Sentencia T-001 de 2019

T-001-19 Sentencia T-001/19 ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER DERECHOS FUNDAMENTALES DE COMUNIDADES INDIGENAS-Caso donde se consideran vulnerados derechos ante la negativa de suscribir convenios interadministrativos, al sostener que el resguardo indígena no es entidad territorial ni persona jurídica de derecho público COMUNIDADES INDIGENAS COMO SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL Y TITULARES DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Reiteración de jurisprudencia COMUNIDADES INDIGENAS-Legitimación por activa en los casos que reclaman protección de sus derechos fundamentales por medio de acción de tutela La jurisprudencia de esta Corte ha reconocido no solo el estatus de sujetos colectivos de derechos fundamentales a las comunidades étnicas, sino que adicionalmente ha establecido que tanto los dirigentes como los miembros individuales de estas comunidades se encuentran legitimados para incoar la acción de tutela con el fin de perseguir la protección de los derechos de la comunidad, así como también “las organizaciones creadas para la defensa de los derechos de los pueblos indígenas y la Defensoría del Pueblo”. ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER DERECHOS FUNDAMENTALES DE COMUNIDADES INDIGENAS-Procedencia por cuanto concepto de la Administración no puede considerarse como acto administrativo, por lo cual no proceden acciones contencioso administrativas Para esta Sala el concepto jurídico emitido por la administración no es un acto administrativo en sentido estricto, pues da una orientación y no modifica situaciones jurídicas por lo cual no proceden las acciones contencioso administrativas para atacarlo. Adicionalmente, y en forma relevante es de precisar que dadas las condiciones de sujetos de especial protección constitucional de las comunidades indígenas no existen otros mecanismos administrativos o judiciales que puedan ser usados con la finalidad de salvaguardar los derechos fundamentales del Resguardo Indígena Dachi Agore Drua RECONOCIMIENTO DE COMUNIDADES INDIGENAS-Criterios subjetivos y objetivos para identificarlos como población étnica y cultural, según parámetros establecidos en el Convenio 169 de la OIT DERECHO FUNDAMENTAL A LA DIVERSIDAD E IDENTIDAD CULTURAL DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Protección constitucional DECLARACION DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE DERECHOS DE PUEBLOS INDIGENAS-Ejes centrales DERECHO AL TERRITORIO COLECTIVO DE COMUNIDAD INDIGENA-Alcance DECLARACION DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE DERECHOS DE PUEBLOS INDIGENAS-Fuente de derecho o de obligaciones concretas para el Estado, respecto a la protección del derecho a la propiedad colectiva TERRITORIO DE COMUNIDADES INDIGENAS-Protección y reconocimiento internacional TERRITORIO DE COMUNIDADES INDIGENAS-Reconocimiento constitucional y legal El ordenamiento jurídico constitucional contiene protecciones relevantes y específicas para los pueblos indígenas otorgando derechos de estos sobre sus territorios y definiendo en forma sobresaliente las figuras de los resguardos y de los territorios indígenas, estos últimos, como entidades territoriales con autonomía para la gestión de sus intereses, derechos, funciones propias y competencias que deben ser definidas por el legislador a través de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, y transitoriamente por el Gobierno mientras se expide dicha ley orgánica, de conformidad con el artículo 151 superior RESGUARDO INDIGENA-Definición Son instituciones organizadas con prerrogativas especiales para su funcionamiento y con autoridades propias que los diferencian de cualquier otra institución de carácter étnico; así, la jurisprudencia constitucional ha estudiado la importancia de la diversidad étnica y cultural, del territorio para los pueblos indígenas y de instituciones como los territorios, los resguardos y los cabildos indígenas.”(…) El resguardo se concibe como un ámbito territorial, entendido como el espacio en el que se ejercen los principales derechos de autonomía del resguardo, especialmente aquellos relacionados con la regulación social y la autonomía política DERECHO A LA PROPIEDAD COLECTIVA DE GRUPOS ETNICOS SOBRE TERRITORIOS-Marco normativo y jurisprudencial del reconocimiento DERECHOS DE COMUNIDAD INDIGENA A RECIBIR LOS RECURSOS NECESARIOS COMO PRESUPUESTO DEL RESPETO A SU AUTONOMIA E IDENTIDAD ETNICA Y EL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Reiteración de jurisprudencia DIVERSIDAD Y AUTONOMIA-Elemento imprescindible para adecuada interpretación y aplicación de normas y principios para protección, respeto y garantía de derechos de comunidades cultural o étnicamente diversas DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Definición DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantías mínimas DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-No se vulnera por cuanto no se negó acceso a la administración o se incurrió en imparcialidad, publicidad, moralidad o contradicción CONVENIO INTERADMINISTRATIVO-Naturaleza jurídica DERECHO FUNDAMENTAL A LA DIVERSIDAD E IDENTIDAD CULTURAL DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Desde una perspectiva de enfoque diferencial, se ordena al Departamento del Quindío suscribir los convenios interadministrativos a que haya lugar Referencia: Expediente T-6.577.482. Acción de Tutela instaurada por José Erney Ramírez González (en calidad de Gobernador del Resguardo Indígena Dachi Agore Drua) contra el Departamento del Quindío. Magistrada Ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá, catorce (14) de enero de dos mil diecinueve (2019). La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, profiere la siguiente, SENTENCIA En el proceso de revisión de la decisión de única instancia emitida el once (11) de octubre de dos mil diecisiete (2017) por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, Quindío, que negó el amparo invocado y consideró que no existió ninguna conducta por parte de la entidad accionada que vulnerara los derechos deprecados por la parte accionante. En virtud de lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Dos de la Corte Constitucional seleccionó para efectos de revisión el asunto de la referencia[1]. I. ANTECEDENTES 1. El expediente seleccionado contiene la acción de tutela interpuesta el día 27 de septiembre de 2017 por José Erney Ramírez González en calidad de Gobernador del Resguardo Indígena Dachi Agore Drua, perteneciente al pueblo Embera Chamí, ubicado en el Municipio de Calarcá, Departamento del Quindío, en la que solicitó la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso que adujo le fueron vulnerados por la Gobernación del Quindío que negó la suscripción de convenios interadministrativos al sostener que el resguardo indígena no es entidad territorial ni tampoco persona jurídica de derecho público. Hechos, argumentos y solicitud El día 27 de septiembre de 2017 José Erney Ramírez González en calidad de Gobernador del Resguardo Indígena Dachi Agore Drua, perteneciente al pueblo Embera Chamí, ubicado en el corregimiento de Quebrada Negra, Vereda Vista Hermosa, Municipio de Calarcá, Departamento del Quindío, instauró acción de tutela en contra del Departamento del Quindío y solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso. Adujo que sus derechos fundamentales les fueron vulnerados por la Gobernación del Quindío que negó la suscripción de convenios interadministrativos al sostener que el resguardo indígena no es entidad territorial ni tampoco persona jurídica de derecho público. Agregó que el Departamento del Quindío desconoció que el Resguardo pertenece al Pueblo Embera Chamí el cual fue reconocido en el Auto 004 de 2009 de la Corte Constitucional, como uno de los más afectados por el conflicto armado colombiano y en peligro de extinción. Además indicó que como pueblo indígena conservan su lengua ancestral, medicina tradicional a través de los jaibanas (médicos tradicionales) y tienen usos y costumbres propios, arte y cultura tradicional Embera, y que como Resguardo Indígena cuentan con reconocimiento como entidad de derecho público de carácter especial, patrimonio propio, autonomía administrativa y financiera y goza de especial protección constitucional en el marco de disposiciones constitucionales y otras integradas al bloque constitucional como el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo –OIT-, ratificado por la Ley 21 de 1991, la Ley 80 de 1993 y el Decreto 1953 de 2014, entre otra normativa. Manifestó que el Resguardo Indígena Dachi Agore Drua ha estado imposibilitado por un periodo de un (1) año y nueve (9) meses para suscribir convenios interadministrativos en razón del desconocimiento y errada interpretación de las normas que protegen a las comunidades indígenas, pese a que como Resguardo Indígena Dachi Agore Drua suscribió en años anteriores convenios interadministrativos con entidades públicas. Agrega que, existe una vulneración de sus derechos como pueblo indígena pese a que dentro de la dinámica estatal se reconoció a la comunidad como resguardo indígena en el Plan de Desarrollo Departamental “Plan Quindío Si Para Ti 2016 – 2019” que contiene una estrategia de inclusión social, en el programa de género, poblaciones vulnerables y con enfoque diferencial, que tiene como objetivo “sensibilizar y fortalecer a la población vulnerable en el Departamento de Quindío (mujeres, indígenas, afrodescendientes, migrantes y población LGTBI), promoviendo el cumplimiento de los derechos y garantizando las condiciones de vida” y que cuenta con un subprograma de “pervivencia de los pueblos indígenas en el marco de la paz” para apoyar sus planes de vida y/o pervivencia y para ello definió como meta “apoyar el plan de vida para el Resguardo Indígena Dachì Agore Drua del Municipio de Calarcá”. Sostuvo que el actuar de la Gobernación de Quindío vulneró su reconocimiento como pueblo indígena pues la no suscripción de convenios interadministrativos con el resguardo restringen las dinámicas necesarias para la reivindicación de los derechos que les han sido arrebatados en el marco del conflicto armado. 2. Admisión, traslado y contestación de la demanda. El 27 de septiembre de 2017 el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, Quindío, admitió la acción de tutela y solicitó a la parte accionada informara los motivos por los que se negó la posibilidad al Resguardo Indígena Dachi Agore Drua de suscribir convenios interadministrativos con el Departamento del Quindío y si en otras ocasiones celebró dichos convenios interadministrativos con el Resguardo accionante. El 5 de octubre de 2017 el Secretario de Representación Judicial y Defensa del Departamento del Quindío[2] en respuesta a la acción de tutela se opuso a las pretensiones y solicitó la declaratoria de improcedencia de la misma por contar el accionante con otros medios de defensa judicial y no presentarse en el caso la amenaza de un perjuicio irremediable. Señaló que el Resguardo Indígena Dachi Agore Drua no conforma una entidad territorial, ni es una persona jurídica de derecho público y que la ley de ordenamiento territorial no contiene una reglamentación referente a los territorios indígenas. Adicionalmente, indicó que el Departamento Nacional de Planeación remitió al Departamento del Quindío un escrito denominado orientaciones para la programación, administración y ejecución de los recursos de la Asignación Especial del Sistema General de Participaciones para los Resguardos Indígenas -AESGPRI- en el que señaló que el artículo 83 de la Ley 715 de 2001 establece de manera expresa e imperativa que para la ejecución de los recursos del AESGPRI deberá celebrarse un contrato entre la entidad territorial y las autoridades del resguardo, antes del 31 de diciembre de cada año, en la que se determine el uso de los recursos en el año siguiente. Agregó que en el mismo concepto se expuso que los miembros de las comunidades indígenas sí pueden participar como particulares en las convocatorias que la Alcaldía o la Gobernación correspondiente adelanten para la ejecución de proyectos para el resguardo indígena. Aunado a lo anterior, agregó que de acuerdo a lo dispuesto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en diciembre de 2000 “La ley no ha concedido capacidad contractual a los cabildos indígenas y por lo mismo ni los gobernadores de éstos, ni los cabildantes, están habilitados para celebrar ningún tipo de contrato, entre ellos interadministrativos , que solo se celebran entre entidades estatales a las que se refieren los artículos 2 de la Ley 80 de 1993 y 95 de la ley 498 de 1998, especie contractual no reglamentada aún de manera general. Una vez sean reglamentados los territorios indígenas por la ley de ordenamiento territorial, éstos podrán celebrar todo tipo de contratos, pues están clasificados como entidades estatales con capacidad contractual”[3]. En lo relacionado con el proyecto de inversión y los recursos disponibles por la Secretaria de Familia advirtió que ésta “tiene a su cargo el proyecto de inversión No. 121 “fortalecimiento del plan de vida del Resguardo Dachí Agore Drua del Municipio de Calarcá” el cual tiene por meta “apoyar el plan de vida para el resguardo indígena dachi agore drua del Municipio de Calarcá” y que los recursos disponibles son cuarenta millones m/cte ($40.000.000) de la vigencia 2016 y treinta y cinco millones (·$35.000.000) de la vigencia 2017, que corresponden a recursos ordinarios”. Para finalizar, explicó que el Departamento del Quindío no violó los derechos fundamentales del Resguardo Dachí Agore Drua, pues no es una persona jurídica de derecho público y por ello no es posible suscribir con éste un convenio interadministrativo que solo se celebra entre entidades estatales. Por ello, el Departamento del Quindío se encuentra en la obligación de adelantar todos los procesos contractuales con sujeción a lo dispuesto en la normatividad vigente. 3. Decisión de primera instancia. El 11 de octubre de 2017 el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, Quindío, negó el amparo invocado y consideró que no existió ninguna conducta por parte de la entidad accionada que vulnerara los derechos deprecados por la parte accionante y que el Resguardo Indígena Dachi Agore Drua no detenta los requisitos establecidos por la ley para que sean reconocidos como entidad de derecho público de carácter especial y en consecuencia no les es posible celebrar convenios interadministrativos. El Juez de primera instancia afirmó que no existe en el ordenamiento jurídico un desarrollo legislativo del artículo 329 de la Constitución Política en cuanto a la regulación de resguardos indígenas y que el Decreto 1953 de 2014[4] si bien creó un régimen especial de funcionamiento de los territorios indígenas, no contiene disposiciones que faculten o entreguen competencias a resguardos indígenas en materia de contratación estatal. El fallo de primera instancia no fue impugnado. 5. Actuaciones en Sede de Revisión El día 29 de mayo de 2018 la Magistrada Sustanciadora profirió auto de pruebas con el fin de obtener información adicional sobre (i) la legitimación en la causa del Gobernador del Resguardo Indígena Dachi Agore Drua – José Erney Ramírez González, para validar y verificar su condición actual de representante del resguardo ; (ii) información del Resguardo en las bases de datos del Ministerio del Interior y, iii) la posición y las directrices del Ministerio del Interior respecto a la suscripción de convenios interadministrativos entre el Ministerio del Interior y/o entidades de naturaleza pública y resguardos indígenas con la normativa que motiva la suscripción de tales actos 6. Pruebas relevantes que obran dentro del expediente. 1. Constancia del 23 de junio de 2017 de registro del Resguardo Indígena Dachí Agore Drua constituido legalmente por el INCODER (hoy Agencia Nacional de Tierras) mediante Acuerdo No. 226 del 26 de octubre de 2010, expedida por la Coordinación del Grupo de Investigación y Registro de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior[5]. 2. Acta de Posesión del 20 de febrero de 2017 de los integrantes del Cabildo Mayor Indígena Embera Chamí del Resguardo Dachí Agore Drua ante la Alcaldía del Municipio de Calarcá, Quindío.[6] 3. Oficio del 21 de junio de 2017 de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior en respuesta al derecho de petición radicado por el Gobernador del Departamento del Quindío.[7] 4. Concepto jurídico del 20 de junio de 2017 de la Secretaría Jurídica y de Contratación de la Gobernación del Departamento del Quindío[8] en el que se indica que “La Secretaría de Familia tiene a su cargo el proyecto de inversión No. 121 “fortalecimiento del plan de vida del Resguardo Indígena Dachí Agore Drua del Municipio de Calarcá. El cual tiene por meta “apoyar el plan de vida para el resguardo indígena dachí drua del Municipio de Calarcá” Los recursos disponibles son, cuarenta millones m/cte ($40.000.000) de la vigencia 2016 y treinta y cinco millones m/cte ($35.000.000) de la vigencia 2017 que corresponden a recursos ordinarios”. Además, se concluye en el concepto que: - “los resguardos indígenas no conforman entidades territoriales, ni son personas jurídicas de derecho público. - Al no constituir personas jurídicas de derecho público, esta Secretaría Jurídica de Contratación, considera que no es viable jurídicamente, proceder a la suscripción de convenios interadministrativos. Toda vez que el Consejo de Estado ha manifestado que la “Ley no ha concedido capacidad contractual a los Cabildos Indígenas y por lo mismo ni los gobernadores de estos, ni los cabildantes, están habilitados para celebrar ningún tipo de contrato, entre ellos los interadministrativos, que sólo se celebran entre las entidades estatales a que se refieren los artículos 2 de la Ley 80 de 1993 y 95 de la Ley 489 de 1998. Una vez estos podrán celebrar todo tipo de contratos pues están clasificados como entidades estatales con capacidad contractual[9]”. - Para la implementación del proyecto de inversión denominado “FORTALECIMIENTO DEL PLAN DE VIDA DEL RESGUARDO INDÍGENA DACHI AGORE DRUA DEL MUNICIPIO DE CALARCÁ” se recomienda que desde la Secretaría de Familia del Departamento, se adelante el procedimiento correspondiente, para que el Gobernador del Resguardo Indígena DARÍ AGORE DRUA, determine el mejor uso de los recursos con los que cuenta el Departamento del Quindío para fortalecer el resguardo, con fundamento a las necesidades que priorice la citada comunidad”. 5. Solicitud de concepto jurídico del 12 de junio de 2017 de la Secretaría de Familia a la Secretaría Jurídica y de Contratación de la Gobernación del Departamento del Quindío en el que se indicaron los convenios suscritos entre el Departamento del Quindío y el Resguardo Indígena Dachí Agore Drua: i) convenio interadministrativo 092 de 2012 con el objeto de “coadyuvar el fortalecimiento y desarrollo de los pueblos indígenas a través de la transferencia de recursos para el fortalecimiento de la cultura, la gobernabilidad, la justicia indígena, el plan de vida del Resguardo Indígena Dachí Agore Druadel Municipio de Calarcá, Quindío; Valor: $51.500.000. ii) convenio interadministrativo 200 de 2013 con el objeto de “fortaceler procesos de seguridad alimentaria y etnoemprendimiento”, Valor: $30.681.055. iii) convenio interadministrativo 048 de 2015 con el objeto de “fortalecer procesos de seguridad alimentaria y autoconstrucción. Valor: $54.778.000”[10].[11] 6. Respuesta a consulta # 415120000686 No de radicado 216130001422 de Colombia Compra Eficiente en el que se indicó que los cabildos indígenas no tienen capacidad de contratación con el Estado y no están habilitados para celebrar ningún tipo de contrato.[12] 7. Detalle de los convenios interadministrativos No. 092 de 2012, 065 de 2012, 048 de 2015 y 200 de 2013 suscritos entre el Cabildo Mayor Indígena del Resguardo Indígena Dachí Agore Drua y el Municipio de Calarcá, Quindío.[13] 8. Acta de reunión del 21 de septiembre de 2017 suscrita entre la Gobernación del Departamento de Quindío y el Ministerio del Interior en la que el asesor jurídico de esta última entidad sostuvo que de acuerdo a la Ley 80 de 1993, el Decreto 1082 de 2015, la Ley 489 de 1998, el Decreto 1088 de 1993 y el Decreto 1953 de 2014 es viable jurídicamente contratar con cabildos indígenas como autoridades y representantes del Resguardo Dachí Agore Drua en aplicación del principio de enfoque diferencial.[14] 9. Respuesta del Ministerio del Interior al Auto de Pruebas proferido por la Corte Constitucional en el que se indica que los resguardos indígenas son una institución legal y socio política de carácter especial que pueden estar representados por los cabildos los cuales son entidades públicas especiales de acuerdo con el Convenio 169 de la OIT, el artículo 2 del Decreto 2164 de 1995 sustituido por el Decreto 1071 de 2015 y el artículo 2 de la Ley 80 de 1993.[15] II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN 1. Competencia La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para proferir sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia, que fue escogida para revisión por medio de Auto del 16 de febrero de 2018, proferido por la Sala de Selección Número Dos, con fundamento en lo prescrito por el inciso 2º del artículo 86, y el numeral 9º del artículo 241, ambos de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Procedencia de la acción de tutela como mecanismo de protección de los derechos de comunidades indígenas. La Constitución Política de Colombia define en su artículo 86 el mecanismo de acción de tutela para que toda persona pueda reclamar ante los jueces la protección de sus derechos fundamentales constitucionales cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de alguna autoridad pública. En tal contexto, ésta Corporación en su jurisprudencia ha sostenido que las comunidades étnicas, y por ello los pueblos indígenas, son sujetos colectivos titulares de derechos fundamentales por su condición de sujetos de especial protección constitucional en situación de vulnerabilidad[16], por lo que es procedente que acudan a la acción de tutela en el objeto de demandar la protección de sus derechos, por ejemplo a la autodeterminación, territorio, consulta previa, entre otros. Lo expuesto tiene fundamento en los artículos constitucionales 1, 7, 10, 70, 246, 286, 330, principalmente, que definen el Estado colombiano como pluriétnico y multicultural y establecen prerrogativas para las comunidades étnicas del país. En tal sentido, la jurisprudencia de esta Corte “ha reconocido no solo el estatus de sujetos colectivos de derechos fundamentales a las comunidades étnicas, sino que adicionalmente ha establecido que tanto los dirigentes como los miembros individuales de estas comunidades se encuentran legitimados para [incoar] la acción de tutela con el fin de perseguir la protección de los derechos de la comunidad, así como también “las organizaciones creadas para la defensa de los derechos de los pueblos indígenas y la Defensoría del Pueblo”[17]. Bajo este supuesto, es procedente analizar en el caso concreto el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela interpuesta por el Gobernador del Resguardo Indígena Dachí Agore Drua. En primer lugar, respecto a la legitimidad por activa, el inciso primero del artículo 86 constitucional dispone que toda persona, podrá ejercer la acción de tutela en nombre propio o mediante apoderado para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales; así, la acción de tutela bajo estudio fue interpuesta por el señor José Erney Ramírez González quien de acuerdo a la información que obra en el expediente es el Gobernador Mayor del Cabildo Indígena según el acta de elección No. 14 del 31 de diciembre de 2016 y el acta de posesión del 20 de febrero de 2017 suscritas ante la Alcaldía del Municipio de Calarcá, Quindío, elegido para el periodo comprendido entre el 1 de enero al 31 de diciembre de 2017, como también el acta de elección del 31 de diciembre de 2017 y el acta de posesión del 16 de marzo de 2018 suscritas ante la Alcaldía del Municipio de Calarcá, Quindío, para el periodo comprendido entre el 1 de enero al 31 de diciembre de 2018. En segundo lugar, en lo concerniente a la legitimidad por pasiva, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 5° del Decreto 2591 de 1991, la Gobernación del Departamento del Quindío es la autoridad pública a la cual se le endilga la vulneración de derechos fundamentales, puesto que es quien se niega a suscribir contratos con el Cabildo. En tercer lugar, el asunto bajo examen en la acción de tutela interpuesta constituyó un asunto de relevancia constitucional por tratarse de derechos de una comunidad indígena que por su condición merece un tratamiento diferencial y una protección constitucional prevalente. En cuarto lugar, la acción de tutela cumple con el requisito de inmediatez ya que como se evidencia en el material probatorio del expediente, las decisiones y conceptos de la Gobernación del Departamento del Quindío que se cuestionan fueron proferidos en los meses de junio y septiembre de 2017 y la acción de tutela fue interpuesta el 27 de septiembre de 2017, por lo que solamente habrían transcurridos días para que se hiciera uso del mecanismo de protección de derechos fundamentales. En quinto lugar, y con referencia al requisito de que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados, la Sala identifica que el Gobernador del Resguardo Indígena sostiene que se han visto vulnerados y amenazados sus derechos constitucionales a la igualdad, el debido proceso y la autonomía y reconocimiento de la identidad étnica y cultural, por la negativa a la suscripción los convenios. En último lugar, respecto del requisito de subsidiariedad, en el caso de la presentación de la acción de tutela ésta es procedente en la medida en que no existen otros recursos judiciales ordinarios o extraordinarios que protejan los derechos constitucionales del Resguardo Indígena Dachí Agore Drua en su calidad de sujeto de especial protección constitucional y dada la relevancia de proteger sus derechos la diversidad étnica, la autonomía indígena y el territorio lo que convierte a la acción de tutela en el mecanismo judicial idóneo para dicho objetivo. Adicionalmente, es de precisar que el Departamento del Quindío para la negativa de suscripción del convenio interadministrativo con el Resguardo Indígena Dachi Agore Drua se fundó en un concepto jurídico emitido el 20 de junio de 2017 por la Secretaría Jurídica y de Contratación de dicha entidad, y en respuesta a la solicitud elevada el 12 de junio de 2017 por la Secretaria de Familia y que se entiende expedido en desarrollo del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[18] que establece como alcances de los conceptos que: “Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-951 de 2014, reiteró lo dispuesto en la sentencia T-091 de 2007 en la que se sostuvo: “La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha señalado que como regla general los conceptos que se expiden a instancia del interesado no son obligatorios, no crean situaciones jurídicas, y por tanto, no comprometen la responsabilidad de la entidad pública que los expide. Sólo en situaciones excepcionales, cuando el concepto cree o modifique situaciones jurídicas, éste debe considerarse un acto administrativo, frente a los cuales caben las acciones contencioso administrativas”. Y en sentido similar en la misma sentencia C-951 de 2014 se reiteró lo dispuesto por la jurisdicción de lo contencioso administrativo[19], ratificando los anteriores postulados, al considerar que: “Como todo pronunciamiento no obligatorio jurídicamente, se trata de una opinión o apreciación que no es capaz de tener un efecto jurídico directo sobre el asunto de que trata, pues solo sirve para orientar a quien hace la consulta (…).” De acuerdo a los argumentos precedentes, para esta Sala el concepto jurídico emitido por la administración no es un acto administrativo en sentido estricto, pues da una orientación y no modifica situaciones jurídicas por lo cual no proceden las acciones contencioso administrativas para atacarlo. Adicionalmente, y en forma relevante es de precisar que dadas las condiciones de sujetos de especial protección constitucional de las comunidades indígenas no existen otros mecanismos administrativos o judiciales que puedan ser usados con la finalidad de salvaguardar los derechos fundamentales del Resguardo Indígena Dachi Agore Drua. 2. Asunto objeto de revisión y planteamiento del problema jurídico De acuerdo con lo descrito en el acápite de antecedentes, el Gobernador del Resguardo Indígena Dachi Agore Drua, perteneciente al pueblo Embera Chamí, ubicado en el Municipio de Calarcá, Departamento del Quindío, instauró acción de tutela en contra del Departamento del Quindío y solicitó la protección de su derecho fundamental a la igualdad y al debido proceso, que consideró vulnerados por la negativa de dicha entidad en suscribir convenios interadministrativos al sostener que el resguardo indígena no es entidad territorial ni tampoco persona jurídica de derecho público. Problema Jurídico Con base en los elementos fácticos descritos, encuentra la Sala que el problema jurídico consiste en determinar, desde una perspectiva de enfoque diferencial, si una entidad pública vulnera los derechos fundamentales a la diversidad e identidad étnica y cultural y a la autodeterminación y la efectivización de los mismos de un resguardo indígena al negar la suscripción de convenios interadministrativos por considerar que los resguardos indígenas no son entidades territoriales ni tampoco personas jurídicas de derecho público. A fin de resolver el asunto, la Sala Séptima de Revisión hará referencia al marco constitucional, legal y jurisprudencial respecto de: (i) el reconocimiento y la protección de la diversidad étnica y cultural y la autodeterminación de las comunidades y resguardos indígenas y, (ii) los territorios y resguardos indígenas: efectividad de sus derechos y recepción de los recursos necesarios para el respeto de su autonomía e identidad étnica y cultural. Normativa y jurisprudencia. Disposiciones constitucionales y jurisprudencia para el reconocimiento y la protección de la diversidad étnica y cultural y la autodeterminación de las comunidades y resguardos indígenas. El ordenamiento jurídico define al Estado como Social de Derecho, pluriétnico y multicultural protegiendo con ello la diversidad étnica y cultural del país. En tal sentido, tanto normas constitucionales como tratados internacionales que integran el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia reconocen los derechos de las minorías étnicas dándoles el rango de sujetos de especial protección constitucional[20], con fundamento en diversos artículos constitucionales de acuerdo a los cuales se: i) define a Colombia como un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana[21], que garantiza y protege la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana (Artículos 1 y 7 C.P.); ii) otorga al Estado y a las personas la obligación de proteger la riqueza cultural de la nación (Artículo 8 C.P.); iii) señala que las lenguas y dialectos de los grupos étnicos son también oficiales en sus territorios (Artículo 10 C.P.) y, iv) dispone que la cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad y que el Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas las que conviven en el país. (Artículo 70 C.P.). En la misma línea, otras disposiciones constitucionales definen en forma específica obligaciones del Estado frente a la protección de los pueblos indígenas y establecen: i) la jurisdicción especial indígena, y en consecuencia que las autoridades de los pueblos indígenas puedan ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos (Artículo 246 C.P.); ii) que los territorios indígenas son entidades territoriales que gozan de autonomía para la gestión de sus intereses (Artículo 286 C.P.) y, iii) que los territorios indígenas estarán gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades y ejercen funciones que están definidas en la misma carta constitucional (Artículo 330 C.P.). Al respecto, en cuanto a las prerrogativas culturales y territoriales para los pueblos indígenas la Carta Política señala que las tierras comunales de grupos étnicos y las tierras de resguardo son inalienables, imprescriptibles, inembargables, de propiedad colectiva y no enajenables (Artículos 63 y 329 C.P.) y que en ese contexto la conformación de las entidades territoriales indígenas se sujetará a lo dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial[22]. Los referidos mandatos constitucionales tienen como finalidad preservar la diversidad y autonomía culturales y en ese contexto defender y proteger la cosmovisión, cultura, costumbres, valores y creencias tradicionales, de los pueblos indígenas. En igual sentido, y como parte del bloque de constitucionalidad en aplicación del artículo 93 de la Constitución, diversos instrumentos internacionales han definido derechos y mecanismos de respeto, protección y garantía de los pueblos indígenas, como son la Declaración Universal de Derechos Humanos[23], el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[24], el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[25] y otros instrumentos internacionales dirigidos a vedar la discriminación, en relación con la situación de los pueblos indígenas y tribales en diversas regiones del mundo con el objeto de que estos pueblos asuman por sí mismos “el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico [para poder] mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven[26].” En la misma línea de tales instrumentos internacionales el Convenio 169[27] de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante OIT) “Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes”, ratificado mediante la Ley 21 de 1991, reconoce que en múltiples países los pueblos indígenas no gozan de la garantía y protección de sus derechos humanos en comparación con toda la población y que en efecto sus valores, costumbres, cosmovisiones y su cultura han sido con frecuencia violentadas y erosionadas, pese a su contribución a la diversidad cultural, a la armonía social y ecológica de la humanidad y a la cooperación y comprensión internacionales. Seguidamente, el Convenio referido define en forma específica lineamientos y derechos de los pueblos indígenas en cuanto a la participación (Artículos 6, 7 y 15), el territorio (Artículos 13 al 19) [28], la educación, la cultura, el desarrollo y a la protección de su identidad, y en tal sentido, instituye la obligación para los Estados firmantes de desarrollar acciones coordinadas y sistémicas con las comunidades indígenas, dirigidas a proteger los derechos de las comunidades étnicas – o tribales como las denomina el Convenio- entre las que se encuentran las comunidades indígenas[29] (Articulo 2). Lo anterior con el fin de propender hacia una justicia social bajo dos premisas fundamentales como son el derecho de los pueblos indígenas a mantener y fortalecer sus culturas, formas de vida e instituciones propias, y su derecho a participar de manera efectiva en las decisiones que les afectan. Por lo anterior, el Convenio 169 establece que las acciones de los Estados y sus Gobiernos deben incluir medidas: “a) que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población; b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones; c) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida” (Se subraya), postulados que implican que los Estados partes reconocen a los pueblos indígenas y tribales como sujetos de derechos y agentes políticos relevantes de cada sociedad Es pertinente resaltar lo dispuesto en el artículo 6 del Convenio que señala que los gobiernos “deben establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de los pueblos indígenas, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin” y para ello es relevante que se faciliten a éstos pueblos escenarios e instrumentos para el desarrollo de sus propias instituciones e iniciativas. Por lo expuesto, el Convenio de la OIT se convierte en un instrumento esencial para el respeto, protección y garantía de los derechos de los pueblos indígenas que se reforzó con la Declaración Universal de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 2007 como referente que expresa la opinión jurídica global[30] de protección y reconocimiento de la diferencia étnica y su existencia como elemento positivo y fundamental en una democracia. Al respecto, la Corte Constitucional consideró como ejes centrales de la Declaración los siguientes: “(i) el principio de no discriminación, de acuerdo con el cual (i.1) las personas indígenas gozan de iguales derechos al resto de la población y (i.2) el goce de sus derechos especiales, asociados a la diversidad étnica, no debe convertirse en obstáculo para el ejercicio de los demás derechos humanos; (ii) el derecho a la autodeterminación, principio fundacional de los derechos de los pueblos indígenas; (iii) la relevancia del principio de no asimilación, considerado como derecho fundamental de las comunidades; y (iv) la participación, la consulta previa y el consentimiento libre e informado frente a las medidas que los afecten.”[31] (Se subraya). En forma precisa la Declaración Universal de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas dispone que éstos “en ejercicio de su derecho a la libre determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a disponer de medios para financiar sus funciones autónomas y a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado.” (Se subraya). (Artículos 4 y 5). Así, la Declaración Universal sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, como lo ha indicado este Tribunal, es un referente importante de protección de los derechos de estos pueblos y un instrumento sustancial para fijar el sentido y alcance del derecho al reconocimiento y debida protección de la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas en Colombia, sobre los cuales se ha reconocido internacionalmente que tienen derecho como colectividades y como individuos a gozar de los derechos humanos y libertades en su integridad, a determinarse de manera autónoma; preservar y fortalecer sus propias instituciones sociales, culturales, económicas, políticas y a participar de manera informada, activa y plena en la toma de decisiones y en las políticas –legales o administrativas que pueden afectar sus intereses[32]. Bajo tales consideraciones, en la jurisprudencia constitucional se han reforzado las protecciones y garantías de los pueblos indígenas reconociéndolos como sujetos de derechos fundamentales, al indicar desde los inicios de la Corte Constitucional que “La comunidad indígena ha dejado de ser solamente una realidad fáctica y legal para pasar a ser ‘sujeto’ de derechos fundamentales. En su caso, los intereses dignos de tutela constitucional y amparables bajo la forma de derechos fundamentales, no se reducen a los predicables de sus miembros individualmente considerados, sino que también logran radicarse en la comunidad misma que como tal aparece dotada de singularidad propia, la que justamente es el presupuesto del reconocimiento expreso que la Constitución hace a ‘la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana’" En tal sentido, la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas es amparada desde la dimensión colectiva e igualmente desde la dimensión individual, por lo que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ampara a la comunidad indígena como sujeto de derecho y protege también a los individuos que integran la comunidad, pues sin tal protección no sería posible la materialización de la protección de los derechos colectivos radicados en cabeza de la comunidad[33] como bien lo dispone el Convenio 169 de la OIT que estipula que los Estados firmantes expresamente admitieron el derecho a la auto determinación y en consecuencia los pueblos indígenas tienen derecho al autogobierno lo que representa la posibilidad de “(a) decidir su forma de gobierno, (artículo 330 C.P.); (b) ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial (artículo 330 C.P.); y (c) ejercer el derecho de propiedad de sus resguardos y territorios, con los límites consagrados en la Constitución y la legislación”[34]. Por lo expuesto, el Estado y el gobierno colombiano tienen la obligación de garantizar que las comunidades indígenas del país puedan en forma autónoma tener el control de sus instituciones, formas de vida y desarrollo económico, y con ello desplieguen su derecho a la autodeterminación, entendida ésta como la capacidad para darse su propia organización social, económica y política, es decir, el derecho que tienen a decidir sobre asuntos culturales, espirituales, políticos y jurídicos. Territorios y resguardos indígenas: Efectividad de sus derechos y recepción de los recursos necesarios para el respeto de su autonomía e identidad étnica y cultural. Normativa y jurisprudencia. Disposiciones e instrumentos internacionales. Una vez expuestos los postulados constitucionales fundamentales de protección de los derechos de los pueblos indígenas, esta Sala estudiará lo concerniente a los territorios y resguardos indígenas, su relevancia en el contexto de su cultura y cosmovisión, y de la significancia de la efectividad de sus derechos fundamentales. De acuerdo con la Constitución Política y los instrumentos internacionales referidos en el acápite anterior, el territorio es un elemento importante para el desarrollo autónomo de las comunidades étnicas. En tal sentido, el Convenio 169 de la OIT define una protección reforzada respecto a territorios de pueblos tribales, estableciendo que los Estados tienen la obligación de “respetar el carácter colectivo de los territorios de estos pueblos, por el valor cultural y espiritual que este representa y la relación que tiene con su pervivencia, por lo que establece el derecho de estas comunidades a decidir el proceso de desarrollo que afecte a las tierras que ocupan, y de salvaguardar otras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. (Artículos 13, 14, 19 a, 7.1). Es así como, el Convenio 169 define un lineamiento de proteger los territorios indígenas que tengan una estrecha relación con la pervivencia colectiva y la cosmovisión de las comunidades”.[35] (Se subraya). El reconocimiento anterior ocurre, en razón a que históricamente el territorio para los pueblos indígenas ha sido un elemento esencial para su pervivencia pues en este confluyen, convergen y se materializa su relación comunitaria y colectiva en diversas dimensiones como la cultural y la espiritual. Por ello, los instrumentos internacionales reconocen la relación de los pueblos indígenas con la tierra, por lo que también la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas (2007) resalta en su preámbulo que estos pueblos minoritarios han “sido desposeídos de sus tierras, territorios y recursos, lo que les ha impedido ejercer, en particular, su derecho al desarrollo de conformidad con sus propias necesidades e intereses” por lo que la protección y garantía de las tierras, territorios y recursos de comunidades indígenas se convierte en una necesidad preponderante para la protección de derechos[36], con la finalidad, de acuerdo con la Declaración, de “mantener y reforzar sus instituciones, culturas y tradiciones y promover su desarrollo de acuerdo con sus aspiraciones y necesidades”.[37] En el mismo sentido, la citada Declaración desarrolla en forma explícita el derecho al territorio colectivo indicando que los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y fortalecer su propia relación espiritual con las tierras, territorios, aguas, mares costeros y recursos que tradicionalmente han poseído u ocupado y utilizado, y para ello es necesario asegurar el reconocimiento y protección jurídicos de sus derechos, a través de diferentes mecanismos e instrumentos. (Artículos 25.1, 25.2, 25.3, 27, 28, 29 y 30). Por su parte, la Constitución Política contiene mandatos taxativos que garantizan y protegen los territorios indígenas en el país (artículos 286, 287, 288, 321, 330 y 56 transitorio) y los resguardos (artículos 63, 329 y 356 C.P.). En efecto, el artículo 286 superior define que son entidades territoriales los territorios indígenas, y seguidamente el artículo 287 determina que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley detentan derechos a: i) Gobernarse por autoridades propias; ii) Ejercer las competencias que les correspondan; iii) Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y, iv) participar en las rentas nacionales. Aunado a lo anterior, el artículo 288 establece que la ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales y que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos que establezca la ley; lo cual se complementa con el artículo 329 constitucional que señala que la conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial. Agrega tal artículo constitucional, que los resguardos indígenas son de propiedad colectiva y no enajenable y que la ley definirá las relaciones y la coordinación de estas entidades con aquellas de las cuales formen parte. Resulta importante mencionar que seguidamente el artículo 330 señala que de conformidad con la Constitución y las leyes, los territorios indígenas estarán gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades y ejercerán las siguientes funciones: 1) Velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus territorios; 2) Diseñar las políticas y los planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo; 3) Promover las inversiones públicas en sus territorios y velar por su debida ejecución; 4) Percibir y distribuir sus recursos; 5) Velar por la preservación de los recursos naturales; 6) Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes comunidades en su territorio; 7) Colaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional; 8) Representar a los territorios ante el Gobierno Nacional y las demás entidades a las cuales se integren y, 9) Las que les señalen la Constitución y la ley. Las normas constitucionales señaladas permiten identificar que los resguardos indígenas son instituciones organizadas, con estructuras sociales definidas que pretenden que existan medios para hacer efectiva su autonomía y posible su autogobierno. Finalmente, con relación a la regulación constitucional, el artículo transitorio 56 ordena que mientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el Gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales. A la luz de dichas disposiciones, se hace evidente que el ordenamiento jurídico constitucional contiene protecciones relevantes y específicas para los pueblos indígenas otorgando derechos de éstos sobre sus territorios y definiendo en forma sobresaliente las figuras de los resguardos y de los territorios indígenas, estos últimos, como entidades territoriales con autonomía para la gestión de sus intereses, derechos, funciones propias y competencias que deben ser definidas por el legislador a través de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, y transitoriamente por el Gobierno mientras se expide dicha ley orgánica, de conformidad con el artículo 151 superior. Desarrollo en el ordenamiento jurídico de los postulados constitucionales. En virtud de la normativa constitucional, el ordenamiento jurídico contiene regulaciones en materia de resguardos y territorios indígenas, que han sido respuesta a las dinámicas sociales y al enfoque diferencial étnico definido en la reforma constitucional de 1991, siendo por ello relevante señalar las principales regulaciones en la materia[38]. Es de precisar, que con antelación a la Constitución Política de 1991 y en razón de la significancia histórica que han tenido para el país los pueblos indígenas, por muchos años en la materia rigió en el país la Ley 89 de 1890 que se encuentra vigente a la fecha como un ordenamiento centenario y que fue denominada el “estatuto indígena” y que como lo ha dicho ésta Corporación “esa ley tuvo una importancia histórica notable para la reivindicación de los derechos de los pueblos indígenas, a partir de una recepción hermenéutica promovida por los propios líderes de estas comunidades, lo que explica que sea continuamente invocada para efectos de defender derechos territoriales o de autonomía, junto con normas recientes, de rango constitucional y de derecho internacional”.[39] Dicha Ley 89 de 1890 se encuentra vigente en el país, como se reiteró en la sentencia C-463 de 2014[40], y establece en el artículo 3 que “En todos los lugares en que se encuentre establecida una parcialidad de indígenas habrá un pequeño Cabildo nombrado por éstos conforme a sus costumbres. El período de duración de dicho Cabildo será de un año, de 1. de Enero a 31 de Diciembre. Para tomar posesión de sus puestos no necesitan los miembros del Cabildo de otra formalidad que la de ser reconocidos por la parcialidad ante el Cabildo cesante y a presencia del Alcalde del Distrito”. Conforme a lo anterior, el Decreto 2001 de 1988, derogado por el Decreto 2164 de 1995, regulaba lo relacionado a la constitución de los resguardos de tierras, y disponía que el Cabildo Indígena era una entidad pública especial, conformada por miembros indígenas elegidos y reconocidos por una parcialidad localizada en un territorio determinado, encargado de representar legalmente a su grupo y ejercer las funciones que le designara la ley, así como sus usos y costumbres. Dicha norma, refería que los cabildantes debían ser miembros de la comunidad que los elegía de acuerdo al artículo 3° de la Ley 89 de 1890 o a propias formas de organización tradicional. Pese a la derogatoria en el año 1995 del referido Decreto 2001 de 1988 la Corte Constitucional señaló en la sentencias T-634 de 1999 y T-514 de 2009 que dicha norma fue expedida en el marco de programas de devolución de tierras a sus originales moradores con la pretensión de regular el trámite para la constitución de los resguardos y que por ello “En ese compendio normativo se propusieron algunas definiciones sobre las principales instituciones jurídicas, sociales y legales relacionadas con los pueblos aborígenes. A pesar de estar contenidas en una regulación previa a la Carta de 1991, estas definiciones han sido aceptadas por la Corte Constitucional como una guía adecuada para la comprensión de la naturaleza jurídica y la determinación del lugar constitucional de los resguardos”. Por lo que de conformidad con el decreto referido, una comunidad indígena es el "conjunto de familias de ascendencia amerindia que comparten sentimientos de identificación con su pasado aborigen, manteniendo rasgos y valores propios de su cultura tradicional, así como formas de gobierno y control social internos que los distinguen de otras comunidades rurales", y por su parte un "resguardo indígena" es "una institución legal y sociopolítica de carácter especial, conformada por una comunidad o parcialidad indígena, que con un título de propiedad comunitaria, posee su territorio y se rige para el manejo de éste y de su vida interna por una organización ajustada al fuero indígena o a sus pautas y tradiciones culturales".[41] En tal sentido, los conceptos anteriores fueron precisados en el Decreto 2164 de 1995, contenido en el Decreto unificatorio 1074 de 2015, en el que se indican las siguientes definiciones, en el Artículo 2.14.7.1.2.: “1. Territorios Indígenas. Son las áreas poseídas en forma regular y permanente por una comunidad, parcialidad o grupo indígenas y aquellas que, aunque no se encuentren poseídas en esa forma, constituyen el ámbito tradicional de sus actividades sociales, económicas y culturales. (…) 5. Cabildo Indígena. Es una entidad pública especial, cuyos integrantes son miembros de una comunidad indígena, elegidos y reconocidos por ésta, con una organización socio política tradicional, cuya función es representar legalmente a la comunidad, ejercer la autoridad y realizar las actividades que le atribuyen las leyes, sus usos, costumbres y el reglamento interno de cada comunidad”. Además, el artículo 2.14.7.5.1 señala sobre los resguardos indígenas que son propiedad colectiva de las comunidades indígenas en favor de las cuales se constituyen y conforme a los artículos 63 y 329 de la Constitución Política, tienen el carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables y son una institución legal y sociopolítica de carácter especial, conformada por una o más comunidades indígenas, que con un título de propiedad colectiva que goza de las garantías de la propiedad privada, poseen su territorio y se rigen para el manejo de éste y su vida interna por una organización autónoma amparada por el fuero indígena y su sistema normativo propio. A lo anterior, se suma el artículo 2.14.7.5.2. que dispone que las áreas que se constituyan con el carácter de resguardo indígena serán manejadas y administradas por los respectivos cabildos o autoridades tradicionales de las comunidades, de acuerdo con sus usos y costumbres, la legislación especial referida a la materia y a las normas que sobre este particular se adopten por aquellas. En este contexto normativo, se concluye que los resguardos indígenas son instituciones organizadas con prerrogativas especiales para su funcionamiento y con autoridades propias que los diferencian de cualquier otra institución de carácter étnico; así, la jurisprudencia constitucional ha estudiado la importancia de la diversidad étnica y cultural, del territorio para los pueblos indígenas y de instituciones como los territorios, los resguardos y los cabildos indígenas. Así, en las sentencias T-188 de 1993, T-380 de 1993, T-514 de 2009, C-463 de 2014, entre otras, la Corte refirió que: “el elemento central del resguardo es la forma de propiedad, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 329 de la Carta Política (…) como un reconocimiento a la especial relación entre los pueblos indígenas y su territorio; a la posesión ancestral de la tierra; y con el fin de proteger los territorios indígenas de las amenazas a su integridad provenientes de actores sociales legales e ilegales. (…) el resguardo se concibe como un ámbito territorial, entendido como el espacio en el que se ejercen los principales derechos de autonomía del resguardo, especialmente, aquellos relacionados con la regulación social y la autonomía política”[42]. En desarrollo de los postulados internacionales[43], constitucionales y normativos, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el territorio colectivo de las comunidades indígenas es un derecho fundamental para la protección de su diversidad étnica y cultural, pues éste es su principal medio de subsistencia y forma parte de su cosmovisión y religiosidad e implica una importancia fundamental para sus valores espirituales, obteniendo con el desarrollo de la jurisprudencia, un contenido importante en lo que tiene que ver con la ancestralidad de conformidad con los desarrollos de la jurisprudencia y los postulados de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Así, de acuerdo con los pronunciamientos de la Corte Constitucional los resguardos indígenas son una institución de carácter especial, que tiene la condición de dar a los cabildos el carácter de autoridades en aplicación del principio de enfoque diferencial[44]. Efectivización de los derechos de los pueblos indígenas. Una vez revisados los postulados fundamentales de la diversidad étnica y cultural, de la autonomía y autogobierno de los pueblos indígenas, y la relevancia del territorio y de la institución de los resguardos indígenas, la Sala de acuerdo con lo expuesto, encuentra que las premisas constitucionales de protección a las comunidades indígenas y de su territorio han sido reforzadas con jurisprudencia referente a la materialización y efectividad de los derechos fundamentales. Al respecto, ha indicado la Corte Constitucional que la protección de la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas, desde una perspectiva de igualdad y de...