Sentencia SU-975 de 2003

SU975-03 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia SU.975/03 REAJUSTE DE PENSIONES-Se requiere que se haya solicitado a la entidad competente/REAJUSTE DE PENSIONES-No fue solicitado previamente ante Cajanal Es necesario para que se configure una vulneración de los derechos fundamentales por parte de la autoridad pública en materia de reajuste pensional, que el mencionado reajuste haya sido efectivamente solicitado a la entidad competente para poder obtener de ésta su reconocimiento. De lo contrario, no se daría a la autoridad pública la oportunidad de hacer efectivo el derecho invocado por el interesado. En los casos relacionados los accionantes no elevaron reclamación ante CAJANAL para solicitar el reajuste de sus mesadas pensionales antes de interponer la acción de tutela, no existió una acción u omisión que potencialmente o de hecho vulnerara o amenazara los derechos fundamentales de los peticionarios. DERECHOS FUNDAMENTALES-No vulneración por presentarse la tutela concomitante con la solicitud ante Cajanal Cuando el interesado instaura acción de tutela contra la autoridad pública el mismo día en que ha presentado ante la misma una solicitud, impide que la autoridad pública disponga del tiempo prudencial para conocer, estudiar y decidir dicha petición. En tal evento, no es posible afirmar la existencia de una vulneración de los derechos fundamentales. En los casos en se relacionan a continuación la acción de tutela se interpuso concomitantemente a la solicitud de reajuste pensional ante CAJANAL DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Categorías DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos para resolver DERECHO DE PETICION PARA RESOLVER SOLICITUD DE PENSIONES-Término de cuatro meses/DERECHO DE PETICION PARA RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PENSIONES-Término de seis meses INTERPOSICION DE RECURSOS EN TRAMITE ADMINISTRATIVO-Término de quince días para reconocimiento de pensiones DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Término de quince días para estado del trámite o copias de documentos DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Sujeta a configuración legislativa LEGISLADOR-Competencia para estructurar regímenes pensionales POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENSIONAL-Respeto al principio de igualdad Al ejercer la potestad de configuración, el Legislador debe respetar el principio de igualdad, el cual exige que las personas colocadas en igual situación sean tratadas de la misma manera, prohíbe dentro de un mismo régimen pensional una desigualdad de trato que no esté basada en criterios objetivos y razonables e impide que existan entre prestaciones separables y autónomas de diversos regímenes diferencias de trato que sean manifiestamente desproporcionadas sin que exista un beneficio compensatorio evidente que justifique tal desproporción. REGIMENES ESPECIALES EN MATERIA PENSIONAL-Factores que determinan el monto de la pensión PRINCIPIO DE IGUALDAD-Equiparación de Congresistas y Magistrados que se pensionaron antes de vigencia de ley 4 de 1992/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Equiparación de Congresistas y magistrados que se pensionaron después de vigencia de la ley 4 de 1992 PRINCIPIO DE IGUALDAD-Ley 4 de 1992 no igualó al grupo de Magistrados con el de Congresistas La Ley 4 de 1992, no iguala al grupo de los magistrados con el de los congresistas, ambos a pensionarse luego de la vigencia de la referida ley, en materia salarial y menos aún en materia pensional. Resulta ostensible que la voluntad del legislador no era la de igualar en materia pensional a ambos grupos, en cuanto que la base para liquidar la pensión de los congresistas incluía más factores salariales que la pensión de los magistrados. De la historia legislativa queda claro que los regímenes pensionales para congresistas y funcionarios o empleados de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público, son diversos, sin que pueda afirmarse que existía igualdad entre congresistas y magistrados. Cada grupo se inscribe en un régimen pensional especial distinto diseñado por el legislador atendiendo a las especificidades de cada rama del poder público. PRINCIPIO DE IGUALDAD-No se igualó al grupo de Magistrados con el de Congresistas antes de la vigencia de ley 4 de 1992 Si la intención legislativa al expedir la ley marco en materia salarial y prestacional de los servidores públicos no fue igualar a los grupos de magistrados y congresistas a pensionarse después de su vigencia, con mayor razón no fue igualar a los grupos magistrados y congresistas pensionados antes de su vigencia. PRINCIPIO DE IGUALDAD-Desarrollo normativo sobre régimen pensional aplicable a Congresistas y Magistrados CONGRESISTA Y EXCONGRESISTA-Factor temporal como criterio de diferenciación en materia pensional Respecto a la posibilidad de emplear el factor temporal como criterio de diferenciación en materia pensional entre congresistas y ex congresistas, “En principio, podría afirmarse que el hecho de haberse pensionado en uno u otro momento no constituye un tertium comparationis o criterio de diferenciación válido, que permita aplicar regímenes pensionales distintos entre personas que, por lo demás, desempeñaron exactamente las mismas labores durante su vida. Dicha situación puede resultar en que algunas personas, por el solo hecho de haberse pensionado unos pocos días antes que otras, ceteris paribus resulten recibiendo una mesada más alta o más baja que quienes lo hicieron después. Sin embargo, toda situación de desigualdad debe analizarse dentro del campo genérico en el cual opera el derecho, que, para el caso, es el de los derechos prestacionales de seguridad social. De tal modo, el análisis constitucional de la diferenciación legal en pensiones entre dos grupos de personas que realizaron una misma labor, pero en momentos distintos, debe tener en cuenta el contexto histórico en el cual se fijaron.” CONGRESISTA Y EX CONGRESISTA-Factor objetivo como criterio de diferenciación en materia pensional Al factor temporal subyace en el presente caso otro criterio de diferenciación que lo sustenta, consistente en un hecho objetivo: el cambio constitucional de 1991, particularmente la introducción de una nueva incompatibilidad para los congresistas para asegurar su dedicación exclusiva a la actividad legislativa, a saber, la prohibición expresa –no existente anteriormente– de desempeñar cargo o empleo público o privado CONGRESISTA Y EXCONGRESISTA-Legislador corrigió diferencia del trato pensional/EXCONGRESISTA-Reajuste especial en materia pensional El propio legislador, consciente de la desproporción entre las mesadas pensionales de ex congresistas y congresistas buscó aminorar tal diferencia mediante el “reajuste especial”, “en su mesada pensional, por una sola vez, a los ex congresistas ya pensionados, de tal manera que su pensión en ningún caso podrá ser inferior al 50% de la pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas”. El Legislador corrigió específicamente la inequidad de una desproporción manifiesta entre ambos grupos en materia del monto de las pensiones, lo cual hizo mediante un reajuste llamado “especial”, y por una sola vez y en las condiciones antes citadas. CONGRESISTAS Y MAGISTRADOS-Regímenes salariales y pensionales distintos Como criterio de diferenciación de los grupos de los congresistas a pensionarse y los magistrados a pensionarse, el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 reconoce la existencia de regímenes salariales y pensionales distintos para los altos servidores públicos de la Rama Legislativa y de la Rama Jurisdiccional. Tal diferencia de trato entre los magistrados y los congresistas, fue demandada por inconstitucional, pero la Corte la encontró ajustada a la Carta Política y la declaró exequible. EX MAGISTRADOS Y MAGISTRADOS-Justificación objetiva de trato diferente La justificación objetiva del trato diverso en materia pensional dado a ex magistrados pensionados antes de la Ley 4 de 1992 y a magistrados que se pensionaran en vigencia de dicha ley, radica en la decisión de promover ciertos objetivos políticos, como fomentar el acceso a los más altos cargos del Estado; promover el retiro de magistrados atraídos por un régimen pensional más favorables, etc. Estas justificaciones son legítimas y objetivas. La decisión de no favorecer con la medida también a los ex magistrados era, en principio, jurídicamente válida. Esto porque la decisión de modificación legislativa en materia salarial y pensional para promover ciertos objetivos va dirigida a quienes ostentan el cargo público, no ya a las personas que ocuparon dicho cargo en el pasado. Lo contrario sería condicionar la validez de la decisión política de promover ciertos cargos, sectores o grupos a que se promueva también a quien ya no ejerce el cargo o no pertenece al grupo o sector. En consecuencia, no encuentra la Corte que el trato diverso dado a los magistrados en ejercicio de su cargo, respecto de los ex magistrados que ya habían cesado en el ejercicio del mismo, con miras a promover un objetivo legítimo de política judicial, sea arbitrario. DERECHO A LA IGUALDAD-Desproporción de trato entre ex magistrados y magistrados respecto al monto de la pensión/EX MAGISTRADOS-No tienen reajuste especial en materia pensional/DERECHO A LA IGUALDAD-Trato diferente entre ex magistrados y ex congresistas en materia pensional A diferencia del trato diferencial dado a ex congresistas y congresistas por el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 –norma que con el “reajuste especial” aminora la desproporción entre dichos grupos objeto de comparación con respecto al monto de la mesada pensional–, con la expedición del Decreto 104 de 1994 (artículo 28) el trato diverso dado a ex magistrados y magistrados no previó la situación en que quedarían aquellos ex magistrados pensionados antes de la Ley 4 de 1992. Lo anterior muestra la clara desproporción en el trato de ex magistrados y magistrados, sin que el respectivo decreto gubernamental (Decreto 104 de 1994) hubiera previsto un “reajuste especial”, como sí sucedió para del grupo de ex congresistas respecto del grupo de congresistas. La gran desproporción presente en el trato dado a ex magistrados y magistrados viola el derecho a la igualdad. En el presente caso, a los ex magistrados pensionados antes de la vigencia de la Ley 4 de 1992 no se reconoció ningún aumento, reajuste o beneficio con ocasión del cambio legislativo de la ley marco, mientras que los ex congresistas fueron favorecidos con el “reajuste especial”. Los ex congresistas fueron mejorados, en los casos de pensiones adquiridas antes de la Ley 4 de 1992 de manera significativa, mientras que los ex magistrados permanecieron en el olvido del Gobierno Nacional al no recibir ningún tipo de compensación para aliviar la ostensible desproporción tanto respecto de los magistrados como, extra sistemáticamente, de los ex congresistas. DERECHO A LA IGUALDAD-Trato diferente entre ex magistrados y magistrados en materia pensional ANALOGIA-Aplicación en ausencia de ley positiva ANALOGIA-Aplicación de la norma sobre reajuste especial en materia pensional de ex Congresistas para ex Magistrados La Corte constata que no existe ninguna norma legal que equipare en su integridad el régimen pensional de los magistrados que se pensionaron antes de la entrada en vigor de la Ley 4 de 1992 (18 de mayo de 1992) y los congresistas que se pensionaron después de dicha fecha. Tampoco existe una norma legal que extienda el reajuste especial, concedido a los congresistas que se pensionaron antes de dicha fecha (Decreto 1359 de 1993, artículo 17), a los magistrados de las Cortes y los Consejos que se pensionaron también antes del 18 de mayo de 1992. Cabe entonces preguntarse si el principio de igualdad ordena alguna de estas dos equiparaciones: a) la equiparación entre el grupo de magistrados que se pensionaron antes de la vigencia de la Ley 4 de 1992 y el grupo de congresistas que se pensionaron antes de dicha fecha; y, b) la equiparación entre el grupo de magistrados y el grupo de congresistas que se pensionaron después de haber entrado en vigor la Ley 4 de 1992, ya que se presenta una desproporción manifiesta entre los montos de las pensiones de unos y otros, lo que vulnera el derecho a la igualdad de trato. EX MAGISTRADOS-Resultado de la aplicación analógica de la norma sobre reajuste pensional ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Existencia de perjuicio irremediable ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Casos en que procede reajuste pensional por afectación del mínimo vital. Ponderados los diferentes factores relevantes se tiene que en ambos casos los peticionarios la enfrentan la posibilidad cierta e inminente de sufrir un perjuicio irremediable, lo que justifica conceder la acción de tutela como mecanismo transitorio para proteger temporalmente sus derechos fundamentales mientras se profiere una decisión definitiva por parte de la justicia contencioso administrativa. En los mencionados procesos se configuró la hipótesis del perjuicio irremediable ante la afectación clara y manifiesta del derecho al mínimo vital. La avanzada edad de los actores, su precario estado de salud y la grave afectación de su derecho fundamental al mínimo vital por el trato manifiestamente desproporcionado que reciben en materia de su mesada pensional, llevan a la Corte a la convicción de que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Caso en que no procede reajuste pensional por no afectación del mínimo vital Dado que el peticionario cumplió los 20 años de servicio a la Rama Jurisdiccional con posterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1992 (mayo 18), éste no ostenta la calidad de ex magistrado pensionado antes de la vigencia dicha ley, siéndole aplicable el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y no el régimen especial destinado a los ex magistrados pensionados antes de la vigencia de la Ley 4 de 1992. Además, según pruebas que obran en el expediente de tutela el actor cuenta con ingresos adicionales a los de su pensión como ex magistrado, por lo que no puede afirmarse que la omisión de la administración en reajustarle su pensión de jubilación afecte su mínimo vital cualitativo. ACCION DE TUTELA-Caso en que no procede por existir hecho superado ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Reajuste temporal de pensiones a ex Magistrados, pero no indexación ni retroactivo/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL EFICAZ-Indexación y retroactivo de pensiones de ex Magistrados La Corte no accederá a la solicitud de uno de los apoderados de los accionantes en el sentido de que les sea reconocida la indexación y el retroactivo de las mesadas pensionales reajustadas a los ex magistrados mediante sentencia de tutela con efectos transitorios. Esto porque el presente fallo, al constatar la existencia de una omisión legislativa y declarar que se da un trato manifiestamente desproporcionado, sin compensación evidente mediante otros beneficios, a los ex magistrados respecto de los magistrados, tiene desde el punto de vista del derecho constitucional efectos constitutivos, no declarativos. La presente sentencia ordena que se realice el reajuste temporal de las pensiones de los tutelados para que cese la vulneración de su derecho a la igualdad. No hay lugar a acoger las pretensiones de los accionantes en el sentido de reconocer la indexación y el retroactivo de las mesadas pensionales cuyo reajuste especial se ordena mediante esta providencia, sin desmedro de los que decida la justicia contencioso administrativa al respecto. Referencia: expedientes T-483297, T-493881, T-487773, T-492034, T-490325, T-498532, T-508451, T-528161, T-516656, T-518659, T-518662, T-530821 y T-641660 – (Acumulados) Acción de tutela instaurada por Susana Sampedro de Baquero y otros contra la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL–, el Fondo de Pensiones Publicas –Consorcio FOPEP– y el Gobierno Nacional, representado por el Presidente de la República, el Ministro de Justicia y del Derecho y el Ministro de Hacienda y Crédito Público Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Montealegre Lynett, Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. Antecedentes 1. Hechos Los accionantes, Susana Sampedro de Baquero, Isabella Franco de Cediel, Berta Jiménez de Bernal (Exp. T-483297)[1], Elsye Rivera de Calderón, Martha L. Restrepo de Gómez (Exp. T-487773)[2], Samuel Buitrago Hurtado (Exp. T-492034)[3], Julio A. Roncallo, Sara Jaramillo de López, Leonor García de Paredes (Exp. T-493881)[4], Luis Carlos Sáchica Aponte[5], Rafael Tafúr Herrán, Fanny Chica de Abello, Susana Becerra de Medellín (Exp. T-490325)[6], Maria Luisa Borda de Bravo (Exp. T-498532)[7], Mary Leonor Harker Peralta (Exp. T-508451)[8], Juan Enrique Fernández Carrasquilla (Exp. T-516656)[9], Rafael Argáez Castello (Exp. T-528161)[10], Félix Oscar Salazar Chaves (Exp. T-518659)[11], Héctor Antonio Gómez Uribe (Exp. T-518662)[12], Jaime Enrique Sanz Álvarez (Exp. T-530821)[13] y Roberto Ordóñez García (Exp. T-641660)[14], obrando mediante apoderados, salvo el último que actuó en causa propia, interpusieron diferentes acciones de tutela que fueron acumuladas al Expediente T-483297. La Sala Plena de la Corte Constitucional decidió el 6 de febrero de 2002 que este caso debía ser conocido y fallado por el pleno de la Corporación con el fin de unificar la jurisprudencia en esta materia. El último expediente fue acumulado el 28 de Enero de 2003 por decisión de la Sala Plena. Todos los actores dentro del proceso se encuentran entre los 60 y 90 años de edad, son pensionados o personas sustitutas de pensionados por la Caja Nacional de Previsión, CAJANAL, y gozan del pago de sus mesadas pensionales, realizado por el Consorcio FOPEP. En lo relativo a su condición de pensionados, salvo dos casos,[15] todos los actores adquirieron su derecho a la pensión cuando ostentaban los cargos de Consejeros de Estado, Magistrado(a)s de la Corte Suprema de Justicia o Magistrado(a)s del Consejo Superior de la Judicatura, o en calidad de pensionadas sustitutas de aquellos. Igualmente, con excepción de dos casos,[16] los actores adquirieron su derecho a la pensión mediante resoluciones anteriores a la vigencia de la Ley 4 de 1992 (Mayo 18). La vulneración de sus derechos constitucionales, particularmente del derecho fundamental a la igualdad,[17] la hacen consistir en una doble omisión por parte del Gobierno Nacional al expedir los Decretos 1359 de 1993 y 104 de 1994, así como en la negativa de Cajanal a reconocer la nivelación pensional en cuantía equivalente a la pensión establecida para los congresistas en la Ley 4 de 1992 (artículo 17) y luego para los Magistrados de las Cortes y Consejos en el Decreto 104 de 1994 (artículo 28). A juicio de los tutelantes, el Gobierno Nacional desconoció, entre otros, el derecho a la igualdad entre ex congresistas y ex magistrados de las Cortes y Consejos: 1) Cuando estableció en el Decreto 1359 de 1993 que los Congresistas pensionados antes de la vigencia de la Ley 4 de 1992 tienen derecho a un reajuste especial, sin mencionar a los Magistrados de las Cortes y Consejos pensionados con anterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1992. Los actores, salvo uno,[18] no han variado en su condición de pensionados, exigencia del inciso segundo del artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 para acceder al reajuste especial;[19] 2) Cuando estableció en el Decreto 104 de 1994 que a los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado se les reconocerán las pensiones teniendo en cuenta los mismos factores salariales y cuantías de los Congresistas en los términos establecidos en las normas legales vigentes, sin mencionar a los magistrados de estás Corporaciones pensionados con anterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1992. Fundamentan la vulneración de sus derechos fundamentales en la igualdad de trato y en la dignidad, que tradicionalmente la Constitución y la Ley le han reconocido a ambos grupos de servidores públicos, los miembros del Congreso y los magistrados de las Cortes y los Consejos. Uno de los tres apoderados de algunos de los peticionarios (Expediente T-493881) sostiene en el escrito de tutela luego de transcribir los artículos 17 del Decreto 1359 de 1993 y 28 del Decreto 104 de 1994: “Al proceder de ese modo, el Gobierno nacional incurrió en la omisión de dejar por fuera de esas regulaciones a los Magistrados de las altas cortes que se hubieren jubilado en fecha anterior al 18 de mayo de 1992. Rompió, de ese modo, la igualdad imperante entre estos funcionarios y aquellos que sí fueron favorecidos por las referenciadas normas y configuró, para los excluidos, un degradante e inhumano trato discriminatorio, no obstante haber ratificado para todos ellos, en el citado artículo 28 del Decreto No. 104 de 1994, el tratamiento igualitario que venía de tiempo atrás”. Los peticionarios basan su solicitud de igualdad de trato entre congresistas, magistrados de las Cortes y los Consejos, ex congresistas pensionados antes de la vigencia de la Ley 4 de 1992 y ex magistrados pensionados antes de la vigencia de la Ley 4 de 1992, no sólo en normas constitucionales y legales, sino además y especialmente en la jurisprudencia constitucional de esta Corporación que ha reconocido a otros ex magistrados pensionados el derecho a la igualdad pensional respecto de los congresistas (Sentencias T-214 de 1999, SU-1354 de 2000 y T-1752 de 2000). Quince[20] de los veinte actores solicitan que se ordene a Cajanal y al Fondo de Pensiones Públicos –Fopep– “efectuar el reajuste de las pensiones de jubilación de los reclamantes a partir del 1 de enero de 1994 en cuantía equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que por todo concepto hubiesen devengado los congresistas en el año 1993 y a practicar a esas pensiones los aumentos ordinarios futuros, es decir, a partir de entonces, prescritos en la ley.” Por su parte otros cuarto actores[21] solicitan que se ordene a Cajanal el reajuste de la pensión a los peticionarios equivalente a una suma que en su conjunto no sea inferior al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año devenguen los congresistas en ejercicio por todo concepto, así como el reconocimiento y pago de la retroactividad del reajuste, debidamente indexado desde el día 1 de enero de 1994 hasta la fecha. Por su parte, uno[22] de los actores solicita se ordene a Cajanal proceder al reajuste de su pensión de ex magistrado en los términos de ley que según petición elevada a dicha entidad representa el 75% del ingreso mensual promedio que por todo concepto hubiesen devengado los congresistas en el año 1993. Finalmente, un último actor solicita se le aplique el régimen de transición correspondiente a funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público (Decreto 546 de 1971, art. 6; Decreto 542 de 1977, art. 11 y Decreto 314 de 1994) y no el régimen general de la Ley 100 de 1993.[23] En cuanto a las actuaciones de los tutelantes para lograr la nivelación de sus pensiones se tiene que varios de los tutelantes optaron por acudir directamente a la acción de tutela sin elevar previamente petición de reajuste ante Cajanal,[24] por ser conocida la posición de dicha entidad en ocasiones anteriores al negar las peticiones presentadas por otros ex magistrados que se encontraban en la misma situación; otros actores presentaron la acción de tutela concomitantemente[25] con la petición a Cajanal, mientras que un tercer grupo de actores[26] elevó petición con anterioridad a la acción de tutela y al momento de su interposición esperaban la respuesta de Cajanal. Por su parte otro actor interpone acción de tutela contra la resolución de Cajanal que reliquidó su pensión de jubilación por reingreso al Ministerio Público luego de haber sido pensionado.[27] Finalmente, el actor en el expediente T-530821 presentó petición a Cajanal y al no recibir respuesta, apeló el acto ficto o presunto, para luego presentar en un mismo momento tanto la acción de tutela contra Cajanal como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas. Salvo este último caso, ninguno de los actores agotó la vía gubernativa al estimar los apoderados de los petentes que ello no es necesario según las voces del artículo 9 del Decreto 2591 de 1991. En todos los casos la acción de tutela se presentó como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable dada la avanzada edad de los peticionarios, la tardanza que implicaría esperar hasta la resolución definitiva de las demandas respectivas por parte de la Justicia Contencioso Administrativa y la eventualidad del fallecimiento de los interesados antes del respectivo pronunciamiento, como ha sucedido en casos anteriores. 2. Fallos de instancia a. Contestación de los accionados La Presidencia de la Republica, el Ministerio de Justicia, el Ministerio de Hacienda y el Consorcio FOPEP,[28] en respuesta a las acciones de tutela presentadas en su contra solicitan su denegatoria por improcedencia, pues (i) con la tutela se trata de resolver una controversia sobre la aplicación de actos administrativos de contenido general, impersonal y abstracto, (ii) la acción contenciosa administrativa es el mecanismo judicial de defensa idóneo para este caso, y, (iii) no se evidencia un perjuicio irremediable que pudiera justificar la tutela transitoria.[29] Por su parte, la Caja Nacional de Previsión Social[30] sostiene que los accionantes disponen de otros medios de defensa judicial para obtener el reconocimiento de los derechos que estiman vulnerados. Asimismo, señala que fue el propio legislador quien excluyó a los Magistrados de las Cortes y los Consejos jubilados antes del 18 de mayo de 1992, de lo dispuesto por el artículo 28 del Decreto 104 de 1994 y que, en ese orden de ideas, CAJANAL, como entidad administrativa que es, sólo aplica las normas que sobre pensiones rigen para los diferentes funcionarios del Estado, sin que deba entrar a determinar si dichas normas son o no discriminatorias. b. Decisiones denegatorias de primera instancia La mayoría de los jueces de primera instancia negaron la tutela,[31] a excepción de tres de ellos.[32] Los argumentos en que se basan para denegar la protección constitucional de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados pueden resumirse en lo siguiente: Se controvierten actos administrativos: Los Decretos 104 de 1994 y 1359 de 1993 son actos administrativos; de carácter general, impersonal y abstracto respecto de los cuales no procede la acción de tutela, de conformidad con el numeral 5º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991. Existen otros medios de defensa judicial para los derechos invocados: Los accionantes disponen de un medio de defensa idóneo y eficaz para proteger los derechos invocados ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Es ésta la jurisdicción natural de los actos administrativos particulares, sea porque se ataque el acto administrativo particular de Cajanal en el que se negara el reajuste -luego de haber agotado la vía gubernativa-, sea porque se estime que el decreto incurrió en una omisión violatoria de la igualdad. Al interponer la acción de tutela se busca entonces sustituir procesos ordinarios para lograr la reliquidación de pensiones, o bien, utilizar la tutela como un mecanismo paralelo a la jurisdicción ordinaria. No existe vulneración de los derechos: Explican los jueces que cuando la reclamación o petición de reajuste especial ante CAJANAL, (i) no se ha realizado, (ii) se presentó concomitante con el escrito de tutela o bien (iii) con posterioridad a la presentación de la acción o, inclusive, (iv) habiéndose presentado, la acción de tutela se interpuso antes del vencimiento del término del que dispone la administración para contestar dicha reclamación o petición, el amparo no procede. Esto, en la medida en que no puede haberse configurado un acto concreto de vulneración –la negación– a través del cual se pudieran desconocer los derechos invocados. En cuanto al perjuicio irremediable, no se verifica el cumplimiento de los elementos que lo estructuran: Al analizar la procedibilidad de la acción como mecanismo transitorio, los jueces estudiaron si sobre los tutelantes pesaba un perjuicio irremediable. Consideraron, principalmente, que tal perjuicio no se verificaba en las condiciones descritas por los tutelantes, ya que: a) No se evidencia un estado de extrema necesidad y los actores están recibiendo mensualmente su mesada pensional la cual se ha venido reajustando anualmente. En términos de uno de los jueces “la irremediabilidad del perjuicio está supeditada para su consolidación, fundamentalmente a la existencia de un estado de extrema necesidad, que debe ser indefectiblemente evidenciable o evidente; lo cual no se aprecia en este caso (…) Es decir que no se vislumbra un afectamiento de las condiciones mínimas de vida, que puedan catalogarse como graves e impostergables…[33]” b) No se vislumbra un perjuicio irremediable, entendido éste como un mal irreversible, injustificable y grave que requiera con urgencia protección provisional. c) En cuanto a la avanzada edad de los tutelantes -que no les permitiría soportar un proceso ordinario- los jueces consideraron que no está probado que la tercera edad sea un factor de desprotección per se. Este no es el caso de los tutelantes quienes sí están recibiendo su mesada pensional y su mínimo vital no ha sido vulnerado ni amenazado. No se ha resuelto el recurso de apelación interpuesto contra la resolución que reliquidó la pensión de jubilación: según varios jueces es prematura la acción de tutela y ella debe fracasar cuando se interpone contra una resolución respecto de la cual no se conoce la decisión sobre el recurso de apelación presentado en su contra ante la autoridad administrativa correspondiente.[34] c. Impugnación de los fallos denegatorios Los tres apoderados de los diferentes tutelantes impugnaron los fallos e insistieron en los argumentos expuestos en el escrito de tutela. Manifiestan que sus pretensiones no buscan atacar actos administrativos por vía de tutela sino obtener la protección de los derechos invocados. En su concepto, el tratamiento desigual, injusto y discriminatorio se concreta en la omisión del Gobierno Nacional cuando expidió el Decreto y en la no homologación de los ex magistrados a la situación de los magistrados por parte de la autoridades administrativas. Se destacó el carácter transitorio de la acción de tutela para evitar un perjuicio irremediable. Y que este perjuicio se configura al someter a personas de avanzada edad a esperar el resultado de un proceso contencioso. Según lo señaló uno de los apoderados “la pretensión directa de la demanda no es que se pague una suma de dinero –lo cual es apenas una consecuencia del amparo–, sino que la pretensión directa es que se tutelen los derechos constitucionales fundamentales del actor, a la igualdad y a la seguridad social, para no ser discriminado por CAJANAL mientras dure el proceso contencioso, de suerte que el peticionario EN VIDA pueda hacer efectivos sus derechos y estos no se conviertan acaso en un derecho hereditario. [El apoderado insiste en que] la jurisprudencia de la Corte Constitucional, citada en la demanda, señaló en 1995 que ante una discriminación en una pensión de jubilación, LA SOLA EDAD AVANZADA SE CONSTITUYE EN PERJUICIO IRREMEDIABLE.” [35] d. Decisiones que confirmaron los fallos denegatorios Los jueces de segunda instancia resolvieron las impugnaciones mediante sentencias que confirmaron las decisiones de los jueces a quo por las mismas razones que ellos encontraron en su oportunidad. En particular consideraron: 1) al no haberse efectuado la petición ante Cajanal, existía una ausencia de vulneración de los derechos fundamentales; 2) mediante la acción de tutela no es posible impugnar actos de carácter general, impersonal y abstracto; 3) no existe evidencia fáctica de la vulneración de los derechos fundamentales, puesto que simplemente existen unas normas de carácter general que establecen un diferente trato para los ex magistrados de las Cortes, “comparativamente con el régimen pensional aplicable a los congresistas”;[36] 4) “[la] avanzada edad … autorizaría aplicar la acción como un mecanismo transitorio … de encontrarse comprometidos derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida, a la salud y a la dignidad humana. Si estos no se han amenazado ni existe certeza sobre su violación, el amparo constitucional deviene improcedente.” [37] e. Fallos que concedieron la tutela y fueron revocados en segunda instancia Solo tres jueces de primera instancia concedieron el amparo. Estimaron que los actores estaban ante un perjuicio irremediable por su avanzada edad o “invalidez síquica”.[38] Las consideraciones para otorgar el amparo difieren entre sí, razón por la cual, sus argumentos, en contraste con los que negaron la tutela y fueron confirmados, se presentan separadamente para cada uno de los tres casos, seguidos de la consideración principal que presentaron los jueces para revocar en segunda instancia. Expediente T-508451 (Mary Leonor Harker Peralta) La Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en fallo del 29 de junio de 2001, estimó que la tutela era procedente porque “aun cuando exista otro medio de defensa judicial, la acción tutelar procede en casos como el presente, cuando está de por medio la violación de esta clase de derechos de carácter fundamental, máxime en tratándose de personas con invalidez síquica, como es el caso que nos compete.”[39] Estimó pues, que la seguridad social en pensiones estaba en conexidad con la situación de personas de la tercera edad y que por lo tanto procedía el amparo transitorio. Al estudiar el caso, decidió conceder la tutela porque: i) Si bien no se había solicitado el reajuste a CAJANAL, la accionada había sentado su criterio en forma negativa en la contestación de la tutela. ii) Existía identidad fáctica con la acción resuelta el 15 de diciembre de 2000 por la Corte Constitucional, y que era por lo tanto innecesaria cualquier otra consideración adicional. iii) Señaló que no había razón para que teniendo un régimen salarial y prestacional idéntico, los Magistrados no hayan adquirido el privilegio del reajuste de la pensión igual al 75% de los emolumento que por todo concepto reciben los congresistas. Ordenó, entonces, que CAJANAL reconociera una pensión de jubilación equivalente a no menos del 75% del último ingreso mensual promedio devengado por los congresistas en ejercicio. Sin embargo, negó la indexación y el pago retroactivo debido a que la decisión del juez constitucional tiene efectos a futuro. La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en su fallo del 22 de agosto de 2001, resolvió la impugnación denegando lo pedido y manifestando que “(…) arriba la Corte a la conclusión de que la acción instaurada no está llamada a abrirse paso ni siquiera bajo la modalidad del mecanismo transitorio, en la medida en que en el expediente no aparecen satisfechos los requisitos necesarios para la configuración del perjuicio irremediable, entre ellos el de que se esté ante la inminencia de un mal irreversible, injustificado y grave, que coloque al afectado en un estado de necesidad tal, que amerite el amparo.”[40] Expediente T-528161(Rafael Argáez Castello). El Juez 19 Civil del Circuito de Bogotá, en fallo del 6 de septiembre de 2001, decidió, en cuanto a la procedibilidad de la acción y atendiendo la jurisprudencia de la Sentencia T-456 de 1994, que “al haber superado el promedio de vida establecido, es apenas lógico que se le dé el tratamiento preferente frente a sus expectativas por vía de tutela”. [41] Luego, al estudiar el fondo del asunto y previa cita de la Sentencia T-1752 de 2000, el juez concluyó que “si el aspirante del amparo obtuvo su calidad de pensionado antes de la Ley 4 de 1992, conforme se evidencia de la Resolución No. 6399 de 1982, bien puede aceptarse el reclamo elevado en el sentido de procurar la igualdad y tratamiento en las remuneraciones y prestaciones sociales.” [42] Ordenó que CAJANAL reconociera una pensión de jubilación equivalente a no menos del 75% del último ingreso mensual promedio devengado por los congresistas en ejercicio. En segunda instancia, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá decidió[43] el 19 de octubre de 2001, que al no elevarse petición a CAJANAL para que reajustara la pensión, (…) dicha entidad no tuvo la oportunidad de pronunciarse al respecto, por tanto, mal puede hablarse de una presunta violación puesto que ésta no opera automáticamente.” [44] Expediente T-530821 (Jaime Enrique Sanz Álvarez) La Sala jurisdiccional del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas, en sentencia del 11 de Septiembre de 2001, admitió la procedibilidad de “la tutela, como mecanismo transitorio por la amenaza de daño que implicaría para un anciano el tener que esperar la alejada decisión judicial sobre el reajuste pensional impetrado. Y no se puede decir que podría pedir la suspensión provisional y así solucionar rápidamente el problema, ya que la suspensión provisional neutraliza momentáneamente los efectos del acto administrativo, pero no puede ordenar la expedición de uno que lo reemplace (cita sentencia T-456 de 1994). En estas condiciones la acción de tutela se erige como el mecanismo provisional idóneo (…) atendiendo la edad del peticionario, sus necesidades personales y las de su familia, y la posible violación de su derecho a la igualdad.” [45] En sus consideraciones de fondo el juez de primera instancia: i) estimó que “se ha demostrado que la vulneración al derecho de petición aun no ha cesado, en consecuencia la Sala concluye que debe tutelar el derecho invocado.”[46] Así mismo compulsó copias para que la desatención de la petición o inobservancia de los principios y términos para resolver fueran investigados disciplinariamente; ii) sostiene que Cajanal violó el derecho a la igualdad, puesto que “sobre el conflicto normativo en que se circunscribe el caso particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha avalado el régimen excepcional, y su extensión a los ex Magistrados de las Cortes”. Cita las sentencias T-214 de 1999, T-1752 de 2000 de la Corte Constitucional y la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo del 12 de octubre de 2000, C.P. Alejandro Ordóñez, que decidieron que la homologación de ex magistrados y ex congresistas debía hacerse efectiva pues de lo contrario se configuraba una violación al derecho a recibir trato igualitario. iii) en lo referente al derecho a una pensión digna dijo: “Amparar la pensión del accionante con fundamento en la altura del rango que desempeñó como Magistrado Disciplinario, no es posible en un Estado Social de Derecho; es por ello que se debe dejar clara constancia que se protege el derecho a la igualdad entre los Congresistas y Magistrados; y no de los ciudadanos ‘altos dignatarios’ y los ciudadanos comunes; porque esto último choca con una Constitución que parte de la igualdad de los seres humanos.” [47] Ordenó[48] transitoriamente reconocer una pensión de jubilación equivalente a una suma que, en conjunto con la actualmente liquidada, no sea inferior al setenta y cinco por ciento (75%) del ingreso mensual promedio que durante el último año devenguen los congresistas en ejercicio. En segunda instancia, el 16 de octubre de 2001, el Consejo Superior de la Judicatura manifestó: “(…) concluye la Sala que es improcedente el amparo solicitado por el accionante. No duda la Corporación que el actor cuenta con otros medios de defensa judicial (…) Así las cosas, corresponde analizar, si el actor se encuentra ante un inminente perjuicio irremediable (…) apreciado el acervo probatorio, este requisito brilla por su ausencia como quiera que manifestó [que se le consigna una mesada mensual de $2.483.000] (…) Por otro lado tampoco nos encontramos frente al caso excepcional consagrado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-239 de 1999 “que se trate de personas de tercera edad cuyo estado de indefensión no permita esperar los trámites propios de un proceso ordinario y finalmente cuando se halla de por medio el mínimo vital del accionante y su familia” ya que está demostrado (cédula de ciudadanía) que [tiene] en la actualidad 60 años.”[49] Aun cuando decidió no conceder la tutela por improcedente resaltó lo manifestado en cuanto a requisitos para el reajuste especial por la Sentencia T-482 de 2001.[50] 3. Pruebas decretadas en sede de revisión Con fundamento en las atribuciones legales, el magistrado sustanciador, mediante auto del 14 de marzo de 2002, decretó la práctica de pruebas con el fin de conocer las razones por las cuales existen diferencias en el monto de las pensiones de los accionantes y para obtener información sobre el contexto dentro del cual se inscriben sus peticiones. Con este fin, se interrogó al respecto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio del Trabajo y la Seguridad Social, por un lado, y por el otro, a la Caja Nacional de Previsión Social y al Instituto de Seguros Sociales. Así mismo, solicitó a los apoderados de los tutelantes suministrar información complementaria. A las pruebas allegadas al proceso por parte de las entidades demandadas y los actores se hará referencia cuando a ello haya lugar en las consideraciones que sustentan la presente decisión. II. Consideraciones y Fundamentos 1. Competencia La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para revisar las providencias de tutela acumuladas en el proceso de la referencia con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Problemas jurídicos Los hechos, y las decisiones de tutela acumuladas en el presente proceso, plantean una serie de interrogantes sustantivos y procesales sobre los cuales se pronunciará la Corporación. Los problemas jurídicos que en su orden resolverá la Corte son los siguientes: (i) ¿Vulnera el derecho a la igualdad u otros derechos fundamentales de los peticionarios, ex magistrados de las Cortes y los Consejos, la diferencia de trato a que han sido sometidos en materia pensional respecto de lo recibido por los congresistas a partir de la vigencia de la Ley 4 de 1992, o por los magistrados de las Cortes y los Consejos a partir del Decreto 104 de 1994? (ii) ¿En qué condiciones procede la acción de tutela para que pensionados soliciten el reajuste de sus pensiones? A los anteriores interrogantes de orden constitucional se suman otros conexos, tanto de orden sustantivo como procedimental, que serán igualmente resueltos en la revisión de las sentencias de instancia. Para tal fin, la Corte abordará varios aspectos relativos a la cuestión jurídica planteada: solicitud de reajuste como requisito para estudiar la vulneración del derecho de petición (apartado 3); derecho a la seguridad social en materia pensional y potestad de configuración legislativa (apartado 4); derecho a la igualdad como límite a la competencia legislativa de fijar la política pública en materia pensional y prohibición de trato desproporcionado (apartado 5); medida a adoptar para que cese la vulneración del derecho a la igualdad (apartado 6); condiciones de procedibilidad de las acciones de tutela (apartado 7); y, orden a impartir en el caso concreto (apartado 8). 3. Solicitud de reajuste como requisito para estudiar la vulneración del derecho de petición. Plazos para responder peticiones de reajuste pensional En el presente caso, las acciones de tutela presentadas por los accionantes han sido denegadas por los jueces y tribunales de instancia, bien sea por razones de fondo o por razones de forma. Algunos jueces de instancia denegaron las acciones de tutela en los procesos objeto de revisión porque no encontraron que se configurara una vulneración de los derechos fundamentales de los peticionarios, en particular el derecho de petición, debido a que los accionantes no acudieron siquiera ante la autoridad pública demandada para solicitar el reajuste pensional antes de interponer las acciones de tutela. La Corte procederá a estudiar en primer lugar este asunto. 3.1 Necesidad de elevar solicitud de reajuste a la autoridad competente En cuanto a la denegación de la tutela por no configurarse una vulneración de los derechos fundamentales invocados, la Corte comparte con los jueces de instancia en varios de los procesos acumulados, y así lo reitera en el presente fallo, que no es posible afirmar la existencia de una vulneración de un derecho fundamental –en este caso de los derechos de petición y a la igualdad– si el interesado ni siquiera ha elevado solicitud de reajuste pensional a la autoridad pública (3.1.1), lo ha hecho concomitantemente con la interposición de la acción de tutela (3.1.2) o no ha permitido que dicha autoridad pública se pronuncie sobre la solicitud presentada dentro del término legal establecido para ello (3.2). 3.1.1 Inexistencia de solicitud a la entidad demandada Según reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, es necesario para que se configure una vulneración de los derechos fundamentales por parte de la autoridad pública en materia de reajuste pensional, que el mencionado reajuste haya sido efectivamente solicitado a la entidad competente para poder obtener de ésta su reconocimiento. De lo contrario, no se daría a la autoridad pública la oportunidad de hacer efectivo el derecho invocado por el interesado. Sobre este particular sostuvo la Corte en un caso enteramente equiparable a los actuales: “Analizado con detenimiento el escrito de tutela, se observa que al momento de la presentación de la misma, no existía la vulneración del derecho a la igualdad que reclama el apoderado del actor, por la sencilla razón, de que la solicitud del reajuste de la pensión de jubilación del accionante para que sea equiparada con el régimen que cobija a los congresistas, no se había presentado, entonces, el apoderado del actor instauró una acción de tutela contra un acto administrativo inexistente. Ni siquiera se podía predicar el silencio administrativo negativo, pues, como el mismo afirma “ejercimos hoy derecho de petición ante CAJANAL, solicitando el reajuste de la pensión y el pago retroactivo de dicho reajuste”. Una de las formas en que la administración se pronuncia es a través de actos administrativos, por medio de los cuales expide resoluciones ya sea de carácter general o particular, cuya validez y eficacia se encuentra condicionada a los requisitos de publicidad o notificación, de suerte que puedan producir efectos jurídicos[51]. Pero, para que produzcan esos efectos, los actos administrativos deben jurídicamente existir y, en esa medida, afectar una situación jurídica concreta, para que, en el evento de que el particular la considere lesiva de sus derechos, se pueda por vía de tutela realizar un pronunciamiento sobre la vulneración de tales derechos. Ciertamente, como lo afirma el apoderado del actor, el agotamiento de la vía gubernativa no es requisito necesario para acudir a la acción de tutela, pero lo que si debe existir es un acto administrativo del cual se pueda deducir por parte del juez constitucional la violación que se alega. Por otra parte, no resulta cierta la afirmación del apoderado del actor, en el sentido de que el artículo 9 del Decreto-ley 2591 de 1991 no exige la configuración previa de una negativa o renuencia de una autoridad administrativa, en el caso que nos ocupa de Cajanal, para interponer la acción de tutela, pues, la finalidad de la norma mencionada es proteger a las personas naturales o jurídicas de la posible arbitrariedad o abuso que contra ellas se pueda cometer en la expedición de un acto administrativo que vulnere o amenace seriamente vulnerar sus derechos fundamentales y, es en ese orden de ideas, que el artículo 9° en cuestión autoriza la interposición de la acción de tutela sin que sea necesario agotar previamente la vía gubernativa. (...) En el presente caso, el apoderado del actor solicita la protección del derecho fundamental a la igualdad (art. 13 C.P.), sin haber dado la posibilidad a Cajanal de pronunciarse respecto de la solicitud a que se ha hecho referencia, con la sola suposición del contenido del acto administrativo que ha de proferir la administración, la cual, sobra decirlo, presume negativo. Así las cosas, no puede la Sala de Revisión entrar a decidir sobre la discriminación alegada por el demandante, en relación con otros exmagistrados de las altas cortes en cuanto al reajuste de su pensión de jubilación, porque la violación del derecho a la igualdad invocado por el apoderado del actor como “cargo único”, resulta ser incierta e hipotética, no se ha dado y, como se señaló, según lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela requiere como presupuesto necesario de orden lógico-jurídico la vulneración al demandante de un derecho fundamental o, por lo menos, la amenaza seria y actual de su vulneración, circunstancia que en el caso concreto hasta ahora no se ha presentado.”[52] Puesto que en los casos relacionados los accionantes no elevaron reclamación ante CAJANAL para solicitar el reajuste de sus mesadas pensionales antes de interponer la acción de tutela, no existió una acción u omisión que potencialmente o de hecho vulnerara o amenazara los derechos fundamentales de los peticionarios, tal y como lo exige el artículo 86 de la Constitución. Sin la existencia de una acto concreto de vulneración a un derecho fundamental no hay conducta específica activa u omisiva de la cual proteger al interesado y, en consecuencia, las decisiones de los jueces que denegaron las respectivas acciones de tutela serán confirmadas. La anterior doctrina es aplicable a los procesos de tutela enumerados a continuación: · T-483297 (Susana Sampedro de Baquero, Isabella Franco de Cediel, Berta Jiménez de Bernal) · T-493881 (Julio A. Roncallo, Sara Jaramillo de López, Leonor García de Paredes) · T-487773 (Elsye Rivera de Calderón, Martha L. Restrepo de Gómez) · T-490325 (Luis Carlos Sáchica Aponte, Rafael Tafúr Herrán, Fanny Chica de Abello, Susana Becerra de Medellín) · T-492034 (Samuel Buitrago Hurtado) · T-498532 (Maria Luisa Borda de Bravo) · T-528161 (Rafael Argáez Castello) En todos los casos enlistados la Corte encuentra que no se presenta una vulneración de los derechos fundamentales de los peticionarios, ya que éstos ni siquiera solicitaron a Cajanal el reajuste de sus pensiones antes de la interposición de la acción de tutela. La anterior constatación no impide, subraya la Corte, que en caso de vulneración como consecuencia de la no contestación pronta y oportuna a la petición efectivamente formulada, los peticionarios puedan acudir nuevamente a la acción de tutela para la defensa de sus derechos fundamentales. 3.1.2 No vulneración por interposición de la acción de tutela concomitantemente con la solicitud hecha a Cajanal En relación con las acciones de tutela interpuestas en forma simultánea a las peticiones hechas a la administración, encuentra la Corte que se aplican las mismas razones arriba expuestas. Cuando el interesado instaura acción de tutela contra la autoridad pública el mismo día en que ha presentado ante la misma una solicitud, impide que la autoridad pública disponga del tiempo prudencial para conocer, estudiar y decidir dicha petición. En tal evento, no es posible afirmar la existencia de una vulneración de los derechos fundamentales. En los casos en se relacionan a continuación la acción de tutela se interpuso concomitantemente a la solicitud de reajuste pensional ante CAJANAL, por lo cual atendidas las razones arriba expuestas no se configura una vulneración de los derechos fundamentales de los peticionarios: · T-508451 (Mary Leonor Harker Peralta) · T-516656 (Juan Enrique Fernández Carrasquilla) La autoridad pública debe contar con la posibilidad real, dentro de los términos legales respectivos (ver infra 3.1.3), de contestar a la petición, sin que sea posible afirmar la existencia de una vulneración de los derechos fundamentales antes de que dicha autoridad pueda adoptar una posición concreta respecto de la solicitud ante ellas elevada. 3.2 Plazo para responder solicitudes de reajuste pensional. Vulneración del derecho de petición y amenaza al derecho a la igualdad. 3.2.1 Clarificación previa respecto a las diversos tipos de peticiones en materia pensional En principio, no existe una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales cuando una persona ha elevado una petición de reajuste pensional a la autoridad pública competente y no ha vencido todavía el plazo de ley con que cuenta dicha autoridad para dar respuesta pronta y oportuna a dicha petición. En el pasado la Corte ha decidido en diversas ocasiones sobre acciones de tutela presentadas por pensionados contra autoridades públicas por vulneración o amenaza de los derechos fundamentales ante la no contestación pronta y oportuna de peticiones de reajuste pensional presentadas a Cajanal o al Seguro Social. En términos generales, se presenta una vulneración del derecho fundamental de petición cuando, vencido el plazo legal para contestar una petición de carácter particular o general, la autoridad pública injustificadamente incumple con su obligación de responder en forma pronta y oportuna la respectiva petición. Dentro de las peticiones en materia pensional se diferencian aquellas tendientes al reconocimiento o la sustitución de la pensión de aquellas peticiones cuya finalidad es la nueva estimación del monto de la pensión ya reconocida. En esta última categoría se encuentran las peticiones referentes a la reliquidación y al reajuste de la pensión. La petición de reliquidación busca que se tengan en cuenta en la base para la liquidación de la pensión nuevos factores,[53] como por ejemplo semanas de cotización dejadas de contabilizar, gastos de representación, horas extras, asignaciones con carácter salarial u otros factores no tenidos inicialmente en cuenta al calcular dicha base. La petición de reajuste pensional, por su parte, busca igualmente modificar el monto de las mesadas pensionales, no ya por razones fácticas como puede ser la falta de estimación de semanas cotizadas sino normativas. El reajuste pensional se efectúa de iure, bien sea porque una norma legal[54] o decisión judicial[55] así lo ordenan. Este es el caso en la presente oportunidad. Los peticionarios pretenden un reajuste especial de sus pensiones con fundamento en las normas legales aplicables a los Senadores y Representantes a la Cámara pensionados antes de la vigencia de la Ley 4 de 1992, persuadidos como lo están de tener derecho a tal reajuste por su condición de ex magistrados del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia. Ahora bien, para analizar la procedibilidad de la acción de tutela en materia de peticiones de reajuste pensional es importante distinguir entre el derecho fundamental de petición y el derecho fundamental a la seguridad social en conexidad con el derecho al mínimo vital. La jurisprudencia constitucional en este punto ha sostenido lo siguiente. 3.2.2 Diferenciación de plazos para responder a peticiones de reajuste pensional En relación al plazo para responder peticiones en materia pensional la jurisprudencia constitucional de tiempo atrás señaló la existencia de un vacío legal en la materia: no existe norma especial que fije un plazo a las autoridades públicas (aquí Cajanal) para responder a solicitudes de reajuste pensional. Por vía de interpretación se ha definido el punto por la Corte Constitucional mediante la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto ley 656 de 1994, y luego con base en la Ley 700 de 2001, la cual en su artículo 4 dispuso un plazo máximo de 6 meses para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas pensionales. A grandes rasgos la reciente evolución jurisprudencial en punto a los plazos para resolver las peticiones pensionales puede describirse así: 1) En sentencia T-170 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, acudió como parámetro normativo al artículo 6 del Código Contencioso Administrativo.[56] A falta de otros plazos legales y mientras el legislador expidiera la correspondiente normatividad, la Corte optó por aplicar la norma general que regula el derecho de petición y que dispone un plazo de 15 días para dar respuesta a las peticiones de carácter general o particular. No obstante, la Corte fue consciente de la dificultad de un término de tiempo tan corto para resolver sobre peticiones pensionales, asunto que por su complejidad fáctica y normativa amerita un plazo mayor. Por ello, la Corte dejó en claro que el plazo de 15 días podía extenderse hasta cuatro meses, esto mediante aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994,[57] disposición que fija un plazo máximo para responder peticiones en materia pensional por parte de las entidades administradoras de pensiones, siempre y cuando la administración informara al interesado sobre la imposibilidad de resolver de fondo su petición dentro del plazo general dispuesto por el Código Contencioso Administrativo para responder peticiones. Sostuvo la Corte en la referida sentencia: “3.10. Significa lo anterior que mientras el legislador no establezca un plazo específico para que el Seguro Social resuelva las solicitudes pensionales que le presenten sus afiliados, éste sigue rigiéndose en materia de derecho de petición por el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, según el cual la respuesta a las peticiones en carácter particular o general, deben ser resueltas en el término de quince (15) días. La solicitud de pensión es una petición de carácter particular. Sin embargo, para la Sala es claro que la naturaleza misma de la solicitud de pensión, por los trámites internos que ella impone para su reconocimiento o denegación, hace del término de quince (15) días, un plazo muy breve para que la entidad resuelva en debida forma sobre éste. Razón por la que ha de entenderse que como en dicho término no puede darse una respuesta de fondo, núcleo esencial del derecho de petición, el Seguro Social ha de informar al solicitante si la documentación allegada está completa y en caso contrario señalar la que hace falta, así como advertir el término que empleará para resolver de fondo la solicitud. Término éste que debe ser igualmente razonable. Razonabilidad que queda a la discrecionalidad del funcionario, y que en su momento ha de ser e...