Sentencia SU-712 de 2013

SU712-13 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia SU712/13 ACCION DE TUTELA-Naturaleza subsidiaria La acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario diseñado para asegurar la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. La naturaleza subsidiaria de la tutela pretende evitar que se soslayen los cauces ordinarios para la resolución de las controversias jurídicas, se convierta en un instrumento supletorio cuando no se han utilizado oportunamente dichos medios, o sea una instancia adicional para reabrir debates concluidos. ACCION DE TUTELA TRANSITORIA PARA EVITAR PERJUICIO IRREMEDIABLE-Inminencia, urgencia, gravedad e impostergabilidad de la tutela, deben encontrarse efectivamente comprobadas Cuando se hace uso de la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable la jurisprudencia ha fijado los criterios de inminencia, gravedad, urgencia e impostergabilidad de la intervención, como los referentes para aceptar la procedencia del amparo ante la presencia de otras vías de defensa judicial. ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Improcedencia general ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO QUE IMPONE SANCION DISCIPLINARIA-Improcedencia por existir otro medio de defensa judicial En varias ocasiones la Corte ha declarado improcedentes las solicitudes de amparo en las que se pretenden controvertir decisiones disciplinarias, cuando no se ha hecho uso de los medios ordinarios de defensa o no se advierten circunstancias fácticas especiales que reclamen una intervención directa e inmediata del juez constitucional. Ha aclarado que la sanción disciplinaria no implica en sí misma la existencia de un perjuicio irremediable, porque de lo contrario se despojaría de sus atribuciones al juez ordinario ante una decisión que prima facie es consecuencia de la conducta del servidor público y por lo tanto afectación legítima de sus derechos. En otras oportunidades, por el contrario, la tutela sí resulta procedente precisamente porque se cumplen los presupuestos que configuran un perjuicio irremediable, o porque el mecanismo ordinario no resulta materialmente idóneo, de manera que ha abordado los problemas de fondo planteados. ACCION DE TUTELA Y SUSPENSION PROVISIONAL-Pueden instaurarse simultáneamente Atendiendo las atribuciones del Decreto 2591 de 1991, desde la Sentencia SU-039 de 1997 la Corte dejó sentada la regla según la cual es válido hacer uso de la acción de tutela aun cuando exista la eventualidad de la suspensión provisional o esta se haya denegado al interior de un proceso contencioso administrativo. ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO A CONGRESISTA-Procedencia excepcional La acción de tutela puede ser excepcionalmente ejercida como medio para controvertir actos administrativos por medio de los cuales se impone una sanción disciplinaria, en especial cuando se involucra el ejercicio de prerrogativas o garantías institucionales de los parlamentarios. Si bien es cierto que en principio existe la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, puede ocurrir que las circunstancias del caso ameriten la intervención directa del juez constitucional cuando se acrediten los elementos de un perjuicio irremediable o en general cuando la vía ordinaria no se refleje como idónea para asegurar una protección oportuna de los derechos fundamentales del peticionario. Así ocurre, por ejemplo, tratándose de la restricción de derechos políticos que se ejercen en momentos constitucionales preestablecidos y que por su naturaleza no pueden ser objeto de aplazamiento o prórroga de ninguna clase, especialmente cuando se cuestiona la existencia de competencias constitucionales para investigar y sancionar a Congresistas de la República. ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO A CONGRESISTA-Procedencia cuando se acreditan los elementos característicos del perjuicio irremediable De acuerdo con los lineamientos trazados por la jurisprudencia constitucional, para que la acción de tutela contra actos administrativos sancionatorios sea procedente deben acreditarse los elementos característicos del perjuicio irremediable. PRERROGATIVAS PARLAMENTARIAS-Concepto Con el nombre de prerrogativas parlamentarias se alude a “aquellas posiciones peculiares de los parlamentarios que suponen excepciones constitucionalmente admitidas al régimen ordinario de protección de los derechos ciudadanos y que responden a un planteamiento finalista, la defensa del Parlamento, aunque luego de forma directa constituyen mecanismos de defensa de los parlamentarios individualmente considerados”. CLASES DE PRERROGATIVAS PARLAMENTARIAS-La inmunidad, el fuero, la inviolabilidad, la dieta y el “recall” o pérdida de investidura Entre las variadas clases de prerrogativas parlamentarias se pueden mencionar las siguientes: (i) la inmunidad, que conlleva la imposibilidad de que un parlamentario sea procesado durante el ejercicio de su cargo; (ii) el suplicatorio, según el cual un congresista sólo puede ser investigado si la respectiva cámara otorga previamente su aval; (iii) el fuero, que reserva el enjuiciamiento a ciertas autoridades, generalmente las más altas instancias judiciales; (iv) la inviolabilidad, a través de la cual se prohíbe investigar y sancionarlos por los votos y opiniones emitidos en ejercicio de sus funciones; (v) la dieta, consistente en la retribución o asistencia material y personal por el desempeño del cargo; (vi) el “recall”, desposesión del mandato o pérdida de investidura, que por su naturaleza se encomienda a las instancias superiores del poder judicial. PRERROGATIVAS PARLAMENTARIAS-Antecedentes PRERROGATIVAS PARLAMENTARIAS COMO GARANTIAS INSTITUCIONALES En la jurisprudencia de esta corporación, la Corte ha catalogado las prerrogativas como verdaderas “garantías institucionales”, concepto que tiene una larga trayectoria en la dogmática del derecho constitucional. En la doctrina nacional también se ha utilizado la expresión “garantías constitucionales” para describir aquellas instituciones que “defienden la independencia de los miembros del Congreso”. Antes que privilegios personales para asegurar la libertad e independencia de los miembros del parlamento, son normas que limitan las competencias de las autoridades. Están encaminadas a preservar la institución del Congreso antes que a sus integrantes individualmente considerados. Refiriéndose a la inviolabilidad parlamentaria, por ejemplo, esta Corporación ha señalado que no se trata de prebendas individuales sino de una “garantía institucional a favor del Congreso y de la democracia, en vez de ser un privilegio personal del senador o representante como tal, lo cual explica que ella no pueda ser renunciada por su titular”. En virtud de su vocación instrumental, las prerrogativas o garantías para el ejercicio de la actividad parlamentaria son imprescindibles en una democracia constitucional, no como un fin en sí mismo sino como herramienta para garantizar simultáneamente la separación de poderes y la soberanía popular. PRERROGATIVAS PARLAMENTARIAS COMO GARANTIAS INSTITUCIONALES EN EL DERECHO COMPARADO La configuración y delimitación de las prerrogativas parlamentarias, entendidas como garantías institucionales, es un asunto reservado al diseño institucional de cada Estado dentro de lo que se conoce como procesos de ingeniería constitucional, bien sea en los actos constituyentes originarios o en los de enmienda constitucional. Todas ellas pretenden alcanzar una suerte de equilibrio entre las garantías para el adecuado cumplimiento de la función congresional en el foro democrático por excelencia, sin renunciar a la existencia de controles al ejercicio de dicha actividad. Lo anterior implica aceptar que para la regulación de las prerrogativas parlamentarias y de los mecanismos de frenos y contrapesos, “la realidad constitucional de cada Estado, aun cuando se trate de modelos muy próximos animados por una filosofía similar, no va a ser coincidente, ya que las particularidades de cada sociedad, su historia y su evolución, reclaman fórmulas que difieren en mayor o menor medida” GARANTIAS Y CONTROLES A LA ACTIVIDAD PARLAMENTARIA EN LA CONSTITUCION DE 1991 FUERO PENAL DE CONGRESISTAS/FUERO ESPECIAL DE CONGRESISTA-Naturaleza y finalidad INVIOLABILIDAD DE OPINIONES Y VOTOS DEL CONGRESISTA-Consagración constitucional PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Concepto ESTATUTO DEL CONGRESISTA Y MEDIDAS DE DISCIPLINA INTERNA CONTROL DISCIPLINARIO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Consagración constitucional En el ordenamiento jurídico colombiano la potestad disciplinaria del Estado en relación con los Congresistas de la República no se agota con la acción de pérdida de investidura (control político-disciplinario), ni con las medidas correccionales internas (control ético-disciplinario). De la mano de dichos procesos, los Senadores y Representantes a la cámara pueden ser sujetos del control derivado del incumplimiento de sus deberes funcionales en su calidad de “servidores públicos”. Esa fue una expresa voluntad del Constituyente plasmada en la Carta Política de 1991, que en ese proceso de ingeniería constitucional pretendió dar una respuesta eficaz a las sentidas expectativas de reforma a la institución parlamentaria. PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Puede investigar y sancionar disciplinariamente a los Congresistas En el caso de los congresistas de la República, la Constitución prevé que, en su calidad de servidores públicos de elección popular, su conducta sea vigilada disciplinariamente por el Procurador General de la Nación. A esta conclusión llega la Corte mediante un diálogo entre las normas constitucionales que regulan las garantías para el ejercicio de la actividad parlamentaria, con las normas del mismo nivel que atribuyen al Procurador facultades disciplinarias, de donde se advierte que las garantías institucionales de los congresistas no comprenden una suerte de inmunidad disciplinaria ante el Ministerio Público. COMPETENCIA DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Fundamentos constitucionales para investigar y sancionar disciplinariamente a los Congresistas CONGRESISTA-Inexistencia de fuero disciplinario A diferencia de lo previsto para las autoridades taxativamente señaladas en los artículos 174 y 178 de la Constitución, en relación con los congresistas de la República el Constituyente no estipuló un fuero disciplinario que sustraiga la competencia del Procurador General de la Nación para adelantar procesos disciplinarios e imponer las sanciones a que hubiere lugar. PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Potestad disciplinaria en relación con los servidores públicos, incluidos los de elección popular CONTROL DISCIPLINARIO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION EN RELACION CON SERVIDORES PUBLICOS INCLUSIVE LOS DE ELECCION POPULAR-Interpretación histórica y teleológica CONTROL DISCIPLINARIO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION EN RELACION CON SERVIDORES PUBLICOS INCLUSIVE LOS DE ELECCION POPULAR-Competencia es compatible con la Convención Americana sobre Derechos Humanos A partir de una interpretación armónica de las normas constitucionales con los instrumentos que se integran a ella en virtud del bloque de constitucionalidad, la Corte concluyó que las competencias disciplinarias y sancionatorias del Procurador General de la Nación no desconocen el artículo 93 de la Constitución, ni el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La aplicación de la Convención Americana debe tener en cuenta la arquitectura institucional de cada Estado, esto es, del contexto en el que se inserta, como lo reconoce la Convención al indicar que corresponde a la ley reglamentar el ejercicio de los derechos políticos y el mecanismo de sanción. Así, como fue explicado en la Sentencia C-028 de 2006, la aplicación del bloque de constitucionalidad debe armonizarse la Constitución, a partir de una interpretación coherente, sistemática y teleológica, con el propósito de lograr conciliar las reglas de uno y otro estatuto. COMPETENCIA DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION PARA SANCIONAR DISCIPLINARIAMENTE A SERVIDORES PUBLICOS INCLUSIVE LOS DE ELECCION POPULAR-Ingeniería constitucional en el sistema de frenos y contrapesos La Corte no desconoce que el control disciplinario de los Congresistas de la República por parte del Procurador General de la Nación puede presentar imperfecciones en un sistema ideal de frenos y contrapesos. Sin embargo, considera que ese modelo fue una decisión consciente y deliberada del Constituyente, producto del proceso de ingeniería institucional dentro del sistema de frenos y contrapesos al ejercicio de la actividad parlamentaria. Así, mediante la implementación de un control externo hasta entonces inexistente, quiso atender la sentida necesidad de reforma a una institución cuya legitimidad había sido altamente cuestionada y que, por lo mismo, reclamaba “ajustes vitales” en el proceso de renovación constitucional. COMPETENCIA DEL VICEPROCURADOR PARA DECIDIR RECUSACIONES CONTRA EL PROCURADOR GENERAL CUANDO NO ACEPTA LOS MOTIVOS QUE SE INVOCAN IMPEDIMENTO Y RECUSACION-Son instituciones de naturaleza procesal/IMPEDIMENTO Y RECUSACION-Importancia PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD-Elemento esencial del debido proceso y la recta administración de justicia TRAMITE DE RECUSACION DEL PROCURADOR GENERAL CUANDO NO ACEPTA LOS MOTIVOS QUE SE INVOCAN-Competencia para resolver corresponde al Viceprocurador General de la Nación La Corte considera que una lectura integral y sistemática de las normas que regulan el trámite de los impedimentos y recusaciones contra el jefe del Ministerio Público en los procesos disciplinarios permite sostener que en estos eventos el Viceprocurador también es el competente para conocer y decidir la recusación. En efecto, dentro del contexto descrito la figura del Viceprocurador surge como la de un interviniente que hace parte de la institución a cargo del procesamiento disciplinario, pero en la cual cumple un rol externo, consistente en dirimir la controversia surgida entre quien formula la recusación y el servidor recusado, y de ser preciso asumir directamente el conocimiento del caso. ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO A CONGRESISTA-No vulneración de derechos de la Senadora Piedad Córdoba CORTE CONSTITUCIONAL-Debe ejercer control de convencionalidad de las normas internas cuando existe contradicción con decisión internacional Solo una vez se establece la naturaleza de la “decisión internacional” que podría resultar incompatible con la posición que la Corte asumió sobre el alcance del artículo 277.6 es posible enfrentar seriamente la compleja contradicción normativa en que se ubican los precedentes de esta Corporación y la CorteIDH: mientras la Corte Constitucional considera permitido por el artículo 277.6 de la Constitución Política que una autoridad administrativa separe del cargo a un funcionarios de elección popular, a través de un procedimiento disciplinario, la CorteIDH sostiene que el artículo 23 de la CADH (norma incorporada al orden interno con jerarquía constitucional) prohíbe que ello ocurra y, en cambio, ordena que una decisión de esa naturaleza sea adoptada por un juez penal competente. Cuando una contradicción de ese tipo se presenta, corresponde a la Corte adelantar una armonización de las normas en conflicto, con el propósito de asegurar la supremacía de la Constitución, y el pleno respeto de las obligaciones del Estado en el escenario del derecho internacional de los derechos humanos. De igual forma, la CorteIDH ha establecido que todos los órganos internos de un Estado parte en la Convención, incluso los jueces, están obligados a velar porque los efectos de las normas convencionales no se vean afectados por la aplicación de normas contrarias al objeto y fin del tratado. En ese sentido, los órganos que componen la administración de justicia deben ejercer oficiosamente el control de convencionalidad de las normas internas Referencia: expediente T-3005221. Acción de tutela presentada por Piedad Esneda Córdoba Ruíz contra la Procuraduría General de la Nación. Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil trece (2013). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 (numeral 9º) de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA I.- ANTECEDENTES Obrando mediante apoderado, la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz presentó acción de tutela contra la Procuraduría General de la Nación. Considera que en el proceso administrativo seguido en su contra por esa entidad, donde fue sancionada disciplinariamente con destitución como congresista e inhabilitada para ejercer cargos públicos por el término de dieciocho (18) años, se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso (art. 29 CP), acceso y desempeño de funciones públicas (art. 40 CP), así como a elegir y ser elegida (refiere el art. 183 CP). 1.- Hechos A continuación la Sala expone los fundamentos fácticos narrados en la demanda de tutela: 1.1.- El señor Procurador General de la Nación adelantó oficiosamente indagación preliminar en contra de la entonces Senadora de la República Piedad Esneda Córdoba Ruíz, por presuntos vínculos con grupos al margen de la ley. 1.2.- Culminada la investigación, en fallo de única instancia dictado el 27 de septiembre de 2010, el Jefe del Ministerio Público la declaró disciplinariamente responsable de haber incurrido, a su juicio, “en las conductas consistentes en promover y colaborar con el grupo armado ilegal FARC-EP, constitutivas de la falta contenida en el numeral 12 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002”[1]. En consecuencia, la sancionó con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término de dieciocho (18) años. 1.3.- Contra dicha providencia la congresista interpuso recurso de reposición, al tiempo que recusó al Procurador General de la Nación con motivo de algunas declaraciones públicas que entregó al periódico El Tiempo[2] y a la Revista Semana[3]. 1.4.- El jefe del Ministerio Público concluyó que no existían razones fácticas ni jurídicas para apartarse del conocimiento de la actuación administrativa[4], por lo que remitió el asunto para que fuera resuelto por la Viceprocuradora General, quien desestimó la recusación presentada[5]. 1-5.- Reasumida la competencia, el Procurador General de la Nación, mediante providencia de 27 de octubre de 2010, confirmó su decisión y con ello las sanciones disciplinarias impuestas a la ciudadana Córdoba Ruíz. 2.- Solicitud de tutela La peticionaria considera que la autoridad demandada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso (art. 29 CP), acceso y desempeño de funciones públicas (art. 40 CP), así como a elegir y ser elegida (art.183 CP), por las siguientes razones: (i) El Procurador General de la Nación carecía de competencia para investigar y sancionar disciplinariamente a los miembros del Congreso, y en particular a ella como Senadora de la República. (ii) La Viceprocuradora carecía de competencia para decidir la recusación formulada contra el señor Procurador General de la Nación, de manera que este último no podía continuar conociendo de la investigación por encontrarse incurso en una causal de impedimento. En consecuencia solicita dejar sin efecto, en su integridad y de manera definitiva, el proceso administrativo disciplinario seguido en su contra por el Procurador General de la Nación. Subsidiariamente reclama la protección transitoria de sus derechos, adoptando la misma decisión mientras se tramita el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En tal caso, también pide dejar sin efecto las actuaciones adelantadas a partir del auto mediante el cual el Procurador no aceptó los hechos en los que se fundó la recusación y remitió el expediente a la Viceprocuradora General de la Nación, disponiendo lo necesario para que se designe un Procurador ad hoc encargado de resolver las diligencias pendientes. Como fundamentos jurídicos de la acción de tutela la peticionaria divide su exposición en tres acápites que la Corte reseña a continuación. 2.1.- Falta de competencia del Procurador General de la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a los congresistas Sostiene que es necesario garantizar la independencia del Congreso de la República; que la inmunidad parlamentaria fue sustituida por dos fueros constitucionales, el penal ante la Corte Suprema de Justicia y el disciplinario ante el Consejo de Estado; y que el proceso adelantado por el Procurador es violatorio del fuero especial disciplinario de los congresistas, en detrimento del debido proceso y de sus derechos políticos. Explica que la Constitución de 1991 suprimió la inmunidad parlamentaria y estableció un fuero penal para los miembros del Congreso, asignando a la Corte Suprema de Justicia el conocimiento de los delitos; así mismo, menciona que se consagró la “pérdida de investidura” como una institución jurisdiccional de tipo disciplinario para sancionar a los congresistas ante comportamientos irregulares, cuya declaratoria se reserva a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Recuerda que existen por lo menos cuatro sentencias con efectos erga omnes dictadas por la Corte Constitucional (C-319 de 1994, C-247 de 1995, C-037 de 1996 y C-280 de 1996), en las cuales se define con autoridad de cosa juzgada y de obligatorio cumplimiento para todos los funcionarios del Estado, que la pérdida de investidura es una sanción disciplinaria equiparable por sus efectos a la destitución de los altos funcionarios públicos y sólo puede ser decidida por el Consejo de Estado. Advierte que para sustraer a los congresistas de las normas aplicables a los demás servidores públicos, el artículo 185 Superior estipuló la inviolabilidad de los parlamentarios por sus votos y opiniones, “sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo”, las cuales se concretan en el capítulo XI de la Ley 5ª de 1992. En su criterio, de los antecedentes de la discusión sobre la pérdida de investidura en la Asamblea Nacional Constituyente, del propio texto de la Constitución de 1991, y de la jurisprudencia decantada sobre el particular, “es absolutamente claro que en nuestra Carta Política vigente se estableció un fuero de carácter disciplinario para los miembros del Congreso”, bien sea a través de la institución de la “pérdida de investidura”, o de las sanciones previstas en el reglamento del Congreso. En otras palabras, sostiene que por la naturaleza de sus funciones, a los parlamentarios no les es aplicable el denominado Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), porque en tal caso estarían sometidos a dos jueces disciplinarios diferentes: el Consejo de Estado y el Procurador General de la Nación, en desmedro de la regulación adoptada por el propio Constituyente de 1991. Estima que en las decisiones administrativas que la sancionaron se citó de manera parcial la jurisprudencia, con omisión de lo relativo a la falta de competencia del Procurador para investigar y sancionar disciplinariamente a los miembros del Congreso, apoyándose únicamente en la Sentencia T-544 de 2004, donde se sostuvo la tesis contraria. A su juicio, se desatendió la superior jerarquía de las sentencias de control abstracto de constitucionalidad, con efecto erga omnes, fuerza de cosa juzgada constitucional y cuya ratio decidendi es vinculante, dándose prevalencia a la decisión de una Sala de Revisión proferida al resolver una acción de tutela que solo tenía efectos inter partes. En este orden de ideas, concluye que se han vulnerado sus derechos fundamentales al debido proceso (art. 29 CP), acceso y desempeño de funciones públicas (art. 40 CP), así como a elegir y ser elegida (art.183 CP). 2.2.- Falta de competencia de la Viceprocuradora para decidir la recusación contra el Procurador General de la Nación En el segundo capítulo la accionante invoca la violación al debido proceso y del principio de legalidad. Sostiene que la recusación contra el Procurador General de la Nación fue tramitada y resuelta por la Viceprocuradora sin que ninguna norma legal le otorgue facultades para hacerlo. En la misma dirección alega vulnerado el principio de imparcialidad, por cuanto el funcionario contra quien se formuló la recusación “es su superior jerárquico; es la persona que la designó en su cargo; y es la persona de la cual depende su permanencia en el mismo habida cuenta de que éste es un cargo de libre nombramiento y remoción”. A su parecer, además de ser ilegal que la Viceprocuradora resuelva un impedimento de su superior jerárquico, “es absolutamente inconstitucional colocar a cualquier ciudadano y particularmente a una Senadora de la República en la situación de tener como su juez a un funcionario que no hará otra cosa que repetir lo que ha dicho su jefe; que no analizará ningún argumento ni prueba que ella presente. Contar con un juzgador en esos términos equivale a no contar con nada; equivale a carecer absolutamente del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; significa la violación total y absoluta del derecho fundamental de defensa”. En criterio de la accionante, la falta de competencia de la Viceprocuradora afectó también la validez del acto por medio del cual el Jefe del Ministerio Público decidió el recurso de reposición y confirmó la sanción disciplinaria. Concordante con ello, reclama la violación al debido proceso porque, a su juicio, el Procurador estaba incurso en la causal de impedimento contemplada en el numeral 4º del artículo 84 del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), relativa al hecho de “haber dado consejo o manifestado su opinión sobre el asunto materia de la actuación”. Por último, afirma que la recusación contra el Procurador sí es procedente porque en los reportajes concedidos al periódico El Tiempo y a la Revista Semana, de los cuales hace transcripción y allega recortes de prensa: no se refirió a las razones por las cuales la accionante fue absuelta de un cargo; no advirtió que su decisión no estaba ejecutoriada y que en contra de la misma cabía recurso de reposición; dejó de ser imparcial al afirmar que no le cabía “ninguna duda” sobre la responsabilidad de la accionante, aún cuando en virtud del recurso de reposición estaba obligado a reconsiderar su decisión; no tuvo en cuenta que la imparcialidad debe ser percibida por el justiciable para que este cuente con tal garantía y pueda sentirse realmente juzgado por un tercero que reconsiderará imparcialmente la decisión adoptada en su contra; la opinión del funcionario se emitió por fuera del proceso; se refirió de manera concreta a aquello que debía ser materia de decisión por parte del mismo funcionario; no versó sobre aspectos afines o relacionados con el caso, sino puntualmente al mismo asunto que debía ser objeto de revisión; y no dio opiniones superfluas o ligeras que no generaran ninguna duda sobre su imparcialidad, sino que utilizó expresiones afirmativas contundentes que permitían deducir con toda claridad cuál sería la decisión del recurso. 2.3.- Procedencia de la tutela para asegurar la protección efectiva de los derechos invocados En el tercer apartado la accionante se refiere a la tutela como instrumento idóneo para la protección efectiva. Considera que como una autoridad administrativa privó a una Senadora de la República del ejercicio de su cargo, en detrimento de sus derechos fundamentales, la acción de tutela constituye el mecanismo apto para asegurar su protección definitiva. Sin embargo, opina que de no accederse a la tutela como mecanismo principal al menos debe otorgarse el amparo transitorio para los mismos fines, ante la existencia de un perjuicio irremediable que persiste mientras no se remueva la sanción impuesta. 3.- Respuesta de la Procuraduría General de la Nación La jefe de la oficina jurídica del referido organismo de control se opone total y absolutamente a las pretensiones invocadas en la demanda de tutela. En cuanto a los hechos expuestos, acepta que son ciertos pero aclara que ninguno menciona irregularidades en las que hubiera podido incurrir la Procuraduría, sino que hacen referencia al ejercicio de las facultades constitucionales y legales que asisten al Ministerio Público. Se refiere a la improcedencia de la acción por desconocimiento del principio de subsidiariedad. En este sentido, precisa que la tutela es un mecanismo residual, de manera que su ejercicio para controvertir fallos disciplinarios sancionatorios es improcedente ya que el sistema judicial permite a las partes valerse de diversas vías ordinarias que pueden ser ejercidas ante las autoridades jurisdiccionales, en concreto a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Señala que de forma reiterada la Corte Constitucional ha fijado una línea jurisprudencial que respalda la aplicación del principio de subsidiariedad de la acción de tutela, concluyendo que solo es posible acudir a dicho instrumento como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Sobre la base de lo anterior afirma que, “como la Procuraduría no ha trasgredido derecho fundamental alguno, sino ha venido aplicando la ley disciplinaria, la acción instaurada en el presente caso, se torna improcedente”. De otra parte, argumenta que en el caso de la ciudadana Piedad Córdoba Ruíz no puede invocarse el concepto de perjuicio irremediable al que se refiere el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, en cuanto la imposición de una sanción tiene naturaleza autónoma y se deriva del principio de responsabilidad contenido en el artículo 6º de la Carta Política, aplicable a la generalidad de servidores públicos como potestad que desarrollan los artículos 1º, 3º y 44 de la Ley 734 de 2002. Agrega que se debe declarar la improcedencia porque no se advierten motivos urgentes e impostergables para detener la ejecución de la sanción, siendo “evidente que la demanda presentada se torna temeraria y contraria a la gestión que constitucional y legalmente le asiste a la Procuraduría en virtud del mandato contenido en los artículos 277 y 279 de la Carta Política, desarrollados por la Ley 734 de 2002 y el Decreto Ley 262 de 2000”. En lo relativo a los fundamentos de derecho expuestos por el abogado gestor del amparo, sostiene que el Procurador sí es competente para investigar y sancionar disciplinariamente a los congresistas. Para ello pone de presente el numeral 6º del artículo 277 de la Constitución, según el cual dentro de las atribuciones del Procurador General de la Nación está el ejercicio de la vigilancia superior de “la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive los de elección popular (…); adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley (…)”. Encuentra que dicha disposición debe armonizarse con lo dispuesto en los artículos 6º, 123, 132, 133 y 279 del estatuto superior, los cuales señalan que los servidores públicos responden por infracción al orden jurídico y por omisión o extralimitación de funciones, criterio que desde luego se extiende a los servidores elegidos popularmente como los Senadores y Representantes a la Cámara. Así mismo, agrega que el numeral 21 del artículo 7º del Decreto Ley 262 de 2000 expresamente señala dentro de las funciones del Procurador General de la Nación la de “conocer en única instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los congresistas, por faltas disciplinarias de su competencia o de otras dependencias de la entidad al igual que la práctica de pruebas”. Por otro lado, asegura que la Constitución no ha sustituido la inmunidad de los Congresistas por un fuero penal ante la Corte Suprema de Justicia y uno disciplinario ante el Consejo de Estado a través de la pérdida de investidura. Al respecto sostiene que la demandante se ha confundido, “en cuanto no sabe distinguir que existe un tipo de conductas que dan lugar al proceso de pérdida de investidura, desarrollado por la Ley 144 de 1994, que si bien tiene origen y naturaleza disciplinaria, su matiz de responsabilidad es de orden político, el cual es diverso del de las conductas que dan lugar a procesos disciplinarios en contra de los congresistas”. Estos últimos, afirma, tienen sustento en los artículos 277 (numeral 6º) y 279 de la Carta Política, la Ley 734 de 2002 (artículos 25 y 78), así como en el Decreto Ley 262 de 2000 (artículo 7º), en consonancia con la jurisprudencia decantada por el Consejo de Estado. En su criterio, no se vulnera el debido proceso por el hecho de que la Viceprocuradora haya resuelto la recusación contra el Procurador General. Reconoce que aún cuando no existe norma que indique el trámite específico a seguir cuando este no acepta la recusación, de acuerdo con los artículos 87 y 88 de la Ley 734 de 2002, en armonía con el numeral 3º del artículo 17 del Decreto Ley 262 de 2000, sí se prevé un procedimiento que autoriza al mismo servidor que decide el impedimento para resolver las recusaciones, independientemente de que se acepte o no la causal invocada. Concordante con ello, hace remisión al artículo 30 del Código Contencioso Administrativo, que autoriza a quien tramita la aceptación del impedimento para decidir también sobre la recusación formulada. Concluye que si la demandante considera que la Carta Política no faculta al Procurador para ejercer las facultades disciplinarias respecto de los congresistas, o en caso de haber algún tipo de inconformidad con lo dispuesto en la ley, el mecanismo adecuado no es la acción de tutela sino la acción pública de inconstitucionalidad para que la Corte se pronuncie sobre su correspondencia o no con el estatuto superior. Finalmente, desestima la violación al debido proceso por el hecho de que el Procurador General de la Nación haya ejercido una atribución constitucional y legal, relacionada con el deber de informar al conglomerado social de las decisiones adoptadas. Sobre la base de lo expuesto y reiterando la regla general de improcedencia de la tutela contra actos administrativos sancionatorios, solicita se denieguen las pretensiones principales y subsidiarias de la demanda. 4.- Pruebas La Sala relaciona a continuación las pruebas relevantes que reposan en el expediente: · Fotocopia del pliego de cargos proferido dentro del proceso disciplinario IUS 2008-305318, adelantado de oficio por la Procuraduría General de la Nación en contra de la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz, en su condición de Senadora de la República, por presuntos vínculos con grupos al margen de la ley y otros (folios 2 al 112 del cuaderno 1). · Fotocopia del fallo de única instancia dictado por el señor Procurador General de la Nación dentro del proceso disciplinario seguido en contra de la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz, en su condición de Senadora de la República, calendado el 27 de septiembre de 2010 (folios 113 a 252 del cuaderno 1). · Fotocopia del Auto del 19 de octubre de 2010, por medio del cual el Procurador General de la Nación se pronuncia sobre la recusación presentada en su contra dentro del proceso disciplinario referido y no acepta la causal invocada (folios 253 a 265 del cuaderno 1). · Fotocopia del Auto del 22 de octubre de 2010, por medio del cual la Viceprocuradora General de la Nación no aceptó la recusación propuesta contra el jefe del Ministerio Público (cuaderno principal). · Fotocopia de la providencia del 27 de octubre de 2010, por medio del cual el señor Procurador General de la Nación resuelve el recurso de reposición interpuesto contra el fallo único de instancia del 27 de septiembre de 2010 y confirma dicha providencia (folios 266 a 297 del cuaderno 1). · Fotocopia del reportaje concedido por el Procurador General de la Nación y publicado en el periódico El Tiempo el día lunes 4 de octubre de 2010, pagina 22, año 99, edición núm. 35008 (folio 298 del cuaderno 1). · Fotocopia del reportaje concedido por el Procurador General de la Nación a la Revista Semana en la publicación del 4 al 11 de octubre de 2010, edición núm. 1483, páginas 30 y 31 (folio 299 del cuaderno 1). · Copia de la Sentencia proferida el 19 de febrero de 2009 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, dentro del expediente núm. 230012331000 2008 0011201, relativo a la pérdida de investidura de un concejal (folios 375 a 392 del cuaderno 1). · Copia de la Sentencia proferida el 17 de abril de 2007 por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, dentro del expediente núm. 11001-03-15-000-2006-00192, relativo a la pérdida de investidura de un Representante a la Cámara (folios 393 a 443 del cuaderno 1). · Informe suscrito por el coordinador del grupo del Sistema de Información Misional –SIM- de la Procuraduría General de la Nación, acerca de las sanciones impuestas en contra de congresistas durante el periodo comprendido entre los años 2009 a 2010 (folios 450 a 454 del cuaderno 1). · Copia de la Sentencia dictada el 14 de mayo de 2009 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, dentro del expediente núm. 11001-03-24-000-2009-00093-00, relativa al trámite de una recusación presentada contra el Procurador General de la Nación (folios 455 al 464 del cuaderno 1). 5. Decisiones objeto de revisión La tutela de los derechos fundamentales invocados por la peticionaria fue negada por los jueces de instancia. 5.1.- Primera instancia La Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 6 de diciembre de 2010, deniega el amparo solicitado. Recuerda que, según el artículo 86 de la Constitución, la tutela solo tiene cabida cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Desde esa óptica, advierte que en este caso la acción sería procedente por involucrarse el derecho de acceso a cargos públicos de carácter temporal. Cita apartes de las Sentencias T-778/05 y T-1093/04, en las cuales la Corte Constitucional encontró procedente el uso del mecanismo tutelar respecto de personas elegidas popularmente para ocupar un cargo público, donde cada día que pasa equivale a la imposibilidad de ejercer la representación encomendada. Sin embargo, advierte que la jurisprudencia constitucional ha fijado como requisito de procedibilidad que al interior de cada proceso se haya hecho uso oportuno de los mecanismos de defensa previstos por el legislador, lo cual no se acreditó en el asunto sometido a su estudio. En palabras del Tribunal: “[…] Exigencia precedente que no se encuentra cumplida en esta acción por cuanto de conformidad con las constancias procesales que obran en el expediente, las nulidades propuestas durante el trámite fueron resueltas ‘sin que haya hecho uso de los recursos que le asisten frente a lo decidido’, y la pertinente a la falta de competencia del Procurador General de la Nación que se alegó luego de proferirse el fallo definitivo en el proceso disciplinario, resultó extemporánea de conformidad con lo instituido por los artículos 143 y 146 del Código Único Disciplinario, como así lo explicitó la entidad accionada, situación que de suyo amerita la negativa de la protección tutelar deprecada, dado que esta acción se caracteriza por ser residual y subsidiaria, como insistentemente lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional”. A pesar de encontrar la anterior razón como suficiente para declarar improcedente el amparo, se refiere a la competencia del Procurador General para tramitar y decidir procesos disciplinarios contra congresistas. Menciona apartes jurisprudenciales de providencias del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional para concluir que también son servidores públicos y por tanto sujetos de la acción disciplinaria. En cuanto a la facultad del Consejo de Estado para decretar la pérdida de investidura de un Congresista, señala que no puede alegarse como motivo suficiente para limitar el juzgamiento disciplinario por parte de la Procuraduría General de la Nación, aún más cuando de estos servidores públicos se exige un comportamiento ético, moral y legal ejemplarizante dada la trascendencia que su cargo reviste para la sociedad. Así, encuentra que por el aspecto analizado no se configura defecto orgánico y por ende tampoco procede el amparo de manera transitoria. Respecto del trámite dado a la recusación, observa un conflicto de interpretación normativa donde la lectura del juez de tutela no puede ser impuesta en detrimento de la autonomía de la autoridad pública, salvo que la misma sea ostensiblemente arbitraria, lo que no se advierte en el caso bajo examen. Destaca que si la peticionaria considera que el trámite dado a la recusación no fue el que legalmente correspondía, “su alegación debió formularse en la investigación disciplinaria, desconociendo la Sala si así se procedió, pues como ya se expresó por ser la tutela subsidiaria y residual no es posible por medio de ella adoptar decisiones sobre temas que debían debatir al interior del proceso y por el juez natural”. Finalmente, en lo relativo a la presunta violación de los derechos de acceso y desempeño de funciones públicas, así como a ser elegida, el Tribunal concluye que ello “simplemente es la consecuencia jurídica consagrada por el legislador al hallar el servidor público responsable de una o varias de las faltas que tipificó”. 5.2.- Impugnación La ciudadana insiste en la falta de competencia del Procurador para investigar disciplinariamente a los miembros del Congreso de la República, alegando que la actuación está viciada ab inito de inconstitucionalidad y por lo tanto es violatoria de sus derechos fundamentales. Se refiere a la negativa del Tribunal a conceder el amparo como mecanismo transitorio, a pesar de aceptar que en el caso concreto se ocasiona un perjuicio irremediable. Además, señala que el juez de primera instancia nada dijo en relación con lo expuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-319 de 1994, en el sentido de que la pérdida de la investidura es equiparable por sus efectos y gravedad a la destitución de los altos funcionarios públicos, omitiendo dar las razones por las cuales se apartaba de tal providencia, sin hacer consideración alguna sobre el fuero especial disciplinario para los congresistas. Opina que el Tribunal fue ajeno a la discusión medular del caso, en el sentido de definir si un funcionario administrativo puede mediante un proceso disciplinario privar de su investidura a un Congresista -a través de la destitución-, pasando inadvertido que la Carta Política reservó dicha labor al Consejo de Estado. Afirma que no es cierto que el artículo 87 de la Ley 734 de 2002 haya excluido al Procurador General de la Nación como funcionario recusable; y que sería el único caso en el derecho procesal universal en el que la recusación sería resuelta, como lo fue, por el inferior jerárquico. Por último, indica que el Tribunal guardó silencio sobre el prejuzgamiento del señor Procurador General de la Nación derivado de las declaraciones públicas a algunos medios de comunicación, entre ellos a la Revista Semana y al periódico El Tiempo, entregadas luego de impuesta la sanción pero antes de decidir el recurso de reposición. 5.3.- Segunda instancia La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia del 8 de febrero de 2011, confirma el fallo impugnado. De un lado, sostiene que la acción de tutela es improcedente como mecanismo definitivo de protección, por cuanto la ciudadana puede acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir el acto mediante el cual se le impuso la sanción disciplinaria. De otro, en lo relativo a la facultad de acudir el amparo como mecanismo transitorio, encuentra que la improcedencia persiste por cuanto el eventual perjuicio puede ser evitado acudiendo al procedimiento de la suspensión provisional del acto acusado, de conformidad con los artículos 152 a 155 del Código Contencioso Administrativo. Tampoco encuentra acreditada la existencia de un perjuicio irremediable. II.- ACTUACIÓN EN SEDE DE REVISION 1.- El asunto de la referencia fue escogido para revisión por la Sala de Selección número tres de la Corte Constitucional, mediante Auto del 31 de marzo de 2011. 2.- Atendiendo la importancia del caso y la necesidad de unificar su jurisprudencia, la Sala Plena de la Corte, en sesión del 6 de julio de 2011, asumió el estudio del asunto de conformidad con lo previsto en el artículo 54A del Reglamento Interno de la corporación[6]. 3.- En escrito remitido el 18 de julio de 2011, el señor Procurador General de la Nación presenta a la Corte Constitucional algunas consideraciones a partir de las cuales solicita confirmar los fallos de instancia. En síntesis, reitera los argumentos expuestos en la contestación de la demanda de tutela y con base en ellos concluye: “Por los argumentos aquí reseñados, esta Vista Fiscal concluye que, tal y como lo señalaron en su momento la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá y la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, la acción de tutela interpuesta por la Senadora Piedad Esneda Córdoba es improcedente, pues (i) no existe ninguna duda sobre la competencia del Procurador General de la Nación para investigar y sancionar a los Congresistas de la República; (ii) existe una clara distinción entre la acción disciplinaria y el proceso de pérdida de investidura, por lo que no resulta correcto ni válido señalar que, en el caso de los congresistas, el segundo subsume al primero; (iii) en el presente caso el Procurador General de la Nación no se encontraba impedido para investigar a la accionante; (iv) en la demanda interpuesta no se da ninguna razón por la cual debe exceptuarse la regla general según la cual son improcedentes las acciones de tutela instauradas contra actos administrativos sancionatorios y, en este sentido, no se demuestra la existencia de un perjuicio ius fundamental improcedente que haga procedente -sic- la acción como un mecanismo transitorio; y (v) todos los medios de prueba en los que se sustentó la sanción de destitución e inhabilidad general impuesta a la accionada fueron legales y respetuosos del debido proceso, por lo que era procedente que se adelantara la actividad investigativa pertinente para verificar o demeritar su contenido, y efectivamente demostraron, en el grado de certeza, la responsabilidad disciplinaria de la accionante”. 4.- Mediante escrito remitido a la Corte el 18 de noviembre de 2011, el apoderado de la Procuraduría General de la Nación allega copia del auto del 27 de octubre de 2011, proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante el cual se admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz contra los actos administrativos dictados por la Procuraduría General de la Nación el 27 de septiembre y el 27 de octubre de 2010, que en su condición de Senadora de la República le impusieron sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término de dieciocho (18) años. En la misma providencia el Consejo de Estado denegó la solicitud de suspensión provisional de los actos impugnados[7]. 5.- Finalmente, mediante Auto de mejor proveer del 4 de octubre de 2013, el magistrado sustanciador solicitó a la Procuraduría General de la Nación que remitiera copia integral del auto proferido por la Viceprocuradora General de la Nación el 22 de octubre de 2010, mediante el cual no aceptó la recusación propuesta contra el jefe del Ministerio Público en el trámite disciplinario seguido contra la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz. III.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Carta Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para conocer del fallo materia de revisión. 2.- Breve presentación del caso 2.1.- El Procurador General de la Nación declaró disciplinariamente responsable a la –entonces- Senadora de la República Piedad Esneda Córdoba Ruíz, por considerar que incurrió en falta gravísima derivada de actos de promoción y colaboración con el grupo armado ilegal FARC-EP. Como consecuencia, la sancionó con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término de dieciocho (18) años. La congresista presentó recurso de reposición y simultáneamente recusó al Procurador para que lo decidiera, por cuanto, en su concepto, en declaraciones públicas entregadas al periódico El Tiempo y a la Revista Semana dio consejo o manifestó su opinión sobre el asunto que debía volver a examinar. La Viceprocuradora General de la Nación desestimó la recusación y posteriormente el Jefe del Ministerio Público confirmó la sanción disciplinaria recurrida. 2.2.- La ciudadana acude a la acción de tutela por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso (art. 29 CP), acceso y desempeño de funciones públicas (art. 40 CP), así como a elegir y ser elegida (invoca el art. 183 CP). (i) De un lado, sostiene que el Procurador General de la Nación carecía por completo de competencia para investigarla y sancionarla disciplinariamente despojándola de su investidura de congresista. Apoyada en algunas normas constitucionales[8] y legales[9], así como en decisiones de la Corte[10], afirma que la pérdida de investidura es una sanción jurisdiccional disciplinaria equiparable por sus efectos a la destitución de los altos funcionarios públicos, que en el caso de los miembros del Congreso sólo puede ser impuesta jurisdiccionalmente por el Consejo de Estado y no por el Ministerio Público a través de un proceso de naturaleza administrativa. (ii) De otro lado, señala que ninguna norma facultaba a la Viceprocuradora para decidir la recusación contra el jefe del Ministerio Público, de manera que este último no podía continuar conociendo de la investigación por encontrarse incurso en una causal de impedimento derivadas de unas declaraciones entregadas a dos medios de comunicación. En su sentir, ha debido nombrarse un Procurador ad-hoc para resolver las diligencias pendientes. 2.3.- La Procuraduría se opone a las pretensiones de la demanda. Alega que la tutela es improcedente ante la existencia de otros medios de defensa como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Tampoco encuentra acreditado un perjuicio irremediable, aún más teniendo en cuenta que en el proceso contencioso administrativo puede solicitarse la suspensión provisional de los actos impugnados. En cuanto a los cuestionamientos de fondo, asegura que el Procurador General de la Nación está facultado para investigar y sancionar disciplinariamente a todos los servidores públicos, incluidos los congresistas. Apoya su razonamiento en varias disposiciones constitucionales[11] y legales[12], así como en algunos precedentes jurisprudenciales[13]. Sobre la recusación, reconoce que si bien no hay norma que señale el trámite específico a seguir cuando el Procurador no la acepta, varias normas consagran un procedimiento que autoriza a quien decide el impedimento a resolver las recusaciones, de manera que desde esta perspectiva tampoco se han vulnerado los derechos de la peticionaria. 2.4.- La Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá niega el amparo. Anota que la acción de tutela es un mecanismo idóneo para asegurar la defensa de los derechos involucrados, pero observa que durante el proceso disciplinario no se invocaron oportunamente los reproches que ahora se formulan. En todo caso, entiende que el Procurador General de la Nación sí está facultado para investigar disciplinariamente a los congresistas. La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, a su turno, confirma el fallo de primera instancia. Opina que la tutela es improcedente ante la posibilidad de ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y solicitar la suspensión provisional de los actos acusados. 3.- Asunto previo: de la procedencia de la acción de tutela Como quiera que en esta oportunidad ha surgido una controversia relacionada con la procedibilidad de la acción de tutela, la Corte debe comenzar por abordar esta cuestión; luego se adentrará en el análisis material del asunto. 3.1.- Naturaleza subsidiaria de la acción de tutela La acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario diseñado para asegurar la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. De acuerdo con el artículo 86 de la Carta Política, “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. La naturaleza subsidiaria de la tutela pretende evitar que se soslayen los cauces ordinarios para la resolución de las controversias jurídicas, se convierta en un instrumento supletorio cuando no se han utilizado oportunamente dichos medios, o sea una instancia adicional para reabrir debates concluidos. Sin embargo, teniendo en cuenta que el objetivo central de la tutela consiste en asegurar la protección efectiva y oportuna de los derechos fundamentales, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991[14] precisa que “la existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”. Es así como desde sus primeras decisiones la Corte ha explicado que al momento de evaluar la procedibilidad de la acción el juez debe hacer una lectura que tome en cuenta no solo la hipotética existencia de otros medios de defensa judicial, sino también su idoneidad material, es decir, la aptitud funcional de acuerdo con las necesidades y particularidades de cada caso[15]. En esta línea, en la Sentencia SU-961 de 1999 sostuvo lo siguiente: “En cada caso, el juez está en la obligación de determinar si las acciones disponibles le otorgan una protección eficaz y completa a quien la interpone. Si no es así, si los mecanismos ordinarios carecen de tales características, el juez puede otorgar el amparo de dos maneras distintas, dependiendo de la situación de que se trate. La primera posibilidad es que las acciones ordinarias sean lo suficientemente amplias para proveer un remedio integral, pero que no sean lo suficientemente expeditas para evitar el acontecimiento de un perjuicio irremediable. En este caso será procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, mientras se resuelve el caso a través de la vía ordinaria. La segunda posibilidad, es que las acciones comunes no sean susceptibles de resolver el problema de manera integral, en este caso, es procedente conceder la tutela de manera directa, como mecanismo eficaz e idóneo de protección de los derechos fundamentales”. Cuando se hace uso de la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable la jurisprudencia ha fijado los criterios de inminencia, gravedad, urgencia e impostergabilidad de la intervención, como los referentes para aceptar la procedencia del amparo ante la presencia de otras vías de defensa judicial, cuyo alcance ha sido explicado en los siguientes términos: “En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable”[16]. Ahora bien, cuando existen otros mecanismos ordinarios de defensa judicial, pero los mismos no se reflejan suficientemente idóneos para asegurar la protección efectiva de los derechos vulnerados o amenazados, la tutela puede erigirse incluso como mecanismo principal. Los numerosos pero uniformes pronunciamientos dictados por esta corporación al respecto insisten en la necesidad de evaluar tanto la posibilidad teórica de hacer uso de los medios ordinarios como su eficacia material[17], postura que reafirman recientes decisiones de la Sala Plena de la Corte[18]. 3.2.- Procedencia excepcional de la tutela para controvertir actos administrativos sancionatorios Las anteriores pautas son también aplicables para evaluar la procedencia de la tutela contra actos administrativos de naturaleza sancionatoria, por regla general susceptibles de ser controvertidos mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho[19]. Como hay un mecanismo ordinario de defensa judicial que en principio se sugiere apto, la acción de amparo sólo resulta procedente de manera excepcional, cuando la vía ordinaria no es idónea para garantizar una protección efectiva del derecho, o bien como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, siempre de acuerdo con las circunstancias del caso. Este último criterio ha sido especialmente utilizado para definir la procedibilidad de la tutela contra sanciones disciplinarias[20], en los cuales ha analizado la eventual existencia de un perjuicio irremediable. En varias ocasiones la Corte ha declarado improcedentes las solicitudes de amparo en las que se pretenden controvertir decisiones disciplinarias, cuando no se ha hecho uso de los medios ordinarios de defensa o no se advierten circunstancias fácticas especiales que reclamen una intervención directa e inmediata del juez constitucional[21]. Ha aclarado que la sanción disciplinaria no implica en sí misma la existencia de un perjuicio irremediable, porque de lo contrario se despojaría de sus atribuciones al juez ordinario ante una decisión que prima facie es consecuencia de la conducta del servidor público y por lo tanto afectación legítima de sus derechos. En otras oportunidades, por el contrario, la tutela sí resulta procedente precisamente porque se cumplen los presupuestos que configuran un perjuicio irremedia...