no es totalmente gratuito, por lo que el aporte de los $6.000.000 realizado por cada beneficiario se hace como contribución para la construcción de su vivienda y como fuente de financiación. La financiación de cada vivienda se da de la siguiente manera: $28.000.000 son aportados por la Gobernación del Meta; $5.600.000 corresponde a un aporte en especie realizado por la Alcaldía de Villavicencio que atañe al valor del lote urbanizado y $6.000.000 corresponde al aporte realizado por cada beneficiario, para un valor total de cada vivienda de $39.600.000. Informó que el Acuerdo 012 del 22 de septiembre de 2014 (el cual se adjuntó), estableció que la familia beneficiaria debe contar con un ahorro programado, ahorro normal, tramitar un crédito ante una entidad financiera o simplemente realizar el pago durante los 10 días hábiles siguientes a la resolución de selección. Villavivienda al no ser una entidad de carácter financiero, carece de competencia legal para ofrecer créditos de vivienda o alternativas de financiamiento. Lo que sí hizo fue brindar asesoría en la feria bancaria que se realizó en el mes de noviembre de 2015. Sin embargo, cada entidad realiza un estudio de crédito en el que se analizan las capacidades financieras de cada hogar y se establecen los factores que permiten otorgar o no un crédito de vivienda. A este proceso son ajenas las entidades que financian el proyecto de vivienda “Betty Camacho de Rangel y Ernesto Jara Castro”. Informó que la Cooperativa Financiera Confiar, en este momento es la única entidad financiera que está otorgando créditos a través de la modalidad de crédito hipotecario. No obstante, primero realiza el mencionado estudio de crédito, consulta las entidades de riesgo y después determina la viabilidad del mismo. En cuanto a las etapas del proyecto, informó que las mismas se encuentran determinadas en el Acuerdo 012 de 2014, en la resolución 750 de 2014 y en el acta del comité ejecutivo del convenio interadministrativo No. 554 de 2013. Las definió de la siguiente manera: “POSTULACIÓN: Es la etapa mediante la cual a través de un formulario previamente diseñado para ello, cada hogar hace su postulación al proyecto y lo acompaña únicamente de los documentos de identidad de la totalidad de los integrantes del núcleo familiar, esta etapa se celebró entre los meses de octubre y noviembre de 2014. PRESELECCION: Es la etapa mediante la cual cada hogar que ha sido calificado y ha obtenido un puntaje óptimo, a través de un acto administrativo se le preselecciona y se le concede un plazo de diez (10) hábiles para entregar la documentación que soporte la información suministrada en el formulario de postulación. SELECCIÓN: Los hogares que entreguen la documentación debida forma, pasan a la etapa de selección, en la cual se les otorga nuevamente diez (10) días hábiles para el pago o consignación del aporte correspondiente. ADJUDICACIÓN: Una vez entregados los documentos y hecho el pago o presentado la aprobación del crédito, nuevamente a través de una acto administrativo la Gobernación del Meta, otorga un SFV por valor de VEINTIOCHO MILLONES DE PESOS ($28.000.000) a cada hogar postulante. ASIGNACIÓN Y ENTREGA: Agotadas las anteriores etapas, se procede a asignar una vivienda a cada hogar que haya superado la totalidad de ellas, una vez asignada la vivienda, se programa su entrega real y material, así como la notificación personal de la Resolución de transferencia sobre el dominio del inmueble. Las personas que no cumplan con las obligaciones en el plazo establecido, son excluidas del proyecto y se le da lugar a otro hogar postulante[13]”. Finalmente, aseveró que desde el 2014, cuando comenzó la convocatoria que fue ampliamente divulgada, todas las personas estaban informadas y conocían las diferentes etapas del proyecto así como las obligaciones que se derivaban del mismo, entre estas, la de realizar el pago de los $6.000.0000. II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS A. COMPETENCIA 20. La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-, así como en virtud del Auto del 30 de agosto de 2016, expedido por la Sala de Selección de Tutela Número Ocho de esta Corte, que decidió someter a revisión las decisiones adoptadas por los jueces de instancia. B. CUESTIONES PREVIAS –PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA Procedencia de la acción de tutela – Caso concreto 21. Legitimación por activa: La acción de tutela fue interpuesta por la señora Luz Omaira Gaitán Parrado. Lo anterior, encuentra su fundamento constitucional en el artículo 86 de la Carta, el cual establece que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o se encuentren amenazados, podrá interponer acción de tutela en nombre propio o a través de un representante que actúe en su nombre. Es así, que se encuentra demostrada la legitimación en la causa por activa. 22. Legitimación por pasiva: La Constitución Política en el artículo 86 dispone que la acción de tutela procede contra cualquier autoridad pública cuando por las acciones u omisiones de ésta amenazan o vulneran los derechos fundamentales de una persona. Del artículo 86 antes referido y del desarrollo normativo contenido en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, se evidencia que la acción de tutela contra particulares procede cuando: a) el particular presta un servicio público; b) la conducta del particular afecta grave y directamente el interés colectivo; y c) el accionante se encuentra en estado de subordinación o indefensión respecto del particular[14]. En el presente caso, la acción de tutela se dirige contra el Departamento del Meta, la Secretaría de Vivienda Departamental, el Fondo de Vivienda de la Gobernación del Meta y Villavivienda EICE, todas son entidades públicas y, como tal son demandables en el proceso de tutela[15]. Es importante, sin embargo, detenerse en el análisis de la legitimación de la Cooperativa Financiera Confiar vinculada en sede de revisión. En diferentes oportunidades la jurisprudencia constitucional se ha ocupado de estudiar la legitimación por pasiva contra entidades de naturaleza cooperativa. Es así, que la sentencia T-374 de 1996 declaró procedente la acción de tutela interpuesta por un trabajador de Inravisión y miembro de Coinravisión contra la Cooperativa de Trabajadores de Inravisión al considerar que el juez de tutela se encuentra legitimado para actuar cuando la discusión involucra derechos fundamentales de las personas y por lo tanto, la controversia adquiere relevancia constitucional. La sentencia T-274 de 2000 estudió un caso que tenía origen en la decisión adoptada por el órgano directivo de la cooperativa demandada, en la que se puso en juego el derecho de asociación de los accionantes, el cual ha sido considerado como fundamental por la jurisprudencia constitucional. Al respecto, reiteró lo manifestado en la sentencia T-374 de 1996 y aseguró que “siendo claro que el mecanismo constitucionalmente consagrado para la protección de los derechos fundamentales es la acción de tutela, ésta resulta procedente para resolver la controversia planteada”. En la sentencia T-1179 de 2000, la Alcaldía Municipal de El Espinal interpuso acción de tutela contra la cooperativa Cooperamos. Al referirse de manera específica a la legitimación por pasiva concluyó que: “La cooperativa accionada organizada en forma de entidad cooperativa financieras y con naturaleza privada, que presta un servicio público al adelantar la actividad financiera de captación de ahorros en depósitos de terceros, incluidos particulares no cooperados y otorgar préstamos al público en general, se asemeja a una "autoridad pública" para los efectos del ejercicio de la acción de tutela, por lo cual sus acciones u omisiones están sujetas al control jurisdiccional cuando con ellas se vulneren o amenacen los derechos fundamentales de “toda persona”. De manera que, se encuentra cumplido otro de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra particulares, por lo que por este aspecto también resulta procedente la acción instaurada por el municipio accionante, tópico respecto del cual el juez de segunda instancia de tutela se distanció de la doctrina constitucional emitida por esta Corporación, sobre esta materia”. De igual manera, la sentencia T-166 de 2008 al estudiar una demanda de tutela contra la Cooperativa Multiactiva de Comercio y Servicio “SUPLAN” y al analizar la procedibilidad de la acción de tutela contra particulares señaló: ““[L]a acción se dirige contra una Cooperativa, de naturaleza privada que, si bien no es una entidad bancaria, su objeto social comprende desarrollar actividades de financiación de sus asociados. Sobre este punto ha manifestado esta Corporación que ‘… la Corte Constitucional ha dejado en claro que si un particular asume la prestación de la actividad bancaria adquiere una posición de supremacía material -con relevancia jurídica- frente al usuario; es decir, recibe unas atribuciones especiales que rompen el plano de igualdad referido, y que, por ende, en algunos casos, sus acciones u omisiones pueden vulnerar un derecho constitucional fundamental que requiere de la inmediata protección judicial.’ Esto es aplicable mutatis mutandi al servicio prestado por la Cooperativa accionada.” La sentencia T-088 de 2009 analizó la procedencia de la acción de tutela contra la Cooperativa Financiera COOFINEP, en esta oportunidad la Corte sostuvo que “ [p]revio a la resolución del asunto es válido recordar brevemente cómo procede excepcionalmente la acción de tutela contra entidades particulares, específicamente en el caso de las cooperativas, en cuanto, como esta corporación ha manifestado, su objeto social comprende desarrollar actividades de financiación de sus asociados, adquiriendo una posición de preeminencia frente a los usuarios, que se subordinan a una serie de condiciones, a las que no tienen alternativa diferente a someterse para que les sea otorgado un crédito”. Así las cosas, la Sala considera que en este caso concreto la acción de tutela es procedente por cuanto: (i) la decisión de Confiar podría estar afectando el derecho a la vivienda digna de la tutelante (T-374 de 1996 y T-274 de 2000); (ii) la actividad desempeñada por la entidad accionada y respecto de la cual la accionante manifiesta su desacuerdo constituye un servicio público (T-1179 de 2009 y T-166 de 2008); y (iii) Confiar se encuentra en una posición de supremacía y preeminencia respecto de la actora en virtud de la actividad que desempeña (T-088 de 2009 y T-720 de 2013). 23. Inmediatez: Para efectos del análisis de inmediatez, la Sala tomará como referencia la resolución en la que la accionante fue seleccionada como beneficiaria del proyecto al que se postuló, debido a que en el expediente no aparece la fecha en la que la Cooperativa Confiar le negó la solicitud de crédito la que, en todo caso, fue posterior. La Sala observa que la Resolución 483 de 2015, mediante la cual el hogar de la señora Luz Omaira Gaitán Parrado fue seleccionado como beneficiario del proyecto de vivienda de interés prioritario “Madrid y Trece de Mayo” fue expedida el 14 de diciembre de 2015, y la acción de tutela fue interpuesta el 8 de junio de 2016, por la señora Luz Omaira Gaitán Parrado. Lapso que resulta razonable, por consiguiente, la Sala considera que se cumple el requisito de inmediatez. 24. Subsidiariedad: La subsidiariedad se deriva del carácter excepcional, preferente y sumario que tiene la acción de tutela, el cual le impone al ciudadano la obligación de acudir a los mecanismos judiciales antes de invocar la protección de los derechos fundamentales a través de este amparo, salvo que de no invocarse se presente la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el cual para ser tal, exige que sea inminente, grave, que requiera medidas urgentes de protección y que la acción de tutela sea impostergable[16]. En el caso concreto, la señora Luz Omaira Gaitán Parrado le solicitó al juez constitucional que le “ordene a las accionadas estudien las condiciones de vulnerabilidad de mi hogar y se me conceda financiación directa o se me brinde el acompañamiento necesario en las gestiones tendientes a la aprobación de un crédito individual con la medida y la entidad que corresponda, para el pago total del aporte familiar[17]”. Teniendo en cuenta que la pretensión de la accionante va encaminada a solicitar financiación y asesoría para acceder a un crédito financiero, la Sala encuentra que no existe un mecanismo judicial en la jurisdicción ordinaria o de lo contencioso administrativo para atender esta solicitud, razón por la cual la acción de tutela es procedente. C. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN Acorde con los fundamentos fácticos expuestos, le corresponde a la Sala Tercera de Revisión determinar sí ¿vulneró la Cooperativa Financiera Confiar el derecho a la vivienda digna, al debido proceso, a la personalidad jurídica y a la igualdad al negar la solicitud de crédito financiero presentada por la señora Luz Omaira Gaitán Parrado para cumplir con el requisito establecido en el programa de vivienda de interés prioritario “Betty Camacho y Ernesto Jara Castro”, en especial, para el proyecto “Madrid y Trece de Mayo”? 25. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado la Sala analizará el derecho a la vivienda digna (sección D); el acceso al crédito como instrumento para obtener vivienda de interés social y prioritario (sección E); la democratización del crédito y la prestación de servicios financieros por entidades cooperativas (sección F); y los límites de las entidades financieras al momento de definir si celebran o no un contrato de mutuo y, en particular, la prohibición de bloqueo financiero injustificado (sección G). Finalmente, se resolverá el caso concreto (Sección H). D. El DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA 26. El artículo 51 de la Constitución Política dispone que: “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”. Para cumplir el mandato constitucional les corresponde a las autoridades formular políticas públicas tendientes a la satisfacción del derecho a la vivienda, la cual debe ser adecuada, habitable, asequible y provista de seguridad jurídica en la tenencia, en los términos del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[18]. 27. La Corte ha definido el derecho a la vivienda como “aquel derecho dirigido a satisfacer la necesidad humana de disponer de un sitio de residencia, sea propio o ajeno, que ofrezca condiciones mínimas para que quienes allí habiten puedan realizar su proyecto de vida de manera digna”[19]. 28. La Carta Política, varios instrumentos internacionales y tratados de derechos humanos ratificados por Colombia en materia de protección de derechos económicos, sociales y culturales, incorporados al ordenamiento jurídico por medio del bloque de constitucionalidad, le imponen al Estado la obligación de atender las necesidades de vivienda de la población en general en la mayor medida posible, de manera progresiva. Es así, que el artículo 16 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos consagra que: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad”. (Subrayado fuera de texto). A su vez, el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) establece que los Estados Partes tienen el deber de reconocer el derecho a la vivienda adecuada. El Comité de DESC de las Naciones Unidas, en su Observación General No. 4 indica que para que una vivienda sea adecuada, implica que se satisfagan varios factores. Ellos son: “(a) habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su salud. (b) Facilidad de acceso a los servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes. (c) Ubicación que permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (d) Adecuación cultural a sus habitantes”[20]. Además de lo anterior, es necesario que la vivienda goce de las siguientes condiciones, entre otras: “(a) Asequibilidad, que consiste en la existencia de una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia, entre otros. En los programas que promuevan la asequibilidad a las vivienda, debe darse prioridad a los grupos desfavorecidos como las personas de la tercera edad, los niños, los discapacitados, los enfermos terminales, los portadores de VIH, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas de alto riesgo y los desplazados por la violencia. (b) Gastos soportables, que significa que los gastos de tenencia –en cualquier modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna de los habitantes de la vivienda. Para satisfacer este componente, el Estado debe, por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de la tenencia y sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y facilitar el acceso a materiales de construcción. (c) Seguridad jurídica en la tenencia, que implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal”[21]. 29. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el derecho a la vivienda tiene una doble connotación. De un lado, se trata de un derecho de carácter prestacional y por otro, tiene características de un derecho fundamental, lo cual puede ser determinado en casos concretos para definir cuál es su contenido y exigibilidad[22]. En ciertos casos, el derecho a la vivienda digna traspasa su contenido prestacional y alcanza la categoría de derecho fundamental autónomo, en aquellos eventos “en los cuales las autoridades estatales han incumplido con sus obligaciones de respeto y garantía y han afectado el derecho a la vivienda digna, el cual en estos casos adquiere la configuración de un derecho de defensa frente a las injerencias arbitrarias de las autoridades estatales o de los particulares[23]”. Esta Corporación en algunos casos ha reconocido que la vivienda digna es un derecho fundamental, en virtud de su relación inescindible con la dignidad humana, sin embargo, su carácter fundamental no puede desconocer que lo preside una faceta positiva y una negativa. La primera implica deberes de realización por parte del Estado –progresividad y gradualidad-, dependiendo de la complejidad de acciones y recursos económicos que se requieran para lograr el goce efectivo. La segunda, implica deberes de abstención y conlleva obligaciones de cumplimiento inmediato, que requieren de una acción simple por parte del Estado y no implica el gasto de mayores recursos o, en caso de necesitarlos, el asunto demanda de una acción inmediata, tal como ocurre con la población desplazada[24]. En este orden de ideas, la garantía del derecho fundamental a la vivienda digna en su faceta prestacional, requiere de un desarrollo legal y la correspondiente apropiación presupuestal y, con ello, el desarrollo e implementación de políticas públicas para su materialización. Sin embargo, esta faceta puede resultar de cumplimiento inmediato cuando en un caso concreto, una persona pueda exigir del Estado que se ejecute una prestación determinada, situación en la cual la acción de tutela es procedente[25]. 30. También ha consagrado la jurisprudencia de esta Corporación que el derecho a la vivienda es fundamental cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional, como son los menores de edad, adultos mayores, personas en situación de discapacidad, población desplazada, personas en condiciones de extrema pobreza o víctimas del conflicto armado; en los casos en que se afecta el contenido mínimo de protección del derecho, de acuerdo con el cual el Estado está en la obligación de promover planes de vivienda, que incluyen subsidios para la compra o arrendamiento de bienes inmuebles, este último, cuando la afectación del derecho sea como consecuencia de la acción (por ejemplo, por obras de interés general) o inacción (por ejemplo, construcciones sin licencia de construcción en zonas de alto riesgo) de las entidades territoriales o por hechos imprevisibles (por ejemplo, desastres naturales). En estos casos, el carácter fundamental del derecho a la vivienda, obliga a la adopción de medidas de carácter inmediato[26]. 31. En suma, el derecho a la vivienda digna es un mandato constitucional con el que deben cumplir las autoridades públicas para satisfacer la demanda de vivienda en condiciones de habitabilidad, accesibilidad, ubicación y provista de seguridad jurídica en la tenencia. Es así, que los compromisos adquiridos por el Estado deben materializarse a través de la implementación de una política pública que atienda las necesidades de vivienda de la población en general, pero principalmente, de los sectores más vulnerables, pues es en estos casos en los que el derecho a la vivienda digna traspasa su contenido prestacional y alcanza la categoría de derecho fundamental. E. EL ACCESO AL CRÉDITO, UNA HERRAMIENTA PARA TENER VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y PRIORITARIO 32. La legislación colombiana ha concretado políticas públicas para que las personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta accedan al apoyo para la consecución de una vivienda apropiada, creándose el Sistema de Vivienda de Interés Social, en el cual se consagró el subsidio familiar, por medio del cual se puede materializar la obligación estatal de proveer soluciones de vivienda. Así, la Ley 3 de 1991[27], en el numeral 8 del artículo 14, establece que entre las funciones de la Junta Directiva del INURBE le corresponde “[r]eglamentar el otorgamiento de créditos y la asistencia técnica con destino a programas de vivienda de interés social”[28]. A su vez, el artículo 37 de la referida ley dispone que “[l]os créditos de largo plazo que otorguen las instituciones financieras, para la adquisición, construcción, mejora o subdivisión de vivienda no podrán contener exigencias o contraprestaciones de ningún tipo, salvo las que expresamente autorice la Superintendencia Bancaria para el ahorro contractual de que trata el artículo 122 de la presente Ley”. 33. El Decreto 2190 de 2009, reglamenta el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas. Allí, en el numeral 2.16 del artículo 2 define los “recursos complementarios al subsidio para la adquisición de vivienda” asegurando que: “Son los recursos con que cuenta el hogar postulante, que sumados al subsidio permiten al hogar el cierre financiero para acceder a una solución de vivienda en cualquiera de sus modalidades. Estos recursos pueden estar representados en ahorro de los postulantes en cualquiera de las modalidades establecidas en el presente decreto, en crédito aprobado por los otorgantes de crédito o por los aportes económicos solidarios de los hogares representados en dinero y/o en trabajo comunitario, cuando a ello hubiere lugar; también podrán estar representados en aportes efectuados por entidades del orden departamental o municipal, o en donaciones efectuadas por Organizaciones No Gubernamentales y por entidades nacionales o internacionales y cualquier otro mecanismo que le permita complementar los recursos necesarios para acceder a la vivienda”. (Subrayado fuera de texto) En el numeral siguiente -2.17- se dispone que para “la asignación de subsidios entre los postulantes seleccionados según el procedimiento que se establece en este Decreto, se considerarán aceptables las cartas de aprobación de crédito complementario expedidas por los establecimientos de crédito, las cooperativas de ahorro y crédito, las cooperativas multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito, las Cajas de Compensación Familiar, los Fondos Mutuos de Inversión, los Fondos de Empleados y el Fondo Nacional de Ahorro”. 34. El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, Ley 1450 de 2011, se refiere en el Capítulo II al “crecimiento sostenible y competitividad”. En el punto 2.6, que concierne a “vivienda y ciudades amables”, el artículo 123 establece que con el propósito de generar condiciones que faciliten la financiación de vivienda nueva, el Gobierno a través del Fondo de Reserva para la Estabilización de Cartera Hipotecaria –FRECH-, administrado por el Banco de la República, podrá ofrecer nuevas coberturas de tasas de interés a los deudores de crédito de vivienda nueva y leasing habitacional que otorguen los establecimientos de crédito. 35. La Ley 1537 de 2012[29], cuyo objeto es promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda de interés social y de interés prioritario, establece entre otros, mecanismos que facilitan la financiación de vivienda. En la exposición de motivos de la Ley 1537 de 2012, se partió del estudio de la problemática que enfrenta el país en materia de vivienda y se indicó que: “La política de vivienda en Colombia funciona con base en el modelo de cierre financiero. Para la adquisición de una vivienda social los compradores deben gestionar tres fuentes independientes de recursos: crédito, subsidio y ahorro. Para los hogares de más bajos ingresos (ingreso mensual menor o igual a 1 smmlv) el valor máximo del subsidio equivale aproximadamente a una tercera parte del precio de una vivienda prioritaria. Para que el modelo de cierre financiero opere adecuadamente debe existir acceso a crédito. En ausencia de crédito y ahorro, los subsidios de adquisición son insuficientes para adquirir una vivienda prioritaria, en contraste con otros países de América Latina (Brasil y Chile), donde el valor individual de los subsidios llega incluso al 100% del valor de las soluciones habitacionales. A pesar del relativamente bajo monto per cápita de los subsidios de vivienda, en Colombia no toda la población tiene acceso a un crédito de vivienda. La regulación financiera limita el acceso a crédito para hogares de muy bajos ingresos o en situación de informalidad.”[30] El propósito del Estado al establecer una política de vivienda de interés social y de interés prioritario enfocada a favorecer a la población de escasos recursos encuentra apoyo, entra otras razones, en que “en Colombia hay un total de 12,3 millones de hogares. De este total, solo el 36% tendría acceso a crédito y corresponde a los hogares que tienen ingresos mensuales superiores a 1,5 SM. Un total de 7,9 millones de hogares tendrían ingresos por debajo de ese nivel. Dentro de este grupo debe destacarse la población que se encuentra por debajo de la línea de pobreza (3.7 millones de hogares) y la que se encuentra por debajo de la línea de pobreza extrema (1,2 millones de hogares). Por otra parte, según la Encuesta de Ingresos y Gastos del DANE 2009, habría capacidad de ahorro en los hogares con ingresos mensuales mayores a 4 sml, grupo conformado por los dos deciles de población de ingresos más altos. La población objetivo de la política de vivienda (todos los hogares con ingresos mensuales menores a 4 sml) no tendrían capacidad de ahorro”[31]. En el artículo 36 de la mencionada ley, se dispone que cuando el subsidio familiar de vivienda se asigne al beneficiario y este deba realizar el pago parcial de la vivienda, la asignación de la unidad habitacional se podrá realizar de manera temporal “condicionando la transferencia de su titularidad al cumplimiento de las obligaciones contractuales o las definidas en el reglamento que se expida para el efecto”. 36. De lo anterior, se evidencia que debido a los altos niveles de pobreza de la población colombiana, las dificultades asociadas a su financiación en particular las dificult...