Sentencia SU-901 de 2005

SU901-05 PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA Sentencia SU-901/05 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional y subsidiaria ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Clases de defectos ACCION DE TUTELA CONTRA DECISIONES ADMINISTRATIVAS-Procedencia excepcional De acuerdo con la doctrina constitucional, hay lugar al amparo constitucional de los derechos fundamentales vulnerados en el curso de una actuación administrativa en la que materialmente se cumple la función de administrar justicia, tal como ocurre, por ejemplo, con los procesos que se adelantan ante la justicia penal militar, los procesos policivos y los procesos disciplinarios que se tramitan en la Procuraduría General de la Nación. ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Supuestos jurisprudenciales que deben darse para su procedencia De acuerdo con el artículo 86 superior, la acción de tutela procede, como mecanismo de protección de los derechos fundamentales, cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial pues se trata de un mecanismo subsidiario de protección y no de uno susceptible de remplazar los medios judiciales ordinarios. Con todo, el mismo precepto superior consagra un supuesto en el que la acción de tutela procede a pesar de la existencia de tales medios judiciales: Hay lugar al amparo constitucional de los derechos cuando se interpone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, perjuicio que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, solo concurre cuando es inminente, grave y de urgente atención ACCION DE TUTELA CONTRA DECISIONES ADMINISTRATIVAS DISCIPLINARIAS-Inexistencia de defecto fáctico en la valoración de la prueba El ejercicio legítimo de las facultades de valoración de la prueba de las autoridades administrativas y judiciales no tiene por qué rotularse bajo el calificativo de actuaciones contrarias a los postulados de la Carta Política. Por lo tanto, si bien se está ante dos afirmaciones en las que se advierte anfibología, tal es una impropiedad que afecta una situación muy puntual de la extensa argumentación en la que se apoyó el fallo disciplinario y que, frente al compendio probatorio aducido a la actuación y los alcances que se le reconocieron, resulta completamente irrelevante y, por lo mismo, inadecuada para generar vulneración de los derechos fundamentales invocados por el actor. Las distintas autoridades que conocieron de la actuación disciplinaria concluyeron que existían elementos de juicio suficientes sobre la omisión del demandante en el ejercicio de sus funciones de vigilancia del referido contrato, actitud que constituía falta disciplinaria de carácter culposo, en razón al incumplimiento de los deberes legales del ex funcionario. En consecuencia, no resulta admisible considerar que la actuación disciplinaria bajo estudio incurrió en defecto fáctico por falta de consideración de los medios probatorios, puesto que la omisión que sirvió de base para la imputación de la falta fue debidamente acreditada dentro del trámite administrativo, según los argumentos expuestos con anterioridad. INTERVENTOR-Deber de presentación de actas de modificación en contrato de obra ACCION DE TUTELA CONTRA DECISIONES ADMINISTRATIVAS DISCIPLINARIAS-Inexistencia de vulneración por calificar la conducta como culposa y sancionarla como dolosa Sobre la variación de la calificación jurídica de la conducta, la Corte tiene líneas jurisprudenciales definidas, tanto en derecho procesal penal como en derecho procesal disciplinario. En efecto, en múltiples determinaciones, de constitucionalidad y de tutela, esta Corporación ha considerado que la calificación que de una conducta punible se hace en la resolución de acusación tiene carácter provisional dado que es posible que ella se varíe en la etapa de juzgamiento, bien porque concurran pruebas que den cuenta de una adecuación típica diferente, o bien porque se tome conciencia en cuanto a que al momento de la calificación se incurrió en un error en la adecuación típica del comportamiento. En tales oportunidades, la Corte ha resaltado la compatibilidad que existe entre el instituto de la variación de la calificación jurídica provisional y el Texto Superior pues nada se opone a que los cargos formulados se adecuen a las resultas del período probatorio del juicio. DERECHO A LA IGUALDAD-No vulneración INDAGACION PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO-El solo incumplimiento del término no vulnera los derechos fundamentales El incumplimiento del término de indagación previa no conduce a que el órgano de control disciplinario incurra automáticamente en una grave afectación de garantías constitucionales y a que como consecuencia de ésta toda la actuación cumplida carezca de validez. Esto es así en cuanto, frente a cada caso, debe determinarse el motivo por el cual ese término legal se desconoció, si tras el vencimiento de ese término hubo lugar o no a actuación investigativa y si ésta resultó relevante en el curso del proceso. Es decir, del sólo hecho que un término procesal se inobserve, no se sigue, fatalmente, la conculcación de los derechos fundamentales de los administrados pues tal punto de vista conduciría al archivo inexorable de las investigaciones por vencimiento de términos y esto implicaría un sacrificio irrazonable de la justicia como valor superior y como principio constitucional. De allí que la afirmación que se hace en el sentido que se violaron derechos fundamentales por la inobservancia de un término procesal no deba ser consecuencia de una inferencia inmediata y mecánica, sino fruto de un esfuerzo en el que se valoren múltiples circunstancias relacionadas con el caso de que se trate, tales como la índole de los hechos investigados, las personas involucradas, la naturaleza de las pruebas, la actuación cumplida tras el vencimiento del término y la incidencia de tal actuación en lo que es materia de investigación. Referencia: expediente T-905903 Acción de tutela de José Gabriel Silva Riviere contra la Procuraduría General de la Nación Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Bogotá, D. C., primero (1º ) de septiembre de dos mil cinco (2005) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA dentro del trámite de revisión de la tutela instaurada por José Gabriel Silva Riviere contra la Procuraduría General de la Nación. I. ANTECEDENTES A. Reseña fáctica El 30 de marzo de 1998, el gerente general del Fondo Nacional de Caminos Vecinales, Josué Reyes Cárdenas, y el contratista Oscar Mauricio Rodríguez suscribieron el contrato de obra pública No.68-0221-0-98 para la construcción de 1.363 metros lineales de cunetas en concreto en la carretera Socorro-Palmas del Socorro, Sector II, en el Departamento de Santander. El contrato se suscribió por un valor total de $29.999.200 y el plazo fijado para la realización de la obra fue de tres meses. El 10 de septiembre de 1998 varios veedores ciudadanos informaron que, vencido el término del contrato, verificaron que únicamente se habían construido 344 metros lineales y que estaba pendiente la construcción de 1.019 metros. Con base en esa queja, la Procuraduría Provincial de San Gil ordenó la práctica de varias pruebas y, tras un informe evaluativo, remitió lo actuado a la Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal. Este último despacho, el 5 de mayo de 1999, abrió indagación preliminar y luego, el 28 de octubre de 2000, abrió investigación disciplinaria contra el gerente general José Gabriel Silva Rivieri, el subgerente técnico Gustavo Ernesto Burbano Dorado y el jefe de la división de construcciones Jorge Ernesto Caro Castillo por haber suscrito el acta de recibo final de la obra y suscrito y aprobado el acta de liquidación pese a que el contrato había sido ejecutado sólo de manera parcial. El 16 de septiembre de 2002 se formularon cargos contra los investigados y el 23 de abril de 2003 fueron sancionados con destitución e inhabilidad para ejercer funciones públicas durante cinco años. Esta decisión fue luego confirmada por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. Finalmente, el 12 de diciembre de 2003 el Procurador General de la Nación negó la revocatoria directa del fallo. B. La tutela instaurada El 1º de diciembre de 2003, José Gabriel Silva Riviere, a través de apoderado, interpuso acción de tutela contra el fallo sancionatorio proferido en su contra por la Procuraduría General de la Nación y solicitó se protegieran sus derechos fundamentales a la igualdad, a la honra, al trabajo, al debido proceso, a la participación en el ejercicio del poder público y al acceso a la administración de justicia pues estimó que tales derechos fueron vulnerados con tal decisión. Los fundamentos de la solicitud de amparo constitucional son los siguientes: 1. La Procuraduría tergiversó el contenido del hecho que revela la prueba objetivamente conducente y se basó en la imputación de responsabilidad objetiva. 2. La Procuraduría incurrió en vía de hecho por defecto fáctico al realizar una argumentación anfibológica y una inadecuada sustentación. Lo primero por cuanto al actor se le imputó no haber verificado la documentación contenida en una carpeta y, al tiempo, haber actuado ateniéndose a la información incompleta contenida en ella. Y lo segundo, por cuanto se condenó por una conducta dolosa cuando el fundamento del fallo apunta a una imputación culposa. Además, el fallo incurrió en defecto fáctico también porque exigió un informe de interventoría desproporcionado y exorbitante para el nivel de la obra ejecutada; resaltó la formación profesional de ingeniero del actor como elemento de imputación y vulneró el principio de igualdad al decidir ese caso de manera diferente a como había resuelto otro similar. 3. La Procuraduría incurrió en vía de hecho por defecto procedimental porque la indagación preliminar se prolongó por más de seis meses, contraviniendo así lo dispuesto en el artículo 141 de la Ley 200 de 1995 y en el artículo 150 de la Ley 734 de 2002. 4. Los vicios puestos de presente son evidentes e incuestionables y si bien se ha acudido a otro medio de defensa judicial -demanda de nulidad y restablecimiento del derecho-, la tutela se orienta a evitar un perjuicio irremediable pues el actor fue elegido Gobernador del Departamento del Cauca y no puede ejercer tal cargo en tanto se mantenga vigente la sanción impuesta, lo que vulnera sus derechos al trabajo y al buen nombre. Con base en tales argumentos, el actor solicita que, como medida provisional, se suspenda el fallo sancionatorio proferido por la Procuraduría General de la Nación y que en la sentencia se ordene la nulidad de ese pronunciamiento y se le absuelva de los cargos formulados. C. Respuesta de la entidad accionada La Procuraduría General de la Nación solicitó que se deniegue la tutela interpuesta. Como fundamento de la solicitud expuso lo siguiente: 1. En el proceso disciplinario adelantado contra el actor se actúo en ejercicio de competencias conferidas por la ley y con respeto de las normas procesales y sustanciales aplicables. Se agotaron todas las etapas procesales y se respetaron los derechos de aquél y por ello, lejos de haberse incurrido en vía de hecho, se actuó por vía de derecho. 2. El mecanismo al que debe acudir el actor para cuestionar la legalidad de la sanción disciplinaria que se le impuso es el ofrecido por las acciones contencioso administrativas, en las que bien puede solicitar la suspensión provisional del acto demandado. 3. La acción de tutela es un mecanismo de protección de derechos fundamentales y no puede utilizarse como un mecanismo orientado a dejar sin efecto una sanción disciplinaria impuesta en un fallo que tiene valor de cosa juzgada. II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN A. De primera instancia El 9 de diciembre de 2003 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, admitió la tutela y negó la medida provisional solicitada. Luego, el 18 de diciembre de ese año, negó la protección constitucional invocada, determinación que se basó en los siguientes argumentos: 1. Para resolver la acción promovida, debe tenerse en cuenta que la tutela procede pese a haberse ejercido las acciones contenciosas contra el acto cuestionado, pues ha sido interpuesta como un mecanismo transitorio encaminado a evitar un perjuicio irremediable; que las interpretaciones jurídicas por las que optan los jueces no pueden ser impugnables por vía de tutela pues ellas constituyen una manifestación de los principios de autonomía e independencia judicial y que cuando en un proceso disciplinario se vulnera el debido proceso, el perjuicio que se causa con la sanción es injustificado. 2. La Procuraduría no incurrió en defecto fáctico pues los fallos de primera y segunda instancia están fundamentados en el análisis de las pruebas practicadas y son coherentes con el hecho investigado. Tal fundamentación hace de esos fallos unas decisiones objetivas y razonables y a ellas no se les puede atribuir la calidad de vías de hecho por la sola circunstancia de que el actor no comparta las conclusiones a las que llegó ese organismo de control. 3. En el proceso disciplinario adelantado contra el actor tampoco se incurrió en vicio procedimental pues si bien se inobservó el término de duración de la investigación disciplinaria, tal inobservancia no constituyó una irregularidad sustancial que afecte el debido proceso, ni tuvo incidencia alguna en el derecho de defensa. B. De segunda instancia El 1º de abril de 2004 la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó el fallo proferido por el juez constitucional de primera instancia. Para ello argumentó que la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal y la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación siguieron el procedimiento disciplinario establecido en la Ley 200 de 1995 y basaron sus providencias en pruebas allegadas al proceso y que el actor ejerció ampliamente su derecho de defensa, no obstante lo cual se demostró su responsabilidad en la falta por la cual se le formuló pliego de cargos. De ello infirió que no existían las vías de hecho planteadas por el actor. III. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN Para cumplir la revisión de las sentencias proferidas en este proceso por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, y por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, la Corte: A. Realizará algunas consideraciones generales en relación con 1) la índole de la acción de tutela, 2) la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, 3) la acción de tutela contra decisiones administrativas y 4) la procedencia del amparo constitucional como mecanismo transitorio de protección. B. Referirá las distintas causales de procedencia de la acción planteadas por el actor y los presupuestos necesarios para su trámite. C. Reconstruirá los hechos y el proceso disciplinario adelantado a partir de ellos. D. Analizará las causales de procedencia de la tutela contra fallos disciplinarios alegadas por el actor. En este punto se tendrán en cuenta 1) las irregularidades relacionadas con la práctica y valoración de la prueba; 2) los vicios relacionados con la imputación subjetiva; 3) el planteamiento relacionado con la vulneración del derecho de igualdad y 4) la irregularidad relacionada con el desconocimiento del término de investigación preliminar. E. Concluirá, a partir de las causales de procedencia alegadas, si hay lugar o no al amparo de los derechos fundamentales invocados como vulnerados. A. Consideraciones generales 1. La acción de tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamentales 1. La acción de tutela fue concebida por el constituyente de 1991 como un mecanismo de protección de los derechos fundamentales. Se trata de un recurso que es consecuente con la dignidad del ser humano y con la democracia pluralista como fundamentos del Estado constitucional de derecho. En efecto, si la dignidad del ser humano plantea la negación de toda cosificación y la afirmación de su valía como persona mediante el reconocimiento y la realización de sus derechos, debía generarse un instrumento que, a la manera de un resorte estatal, permitiera la protección de aquellos derechos fundamentales vulnerados o amenazados. Tal fue el espacio atendido con la acción de tutela. Por virtud de él, los ciudadanos cuentan con un mecanismo expedito y sumario que les permite afirmar su dignidad de seres humanos mediante la protección de sus derechos y hacerlo promoviendo una orden de un juez que ponga fin a la acción u omisión generadora de tal vulneración o amenaza. 2. La procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales 2. En una democracia constitucional se tiene un concepto tan alto del ser humano y sus derechos, que, por definición, no existen espacios institucionales que estén vedados al ámbito de decisión de los jueces constitucionales en tanto jueces de tutela. Ello es entendible: Si la racionalidad del orden constituido reposa en el reconocimiento y respeto de los derechos fundamentales de los seres humanos, todos los poderes públicos, y aún los particulares están compelidos a su respeto. Una conclusión diversa resulta insostenible: Afirmar que existen espacios de los poderes públicos en los que los derechos fundamentales pueden ser vulnerados o amenazados sin que las víctimas cuenten con un recurso expedito que les permita, a través de los jueces de tutela, poner fin a esas vulneraciones o amenazas, es tanto como aceptar que existen ámbitos institucionales en los que la persona humana no es el fin del orden político y jurídico constituido sino solo un medio para la realización de un fin diverso, bien del Estado o de la sociedad. Y con esto, qué duda cabe, se niega el fundamento mismo de una democracia constitucional. 3. La índole de la acción de tutela como mecanismo por excelencia idóneo para la protección de los derechos fundamentales y la inexistencia de ámbitos de poder sustraídos de su alcance, es lo que explica su viabilidad frente a actos de cualquier autoridad pública, incluidos los administradores de justicia. Claro, cuando se trata de acciones u omisiones de tales funcionarios, deben respetarse los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, entre otros, y por ello se parte de la improcedencia de la acción de tutela contra sus decisiones, como regla general. No obstante, como lo tiene establecido la doctrina de esta Corporación, frente a acciones u omisiones de los administradores de justicia desprovistas de todo fundamento normativo y explicables sólo como fruto del capricho y la arbitrariedad del funcionario, cabe la acción de tutela. Esto es así por cuanto los jueces, no obstante su sujeción al principio de legalidad y su autonomía e independencia, pueden incurrir en actuaciones lesivas de los derechos fundamentales de los administrados y frente a esos supuestos la acción de tutela, en lugar de desvirtuarse, se reafirma como mecanismo legítimo de protección de tales derechos. De allí, por ejemplo, que en la Sentencia T-567-98, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte haya expuesto que “una providencia judicial constituye una vía de hecho cuando (1) presente un grave defecto sustantivo, es decir, cuando se encuentre basada en una norma claramente inaplicable al caso concreto; (2) presente un flagrante defecto fáctico, esto es, cuando resulta evidente que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma es absolutamente inadecuado; (3) presente un defecto orgánico protuberante, el cual se produce cuando el fallador carece por completo de competencia para resolver el asunto de que se trate; y, (4) presente un evidente defecto procedimental, es decir, cuando el juez se desvía por completo del procedimiento fijado por la ley para dar trámite a determinadas cuestiones. En suma, una vía de hecho se produce cuando el juzgador, en forma arbitraria y con fundamento en su sola voluntad, actúa en franca y absoluta desconexión con la voluntad del ordenamiento jurídico”. Con todo, frente a tales eventos, la doctrina de esta Corporación exige la concurrencia de múltiples exigencias que se orientan a afirmar la índole de la acción de tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamentales y a evitar que ella degenere en un recurso ordinario que habilite la intromisión del juez constitucional en ámbitos exclusivos de los jueces naturales de las distintas actuaciones. De suceder esto último, no se estaría ante la defensa de los derechos fundamentales como cimiento del orden constituido, sino ante la injerencia indebida del juez constitucional en espacios que el Pueblo soberano atribuyó legítimamente a otros ámbitos institucionales. Es por ello que, para que proceda una acción de tutela contra una acción u omisión de un administrador de justicia, se requiere que en la actuación procesal se haya incurrido en una acción u omisión lesiva de derechos fundamentales frente a la cual no exista otro mecanismo judicial de protección o que, existiendo tal mecanismo judicial, se acuda a ella con el propósito de evitar la consumación de un perjuicio irremediable. Si no se está frente a una situación de esta naturaleza, sino frente a cuestionamientos o divergencias, fundadas o no, referidas a irregularidades advertidas en la actuación, o a las pruebas y su valoración, o a la calificación jurídica de esos hechos, o, en fin, a la interpretación jurídica por la que optó el funcionario, sin que alguna de esas situaciones trascienda a derechos fundamentales para vulnerarlos o amenazarlos, la acción de tutela resulta improcedente y debe negarse. 3. La acción de tutela contra decisiones administrativas 4. Entonces, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, la acción de tutela procede de manera excepcional contra los fallos judiciales cuando se ha incurrido en una ostensible vulneración de los derechos fundamentales, bien sea por defecto orgánico, procesal, fáctico o sustancial y ello es así indistintamente de si se trata de una decisión proferida por la jurisdicción ordinaria, la jurisdicción contencioso administrativa, constitucional o la jurisdicción disciplinaria. Incluso, de acuerdo con la doctrina constitucional, hay lugar al amparo constitucional de los derechos fundamentales vulnerados en el curso de una actuación administrativa en la que materialmente se cumple la función de administrar justicia, tal como ocurre, por ejemplo, con los procesos que se adelantan ante la justicia penal militar, los procesos policivos y los procesos disciplinarios que se tramitan en la Procuraduría General de la Nación. En tal sentido, por ejemplo, la Corte ha indicado que “Pueden presentarse situaciones en las cuales los servidores públicos ejercen sus atribuciones separándose totalmente de los mandatos de dicho ordenamiento, en abierta o abultada contradicción con él, en forma tal que en vez de cumplirse la voluntad objetiva del mismo se aplica la voluntad subjetiva de aquellos y como consecuencia, bajo la apariencia de actos estatales, se configura materialmente una arbitrariedad, denominada vía de hecho, con la cual se vulneran o amenazan derechos fundamentales de las personas y que da lugar al otorgamiento de la acción de tutela. En consonancia con lo anterior, tal institución ha sido aplicada principalmente en el campo de la actividad judicial, pero es aplicable también en el ámbito de los procesos y actuaciones administrativo” (Sentencia T-590-02, M. P. Jaime Araujo Rentería). La jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que en ese tipo de actuaciones deben respetarse las garantías constitucionales de trascendencia procesal y que deben orientarse a la realización de los fines que la Carta Política y la ley configuran para ellas. De allí que cuando en tales procesos se incurre en acciones u omisiones que vulneran derechos fundamentales, proceda también, de manera excepcional, su amparo constitucional, aunque, desde luego, con las matizaciones que impone cada uno de esos ámbitos funcionales. 4. La acción de tutela como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales 5. De acuerdo con el artículo 86 superior, la acción de tutela procede, como mecanismo de protección de los derechos fundamentales, cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial pues se trata de un mecanismo subsidiario de protección y no de uno susceptible de remplazar los medios judiciales ordinarios. Con todo, el mismo precepto superior consagra un supuesto en el que la acción de tutela procede a pesar de la existencia de tales medios judiciales: Hay lugar al amparo constitucional de los derechos cuando se interpone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, perjuicio que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, solo concurre cuando es inminente, grave y de urgente atención (Sentencias T-225 de 1993, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, y T-1316-01, M. P. Rodrigo Uprimny Yepes, entre otras). 6. En el caso planteado, la acción de tutela se interpone contra el fallo sancionatorio impuesto por la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal y la Sala Disciplinaria, contra el ciudadano José Gabriel Silva Riviere. Como se sabe, estas determinaciones de la Procuraduría General, por constituir ejercicios de derecho administrativo, son susceptibles de cuestionamiento ante la jurisdicción contenciosa pues tal es el ámbito idóneo para discutir su legalidad o ilegalidad. De acuerdo con esto, entonces, en principio la acción de tutela interpuesta resulta improcedente. Sin embargo, no se puede desconocer que en el escrito se manifiesta que se pretende el amparo constitucional de los derechos fundamentales que se le vulneraron al actor con las sanciones disciplinarias impuestas por la Procuraduría General de la Nación y que se interpone como un mecanismo transitorio de protección pues se indica que, si bien la actuación adelantada por esa entidad ha sido ya demandada ante la jurisdicción contencioso administrativa, él resulta procedente para evitar un perjuicio irremediable. Tal perjuicio se hace consistir en que al actor se le impusieron las sanciones de destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos, circunstancia ante la cual no puede tomar posesión ni ejercer el cargo de Gobernador del Departamento del Cauca, para el cual fue elegido en el último debate electoral. 7. Ante tal panorama, la Corte advierte que había lugar a considerar la solicitud de amparo constitucional pues se esgrimen argumentos fundados a partir de los cuales se cuestiona la validez constitucional del proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría General y de las sanciones en ella impuestas: Se afirma que se tergiversaron los hechos resultantes de las pruebas practicadas, que se imputó responsabilidad objetiva, que en el fallo se incurrió en argumentación anfibológica, que se hizo una inadecuada sustentación de la imputación subjetiva, que se exigieron procedimientos administrativos desproporcionados y exorbitantes, que se vulneró el derecho de igualdad y que se desconoció el término legal de duración de la etapa de indagación preliminar. Por otra parte, es cierto que las sanciones impuestas al actor con ocasión de la falta disciplinaria de la que fue encontrado responsable restringen el derecho fundamental a participar en el ejercicio del poder público pues en tanto se mantengan vigentes tales sanciones, a aquél no le será posible tomar posesión del cargo de elección popular para el que fue elegido. Aparte de lo expuesto, esa restricción para el ejercicio de ese derecho plantea un perjuicio irremediable pues es inminente -al punto que el actor no ha podido tomar posesión del citado cargo-; grave, dado que el derecho que se le restringe tiene profundas implicaciones para el actor y también para la comunidad de que hace parte y por la cual fue elegido y, por último, debe ser objeto de urgente atención para evitar que se consume un daño antijurídico. Si a todo lo anterior se agrega que la acción ejercida ante la jurisdicción contenciosa, como mecanismo ordinario de protección, no garantiza que el control de la legitimidad del proceso disciplinario se delante de manera oportuna, se impone concluir que debe considerarse la viabilidad del amparo constitucional pretendido. B. Causales de procedencia para la tutela invocada 1. Las causales planteadas por el actor 8. En el caso presente, la Procuraduría General de la Nación adelantó, contra el actor y dos personas más, un proceso disciplinario que culminó con la imposición de las sanciones de destitución e inhabilidad para ejercer funciones públicas durante cinco años. La decisión que puso fin a ese proceso se encuentra ejecutoriada y su revocatoria fue negada. Contra la decisión sancionatoria, el actor ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa. El sancionado esgrime que en el proceso adelantado en su contra se incurrió en múltiples vías de hecho administrativas lesivas de varios de sus derechos fundamentales. Además, afirma, como fue elegido Gobernador del Departamento del Cauca para el período que se inició el 1º de enero de 2004, no puede tomar posesión de ese cargo en tanto la sanción impuesta no sea anulada en ese proceso. Dadas las irregularidades en que se incurrió en tal actuación, dice, ese efecto de las sanciones impuestas vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la honra y al trabajo. Por ello interpone la acción de tutela como mecanismo transitorio de protección a fin de que se suspenda, primero, y se anule, luego, el fallo sancionatorio y se le permita tomar posesión del cargo para el cual fue elegido popularmente. 2. Presupuestos para la procedencia del amparo constitucional de los derechos invocados como vulnerados 9. Para determinar si hay lugar al amparo constitucional pretendido lo primero que debe establecerse es si en el proceso disciplinario adelantado contra el actor se incurrió en vías de hecho administrativas, esto es, si se incurrió en irregularidades susceptibles de socavar sus derechos fundamentales. Si ese primer presupuesto es satisfecho, esto es, si se acreditan irregularidades graves que tornen injusto el perjuicio causado con la ejecución de las sanciones impuestas, se debe determinar si hay lugar a suministrar protección transitoria con la finalidad de evitar un perjuicio irremediable. Si estas dos exigencias se satisfacen, el amparo constitucional se impone y, ante ello, deberán revocarse las decisiones proferidas por los jueces constitucionales de instancia. Por el contrario, si tales exigencias no concurren, la tutela es improcedente y las sentencias de instancia deberán confirmarse. Para establecer la concurrencia o no de las indicadas exigencias, la Sala, en primer lugar, reconstruirá los hechos investigados y el proceso disciplinario adelantado a partir de ellos; labor esta que se cumplirá de manera muy detenida dado que todos los vicios planteados por el actor tocan con la manera como se surtieron diversas actuaciones al interior de ese proceso. Luego, en segundo lugar, emprenderá la valoración de la actuación cumplida en esa actuación, tarea que se realizará agrupando temáticamente las distintas irregularidades planteadas por el actor: Se considerarán, de manera sucesiva, las irregularidades relacionadas con la práctica y valoración de la prueba; los vicios relacionados con la imputación subjetiva; el planteamiento relacionado con la vulneración del derecho de igualdad y, por último, la irregularidad relacionada con el desconocimiento del término de investigación preliminar. Finalmente, se inferirá si se vulneraron o no los derechos fundamentales puestos de presente por el actor y si hay lugar o no al amparo constitucional pretendido. C. Reconstrucción de los hechos ocurridos y del proceso disciplinario adelantado a partir de ellos 10. El 30 de marzo de 1998, el gerente general del Fondo Nacional de Caminos Vecinales, Josué Reyes Cárdenas, y el contratista Oscar Mauricio Rodríguez suscribieron el contrato de obra pública No.68-0221-0-98 para la construcción de 1.363 metros lineales de cunetas en concreto en la carretera Socorro-Palmas del Socorro, Sector II, en el departamento de Santander. El contrato se suscribió por un valor total de $29.999.200 y el plazo fijado para la realización de la obra fue de tres meses a partir de la suscripción del acta de iniciación de la obra. Su vigencia se fijó en seis meses y al contratista se le exigió garantía de cumplimiento, de manejo y buena inversión, de pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones, de estabilidad y de responsabilidad civil. Finalmente se acordó que la liquidación del contrato se haría de común acuerdo a más tardar dentro de los cuatro meses siguientes a su terminación o a la expedición del acto administrativo que ordene su terminación o a la fecha del acuerdo que la disponga y que si ello no era posible, la liquidación la haría la entidad, de manera directa y unilateral y por resolución motivada (Anexo 1, páginas 5 a 8). 11. El 10 de septiembre de 1998 varios veedores ciudadanos informaron a la comunidad de Palmas del Socorro que, vencido el término del contrato, verificaron que únicamente se habían construido 300 metros lineales de la obra y que estaba pendiente la construcción de 1.063 metros. Por ello exigieron el pronunciamiento del interventor y de los entes legales encargados de coordinar el buen uso de los dineros oficiales (Anexo 1, página 4). 12. El Personero Municipal de Palmas del Socorro se presentó en la Procuraduría Provincial de San Gil y entregó fotocopias del contrato y del comunicado suscrito por los veedores ciudadanos. Con base en tal documentación, la Procuraduría Provincial, el 24 de septiembre de 1998, ordenó la práctica de varias pruebas (Anexo 1, folio 7). Luego, el 6 de abril de 1999, un profesional universitario rindió un informe evaluativo y con base en él se remitió lo actuado a la Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal (Anexo 1, folios 15 a 21). Según tal informe: - El 22 de mayo de 1998 el interventor de la obra dirigió una comunicación al contratista solicitándole el cumplimiento de las obligaciones contractuales. - El 14 de octubre de 1998 el alcalde municipal de Palmas del Socorro informó que no ha cancelado ninguna suma porque el contratista no ha ejecutado la mayor parte de la obra. - El 23 de octubre de 1998 se practicó una visita especial al lugar de la obra y se constató la construcción de sólo 344.75 metros de cuneta. - El 23 de marzo de 1999 se practicó una nueva visita especial al lugar de la obra y se verificó que quedaban por ejecutar 417 metros de la obra por un valor de ocho millones de pesos. 13. El 5 de mayo de 1999 la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal comisionó a la abogada María Isabel Santos Arguello para que adelante indagación preliminar (Anexo 1, folio 24). En esta etapa se cumplió la siguiente actuación: - El 18 de mayo de 1999 se adujo el informe rendido por el ingeniero interventor de la obra Luis Alfonso Gómez Jaimes. En él indicó que se construyeron 942 metros lineales con nuevos ítems que fueron necesarios para su ejecución de acuerdo al terreno y clima existente (Anexo 1, folios 26 y siguientes). - El 17 de septiembre de 1999 se adujeron varios documentos remitidos por el Fondo de Caminos Vecinales, entre ellos el acta de recibo final y el acta de liquidación de la obra. El gerente general del Fondo, José Gabriel Silva Riviere, manifestó en el oficio remisorio que “no obstante haber incurrido el Contratista en incumplimiento al inicio de los trabajos, esto se subsanó y finalmente las obras se concluyeron en su totalidad dentro de los plazos convenidos y recibidas a satisfacción por parte de la entidad, como se observa en los documentos que le enviamos” (Anexo 1, folio 33). El acta de recibo final de la obra fue suscrita el 22 de octubre de 1998; lo fue por el interventor Luis Alfonso Gómez Jaimes, el contratista Oscar Mauricio Rodríguez Díaz y por el jefe de la división de construcciones Jorge Ernesto Caro Castillo como delegado del gerente general del Fondo. En ella se indicó que se habían construido 1.363.60 metros lineales de cunetas revestidas (Anexo 1, folios 49 a 52). El acta de liquidación también fue suscrita el 22 de octubre de 1998 por Gustavo Ernesto Burbano Dorado, en representación de esa entidad y encargado para ese fin mediante resolución 0036 del 28 de enero de 1998, y por Oscar Mauricio Rodríguez Díaz (Anexo 1, folios 35 a 39). En ella se indicó que se había ejecutado la totalidad de la obra y se realizó el balance financiero. En un acto administrativo sin fecha, esa acta aparece aprobada por el gerente general José Gabriel Silva Riviere (Anexo 1, folio 43). 14. El 28 de octubre de 2000, la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal abrió investigación contra el gerente general José Gabriel Silva Riviere, el subgerente técnico Gustavo Ernesto Burbano Dorado y el jefe de la división de construcciones Jorge Ernesto Caro Castillo (Anexo 1, páginas 61 y siguientes). Los fundamentos de esta decisión fueron los siguientes: - El 23 de octubre de 1998 el Personero Municipal de Palmas del Socorro practicó una visita especial al lugar de la obra y constató la construcción de sólo 344.75 metros de cuneta. Luego, el 23 de marzo de 1999 practicó una nueva visita especial al lugar de la obra y verificó que quedaban por ejecutar 417 metros por un valor de ocho millones de pesos. - No obstante lo expuesto, el acta de recibo de la obra y el acta de liquidación aparecen suscritas el 22 de octubre de 1998. La primera fue suscrita por el interventor Luis Alfonso Gómez Jaimes, por el contratista y por Jorge Ernesto Caro Castillo, como jefe de la división de construcciones. Y la segunda fue suscrita por el subgerente técnico del Fondo Gustavo Ernesto Burbano Dorado y por el contratista y luego fue aprobada por José Gabriel Silva Rivere, en su calidad de gerente general. - Finalmente, los oficios correspondientes al auto de aprobación de pólizas y el oficio mediante el cual el gerente general aprueba el acta de liquidación del contrato aparecen sin fecha. De esas situaciones la Procuraduría infirió que las actas de recibo de la obra y de liquidación no correspondían a las fechas en ellas indicadas y que los funcionarios del Fondo de Caminos Vecinales podían estar incursos en las faltas consagradas en los artículos 24.8, 26.1, 26.2, 26.4, 51, 53 y 60 de la Ley 200 de 1995. Por ese motivo abrió investigación disciplinaria en su contra y ordenó la práctica de múltiples diligencias y la notificación de esa resolución. 15. En el curso de la investigación desatada los servidores públicos involucrados rindieron sendas versiones. El 27 de junio de 2001 se escuchó en versión a Gustavo Ernesto Burbano Dorado. Manifestó que no tuvo conocimiento del informe suscrito por el ingeniero Luis Alfonso Gómez Jaimes y dirigido al ingeniero Oscar Villarreal, Supervisor del Fondo, en el cual manifiesta que se realizaron 942 metros lineales de cuneta; que la liquidación en la que aparece actuando es preparada por el interventor y revisada por el supervisor y que luego de ello pasa para su firma pues no es función de la subgerencia constatar en el sitio de la obra las cantidades realmente ejecutadas. Recalcó que la responsabilidad técnica y administrativa de las obras recae en el contratista y en el interventor, que éste generalmente es un contratista externo y que el supervisor es un empleado de planta de la entidad, que la labor del supervisor es hacer la revisión técnica y administrativa tanto del interventor como del contratista y que eventualmente hace visita al sitio de la obra. Finalmente indicó que del informe que se le puso de presente infiere que hubo ítems de obra con contratada inicialmente y que no se siguió el procedimiento que para esos casos contempla el Fondo como son la fijación de precios no previstos y las actas de modificación (Anexo 1, folios 100 y siguientes). El 29 de junio de 2001 se escuchó en versión a José Gabriel Silva Riviere. Expuso que se trataba de un contrato anterior a su posesión y que de acuerdo con un informe ejecutivo que recibió pudo establecer que sí se cumplió el objeto del contrato pero que se presentaron unas discrepancias en los valores finales de la liquidación y el posterior informe del supervisor, discrepancias imputables al interventor, quien no hizo acta aclaratoria de precios y recibió todo con el único ítem de cunetas sin tener en cuenta otros ítems como excavaciones, rellenos y remoción de derrumbes. Indicó que en cualquier contrato, las cantidades ejecutadas y recibidas sólo les constan al contratista y al interventor pues éste mediante las actas de recibo da fe de la calidad y cantidad de las obras ejecutadas y que la liquidación final de un contrato se hace con base en el acta de recibo final de la obra (Anexo 1, folios 104 y siguientes). En esa misma fecha, 29 de junio de 2001, se escuchó en versión también a Jorge Ernesto Caro Castillo. Indicó que el Fondo de Caminos Vecinales, mediante resolución 0357 del primero de abril de 1996, reglamentó las funciones de los interventores en los contratos de obra pública y que según tal reglamentación, la persona que está al frente de la obra durante su ejecución, mide las cantidades ejecutadas, realiza los recibos mensuales de obra y el recibo y liquidación final del contrato es el interventor y que una vez elaborada el acta de recibo final se presenta a las oficinas del Fondo para su revisión y aprobación. En el caso planteado, las actas de recibo y liquidación presentadas por el contratista y el interventor indican que el contrato fue ejecutado en su totalidad y que no hubo ninguna acta de modificación que certifique que se variaron las cantidades iniciales del contrato y que ante ello se procedió a impartir la aprobación correspondiente (Anexo 1, folio 116 y siguientes). 16. En la resolución 0357 de 1996, sustituida luego por la resolución 532 del 4 de mayo de 1998, se indica quiénes pueden desempeñar la interventoría de los contratos de obras públicas que celebra el Fondo, quién los designa como interventores a funcionarios de esa entidad, los requisitos para que las personas ejerzan las funciones de interventoría, la representación de la entidad contratante a cargo del interventor pero sin facultad para exonerar al contratista de sus obligaciones y las funciones técnicas y administrativas a su cargo. Entre las funciones técnicas se incluyen las de efectuar oportunamente una revisión minuciosa de las cantidades de obra contempladas en el proyecto a fin de compararlas con las que están incluidas en el contrato y en el caso de discrepancia solicitar las modificaciones requeridas; inspeccionar y controlar la calidad de los materiales y de la obra ejecutada, mediante el análisis de los ensayos de laboratorio y el cumplimiento de las especificaciones rechazando los materiales o la obra que no cumpla la calidad exigida; mantener actualizados los planos de la obra con las modificaciones que se hayan introducido durante su ejecución para obtener los planos completos de lo construido y entregarlos al Fondo cuando los solicite y en la liquidación del contrato y someter a consideración de las correspondientes dependencias del Fondo los cambios de diseño, las modificaciones al proyecto, las prórrogas al plazo y ampliaciones al valor del contrato y emitir concepto sobre las obras complementarias no previstas y los precios unitarios planteados por el contratista y su incidencia en el valor del contrato. Y entre las funciones administrativas se encuentran suscribir con el contratista el acta de iniciación de obras, ejercer control sobre el cumplimiento por parte del contratista de todas las obligaciones contractuales, hacer el recibo mensual de las obras ejecutadas por el contratista, analizar los ítems que se presenten y que no estén previstos en el contrato, elaborar y suscribir el acta para el recibo final de la obra y preparar todos los documentos necesarios para la liquidación de los contratos de obra, revisando cuidadosamente que las cantidades que aparecen consignadas en las actas sean exactamente iguales a las de las obras ejecutadas (Anexo 2, páginas 128 y siguientes). El 23 de agosto de 2002 se compulsaron copias para que en actuación separada se investigue al interventor del contrato Luis Alfonso Gómez James (Anexo 1, página 149). 17. El 16 de septiembre de 2002 se formularon cargos contra los investigados (Anexo 1, páginas 151 a 155). Los fundamentos de esta decisión fueron los siguientes: - La investigación se inició al considerar que los versionados “incurrieron en falta disciplinaria, por suscribir acta de recibo final y liquidación de obra del contrato de obra 68-0221-0-98, en fecha anterior a la de terminación real de la ésta (sic), misma que finalmente se realizó incompleta”. - Las conductas endilgadas se circunscribieron a la aprobación del acta de liquidación suscrita el 28 de octubre de 1998, cuando el contrato de obra con ella relacionado no había terminado, permitiendo así el pago de un valor al contratista por una obra que no había realizado en su totalidad. - Los funcionarios que suscribieron las actas de liquidación y recibo -Gustavo Ernesto Burbano Dorado y Jorge Ernesto Caro Castillo- y el servidor que aprobó el acta de liquidación -José Gabriel Silva Riviere- lo hicieron antes de la terminación real del objeto contratado, consignaron valores y conceptos ficticios y gracias a ello el contratista obtuvo el pago de la obra como si se hubiese cumplido en su integridad y con ello causaron desmedro patrimonial a la entidad. - Las faltas se califican como gravísimas dado que permitieron el incremento patrimonial del contratista y su imputación es a título doloso por cuanto “los disciplinados, conocían perfectamente las consecuencias de su obrar, aprobando y suscribiendo la liquidación y terminación de una obra que no se concluyó satisfactoriamente”. Como fundamento normativo de tales faltas se indicaron los artículos 24 numeral 8; 26 numerales 1, 2 y 4; 51, 53 y 60 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 40 numerales 1, 2, 18 y 22 de la Ley 200 de 1995. 18. Los disciplinados presentaron descargos. Lo hicieron de la siguiente manera: - El 18 de octubre de 2002 lo hizo José Gabriel Silva Rieviere. Expuso que en derecho disciplinario no se pueden formular cargos con base en criterios meramente objetivos, que en las organizaciones se encuentran delimitados los roles de cada funcionario, que reglamentariamente quien tenía el deber de verificar las condiciones de ejecución de la obra y de levantar el acta de liquidación era el interventor, que él se limitó a aprobar el acta y que por ello dejó constancia que los valores en ella establecidos le constan a los funcionarios que tuvieron a cargo la liquidación, que no podía presumir la mala fe del interventor, que no se le puede imponer el deber de trasladarse hasta el lugar de las obras para verificar el cumplimiento de cada uno de los contratos, que no están demostrados ni el dolo que se le imputa ni tampoco la culpa y que en su caso confluye el error como causal de ausencia de responsabilidad. Por ello solicitó se le exonerara de los cargos formulados. El disciplinado aportó varios documentos, entre ellos una copia de la aprobación del acta de liquidación que, a diferencia de la anteriormente aportada, sí tiene fecha: 3 de septiembre de 1999 (Anexo 1, folio 161 y ss). Además, solicitó que se recaudara el testimonio del interventor. - El 21 de octubre de 2002 presentó descargos, en los mismos términos, Gustavo Ernesto Burbano Dorado. Aportó prueba documental y solicitó también que se recibiera testimonio al interventor de la obra (Anexo 1, folio 193 y siguientes). - El 29 de octubre de 2002 presentó descargos Jorge Ernesto Caro Castillo. Manifestó que su cargo no le imponía el deber de estar presente en el lugar de ejecución de la obra pues la función de verificación de la ejecución de un contrato de obra le incumbe reglamentariamente al interventor, que firmó el acta de recibo final como un requisito formal, que en el año de 1998 se suscribieron aproximadamente 1000 contratos de obra para ejecutarse en distintos lugares del país y que por ello exigirle su presencia en cada lugar de ejecución de esos contratos sería contrario a los principios de transparencia, celeridad, responsabilidad y economía. Por ello solicitó se lo absolviera en el proceso disciplinario. Aportó prueba documental, solicitó que se escucharan las declaraciones del interventor y del jefe de la oficina jurídica del Fondo y que se practicara una inspección judicial a tal entidad para verificar el número de contratos de obra suscritos en 1998 (Anexo 2, folios 7 y siguientes). 19. El 13 de diciembre de 2002 la Procuraduría ordenó las pruebas solicitadas por los investigados (Anexo 2, folio 14 y siguientes). Entre las pruebas practicadas aparece una constancia emitida por el coordinador del grupo de recursos humanos del Fondo en la que certifica que entre las funciones del gerente general se encuentran las siguientes: - Dirigir, coordinar, vigilar y controlar la gestión de todas las dependencias del Fondo. - Suscribir los actos administrativos y celebrar los contratos que sean necesarios para el cumplimiento de las funciones y la ejecución de los programas de la entidad, conforme a las disposiciones legales, reglamentarias y estatutarias. - Ejercer el control administrativo y el de la ejecución presupuestal del Fondo Nacional de Caminos Vecinales y velar porque la ejecución de planes y programas del mismo se adelanten conforme a las disposiciones legales, reglamentarias y estatutarias del Consejo Directivo (Anexo 2, páginas 21 y siguientes). De igual manera, se certifica que entre las funciones de la subgerencia técnica se encuentran las siguientes: - Dirigir, coordinar y controlar según las políticas institucionales fijadas, las actividades relacionadas con el estudio, diseño, contratación, interventoría y supervisión de las obras para la construcción y mantenimiento de la red terciaria que ejecute el Fondo. - Dirigir, coordinar y controlar las actividades de las dependencias a su cargo, en cuanto a la construcción, mejoramiento y mantenimiento de los caminos vecinales a cargo del Fondo y sus obras complementarias, en concordancia con los planes y políticas trazadas. - Coordinar con las gerencias regionales según las políticas fijadas por la Gerencia General las actividades de estudio, diseño, contratación e interventoría de las obras para la construcción, mantenimiento y mejoramiento de la red terciaria. - Dirigir y controlar las labores de interventoría de las obras públicas que ejecute el Fondo. - Coordinar la elaboración de los informes de progreso físico y financiero de los contratos de obras civiles y consultoría, evaluándolos y efectuando recomendaciones, velando porque se establezcan correctivos o se tramiten las sanciones por incumplimiento según sea el caso, en coordinación con la Oficina Jurídica (Anexo 2, páginas 21 y siguientes). 20. El 29 de abril de 2003 se emitió fallo en el proceso disciplinario. Los fundamentos de esta decisión fueron los que a continuación se indican: - Como hechos probados se refirieron la suscripción del acta de recibo final del contrato y la aprobación del acta de liquidación a pesar de que la obra no se había llevado a cabo, permitiendo que con ello se le pagara al contratista una obra no realizada cabalmente. - Como fundamento de la decisión se argumentó que, sin desconocer la responsabilidad que le incumbía al interventor, la responsabilidad de la dirección y el manejo integral de la contratación le correspondía a José Gabriel Silva Riviere como representante legal del Fondo y que era él quien debía garantizar la ejecución idónea de las obras contratadas. Respecto de él y de los restantes disciplinados se argumentó que tenían a su cargo la dirección de la actividad contractual; que la firma de un acta no puede entenderse como un acto meramente formal sino como el cumplimiento de funciones del cargo que implican el conocimiento de la actividad desarrollada, el refrendamiento de lo que se dice en un documento y la aceptación de las consecuencias inherentes a él; que como consecuencia de la suscripción y aprobación de las actas de recibo y liquidación se produjo el pago indebido de la totalidad de la obra; que con ese proceder se impidió la realización de los fines de la administración pública consagrados en el artículo 209 superior; que esa conducta le era imputable a título de culpa pues a los servidores públicos, para el cumplimiento de sus funciones, no les basta con presumir la buena fe de sus subalternos sino que deben obrar diligentemente para verificar las razones de su convencimiento y que la falta se califica como gravísima dado que permitieron el pago total de una obra no cumplida a cabalidad - Como consecuencia de ello, se dieron por demostrados los cargos formulados; a los investigados se los declaró responsables de la falta disciplinaria consagrada en el artículo 25, numeral 4º, de la Ley 200 de 1995; se les imputó esa falta a título de culpa gravísima y se los sancionó con destitución e inhabilidad para ejercer funciones públicas durante cinco años (Anexo 3, folio 103 y siguientes). 21. Los investigados interpusieron recurso de apelación contra el fallo de primera instancia. En los escritos de impugnación plantearon que no estaba demostrado que con su comportamiento hayan enriquecido ilícitamente a un tercero; que se realizó una valoración incompleta de las pruebas pues el informe del interventor se valoró para dar por demostrado el incumplimiento del contrato pero no en cuanto a las justificaciones del cumplimiento incompleto por la necesidad de atender obras adicionales; que los documentos que tuvieron a su disposición daban fe de que el contrato se había cumplido completamente; que obraron con base en los principios de buena fe y confianza legítima; que no está demostrada la culpabilidad y que se limitaron a cumplir la formalidad de un contrato. Solicitaron que se anule el proceso por no haberse practicado el testimonio del interventor o que, en su lugar, se tenga en cuenta que actuaron en error invencible y que se los absuelva de los cargos planteados. (Anexo 3, páginas 140 y siguientes, 225 y siguientes y 318 y siguientes). 22. El 18 de septiembre de 2003 la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación negó la nulidad y la prescripción que habían sido solicitadas y confirmó el fallo disciplinario de primera instancia. Ese despacho concluyó que los investigados habían incumplido las funciones de coordinación, vigilancia y control y que con ese proceder habían permitido que a un contratista se le pagara un contrato no ejecutado en su totalidad, lo que constituía falta culposa gravísima, de la que eran disciplinariamente responsables (Anexo 3, folio 340 y siguientes). 23. El 29 de septiembre de 2003, el ingeniero José Gabriel Silva Riviere, a través de apoderado, invitó al Procurador General de la Nación a disponer, de oficio, la revocatoria directa del fallo disciplinario de segunda instancia proferida por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría pues, como aquél había apelado el fallo sancionatorio de primera instancia, no estaba legitimado para solicitar la revocatoria directa de la sanción impuesta. Como fundamentos de esta solicitud se plantearon los siguientes: - Al sancionado se le atribuye responsabilidad disciplinaria por el sólo hecho de ser ingeniero pero no porque se haya demostrado su responsabilidad disciplinaria. - La sanción se impuso por la comisión de una falta disciplinaria dolosa pero la argumentación expuesta como fundamento gira en torno a una conducta de modalidad culposa. - La argumentación es anfibológica porque al sancionado se le imputa no haber verificado el contenido de la carpeta relativa al contrato y, al tiempo, haberse atenido a la documentación incompleta existente en ella. - Debe tenerse en cuenta que se trató de una obra de bajo nivel de complejidad que no justificaba que el interventor presentara informes que sí son procedentes en obras de mediana y gran complejidad. La exigencia de tales informes resulta desproporcionada y por ello el gerente sí contaba con elementos de juicio para aprobar el acta de liquidación de la obra. - No puede ignorarse que quien tiene a cargo la función de vigilancia y control de las funciones del interventor es el subdirector técnico, según la resolución 036 del 28 de enero de 1998, y no el gerente. - En el fallo sancionatorio se aplicó un criterio diferente al que se expuso en el fallo de 16 de noviembre de 2001 contra Jorge Caro Castillo pues por hechos similares y frente a un cargo idéntico fue absuelto tras considerar que la suscripción de una acta de recibo final de una obra, sin haberse percatado de las condiciones de ejecución, no generaba responsabilidad disciplinaria. - El artículo 141 de la Ley 200 de 1995, al igual que el artículo 150 de la Ley 734 de 2002, fijaba un término de duración de seis meses para la indagación preliminar. Ese término se incumplió en el caso planteado y tal término, según las sentencias C-728-00 y C-036-036, es preclusivo. Por todas esas razones, se dijo en la invitación a la revocatoria del fallo, se vulneró el debido proceso y el derecho de defensa y, al tratarse de derechos fundamentales, hay lugar a tal revocatoria (Anexo 5, folios 2 y siguientes). 24. El 12 de diciembre de 2003, el Procurador General de la Nación negó la revocatoria del fallo sancionatorio solicitada por José Gabriel Silva Riviere. Los fundamentos de esta decisión fueron los siguientes: - La indagación preliminar se abrió el 5 de mayo de 1999 y el término de seis meses, que es su duración, venció el 5 de noviembre de ese año. No obstante, la apertura de investigación se profirió el 18 de octubre de 2000. Con todo, esta situación no afecta la validez de la actuación pues debe tenerse en cuenta que tras el vencimiento de ese término no se practicó ninguna prueba y sólo se procedió a la evaluación de la actuación. Además, jurisprudencialmente se ha establecido que la ilegalidad de las pruebas no afecta el proceso. - Si bien no se recaudó el testimonio del interventor de la obra, los hechos que con ella se pretendían demostrar -como sus funciones y las obras complementarias a que hubo lugar en la ejecución del contrato- están probados, por medio de otras pruebas. Por lo tanto, la no práctica de esa prueba es intrascendente. - La congruencia entre el pliego de cargos y el fallo debe ser personal, fáctica y jurídica. Las dos primeras son absolutas en tanto que la última es provisional ya que la calificación de la conducta puede ser degradada en el...