Sentencia T-025 de 2007

T-025-07 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-025/07 ACCION DE TUTELA PARA CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS-Obligación de hacer DERECHO A LA IGUALDAD Y ACCESO A LA JUSTICIA-Solicitud de pago mensual de la bonificación por compensación establecida en el Decreto 610 de 1998 DERECHO A LA EJECUCION DE LAS SENTENCIAS-Cumplimiento Las entidades públicas obligadas a ejecutar un fallo, no podrían eludir su cumplimiento argumentando razones de legalidad del gasto, tampoco posponer su ejecución mas allá del tiempo necesario para cumplir con los requisitos de orden presupuestario, medidas éstas que deberán adoptar sin demora, sin que les sea dable aguardar conceptos o autorizaciones para su ejecución. El derecho a la ejecución de la sentencia comporta que los fallos se cumplen en los términos en ellos establecidos y que, de ser necesario, es el funcionario que los profirió y no los obligados a cumplirlos, el competente para aclararlos, adicionarlos o complementarlos, dentro de la oportunidad previamente señalada en el ordenamiento. CONDENAS EN CONTRA DE ENTIDADES PUBLICAS-Pago de la bonificación por compensación equivalente al 80% de los ingresos de los Magistrados de las altas Cortes Los accionantes tienen derecho a recibir mensualmente una bonificación por compensación, “que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguales al [ochenta por ciento (80%)] de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura”, porque el H. Tribunal Contencioso Administrativo del Magdalena restableció su derecho a percibir la remuneración fijada en el Decreto 610 de 1998 y esta normatividad así lo dispone. DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL-Pago de la bonificación por compensación equivalente al 80% de los ingresos de los Magistrados de las altas Cortes Referencia: expediente T-1428323 Acción de tutela de Joaquín Escorcia Silva y otros contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otros Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil siete (2007). La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de su competencia constitucional y legal, ha proferido la siguiente SENTENCIA dentro del proceso de revisión de las decisiones adoptadas por la Salas Civil del H. Tribunal Superior de Santa Marta y de Casación Civil de la H. Corte Suprema de Justicia, para decidir la acción de tutela instaurada por Joaquín Escorcia Silva, Sara Beatriz Cayón Padilla, Manuel Julián Noguera Alzamora y Jairo Arturo Saade Urueta contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Magdalena, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Dirección del Tesoro y el Ministerio del Interior y de Justicia. I. ANTECEDENTES 1. La demanda Los accionantes reclaman el restablecimiento de sus derechos fundamentales a la igualdad y al acceso a la justicia y para el efecto solicitan al juez constitucional ordenar a las entidades accionadas “que el pago de nuestro sueldo se realice conforme lo establece el Decreto 610 de 1998, mensualmente y por nómina”. Refieren que mediante la norma antes relacionada el Gobierno Nacional dispuso que el salario de los Magistrados de los Tribunales y de los Consejos Seccionales de la Judicatura equivaldría al 60%, al 70% y al 80% de lo que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura., a partir de enero de 1999, enero de 2000 y enero de 2001, respectivamente. Afirman que el H. Consejo de Estado anuló el Decreto 2668 de 1998 que derogaba el Decreto 610 del mismo año, razón por la cual los accionantes obtuvieron el restablecimiento de las condiciones salariales previamente establecidas, consistentes en “pagarnos la bonificación por compensación de carácter permanente en los siguientes porcentajes: 60% para el año 1999, 70% para el año 2000 y 80% a partir del año 2001 de lo que por todo concepto devengaran los Magistrados de las Altas Cortes”. Sostienen que, en acatamiento de las sentencias que así lo ordenan, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial inicialmente reajustó su salario, mensualmente y por nómina, pero a partir del 24 de febrero de 2005 “resolvió cancelar la bonificación por compensación creada por el Decreto 610 de 1998 a través del rubro de sentencias”. Manifiestan que el H. Consejo Superior de la Judicatura, por conducto de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, fundamenta su decisión de reconocerles anualmente la compensación a la que tienen derecho en el Concepto Número 4.4.2 de 2005, emitido por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, desconociendo la autonomía de la Rama Judicial y vulnerando su derecho a la igualdad, si se considera que el pago de los emolumentos previstos en le Decreto 610 de 1998, “a los Magistrados del departamento de Santander entre los cuales se destacan los doctores RAFAEL GUTIERREZ SOLANO y FRANCIS DEL PILAR PINILLA PEDROZA se verifica mensualmente por nómina (…)”. Agregan que su derecho a percibir una remuneración equivalente al 80% de lo que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura, al igual que el derecho de los magistrados Gutiérrez Solano y Pinilla Pedroza, se deriva del Decreto 610 de 1998 y de las sentencias judiciales que así lo disponen, dada la Sentencia que declara la nulidad del Decreto 2668 de 1998 que derogaba el antes relacionado, emitida el 25 de septiembre de 2001 por el H. Consejo de Estado. 2. Intervención pasiva 2.1 Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Unidad de Asistencia Legal La Directora de la Unidad de Asistencia legal de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial refiere que la entidad, mediante oficios Nos. 13300 del 1° de octubre de 2004 y 0142 de 2005, “elevó consulta ante la Directora General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de que dicho Ministerio se pronunciara sobre la viabilidad por parte de la DEAJ de cancelar la diferencia de la bonificación por compensación creada en el Decreto 610 del 26 de marzo de 1998, ordenada mediante sentencias ejecutoriadas, a través de nómina, afectando el rubro denominado bonificación por compensación”. Sostiene que la Directora General de Presupuesto absolvió la consulta y para el efecto señaló que “el pago de las diferencias porcentuales con ocasión de las sentencias que se encuentran ejecutoriadas por concepto de bonificación por compensación deberán cancelarse con cargo al rubro de sentencias (subrayado fuera del texto)”. Agrega que, en armonía con el concepto en mención, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha venido cancelando “con cargo al rubro de sentencias y conciliaciones la diferencia de la bonificación por compensación equivalente al 80% de lo que por todo concepto perciban los Magistrados de las Altas Cortes (…) hasta el 31 de diciembre de 2005, quedando pendiente de cancelar lo que va corrido del año 2006”. Informa que con ocasión del Decreto 4689 de 2005, que modifica el artículo 37 del Decreto 359 de 1995, la Dirección Ejecutiva elevó una nueva consulta, aún sin resolver, a la Directora General de Presupuesto, con el fin de dilucidar si “a partir de la expedición del referido Decreto [el pago de dichas condenas] procede a través de la nómina de sueldos que emite mensualmente la entidad”. Añade que “la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial continuará cancelando por el rubro de sentencias la diferencia de bonificación por compensación creada en el Decreto 610 de 1998 a favor de los doctores JOAQUÍN ESCORCIA SILVA, SARA BEATRIZ CAYON PADILLA, JAIRO SAADE URUETA Y MANUEL JULIAN NOGUERA ALZAMORA, en cumplimiento de lo ordenado mediante sentencias del 8 de octubre y 12 de diciembre de 2003, proferidas por el Tribunal Administrativo del Magdalena, toda vez que dicho Ministerio es el único competente para pronunciarse sobre el tema”, mientras el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no modifique su posición en la materia. Respecto de la vulneración del derecho a la igualdad, planteada en la demanda, la interviniente destaca cómo el H. Tribunal Administrativo de Santander ordenó que la bonificación decretada a favor de la H. Magistrada Gloria Elisa Díaz de Gómez “fuese cancelada mensualmente (…) orden que no fue incluida en la sentencia que se profirió para los señores Magistrados del Distrito Judicial del Magdalena”. Finalmente, la Directora de la Unidad de Asistencia Legal de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicita negar la protección invocada, comoquiera que la “solicitud de inclusión en nómina de las diferentes bonificaciones por compensación tiene control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y el juzgador puede disponer mecanismos transitorios mientras decide de fondo”. 2.2 Dirección Seccional de Administración Judicial La Directora Seccional de Administración Judicial de Santa Marta manifiesta que “comparte y coadyuva” los argumentos expuestos ante el juez de primera instancia por la Directora de la Unidad de Asistencia Legal de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y precisa “que si la remuneración de los señores Magistrados no es incluida tanto en la ley de presupuesto como en los decretos anuales de salarios, ni la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura ni la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial o sus seccionales pueden legalmente cancelar por el rubro de gastos personales, vía nómina, valores distintos a los allí establecidos, como es el caso de la bonificación por compensación”. Recuerda que la autonomía de la Rama Judicial, en materia presupuestal, se concreta en la preparación y presentación del anteproyecto de presupuesto para cada vigencia, en la distribución del mismo y en la ejecución de las partidas previstas en la ley anual de presupuesto. Lo anterior de conformidad con la normatividad vigente a cuyo tenor “no podrá pagarse por funcionamiento rubro de gastos de personal, vía nómina, ninguna suma que no haya sido incluida como tal en el decreto anual de salarios y en la ley de presupuesto, por cuanto esto equivaldría a una violación flagrante de la prohibición constitucional y legal de modificar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos que haya sido establecido, según su exclusiva competencia funcional, por el gobierno nacional”. En armonía con lo expuesto, la interviniente destaca que “ni la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial o la Dirección Seccional de Administración Judicial de Santa Marta, tienen responsabilidad en los hechos que se les están imputando”, y que “la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (…) se encuentra al día por concepto de salarios y aportes al sistema general de seguridad social (…)”. 2.3 Ministerio de Hacienda y Crédito Público El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público solicita declarar improcedente la acción que se revisa, frente a la entidad que representa. Inicialmente el interviniente se detiene en los requisitos de procedibilidad de la acción de amparo, previstos en el ordenamiento y en la jurisprudencia constitucional y concluye que “[e]n el caso sub examine y teniendo en cuenta los anteriores elementos como eje de existencia del llamado “perjuicio irremediable” habrá que ser claros al establecer que ninguno de los elementos de su existencia se presentan ya que en primera medida no se ve reflejado el elemento urgencia”. Agrega, conforme a las normas y a la jurisprudencia que transcribe, i) que “se prohíbe la utilización de una partida de gasto aprobada por el Congreso de la República para una finalidad distinta de aquella para la cual fue apropiada” y ii) que “en la imputación presupuestal de las obligaciones a cargo de los diferentes órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación debe haber una correspondencia entre el objeto del gasto y la apropiación”. Sostiene que “una vez las instancias judiciales producen los fallos definitivos, se conoce el órgano(s) condenado(s) y en consecuencia la Sección Presupuestal pertinente deberá surtir los trámites tendientes a apropiar las partidas necesarias, con arreglo a lo dispuesto en las normas mencionadas, en concordancia con el principio de especialización”; e indica que la oficina jurídica del Ministerio, el 10 de febrero de 2005, se pronunció sobre la necesidad de distinguir “qué porcentaje de la asignación de los funcionarios beneficiarios corresponde a un salario legalmente decretado (…) y qué porcentaje obedece al cumplimiento que se le da a la respectiva providencia judicial”. Refiere que conocido el anterior pronunciamiento, “la Dirección General del Presupuesto Público Nacional emitió concepto el 24 de febrero de 2005, “Asunto: Pago de sentencias. Referencia: 1-2005-000892” que tal como lo señalan los accionantes en su escrito, el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, consagra que “no comprometerán la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni será de obligatorio cumplimiento”. Finalmente destaca que “el Consejo Superior de la Judicatura, a través de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, es el encargado de distribuir el presupuesto de la rama judicial y el Ministerio de Hacienda solo se limita a girar los recursos que ésta le exija” y para concluir señala que los trámites internos que se surtan al interior de la entidad nominadora no dependen del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2.4 Ministerio del Interior y de Justicia El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior y de Justicia manifiesta que al tenor del Decreto 4689 del 21 de diciembre de 2005, de los artículos 113 y 228 de la Carta Política y de los artículos 5° y 99 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia, “la Nación Ministerio del Interior y de Justicia no es la entidad obligada a responder”, por la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes. Agrega que el H. Consejo de Estado, en sentencia del 22 de noviembre de 2001, consideró el asunto y concluyó que la Ley 270 de 1996 “confirió la representación para toda clase de procesos judiciales iniciados en contra de la Nación –Rama Judicial- al Director Ejecutivo de Administración Judicial (ar.99-8). Se tiene entonces que el sujeto legitimado en la causa por pasiva para responder por acciones u omisiones atribuibles a la Rama Judicial del poder público es la Nación y lo que resultó modificado con la nueva legislación fue la representación judicial de la misma”. Finalmente se detiene en las previsiones del Decreto 2591 de 1991 y concluye que la acción de tutela que se revisa no procede, por cuanto los accionantes no reclaman sobre la vulneración de derechos fundamentales, sino pretenden “el pago mensual por nómina del porcentaje correspondiente a la bonificación por compensación”. 3. Material probatorio En el expediente obra fotocopia de los siguientes documentos: 3.1 Sentencia proferida el 8 de octubre de 2003, por el H. Tribunal Contencioso Administrativo del Magdalena, en Sala de conjueces, para resolver, mediante una sola decisión, las Acciones de Nulidad y Restablecimiento del Derecho formuladas por los H. Magistrados del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, del H. Tribunal Administrativo del Magdalena y del H. Consejo Seccional de la Judicatura del Magdalena contra La Nación -Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública-. Resolvió el H. Tribunal Contencioso Administrativo, en el fallo en mención, “estarse a lo resuelto por el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en sentencia de fecha 25 de noviembre de 2001, en cuanto declaró la nulidad del decreto 2668 de 1998” y declarar “no probadas las excepciones propuestas (…)”. En materia de restablecimiento el Tribunal dispuso: “Tercero. CONDENASE y ORDENASE pagar a la Nación colombiana (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Administrativo de la Función Pública y Rama Judicial –Dirección Ejecutiva Administración Judicial( a titulo de restablecimiento a los demandantes doctores (…)Joaquín Escorcia Silva, Sara Beatriz Cayón Padilla, Manuel Julián Noguera Alzamora y Jairo Arturo Saade Urueta (…) la bonificación por compensación que con carácter de permanente, en el porcentaje del setenta por ciento (60%) de la remuneración total correspondiente a los Magistrados de las Altas Cortes, estableció a favor de estos servidores públicos el Decreto 610 del año 1998, a partir del 1° de enero de 1999 y de acuerdo con las condiciones allí establecidas. Las sumas que resultaren debidas se reajustarán teniendo en cuenta el índice de precios al consumidor (artículo 178c del Código Contencioso Administrativo) y se castigaran con el interés legal correspondiente al 6% anual, desde el 1° de enero de 1999 y hasta la fecha en que se produzca el pago. Cuarto. La condena declarada y determinada mediante la presente providencia se cumplirá en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo”. Entre otras consideraciones, la providencia señala: “Declarada la nulidad de ese acto administrativo demandado, que como se anotó fue adoptada por el Honorable Consejo de Estado mediante sentencia de 21 de noviembre del año 2001, y ordenada su remisión al contenido material de esa decisión, el efecto obligado no puede ser distinto ni diferente a que en esta instancia se ordene como consecuencia lógica el restablecimiento del derecho invocado, el cual habrá de despacharse favorablemente, teniendo en cuenta evidentemente que los demandantes en su calidad de Magistrados de los Tribunales Superior del Distrito Judicial del Magdalena, Administrativo del Magdalena y Consejo Seccional de la Judicatura en el Magdalena, adquirieron con justo título el derecho a devengar el porcentaje establecido para los años 1999, 2000 y 2001 a partir del primero de enero de cada uno de esos años, respectivamente, de la remuneración total correspondiente a los Magistrados de las altas cortes judiciales, a título de prestación social compensatoria, como mecanismo para preservar el equilibrio salarial en relación con los funcionarios de superior jerarquía y que fue vulnerado y violado por el acto acusado, al desconocer los derechos consagrados a favor de los demandantes mediante los decretos 610 de marzo 26 de 1998 y 1239 de julio 02 de 1998, afectándolos notablemente en su remuneración y muy por debajo de las declaradas y reconocidas en estos textos normativos, que recobran plena vigencia con la declaratoria de nulidad del decreto 2668 citado”. 3.2 Sentencia proferida el 17 de julio de 2003 por el H. Tribunal Administrativo de Santander, para decidir la Acción de Nulidad y Restablecimiento del derecho promovida por la doctora Gloria Elisa Díaz de Gómez, entre otros Magistrados de los Tribunales del departamento de Santander. Dispone la providencia que “la Nación, representada por el Ministerio de Justicia y del Derecho”, reconocerá y pagará a los demandantes, a título de restablecimiento, “una bonificación por compensación mensual y con carácter permanente”, en los términos previstos en el Decreto 610 de 1998. Consideró el H. Tribunal Administrativo de Santander, “descendiendo al asunto que ocupa a la Sala”: “que si bien en la demanda se formuló a título de restablecimiento la petición de pagar una suma mensual de $2.835.923.00, desde el primero de enero de 1999, cifra que resulta de la diferencia entre lo que ellos devengaban y el 60% que, para ese día, recibían como ingresos los Magistrados de las altas cortes, cifra que, en su momento sirvió para determinar la cuantía, no es menos cierto que el objetivo de ella, además de la anulación del acto del ofensor, era la de restaurar el derecho subjetivo adquirido a través del acto anulado. Considera entonces la Sala que para restablecer el derecho demandado se deben tener en cuenta no solo el porcentaje del 60% creado por el Decreto 610 de 1998 y originalmente consignado en la demanda, sino las proyecciones planteadas en el mismo, vale decir, el 70% para la vigencia fiscal del 2000 y el 80% del 2001, pues así lo había considerado el Ejecutivo como esquema para efectuar la nivelación acordada. (…) Con fundamento en lo anterior, para restaurar el daño, la parte demandada deberá tener en cuenta dos periodos claros: desde el 1° de enero de 1999, fecha en que debió comenzar a surtir efectos el Decreto 610, hasta el 1° de septiembre de 1999, cuando comenzó a tener efectos fiscales el Decreto 664 y desde este en adelante. En los dos habrá de tenerse presente los parámetros señalados en el decreto 610 de 1998, esto es que la bonificación por compensación comprenderá, además de la prima especial de servicios, los demás ingresos laborales que por todo concepto perciban los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura para la vigencia fiscal de 1999, el setenta por ciento (70%) para el 2000 y el ochenta por ciento (80%) para el 2001”. 3.3 Auto del 4 de noviembre de 2003, dictado por el H. Tribunal Administrativo de Santander en Sala de Conjueces, para decidir sobre la consulta de la Sentencia relacionada en el punto anterior. Señala la providencia: “En el caso sub examine se trata de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral de PRIMERA INSTANCIA, en el que se impuso una condena a cargo de la Nación, representada por el Ministerio de Justicia y del Derecho en el que se ejerció el derecho de defensa, como se deduce de la actuación surtida y de la documentación aportada al expediente (folios 106 a 125 el escrito de contestación de la demanda ) por lo que no resulta procedente el grado jurisdiccional de consulta en este proceso al no cumplir con los requisitos que exige [el artículo 57 de la Ley 446 de 1998]. Así las cosas, resulta oportuno no aplicar por improcedente, lo dispuesto en el numeral tercero de la sentencia en lo atinente a enviar el proceso al Consejo de Estado para los efectos previstos por el C.C.A. en su artículo 184”. 3.4 Decisión proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado el 23 de agosto de 2005, “para resolver el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Ministerio del Interior y de Justicia y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con ocasión del cumplimiento de la sentencia proferida el 17 de julio de 2003 por el Tribunal Administrativo de Santander”. Refiere la providencia que el conflicto sometido a su consideración se presenta i) porque el Ministerio del Interior y de Justicia considera que la responsabilidad por el pago de las condenas impuestas por el H. Tribunal Contencioso Administrativo de Santander compete a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, “en cuanto le corresponde pagar las remuneraciones y demás derechos laborales de los funcionarios de la Rama Judicial” y ii) debido a que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial estima que “la Rama Ejecutiva, en cabeza del Ministerio mencionado, del de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Administrativo de la Función Pública [deberá] disponer lo pertinente con las gestiones legales, presupuestales y administrativas que conduzcan al debido cumplimiento del fallo proferido el 17 de julio de 2003 por el Tribunal Administrativo de Santander”. Consideró, entonces, la citada Sala de Consulta que le correspondía conceptuar sobre la entidad en quien recae la obligación de soportar la disminución patrimonial “derivada esta de la acción directa del Gobierno Nacional por la derogatoria del decreto que establecía unos derechos a determinados funcionarios judiciales”. Para el efecto, la Sala consideró necesario distinguir “la responsabilidad derivada de las actuaciones judiciales de aquélla originada en actividades ajenas a la misma que tocan con la remuneración de los servidores de la Rama Judicial (…)”. Finalmente concluyó que sin pronunciamiento judicial que así lo imponga no es dable “endilgarle la responsabilidad patrimonial de la Nación- a cargo del Ministerio del Interior y de Justicia a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (…) en tanto la condena de que se trata no proviene de actuaciones judiciales ni de conductas imputables a los miembros de la Rama Judicial, entendida en su conjunto”, no obstante advirtió que los efectos futuros de la condena “en cuanto determinan una remuneración y prestaciones periódicas que tocan con el salario de los funcionarios judiciales, su reconocimiento será de cargo de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, dando aplicación al régimen establecido en el decreto 610 de 1998 y demás normas pertinentes”. Dice así la parte resolutiva de la providencia: (…) Declarar que para el cumplimiento de los efectos derivados de la ejecución de la sentencia proferida el 17 de julio de 2003 por el Tribunal Administrativo de Santander, en el proceso incoado por GLORIA ELISA DIAZ DE GOMEZ Y OTROS, Exp. 1999088500, en ejercicio de la acción contemplada en el artículo 85 del C.C.A- están obligados y por lo tanto son competentes: a) La Nación –Ministerio del Interior y de justicia para reconocer y pagar, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, a título de restablecimiento del derecho por razón de la condena las diferencias provenientes de la aplicación del régimen establecido en el decreto 610 de 1998, en los términos del fallo. b) A partir de la ejecutoria de la sentencia, el Consejo Superior de la Judicatura, por conducto de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para reconocer y pagar los emolumentos correspondientes al régimen establecido en el decreto 610 de 1998 y en las normas concordantes, en la forma establecida en la sentencia.”. 3.5 Solicitud dirigida al Director Ejecutivo de Administración Judicial, el 7 de febrero de 2006, por los accionantes, en ejercicio del derecho de petición, para solicitar, en cumplimiento de las decisiones judiciales que hicieron tránsito a cosa juzgada, “que por nómina se nos cancele mensualmente el sueldo equivalente al 80% de lo que en la actualidad por todo concepto perciben los Magistrados de las Altas Cortes”. 3.6 Respuesta a la anterior petición, fechada 15 de marzo de 2006, por la Directora de Unidad de Recursos Humanos de Administración Judicial quien informa a los solicitantes que “hasta tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no allegue respuesta a lo solicitado mediante oficio DEAJ06-833 del 25 de enero de 2006 o el Gobierno Nacional incluya en disposición alguna dicho pago por nómina, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial continuará aplicando el Concepto 4.4.2 de 24 de febrero de 2005, emitido por la Directora General del Presupuesto Nacional, es decir, reconocer (sic) por el rubro de sentencias la diferencia de la bonificación por compensación creada en el Decreto 610 de 1998 (…)”. 3.7 Oficio 1258 de 2006, librado por la Secretaría de la Sala Civil Familia del H. Tribunal Superior de Santander al Director Ejecutivo de Administración Judicial, solicitando información i) respecto de los Magistrados del departamento de Santander que obtuvieron el restablecimiento del derecho a percibir la remuneración prevista en el Decreto 610 de 1998 y ii) sobre la modalidad del pago a los mismos, especificando cuál de ellos recibe la asignación en su remuneración mensual. 3.8 Respuesta al Oficio anterior, emitida por el Director Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, el 17 de abril del año en curso. Afirma el funcionario i) que “los Doctores JAIRO REMOLINA CACERES, CARMELO TADEO MENDOZA LOZANO, RAFAEL GUTIERREZ SOLANO Y FRANCY DEL PILAR PINILLA PEÑALOZA formularon demandas de nulidad y restablecimiento del derecho (…)”; ii) que “a los Doctores RAFAEL GUTIERREZ SOLANO Y FRANCY DEL PILAR PINILLA DE PENALOZA se le viene (sic) cancelando el pago mensual por nómina de dicha Bonificación desde el mes de octubre del año 2005 (…)”; iii) que “el Doctor Jairo Remolina Cáceres se pensionó (…)” y iv) que “al Doctor CARMELO TADEO MENDOZA LOZANO se le viene cancelando mensualmente sin tener en cuenta la remuneración descrita en el decreto 610 de 1998”. 4. Decisiones judiciales objeto de revisión 4.1 Sentencia de primera instancia La Sala Civil Familia del H. Tribunal Superior de Santa Marta, en Sala de Conjueces, concede la protección, en consecuencia ordena a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial realizar los trámites pertinentes para cancelar mensualmente y por nómina a los accionantes la bonificación por compensación prevista en el Decreto 610 de 1998, en el porcentaje equivalente al 80% de lo que por todo concepto perciben los Magistrados de la H. Corte Suprema de Justicia, del H. Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura. Inicialmente la Sala en cita analiza el cumplimiento de las condiciones de procedibilidad y concluye que la acción de amparo “es el único medio de defensa idóneo para garantizar la protección de un derecho fundamental de aplicación inmediata”. Señala la decisión: “De lo dicho se sigue que no es acertado sostener que en la actualidad solo exista un solo régimen prestacional para los Magistrados de Tribunales Superiores, Administrativos y Consejos Seccionales de la Judicatura, pues a más del decreto 4040 de 2004, desde el año 1998 existe y sigue existiendo y surtiendo efectos jurídicos el decreto 610, por medio del cual se creó una bonificación por compensación para los citados funcionarios a efectos de disminuir la desigualdad existente entre sus ingresos y el de los Magistrados de las Altas Cortes. Examinada la naturaleza de la bonificación por compensación cuyo pago se solicita que se verifique mensualmente y por nómina, la Sala se encargará de establecer si los accionantes cuentan con otro medio de defensa judicial idóneo para la protección del derecho a la igualdad. La Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos, entre los cuales se destaca la sentencia T-865 del 11 de octubre de 2002, ha señalado de manera clara que para examinar si se ha presentado o no vulneración al derecho fundamental a la igualdad, no se hace necesario que se acredite la afectación del mínimo vital o la existencia de un perjuicio irremediable-. En efecto, en las consideraciones de la sentencia en cita, el máximo guardián de la constitución (sic) señaló: “Sin embargo, es de notarse que los demandantes también solicitan la protección de su derecho fundamental a la igualdad, en tanto a ciertos funcionarios se les ha cancelado la prima técnica mientras que a ellos no. Por ello, la Sala considera necesario determinar si existe una vulneración a este derecho por parte de las entidades demandadas en relación con la omisión en el pago de la referida prestación, independientemente de que los actores no hayan acreditado -ni el juez advertido- la afectación de su mínimo vital ni que estén sufriendo un perjuicio irremediable”. En este mismo proveído, la corte (sic) recordó la Sentencia T-047 de 2002, en la cual manifestó que cuando el “trato diferenciado en el campo de las relaciones laborales proviene de una práctica discriminatoria, el trabajador puede solicitar la protección del derecho a la igualdad, por la vía ordinaria. Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corte mediante la unificación efectuada en la Sentencia SU-547 de 1997, cuestiona la efectividad e idoneidad de esa vía para asegurar una protección eficaz de la igualdad, en razón a los limitados alcances de las facultades de los jueces ordinarios para controlar en forma inmediata su vulneración; de esta manera, se ha abierto la vía de la tutela para que los trabajadores reclamen la protección de ese derecho irrenunciable.” De las glosas jurisprudenciales antes trascritas, se desprende que es procedente realizar el examen de fondo de la presunta violación al derecho a la igualdad mediante la acción de tutela, por cuanto ésta, en palabras de la Corte, en muchos casos, es el único medio de defensa idóneo para garantizar la protección de un derecho fundamental de aplicación inmediata”. Establecida la procedencia de la acción, el fallador de primer grado se detiene en la jurisprudencia constitucional en la materia, con el objeto de establecer “si en el subjudice, se está en presencia de un trato desigual constitutivo de discriminación o si por el contrario se está en presencia de un trato diferenciador razonablemente fundado” y así concluye que “el trato diferencial al cual están siendo sometidos los accionantes carece de justificación objetiva y razonable y atenta contra la dignidad del funcionario judicial (…)”. Señala al respecto la decisión: “Finalmente debe considerarse que el criterio empleado por las autoridades demandadas para establecer la distinción entre los accionantes y los doctores (…) es que en la sentencia de los primeros de los nombrados se señaló que el pago de la citada prestación debía hacerse mensualmente, en tanto que en la de los segundos nada se dijo al respecto. Se debe proceder entonces a establecer si el mencionado criterio es constitucionalmente aceptable para el fin expresado, aplicando el ya mencionado test de igualdad. (…) Por otro lado, debe señalarse que los supuestos de hecho en que se encuentran los accionantes y los magistrados a quienes se les paga mensualmente por nómina la bonificación por compensación prevista en el Decreto 610 de 1998 no varía por el hecho de que la sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena no haya dicho nada sobre el pago mensual de la misma, pues tal obligación de pagar de manera periódica no nace de dicha providencia, sino del contenido mismo del decreto en cita, pues al ser este el acto administrativo que manifestó la voluntad del Gobierno de zanjar la desigualdad existente ente los Magistrados de los Tribunales Superiores, Administrativos y Consejos sesiónales de la Judicatura, mediante la creación de una prestación que genera efectos periódicos en el salario que perciben dichos funcionarios , la única acción lógica que se debe esperar de parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, es la de acatar lo allí dispuesto mediante la implementación del acto de ejecución respectivo, que no es otro que el pago mensual de la misma, pues ésta va de la mano con el salario que reciben mensualmente como contraprestación por el servicio prestado a la rama judicial”. Sobre las razones esgrimidas por las entidades accionadas en sus intervenciones, relativas al cumplimiento de las normas de orden presupuestal, indica la decisión: “Por ende, al haber recobrado vigencia y validez el Decreto 610 de 1998, por virtud de la declaratoria de nulidad del Decreto 2668 de ese mismo año, atendiendo lo anteriormente dicho, la entidad accionada ha debido realizar el correspondiente acto de ejecución, que no era otro distinto al de incluir o mejor aún, efectuar por nómina el pago de la bonificación por compensación por ser prestación periódica ligada a la remuneración de los accionantes, a efectos de que dicho pago se verificara mensualmente, toda vez que resulta exótico que una prestación de tal naturaleza, que ha sido creada por el Gobierno Nacional, sea cancelada anualmente por el rubro de sentencias. Por último debe anotar la Sala que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial también pretende justificar su comportamiento argumentando que no puede cancelar por nómina la totalidad de la bonificación por compensación de los accionantes debido a que no se cuenta con el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal; sin embargo tal hecho no puede ser óbice para desconocer los derechos fundamentales de los accionantes, pues de aceptarse semejante tesis se premiaría la incuria de la entidad accionada, pues no obstante que contó con más de dos años para gestionar la respectiva disponibilidad presupuestal ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, nada hizo al respecto y por ello mal haría la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en alegar en su favor su propia incuria y torpeza”. 4.2 Impugnación La Directora Ejecutiva Seccional de Administración Judicial impugna el fallo de primer grado, para el efecto trae a colación la Circular 33 del 3 de marzo de 2005, emitida por la Dirección General de Presupuesto “por medio de la cual se dispuso que el pago de las diferencias porcentuales con ocasión de las sentencias que se encuentran ejecutoriadas por concepto de bonificación por compensación deben cancelarse con cargo al rubro de sentencias”. Señala, además, que de “acuerdo con las disposiciones constitucionales y legales en especial la Ley 4ª de 1992 es el Gobierno Nacional, el único competente para fijar regímenes salariales por lo que mal haría esta seccional en disponer que la bonificación mencionada se cancele a través del rubro de gastos generales, gastos personales, vía nómina y no mediante el rubro de sentencias tal y como se viene aplicando, cumpliendo de esta manera con el principio de especialización consagrado en el artículo 18 del Decreto 111 de 1996 (…)” 4.3 Segunda instancia La Sala de Casación Civil de la H. Corte Suprema de Justicia revoca la sentencia impugnada y, en su lugar, deniega el amparo, puesto que “mal puede pensarse que exista con carácter definitivo un trato desigual (…)”. Señala el juez constitucional ad quem “que se trata de sentencias proferidas en el año 2003, frente a las cuales ninguna petición aditiva se formuló [por lo menos nada se afirma en ese sentido]; y transcurrido un espacioso periodo de tiempo nada objetaron los accionantes ante los juzgadores que las emitieron con el agravante de que los dineros, tanto los causados como los que se causaron en parte del tiempo corrido, de cualquier manera se han venido cancelando con los intereses moratorios del caso” y agrega: “Al dispensar la protección del derecho al trabajo aseguró el a-quo sin mayores razonamientos, que las condiciones de los quejosos no son dignas ni justas; pero, cual se nota respecto de la igualdad, no hay acá elementos que conduzcan al corolario de semejante tenor, como tampoco los hay para predicar el posible quebrantamiento de los otros derechos superiores cuya infracción denuncia la tutela.” II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia Esta Sala es competente para revisar la decisión de las Salas Civil Familia del H. Tribunal Superior de Santa Marta y de Casación Civil de la H. Corte Suprema de Justicia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y por selección de la Sala Número Nueve de esta Corporación, mediante providencia del 29 de septiembre de 2006. 2. Asunto objeto de revisión 2.1 Debe esta Sala revisar las decisiones proferidas por las Salas Civil Familia del H. Tribunal Superior de Santa Marta y de Casación Civil de la H. Corte Suprema de Justicia, para resolver la acción de tutela instaurada por Joaquín Escorcia Silva, Sara Beatriz Cayón Padilla, Manuel Julián Noguera Alzamora y Jairo Arturo Saade Urueta contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Magdalena, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Dirección del Tesoro y el Ministerio del Interior y de Justicia. Los accionantes reclaman la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la justicia, al mínimo vital y al trabajo en condiciones dignas y justas, porque su remuneración mensual no incluye la bonificación por compensación establecida en el Decreto 610 de 1998, sin perjuicio de las decisiones judiciales que restablecieron sus derechos a percibir un salario equivalente al 80% de lo que por todo concepto devengan los Magistrados de la H. Corte Suprema de Justicia, del H. Consejo de Estado, de la H. Corte Constitucional y del H. Consejo Superior de la Judicatura. Las entidades accionadas, por su parte, solicitan denegar el amparo por improcedente y aclaran que los demandantes reciben dicha bonificación, anualmente, con cargo al rubro de sentencias, teniendo en cuenta los principios que gobiernan el manejo de las finanzas públicas y el concepto sobre el punto emitido por la Dirección General del Presupuesto. 2.2 Revelan los antecedentes i) que el H. Tribunal Contencioso Administrativo del Magdalena, mediante providencia del 8 de octubre de 2003, condenó a la Nación a pagar a los accionantes, a título de restablecimiento del derecho, “la bonificación por compensación que con carácter permanente (…) estableció a favor de estos servidores públicos el Decreto 610 de 1998, a partir del 1° de enero del año 1999 y de acuerdo con las condiciones allí establecidas”; ii) que en igual sentido se pronunció el H. Tribunal Contencioso de Santander, respecto del restablecimiento de los derechos de los servidores vinculados a la magistratura en ese departamento, que promovieron las acciones correspondientes y iii) que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Santander cancela la bonificación a que se hace mención, mensualmente, a algunos de dichos servidores. Asunto éste que dio lugar a que la Sala Civil Familia del H. Tribunal Superior de Santa Marta, en Sala de Conjueces, concediera el amparo, mediante Sentencia que esta Sala revisa y que la Sala de Casación Civil de la H. Corte Suprema de Justicia revoca, fundada en que no existen elementos para establecer la vulneración. Corresponde en consecuencia a esta Sala resolver si los derechos fundamentales de los demandantes están siendo vulnerados, pero, previamente, atendiendo al contenido de su pretensión de amparo, deberá determinar si los mismos cuentan con un procedimiento eficaz, diferente a la acción de tutela, para reclamar la protección inmediata de sus garantías constitucionales, al tenor de lo previsto en los artículos 86 de la Carta Política y 6° del Decreto 2591 de 1991. 3. Procedencia de la acción 3.1 Sostienen los doctores Joaquín Escorcia Silva, Sara Beatriz Cayón Padilla, Manuel Julián Noguera Alzamora y Jairo Arturo Saade Urueta que las Direcciones Ejecutiva Nacional y Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Magdalena, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Dirección del Tesoro y el Ministerio del Interior y de Justicia quebrantan sus derechos fundamentales a la igualdad y al acceso a la justicia, porque su remuneración mensual no equivale al 80% “de la remuneración total correspondiente a los Magistrados de las Altas Cortes”, sin perjuicio de las previsiones del Decreto 610 de 1998 y de las providencias judiciales que así lo indican. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por su parte, manifiesta que cancela, anualmente, con cargo al rubro de sentencias y conciliaciones, la diferencia porcentual a la que fue condenada la Nación. En atención a un Concepto emitido por la Dirección Nacional de Presupuesto. Quiere decir, entonces, que los accionantes no confrontan a la administración por la cuantía de su remuneración anual, que como se sabe equivale al 80% “de la remuneración total correspondiente a los Magistrados de las Altas Cortes” y tampoco reclaman por el pago de las sumas a las que fue condenada la Nación, por haber dejado de cancelarles la remuneración prevista en el Decreto 610 de 1998 desde 1° de enero de 1999. Controvierten, eso sí, la modalidad de pago anual utilizada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial para cancelar la diferencia a la que la Nación fue condenada por el H. Tribunal Administrativo del Magdalena, en los términos de la Sentencia proferida el 8 de octubre de 2003, en atención a las previsiones establecidas en el Decreto antes referido y “de acuerdo con las condiciones allí establecidas”. Siendo así la acción que se revisa es procedente, porque –como pasa a explicarse- los jueces de tutela están facultados para restablecer los derechos fundamentales quebrantados, cualquiera fuere la autoridad implicada y la orden pertinente, mientras que los jueces civiles, competentes para hacer efectivas las condenas proferidas contra la Nación relacionadas con el pago o devolución de sumas de dinero, no pueden ejecutar a las entidades públicas por aquello que éstas estando obligadas no hicieron, como tampoco autorizar a un tercero para la ejecución de aquello que la administración dejó de hacer, así medie una resolución judicial que lo disponga. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 121 de la Carta Política, 177 del Código Contencioso Administrativo y 336 del Código de Procedimiento Civil. 3.2 Prevé el ordenamiento constitucional i) que las autoridades de la República han sido instituidas para proteger a las personas en su vida, honra, bienes, creencias y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes y las obligaciones, a cargo del Estado y de los particulares; ii) que todas las persona pueden acceder a la administración de justicia y reclamar sobre la vulneración de su derecho a la convivencia pacífica y a procurar un orden justo y iii) que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas a aquellas que le atribuyen la Constitución y la Ley –artículos 2°, 86, 121 y 230 C.P.-. Ahora bien, con miras a asegurar el cumplimiento de los deberes y obligaciones a cargo del Estado y de los particulares, el ordenamiento cuenta con procedimientos y trámites apropiados, algunos dirigidos a establecer los derechos y a determinar las obligaciones y otros a lograr su ejecución forzosa, contra el patrimonio del deudor o del causante o a la conducta de aquel, para obtener la ejecución de un hecho, la suscripción de un documento o la destrucción de lo que no se ha debido ejecutar –artículos 177 a 179 C.C.A., 499, 500, 501 y 502 C. de P.C.-. En este orden de ideas, el Código de Procedimiento Civil dispone que pueden demandarse ejecutivamente obligaciones expresas, claras y exigibles i) que consistan en pagar una cantidad líquida de dinero o dar una especie mueble o bienes de género distinto de dinero; ii) referidas a que se cumpla una obligación de hacer o se autorice su ejecución por un tercero, si fuere ello posible o iii) relacionadas con la destrucción de aquello que no ha debido ejecutarse, de acuerdo con lo convenido. Indica el mismo ordenamiento que la ejecución podría comprender, además, la condena al pago de los perjuicios compensatorios y moratorios por la no entrega de los bienes debidos o por la ejecución o inejecución del hecho. Quiere decir, entonces, que en aras de asegurar el cumplimiento de las obligaciones, previamente establecidas, los jueces civiles pueden ordenar i) el pago inmediato de cantidades de líquidas de dinero; ii) la entrega de bienes en el lugar que se indique en el título o en la sede del juzgado; iii) la ejecución de hechos o la suscripción de documentos -dentro del plazo fijado- con la advertencia de que si no procede en consecuencia se autorizará a un tercero o el juez procederá por ministerio de la ley o iv) la destrucción de lo hecho, a lo cual se procederá con el auxilio de la fuerza pública de ser ello necesario. No obstante el estatuto procesal civil dispone que la Nación no puede ser ejecutada, sino para el pago o devolución de sumas líquidas de dinero –artículos 336, 495 y 504 C. de P.C.-, es decir que los jueces civiles no pueden adelantar en su contra ejecuciones por obligaciones de hacer o de no hacer, así éstas fueren claras, expresas y exigibles, porque las autoridades públicas no pueden realizar funciones que no les han sido conferidas, “como una garantía que la sociedad civil tiene contra el abuso del poder por parte de aquellos servidores[1]”. Señala la Sentencia que se trae a colación: “El principio según el cual a los particulares se confiere un amplio margen de iniciativa, al paso que los servidores públicos deben ceñirse estrictamente a lo autorizado por la Constitución y la ley, está recogido en el texto constitucional en su artículo 6, que prescribe: "Los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las Leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones". Lo anterior equivale a dar por sentado que mientras los particulares pueden hacer todo aquello que no les esté expresamente prohibido por la Constitución y la ley, los funcionarios del Estado tan sólo pueden hacer lo que estrictamente les está permitido por ellas. Y es natural que así suceda, pues quien está detentando el poder necesita estar legitimado en sus actos, y esto opera por medio de la autorización legal. Es a todas luces contrario al principio señalado, suponer que al no estar algo expresamente prohibido, bien sea para el legislativo, o para cualquiera otra rama del poder público, sus integrantes pueden hacerlo, porque esta prerrogativa es exclusiva de los particulares. Los servidores públicos tan sólo pueden realizar los actos previstos por la Constitución, las leyes o los reglamentos, y no pueden, bajo ningún pretexto, improvisar funciones ajenas a su competencia. Esto, como una garantía que la sociedad civil tiene contra el abuso del poder por parte de aquellos servidores. Es una conquista que esta Corporación no puede soslayar, no sólo por el esfuerzo que la humanidad tuvo que hacer para consagrarla efectivamente en los textos constitucionales, sino por la evidente conveniencia que lleva consigo, por cuanto es una pieza clave para la seguridad del orden social justo y para la claridad en los actos que realicen los que detentan el poder público en sus diversas ramas. La inversión del principio es contraproducente desde todos los puntos de vista: desde el constitucional, porque extendería al servidor público una facultad connatural a los particulares, con lo cual introduce un evidente desorden, que atenta contra lo estipulado en el Preámbulo de la Carta y en el artículo 2o. de la misma; también desde el punto de vista de la filosofía del derecho, por cuanto no es proporcionado otorgar al servidor público lo que está adecuado para los particulares; y desde el punto de vista de la conveniencia, resulta contraproducente permitir la indeterminación de la actividad estatal, porque atenta contra el principio de la seguridad jurídica que es debido a la sociedad civil”. 3.3 El artículo 86 de la Carta Política dispone que todas las personas tienen acción de tutela para reclamar sobre la vulneración de sus derechos fundamentales, cualquiera fuere la autoridad que los amenace o vulnere y que el restablecimiento consistirá en una orden de inmediato cumplimiento, para que aquel respecto de quien se solicita la tutela actúe o se abstenga de hacerlo. El Decreto 2591 de 1991, por su parte, regula los mecanismos para que las decisiones de los jueces de tutela se cumplan efectivamente, sin restricciones respecto de la naturaleza de la obligación o el deber incumplidos y sin perjuicio de las sanciones y de la responsabilidad penal del funcionario comprometido con la vulneración, de ser el caso. Efectivamente, la autoridad responsable del agravio deberá cumplir las órdenes de restablecimiento, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo y, si llegare a no hacerlo, su superior será conminado a que disponga lo conducente en orden al acatamiento de la decisión, sin perjuicio de la facultad asignada al juez de tutela para “adoptar directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo” –artículo 27 Decreto 2591 de 1991-. Además el artículo 52 del Decreto en mención, con el fin de prevenir sobre el cumplimiento de las órdenes de amparo erige en falta sancionable con arresto hasta de seis meses y multa de hasta 20 salarios mínimos mensuales el desacato de una sentencia de amparo, a la vez que dispone su imposición mediante trámite incidental, consultable con el Superior. Señala la Corte: “Adicionalmente, el juez encargado de hacer cumplir el fallo PODRA (así lo indica el artículo 27 del decreto 2591 de 1991) sancionar por desacato. Es pues esta una facultad optativa, muy diferente al cumplimiento del fallo y que en ningún instante es supletoria de la competencia para la efectividad de la orden de tutela. Pueden, pues, coexistir al mismo tiempo el cumplimiento de la orden y el trámite del desacato, pero no se pueden confundir el uno (cumplimiento del fallo) con el otro (el trámite de desacato). Tratándose del cumplimiento del fallo la responsabilidad es objetiva porque no solamente se predica de la autoridad responsable del agravio, sino de su superior, siempre y cuando se hubiere requerido al superior para que haga cumplir la orden dada en la tutela. 3. Incidente de desacato y responsabilidad subjetiva Dice el artículo 52 del decreto 2591 de 1991 que “La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de veinte salarios mínimos mensuales, salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar”. Es, por lo tanto, una sanción y por lo mismo susceptible al debido proceso. El artículo 135 del Código de Procedimiento Civil dice que se tramitarán como incidentes las cuestiones accesorias que la ley expresamente señale. No es pues el incidente el mecanismo válido para definir una cuestión principal. Por ejemplo, el cumplimento de una sentencia judicial es algo principal y el poder disciplinario del juez para sancionar (artículo 39 del C. de P, C.) es accesorio. Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. Y, si se trata del superior inmediato del funcionario que ha debido cumplir la orden, tratándose de la tutela, adicionalmente ha debido existir una orden del juez requiriéndolo para que hiciere cumplir por el inferior el fallo de tutela, dándosele un término de cuarenta y ocho horas porque así expresamente lo indica el artículo 27 del decreto 2591 de 1991”[2]. En armonía con lo expuesto, esta Corte ha considerado que compete al juez constitucional obtener de la administración la ejecución de las resoluciones judiciales incumplidas, que condenan a la Nación a la satisfacción de obligaciones distintas al pago de sumas líquidas de dinero, porque, en estos casos, “lo que se decida por el juez de ejecución está limitado a impartir la orden de que se cumpla el fallo hasta ahora no cumplido, sin que exista medida alguna aplicable coercitivamente para que, aun contra la voluntad del funcionario o dependencia se lleve a cabo el mandato[3]”. Indica la providencia en mención: “Así, de conformidad con la abundante jurisprudencia de la Corte, se ha señalado que la tutela procede para garantizar la ejecución de las sentencias judiciales siempre y cuando lo ordenado se concrete en una obligación de hacer[4], por cuanto su idoneidad prevalece frente a los mecanismos ordinarios para la protección de los derechos fundamentales involucrados. No ocurre lo mismo con las obligaciones de dar pues, para su cumplimiento, el ordenamiento jurídico ha establecido el proceso ejecutivo, el cual ofrece mayores garantías en la medida en que se cuenta con la posibilidad de asegurar el pago debido mediante el decreto de medidas cautelares. Sobre este particular la Corte dijo[5]: “En lo que hace referencia al cumplimiento de sentencias judiciales por vía de tutela, esta Corte ha expresado que cuando lo ordenado en la providencia incumplida es una obligación de hacer, es viable lograr su cumplimiento por medio de la acción de tutela, pues los mecanismos consagrados en el ordenamiento jurídico no siempre tienen la idoneidad suficiente para proteger los derechos fundamentales que puedan verse afectados con el incumplimiento de una providencia. En cambio, cuando se trata del cumplimiento de obligaciones de dar, la ley ha previsto un mecanismo idóneo para lograr su cumplimiento, como es el proceso ejecutivo, cuya adecuada utilización garantiza el forzoso cumplimiento de la obligación que se pretende eludir, ya que pueden pedirse medidas cautelares, como el embargo y secuestro de los bienes del deudor y su posterior remate, para asegurar así el pago que se pretende evadir.”. Establecido entonces que los jueces civiles pueden ejecutar obligaciones a cargo de la Nación, referidas al pago o devolución de cantidades líquidas de dinero y que no les ha sido dado proceder de igual manera frente a sentencias contentivas de obligaciones de hacer o de no hacer, para la Sala es claro que corresponde al Juez de tutela determinar si los accionantes tienen derecho a percibir mensualmente y, no anualmente como ocurre en la actualidad, la bonificación por compensación que con carácter permanente estableció a favor de estos servidores públicos el Decreto 610 de 1998. 4. El derecho de acceso a la justicia garantiza el cumplimiento de las decisiones judiciales 4.1 De los artículos 2° y 229 de la Carta Política se desprende que el derecho de acceso a la justicia no comporta únicamente la garantía constitucional de que las partes obtendrán un pronunciamiento definitivo sobre el objeto litigioso, sino que la autoridad judicial protegerá el derecho controvertido y asegurará su realización, ya fuere en contra del Estado o de los particulares. Por ello el artículo 1° de la Ley 270 de 1996 dispone que la Administración de Justicia es la parte de la función pública “encargada por la Constitución Política y la ley de hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades consagrados en ellas, con el fin de realizar la convivencia social y lograr y mantener la concordia nacional”. Esta Corporación, al resolver sobre la conformidad con la Carta Política de la norma en mención, destacó el compromiso de los servidores públicos con la realización de la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo y en consecuencia recordó a los jueces su deber de adoptar decisiones serias, eficientes y eficaces, en orden a la protección cierta y efectiva de todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y libertades. Agrega la decisión: “Las consideraciones precedentes implican, en últimas, una tarea que requiere, como...