Sentencia SU-631 de 2017

SU631-17 Sentencia SU631/17 LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA EN TUTELA DE PERSONA JURIDICA-Debe ser ejercida por su Representante Legal, por excepción en entidades públicas, puede ser ejercida por funcionarios distintos al Representante Legal ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad ABUSO DEL DERECHO-Definición El abuso del derecho, según lo ha destacado esta Corporación, supone que su titular haga de una facultad o garantía subjetiva un uso contrapuesto a sus fines, a su alcance y a la extensión característica que le permite el sistema. Se presenta cuando en el ejercicio de un derecho subjetivo se desbordan los límites que el ordenamiento le impone a este, con independencia de que con ello ocurra un daño a terceros. Es la conducta de la extralimitación la que define al abuso del derecho, mientras el daño le es meramente accidental. El abuso del derecho se configura cuando se fractura la relación finalística que hay entre (i) la dimensión particular del derecho subjetivo y (ii) la proyección social con la que aquel se ha previsto. Se trata por lo general de situaciones en las que, en aplicación de una disposición normativa que desarrolla un derecho subjetivo, éste se desvía y logra un alcance más allá de sí mismo. Usualmente se advierte en escenarios judiciales cuando genera una lesión a un interés ajeno, no contemplada por el ordenamiento y, en esa medida, ilegítima. ACCION DE TUTELA PARA CONTROVERTIR DECISIONES JUDICIALES QUE HAN RECONOCIDO Y RELIQUIDADO PENSIONES CON PALMARIO ABUSO DEL DERECHO-Procedencia excepcional El carácter palmario del abuso del derecho debe ser identificado por el juez de tutela al momento de hacer el análisis de procedencia de la acción de tutela. No solo debe advertir (i) que el ejercicio del derecho pensional pudo haber desbordado los límites que le impone el principio de solidaridad del sistema de seguridad social –caso en el cual no debe perder de vista que la acción de tutela será, en principio, improcedente ante la existencia del recurso de revisión-, sino además (ii) constatar que la ventaja irrazonable que generó pone en un riesgo inminente a los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, en relación con la cual CAJANAL no pudo ejercer su derecho de defensa y la UGPP se encuentra obligada a hacer erogaciones cuantiosas que, por su carácter periódico, atentan contra la equidad y la sostenibilidad del sistema, de manera actual. Todo ello debe derivar de la elusión de los principios y de las reglas que rigen el sistema pensional. PENSIONES ADQUIRIDAS CON ABUSO DEL DERECHO O FRAUDE A LA LEY-Tipos PENSIONES ADQUIRIDAS CON ABUSO DEL DERECHO O FRAUDE A LA LEY-No se configuran derechos adquiridos PENSIONES ADQUIRIDAS CON ABUSO DEL DERECHO O SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS ESTABLECIDOS EN LA LEY-Reglas jurisprudenciales PENSIONES ADQUIRIDAS CON ABUSO DEL DERECHO-Criterios para identificar eventos en los que el abuso del derecho emerge de modo palmario Un abuso del derecho que se verifica con un carácter palmario, puede ser verificable en los eventos en los cuales (i) con ocasión de una vinculación precaria del servidor público en la Rama Judicial, en un cargo de más elevada jerarquía y remuneración respecto de aquel en el que se desempañaba con anterioridad, (ii) se declaró judicialmente en su favor un incremento porcentual trascendental desde el punto de vista particular. INCREMENTO EXCESIVO EN LA MESADA PENSIONAL-Configuración de un palmario abuso del derecho UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE PROCEDENCIA Y LEGITIMIDAD DE LA UGPP PARA INTERPONER RECURSO DE REVISION-Para controvertir decisiones judiciales que han reconocido y reliquidado pensiones con palmario abuso del derecho, según art. 20 de la ley 797/03 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Se incurre en defecto sustantivo por cuanto reliquidación pensional no tuvo en cuenta el principio de solidaridad que rige el sistema de seguridad social en pensiones El ejercicio hermenéutico de las autoridades judiciales ordinarias terminó por privilegiar una aplicación aislada de la ley que no permitió la armonía del ordenamiento constitucional, y desconoció la supremacía del texto constitucional hasta el punto de hacer inoperante los principios del sistema de seguridad social en pensiones, que derivan de él. Referencia: Expedientes acumulados T-5.574.837, T-5.631.824 y T-5.640.742 Acciones de tutela instauradas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- contra: (1) Juzgado 1º Laboral del Circuito de Santa Marta; (2) Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección “D”) y Consejo de Estado (Sección Segunda, Subsección “A”); y (3) Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Medellín y Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín (Sala Primera de Decisión Laboral). Procedencia: (1) Corte Suprema de Justicia –Sala de Casación Laboral-, (2) Corte Suprema de Justicia –Sala de Casación Penal- y (3) Consejo de Estado –Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Asunto: Régimen especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público, tutela contra providencia judicial, vinculaciones precarias, abuso del derecho en forma palmaria, alcance del régimen de transición y exclusión del IBL. Magistrada sustanciadora: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá, D. C., doce (12) de octubre de dos mil diecisiete (2017). En ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, la Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas, Alberto Rojas Ríos y la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión de los fallos emitidos (1) el 27 de abril de 2016 por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó la decisión del 16 de diciembre de 2015 adoptada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, en la que se declaró improcedente la acción de tutela tramitada en el expediente T-5.574.837; (2) el 26 de mayo de 2016 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que modificó la sentencia del 25 de febrero de 2016 en la que la Sección Cuarta había declarado improcedente el amparo, para en su lugar negar el amparo reclamado en el expediente T-5.631.824; y (3) el 14 de junio de 2016 por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó la decisión del 11 de marzo de 2016 proferida por la Sala de Casación Laboral de ese mismo órgano, en el sentido de declarar improcedente la acción de tutela del expediente T-5.640.742. Los tres asuntos acumulados llegaron a esta Corporación en forma independiente por remisión que hicieron los correspondientes jueces constitucionales de segunda instancia, en virtud de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 86 de la Constitución y del inciso 2° del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. Fueron escogidos para revisión, acumulados por la Sala de Selección N°7 y repartidos a la Magistrada Ponente mediante auto del 28 de julio de 2016. II. ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- promovió acción de tutela contra cada una de las sedes judiciales accionadas, al considerar que, sin advertir un abuso del derecho, accedieron a las pretensiones de reliquidación pensional de (1) Judith Cecilia Santander Rovira, (2) Judith Aya de Cifuentes y (3) Margarita María Gómez Gallego. De esta manera, según alegó, los jueces demandados comprometieron sus derechos de acceso efectivo a la administración de justicia y al debido proceso, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera, pues no aplicaron la normativa que regía la situación jurídica de esas tres pensionadas, desviaron el sentido de la organización de la seguridad social y desconocieron el precedente judicial. A. Presentación general de los casos objeto de estudio 1. Los tres asuntos que se definirán en esta oportunidad comparten elementos fácticos y jurídicos que sirvieron como fundamento para su acumulación. En líneas generales, en todos, la UGPP reclamó la protección de sus derechos al debido proceso y de acceso efectivo a la administración de justicia, por considerar que la reliquidación de la mesada pensional de las tres pensionadas involucradas -(1) Judith Cecilia Santander Rovira, (2) Judith Aya de Cifuentes y (3) Margarita María Gómez Gallego-, a quienes les es aplicable el régimen especial de la Rama Judicial contenido en el Decreto 546 de 1971, fue reconocida judicialmente como consecuencia de un abuso del derecho. Estiman que la cuantía de sus mesadas pensionales resulta incongruente con la historia laboral de cada una de las referidas pensionadas y, por ende, trastoca los principios del sistema pensional. Asegura la entidad accionante que las decisiones judiciales proferidas por los jueces accionados, acarrearon resultados incompatibles con el ordenamiento jurídico y, en especial, con el principio de solidaridad que rige el sistema de seguridad social en pensiones. En su criterio, a causa de fallos como los que se cuestionan en esta oportunidad, actualmente el sistema de seguridad social en pensiones debe subsidiar mesadas pensionales inconsecuentes con la historia laboral de algunos pensionados, sobre los que existe un beneficio desproporcionado que, al mismo tiempo, merma la capacidad financiera del sistema. Las señoras (1) Judith Cecilia Santander Rovira, (2) Judith Aya de Cifuentes y (3) Margarita María Gómez Gallego prestaron sus servicios a la Rama Judicial, durante un periodo de tiempo considerable. En el último año de servicios fueron nombradas en un cargo de mayor jerarquía y remuneración, lo que condujo a que, a la luz de lo normado en el artículo 6° del Decreto 546 de 1971 (que regulaba el régimen pensional especial de la Rama Judicial), su pensión incluso duplicara la cuantía, en relación con aquella reconocida inicialmente por CAJANAL. El punto de censura radica básicamente en que las reliquidaciones pretendidas y concedidas mediante las sentencias judiciales que se censuran, desconocen dos elementos básicos. Primero, que el nuevo valor de las prestaciones fue estimado con base en un cambio intempestivo y corto en la historia laboral de las pensionadas; segundo, que el IBL que se les aplicó no podía ser el del régimen previsto en el Decreto 546 de 1971, pues el Legislador lo excluyó del régimen de transición y, en esa medida, debe entenderse regulado por la Ley 100 de 1993. En suma, para la accionante, la conducta de los jueces que definieron favorablemente las pretensiones de reliquidación de (1) Judith Cecilia Santander Rovira, (2) Judith Aya de Cifuentes y (3) Margarita María Gómez Gallego, trasgredió los principios que soportan el sistema pensional colombiano y comprometió su sostenibilidad. 2. Como quiera que los cuestionamientos de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, recaen sobre los fallos de (1) 30 de noviembre de 2005; (2) 28 de agosto de 2003 y 7 de octubre de 2004; (3) 31 de octubre de 2008 y 30 de octubre de 2009, esa entidad argumentó que la presente acción satisface tanto el requisito de inmediatez, como el de subsidiaridad, aunque en principio podría concluirse lo contrario. Según la accionante precisó al respecto en su escrito de tutela, la compleja situación que atravesó CAJANAL, misma que motivó la declaración de un estado de cosas inconstitucional que nunca se superó y que en últimas condujo a su liquidación y a la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, explica el hecho de que aquella entidad, materialmente, no haya podido hacer uso de los mecanismos de defensa judicial con los que en principio contaba dentro del proceso laboral ordinario. De tal manera, según esa postura, no puede exigirse con rigor el acatamiento del principio de subsidiariedad a la UGPP. La UGPP llamó la atención sobre el hecho de que sucedió a CAJANAL, desde el momento de su liquidación, regulada en el Decreto 2196 de 2009. Ese proceso de liquidación fue prorrogado hasta el 11 de junio de 2013, conforme el Decreto 877 de 2013. Entonces, asumió el conocimiento de las solicitudes pensionales desde el 1° de diciembre de 2012, pero la sucesión procesal y la defensa judicial en relación con los procesos iniciados contra CAJANAL no tuvo lugar sino hasta el 12 de junio de 2013. La UGPP, una vez asumió la defensa judicial de CAJANAL, se encontró con que, por el transcurso del tiempo, muchas decisiones judiciales las recibía sin tener mecanismo de defensa alguno, pues los términos habían caducado sin que CAJANAL hiciera uso de ellos, lo que se explica por el estado de cosas inconstitucional en el que se encontraba sumida esa última entidad. La UGPP, una vez digitalizó y analizó en forma pormenorizada los casos que recibió, encontró que no tenía recursos judiciales disponibles por activar, por lo que la tutela se convirtió en la única acción disponible. La accionante hizo énfasis en que estas acciones de tutela son procedentes, tanto de cara al principio de subsidiaridad como al de la inmediatez, pues no es imputable a la UGPP la imposibilidad de CAJANAL para hacer uso de los recursos judiciales a su disposición, ni la interposición tardía de la acción de tutela, dados los procesos de análisis de casos que siguieron a la recepción de los expedientes provenientes de CAJANAL. Además sostuvo que las prestaciones pensionales son obligaciones de tracto sucesivo, por lo que la vulneración de los derechos de la UGPP, no obstante el paso del tiempo, es actual. La promotora del amparo aseguró que el sistema de seguridad social en pensiones se encuentra en peligro, a causa de prestaciones como estas. En esa medida, no solo están comprometidos los derechos de la UGPP, sino los de la generalidad de los colombianos, en la medida en que las reliquidaciones pensionales reconocidas se basan en un ejercicio abusivo del derecho, que derivó, en estos tres casos, en el incremento desproporcionado de las mesadas pensionales que propone analizar y, con él, en un perjuicio inminente para el sistema pensional y para la concreción de los principios que lo rigen. B. Exposición particular y detallada de los expedientes acumulados Además de las características generales que pueden extraerse de la lectura de los expedientes que fueron acumulados, es necesario referir sus particularidades para resolver el asunto concreto que se somete a consideración de la Sala. 1. EXPEDIENTE T-5.574.837 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- formuló acción de tutela en contra del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Santa Marta, porque mediante sentencia del 30 de noviembre de 2005 ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de Judith Cecilia Santander Rovira. Dicha decisión judicial aumentó la mesada pensional de aquella y la hizo equivalente al 75% de la asignación más alta que ella recibió durante su último año de servicios, sin aplicar ningún tope. La accionante reprocha a la sede judicial accionada, sobre todo, que no haya reparado en que la reliquidación de esa mesada es desproporcionadamente elevada en razón de una vinculación precaria; la pensionada se habría desempañado por un lapso de un mes y 20 días, como Magistrada de la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura, durante el último año de servicios y ello implicó dicho aumento, sin que el mismo sea compatible con su historia laboral. 1.1. Hechos y pretensiones La señora Judith Cecilia Santander Rovira nació el 4 de junio de 1943 y adquirió estatus pensional el 4 de junio de 1993. Se habría desempeñado en la Rama Judicial así: Cargo Periodo laborado Duración del vínculo Desde Hasta Años Meses Días Juez 4° Penal de Alto Riesgo del Circuito de Santa Marta 01-05-1968 19-01-2000 31 8 19 Magistrada de la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura 20-01-2000 09-03-2000 0 1 20 Juez 4° Penal de Alto Riesgo del Circuito de Santa Marta 10-03-2000 19-01-2001 0 10 10 Como quiera que la señora Santander solicitó su pensión, CAJANAL expidió la Resolución N°00758 del 23 de enero de 2001. En ella le reconoció pensión de jubilación, cuyo monto estimó en $3.153.588,88 conforme a lo normado en las Leyes 33 y 62 de 1985[1]. La decisión de CAJANAL fue controvertida por Judith Cecilia Santander Rovira a través de los recursos de reposición y apelación. El primero fue resuelto mediante la Resolución N°015491 del 14 de junio de 2001, que confirmó la decisión inicial. El segundo lo fue en la Resolución N°02313 del 16 de abril de 2002, que modificó la cuantía de la prestación, porque inicialmente no se había tenido en cuenta la asignación mensual más elevada del último año de servicio, como correspondía, pues la accionante adquirió estatus pensional antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. La mesada pensional fue reconocida por valor de $3.901.590,00.[2] Posteriormente, CAJANAL expidió la Resolución N°02495 del 23 de abril de 2002[3], en la que se adicionó la Resolución N°02313 del 16 de abril de 2002, en el sentido de fijar la efectividad de la pensión de jubilación a partir del 12 de enero de 2001, día siguiente a la fecha del retiro del servicio de la señora Santander. La señora Judith Cecilia Santander Rovira, inconforme con la liquidación de su mesada pensional y con la aplicación de los topes previstos en la Ley 71 de 1988[4], promovió una acción ordinaria laboral que fue tramitada, conocida y decidida por el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Santa Marta, el 30 de noviembre de 2005. En su sentencia, el juez 1° Laboral del Circuito de Santa Marta consideró que para establecer el monto de la mesada pensional de la demandante era necesario considerar el último salario más alto percibido en el año anterior a su retiro y encontró que no le era aplicable el tope de los 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes que imponía el artículo 2[5] de la Ley 71 de 1988, de acuerdo con el artículo 9[6] del Decreto 43 de 1995. En consecuencia, la mesada pensional se incrementó en cerca de $2.007.117,74, se fijó una condena por $129.154.267 por las mesadas causadas y adeudadas desde el 12 de enero de 2001 hasta el 30 de noviembre de 2005 y por $116.032.165 de intereses moratorios[7]. El referido fallo quedó ejecutoriado el 5 de diciembre de 2005. CAJANAL, sin interponer recursos contra la referida decisión judicial, la cumplió a través de la Resolución N°3668 del 10 de mayo de 2006, en la que reliquidó la prestación y elevó el monto de la mesada pensional. El reporte de nómina correspondiente a esa determinación, del mes de agosto de 2006, revela el incremento del valor de la pensión de la señora Santander Rovira, de $5.293.325,17 a $8.016.401,35[8]. Posteriormente, por petición de la interesada, CAJANAL conoció en dos oportunidades más las solicitudes de reliquidación pensional. A través de las Resoluciones N°59068 del 4 de diciembre de 2008 y la N°UGM08250 del 15 de septiembre de 2011, confirmada mediante la N°RDP008823 del 26 de febrero de 2013[9], esas solicitudes fueron negadas. Para la UGPP, el proceder del Juzgado Ordinario Laboral que resolvió incrementar el valor de la mesada pensional de la señora Santander desconoció la normativa aplicable. No tuvo en cuenta (i) el límite de 15 smlmv establecido en el artículo 2 de la Ley 71 de 1988, y tampoco (ii) que según el artículo 9° del Decreto 43 de 1995, las pensiones de la Rama Judicial se liquidan con los mismos factores salariales con los que se calcularon los aportes. Para la UGPP, la decisión judicial que se cuestiona fue proferida en contravía del mandato superior de la igualdad de trato en la aplicación de la ley, de la justicia distributiva y de los criterios de sostenibilidad fiscal y financiera. En últimas produjo una injusticia social, en tanto la señora Judith Cecilia Santander Rovira incrementó sustancialmente su IBL y su mesada pensional con un encargo de un mes y veinte días de duración, que cambió abruptamente su historia laboral. Para esa entidad, es claro que el origen de la decisión judicial es el abuso del derecho, conforme a lo expuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013. El 2 de diciembre de 2015, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- acudió al juez constitucional con el fin de que deje sin efectos el fallo del 30 de noviembre de 2005 proferido por el juzgado accionado y le ordene a éste dictar una nueva sentencia, en la que considere la vinculación precaria de la señora Judith Cecilia Santander Rovira y excluya los factores salariales ligados a aquella. En forma subsidiaria reclamó que el accionado remita a su superior jerárquico el expediente ordinario con el fin de que surta el grado jurisdiccional de consulta. Como medida provisional pidió la suspensión de la Resolución N°03668 del 10 de mayo de 2006, en la que CAJANAL dio cumplimiento a lo resuelto por el juzgado accionado, y elevó la mesada pensional de Judith Cecilia Santander Rovira. 1.2. Actuaciones de instancia Repartida la acción de tutela a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santa Marta, mediante auto del 4 de diciembre de 2015, se admitió el amparo para su trámite. A solicitud de la accionante, se vinculó a la señora Judith Cecilia Santander Rovira a la presente acción y se le corrió el traslado del caso a los interesados. En la misma providencia se resolvió no acceder a la medida provisional deprecada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-. 1.3. Respuesta de los accionados El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Santa Marta, en ejercicio de su derecho de defensa manifestó que el funcionario judicial que emitió la decisión cuestionada no es el actual titular del despacho. Relató que el 23 de noviembre de 2004 se admitió la demanda presentada por la señora Santander Rovira en contra de CAJANAL, el Ministerio de la Protección Social y la Nación. La demanda fue desistida respecto del Ministerio de Protección Social el 23 de mayo de 2005. Luego de la audiencia de conciliación se profirió sentencia el 30 de noviembre de 2005 y, con ocasión de ella, el 31 de enero de 2006, se libró mandamiento de pago contra CAJANAL. Afirmó el accionado que no se configura ninguno de los defectos que hacen viable la acción de tutela contra decisiones judiciales. Por su parte, la vinculada Judith Cecilia Santander Rovira, sostuvo que la decisión de no fijar topes a su mesada pensional es razonable y no puede considerarse arbitraria. Alegó que el reconocimiento pensional en su favor, responde a las normas que se encontraban vigentes para el momento en que logró estatus pensional. Para la interesada, la sentencia que se cuestiona no incurrió en ningún yerro y la acción de tutela no puede emplearse para debatir los topes pensionales, como pretende hacerlo la UGPP. 1.4. Sentencia de Primera Instancia El 16 de diciembre de 2015, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santa Marta declaró improcedente el amparo, pues si bien Judith Cecilia Santander Rovira vio elevar su mesada pensional como consecuencia de una vinculación precaria, la sentencia que se cuestiona fue proferida 10 años atrás y contra ella no fueron interpuestos los recursos judiciales correspondientes. Al analizar la petición subsidiaria sobre la remisión del expediente para que se surta el grado jurisdiccional de consulta sobre la decisión adversa a CAJANAL, la Sala advirtió que aquel solo es admisible en los procesos judiciales en los que haya una decisión adversa a la Nación, a un departamento o a un municipio, sin que CAJANAL ostente ninguna de esas calidades. 1.5. Impugnación La accionante, en desacuerdo con la decisión de primera instancia, resolvió impugnarla sin sustentar el recurso, pues adujo no conocer el contenido del fallo. 1.6. Sentencia de Segunda Instancia El 27 de abril de 2016, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión de primera instancia. Encontró que la acción es improcedente por inobservar el requisito de subsidiaridad e inmediatez. Destacó que aun cuando la defensa judicial de CAJANAL fue asumida por la accionante el 12 de junio de 2013, no hay justificación para que esta acción haya sido formulada más de dos años después de esa fecha. No tener eso en cuenta socavaría la seguridad jurídica. Adicionalmente, es el juez ordinario laboral quien está llamado a resolver este asunto. Consideró que el debate es meramente legal y que la actora no probó la existencia de un perjuicio irremediable, que habilite la intervención del juez constitucional. Para la Corte Suprema de Justicia, en este caso hay que tener en cuenta que la sentencia C-258 de 2013 no alude a regímenes especiales y que la consulta no procede, por no haber condena contra ninguna entidad territorial. 1.7. Insistencia de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado El 13 de julio de 2016, la Directora de la Oficina de Defensa Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, solicitó la selección del presente asunto. Para esa entidad los fallos de instancia pasaron por alto el precedente sobre inmediatez y subsidiaridad, así como el de vinculaciones precarias, fraude a la ley y abuso del derecho. No tuvieron en cuenta que los problemas administrativos de CAJANAL le impidieron ejercer, en su momento, efectivamente su derecho a la defensa. Recalcó además que se omitió el hecho de que la sucesión de CAJANAL estuvo marcada por problemas complejos que heredó a la UGPP. Sumado a lo anterior, la UGPP no recibió en forma inmediata los expedientes que tenía CAJANAL en su poder, como parecen interpretarlo los jueces de instancia. La insistente anotó que en el caso de Judith Cecilia Santander Rovira se desconoció la jurisprudencia sobre la procedencia de las acciones de tutela que versan sobre una prestación periódica, concretamente se refirió a las sentencias T-951 de 2013 y T-546 de 2014. Indicó también que las decisiones de instancia desconocen la sentencia SU-230 de 2015 en la que quedó claro que no hay régimen de transición en lo que se refiere al índice base de liquidación de las prestaciones pensionales. La Agencia sostuvo además que, conforme el precedente constitucional, no puede configurarse una prestación pensional mediante abuso del derecho o fraude. La prestación reconocida a favor de Judith Cecilia Santander Rovira le hace acreedora de ventajas irrazonables, que contrastan con su historia laboral. Finalmente, informó que esa entidad formuló insistencia bajo los mismos argumentos en los expedientes T-5.550.148 y T-5.161.230[10], el último de los cuales tiene suspendidos los términos de decisión. 2. EXPEDIENTE T-5.631.824 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- instauró acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Subsección D de la Sección Segunda) y del Consejo de Estado (Subsección A de la Sección Segunda), por (i) haber declarado la nulidad de la decisión de CAJANAL en la que limitó a 20 smlmv la mesada pensional de la señora Judith Aya de Cifuentes y desestimó la prima de navidad como factor salarial para su liquidación. Y por (ii) reconocer, en lugar de esa determinación, una pensión sin límite alguno y pasar por alto que la cuantía reconocida tiene fundamento en una vinculación laboral de apenas 2 meses y 23 días, sin que corresponda a la historia laboral de la pensionada. 2.1. Hechos y pretensiones La señora Judith Aya prestó sus servicios al Estado a través del Ministerio Público y de la Rama Judicial, en distintos cargos desempeñados en la siguiente forma[11]: Entidad/Cargo Periodo laborado Duración del vínculo Desde Hasta Años Meses Días Procuraduría General de la Nación Abogado visitador I 16-06-1971 15-07-1972 1 1 0 Procuraduría General de la Nación Abogado visitador II 16-07-1972 31-07-1977 5 0 16 Procuraduría General de la Nación Fiscal Juzgado Quinto Superior de Bogotá 01-08-1977 28-03-1980 2 7 28 Rama Jurisdiccional Abogada Asistente Grado 21 01-09-1979 14-01-1980 0 4 14 Rama Jurisdiccional Abogada Asistente Grado 21 16-01-1980 03-05-1982 2 3 18 Rama Jurisdiccional Secretaria Grado 21 04-05-1982 15-02-1988 5 9 12 Rama Jurisdiccional Abogada Asistente Grado 21 16-02-1988 30-09-1990 2 7 15 Rama Jurisdiccional Secretaria General Grado 22 01-11-1990 15-02-1991 0 3 15 Rama Jurisdiccional Abogada Asistente Grado 21 16-02-1991 01-12-1991 0 9 16 Rama Jurisdiccional Directora Seccional de Administración Judicial 29-01-1992 15-03-1992 0 1 17 Rama Jurisdiccional Directora Nacional de Administración Judicial 16-03-1992 05-04-1994 2 0 12 Rama Jurisdiccional Abogada Asistente de la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura 06-04-1994 31-10-1999 5 6 26 Rama Jurisdiccional Magistrada de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura 01-11-1999 23-01-2000 0 2 23 Rama Jurisdiccional Abogada Asistente de la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura 24-01-2000 02-02-2000 0 0 9 Con una larga trayectoria laboral en la Rama Judicial, en este caso la pensionada se desempeñó como abogada asistente de la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura del 6 de abril de 1994 al 31 de octubre de 1999. El primero de noviembre de 1999 fue nombrada magistrada de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura por 2 meses y 23 días, hasta el 23 de enero del año 2000. Volvió a desempeñarse durante 9 días más como abogada asistente de la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura, luego de lo cual se retiró definitivamente del servicio y solicitó el reconocimiento pensional. La UGPP precisó en su escrito de tutela que la señora Aya obtuvo su estatus pensional el 10 de octubre de 1991[12]. Ante la solicitud de pensión de jubilación hecha por ella, CAJANAL expidió la Resolución N°008296 del 15 de mayo de 2000 en la que reconoció esa prestación. Para tal efecto aplicó el Decreto 546 de 1971, la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994 y ajustó el valor de la mesada pensional reconocida al tope de 20 smlmv, establecido en el Decreto 314 de 1994. Esta decisión fue recurrida por la interesada y CAJANAL, al resolver el recurso de reposición en la Resolución N°004366 del 16 de noviembre de 2000, confirmó su determinación inicial. Judith Aya de Cifuentes, inconforme con la decisión de CAJANAL, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho. El conocimiento de su solicitud estuvo a cargo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Éste mediante sentencia del 28 de agosto de 2003 resolvió favorablemente sus pretensiones y, a título de restablecimiento del derecho, reconoció a favor de la allí demandante, a partir del 3 de febrero de 2000, una pensión sin ningún tipo de límite. CAJANAL impugnó esa decisión judicial. El 7 de octubre de 2004, el Consejo de Estado confirmó esa determinación. Para cumplir las sentencias judiciales en comento CAJANAL expidió la Resolución N°8534 del 6 de diciembre de 2005, en la que elevó el valor de la mesada pensional de la señora Aya de $5.202.000 a $11.112.430,69 a partir del 3 de febrero de 2000. Como retroactivo CAJANAL pagó la suma de $791.010.482. El 9 de diciembre de 2015, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- acudió al juez solicitándole dejar sin efectos los fallos del 28 de agosto de 2003 y el 7 de octubre de 2004 proferidos por las sedes judiciales demandadas, como también la Resolución N°8534 del 6 de junio de 2006 en la que CAJANAL les dio cumplimiento. Le solicitó también ordenar al Consejo de Estado que, en su lugar, profiera una nueva determinación en el caso de la señora Aya. Como medida provisional propuso la suspensión de la Resolución N°8534 del 6 de junio de 2006. Según argumentó la accionante en su escrito de tutela, los fallos de la jurisdicción contencioso administrativa fueron proferidos con ocasión de un abuso del derecho, cuyos elementos característicos han sido recogidos recientemente en la sentencia C-258 de 2013. Además destacó que lo ordenado en ellos constituye un fraude a la ley en la medida en que se excluyeron los principios que informan el régimen de prima media del sistema de seguridad social en pensiones, por lo que afectan la sostenibilidad financiera de la que trata el Acto Legislativo 01 de 2005. Se refirió especialmente al principio de solidaridad. La accionante informó al juez constitucional que para el momento de la interposición de la presente acción de tutela, Judith Aya de Cifuentes se encuentra incluida en nómina con una mesada que asciende a los $16.108.705, a causa de una vinculación de 2 meses y 23 días en el cargo de magistrada. 2.2. Actuaciones de instancia Repartida la acción de tutela a la Sección Cuarta de la Sala de Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 14 de enero de 2016 fue admitida. En esa misma providencia negó la medida provisional y vinculó a la señora Judith Aya de Cifuentes, en calidad de interesada. 2.3. Respuesta de los accionados La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado sostuvo que esta solicitud de amparo lleva implícita una concepción errática de la tutela como una instancia adicional de controversia judicial. Solicitó declarar su improcedencia, pues el estado de cosas inconstitucional en el que se vio envuelta CAJANAL tuvo el objetivo de conjurar los problemas que tenía para resolver solicitudes pensionales, sin que pueda llegar a sostenerse que también se refirió a los problemas de defensa judicial de la entidad. Bajo esta mirada sostuvo que esta acción no satisface los requisitos de inmediatez y subsidiariedad. 2.4. Sentencia de Primera Instancia El 25 de febrero de 2016, la Sección Cuarta de la Sala de Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia en la que declaró improcedente el amparo. Argumentó que no se observó el requisito de inmediatez en la formulación de la acción de tutela. Señaló que la petición de amparo constitucional fue interpuesta cerca de 11 años después de emitidas las decisiones judiciales que se atacan, sin que esa conducta pueda considerarse justificada, en abstracto, por la declaratoria del ECI. Resaltó además que si, en gracia de discusión, se considera el 11 de junio de 2013 como la fecha en la que inició la gestión de la UGPP, igual la conclusión que se impone es que esa entidad tardó más de 2 años en interponer esta acción de tutela, sin que su demora esté justificada. 2.5. Impugnación La accionante, en desacuerdo con la decisión de primera instancia, la impugnó porque considera que la inactividad procesal en la que se basó, no es imputable a la Unidad. Sostuvo que la incapacidad institucional de CAJANAL, que heredó la UGPP en sus primeros años de funcionamiento, impidió su defensa efectiva. Resaltó que, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado, han flexibilizado los requisitos de procedencia de la acción de tutela en casos como este, por esa razón. Manifestó además que como quiera que la pensión es una prestación periódica, no es posible deducir que no se ha observado el principio de inmediatez, como lo concluyó la primera instancia, pues existe una situación irregular, continua y actual, que afecta sus derechos fundamentales y que expone al sistema pensional colombiano. 2.6. Sentencia de Segunda Instancia Al estar el proceso para ser definido en segunda instancia, Judith Aya de Cifuentes allegó un memorial. En él manifestó que CAJANAL intervino en todas las etapas del proceso que ella promovió ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Destacó que el estado de cosas inconstitucional que experimentó CAJANAL solo aludía a las solicitudes represadas y no a la defensa judicial de la entidad, que contrario a lo manifestado por la accionante, si pudo ejercer. Para ella en todo caso un término de 11 años para controvertir decisiones judiciales, resulta irrazonable. Por último, la señora Aya manifestó que las sentencias fueron proferidas con arreglo a la normatividad vigente para el momento en que se definió el asunto. El 27 de abril de 2016, la Sección Quinta del Consejo de Estado resolvió modificar la decisión de primera instancia, en el sentido de resaltar que aunque la acción de tutela sí es procedente, no puede asumirse que existe una afectación a los derechos de la accionante en vista de que los topes, reclamados por la UGPP, no eran aplicables. Además el desconocimiento del precedente se predicó respecto de sentencias de la Corte Constitucional proferidas después de emitidos los fallos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que se cuestionan. 3. EXPEDIENTE T-5.640.742 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- formuló acción de tutela contra el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Medellín y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, por estimar que “el Ingreso Base de Liquidación (IBL) en el reconocimiento y pago de la pensión de vejez de la señora Margarita María Gómez Gallego debía liquidarse con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios”, pues para el IBL no existe régimen de transición y, en lo que a él atañe, es imperioso aplicar lo normado en la Ley 100 de 1993. 3.1. Hechos y pretensiones Margarita María Gómez Gallego nació el 18 de mayo de 1954. Prestó sus servicios a la Rama Judicial del 10 de octubre de 1979 al 9 de febrero de 2006, y su último nombramiento fue como Juez Primero Promiscuo de Familia de Bolívar. Su estatus pensional lo logró el 18 de mayo de 2004. Respecto a la solicitud de reconocimiento pensional que elevó la señora Gómez Gallego a CAJANAL, ésta emitió la Resolución N°22862 del 10 de agosto de 2005 en la que le reconoció una prestación en cuantía de $2.419.056,07. Ese acto administrativo fue modificado por la Resolución AMB33877 del 11 de julio de 2007, que al resolver un recurso de apelación incrementó el valor de la mesada pensional a $2.709.901,46. Inconforme con la decisión de CAJANAL, Margarita María Gómez Gallego formuló demanda ordinaria laboral cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Medellín. Éste mediante sentencia del 31 de octubre de 2008, reconoció una pensión a favor de la accionante equivalente al 75% de la asignación más elevada del último año de servicios que prestó, sin dar información sobre los cargos que ocupó y el tiempo en que lo hizo. Al aplicar el régimen de transición, tasó la mesada pensional en $4.703.045. La decisión ordinaria de primera instancia fue apelada por CAJANAL. La Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín confirmó íntegramente la providencia recurrida, en sentencia del 30 de octubre de 2009, ejecutoriada el 15 de diciembre de 2009. Tal determinación fue cumplida por la UGPP a través de la Resolución N°034258 del 21 de febrero de 2012[13]. Margarita María Gómez Gallego fue beneficiaria de un retroactivo de $212.303.455 y actualmente recibe una mesada pensional de $5.983.530. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- acudió al juez de tutela el 9 de noviembre de 2015, solicitándole dejar sin efectos los fallos del 31 de octubre de 2008 y el 30 de octubre de 2009, y reliquidar la pensión de Margarita María Gómez Gallego. Como medida provisional pidió la suspensión de los efectos de las Resoluciones mediante las cuales se cumplieron las sentencias ordinarias. Resaltó con preocupación que “los aportes de los afiliados constituyen un fondo común de naturaleza pública, en donde los recursos provenientes del erario público se dirigen a financiar, no las prestaciones de los más pobres, sino las mesadas más altas del sistema”[14] que según estima son entre el 42% y el 72% de las pensiones actualmente reconocidas. Para la actora, los fallos que se cuestionan son producto de un abuso del derecho y si bien no discute el derecho de Margarita María Gómez Gallego a percibir una mesada pensional, su emisión desconoce los principios generales del sistema de seguridad social en pensiones, específicamente el de solidaridad. Además se pasó por alto que el régimen de transición abarca la exigencias en materia de edad, tiempo de servicio y número de semanas requeridas, pero no el índice base de liquidación de las pensiones de sus beneficiarios. Acusa a las decisiones judiciales de no haber aplicado el precedente constitucional en la materia, en especial la sentencia SU-230 de 2015. 3.2. Actuaciones de instancia Repartida la acción de tutela a la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, ésta mediante auto del 3 de diciembre de 2015 la admitió. Por solicitud de la accionante vinculó a la señora Margarita María Gómez Gallego, a CAJANAL EICE En liquidación y al Consorcio Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional –en adelante, FOPEP-. En la misma decisión resolvió no acceder a la medida provisional deprecada. 3.3. Respuesta de los accionados y vinculados El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional –FOPEP- en ejercicio de su derecho de defensa sostuvo que su función básica es el pago de las mesadas pensionales de quienes están incluidos en la nómina de la UGPP. Entonces, carece de facultades de disposición sobre dichas prestaciones. Sin embargo, solicitó al juez de tutela conceder el amparo y vincular al Ministerio del Trabajo, como ordenador del gasto. La Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín señaló que las reclamaciones de la UGPP desconocen que a los regímenes especiales no les son aplicables las normas generales de la seguridad social y que cada régimen debe aplicarse en su integridad. Destacó que, como lo prueba la Circular 053 del 3 de noviembre de 2010 de la Procuraduría General de la Nación, para la época de emisión de los fallos era un hecho que CAJANAL desconocía los regímenes especiales, por lo que dicha entidad llamó la atención de esa administradora. Reclamó la improcedencia del amparo en la medida en que pasaron casi 6 años desde que se emitieron los fallos laborales hasta la interposición de la acción de tutela y la accionante no formuló el recurso extraordinario de casación. Por ende, concluyó que esta acción de tutela no satisface los requisitos de subsidiaridad e inmediatez. Los demás interesados guardaron silencio sobre a los reclamos de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-. 3.4. Sentencia de Primera Instancia El 11 de marzo de 2016[15], la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia profirió sentencia en la que declaró improcedente el amparo por no observar los principios de inmediatez y subsidiaridad en la interposición de la acción. Por un lado, ésta se formuló 6 años después de proferidas las decisiones judiciales cuestionadas, sin que el ECI pueda servir, en abstracto, para justificar su tardanza y afectar la cosa juzgada. Por otro lado, la accionante no interpuso ni el recurso de casación ni el de revisión y acude directamente a la tutela sin haber expuesto su inconformidad por los conductos procesales establecidos. 3.5. Impugnación La accionante, en desacuerdo con la decisión de primera instancia, resolvió impugnarla. Motivó su desacuerdo en el hecho de que el juez de tutela desconoció la particular situación de la UGPP y el proceso de recepción y análisis de los expedientes provenientes de CAJANAL. La promotora de este amparo consideró que a pesar de haber intervenido en el proceso, no pudo ejercer su derecho de defensa por la congestión administrativa que experimentó esa entidad y que dio origen al estado de cosas inconstitucional decretado por la Corte. Adicionalmente alegó que ninguno de los recursos que la primera instancia consideró procedentes, eran viables en el caso concreto, pues no se alcanza la cuantía exigible para el de casación y no se subsume en ninguna de las causales que habilitan la interposición del recurso de revisión, conforme el artículo 31 de la Ley 712 de 2001. 3.6. Sentencia de Segunda Instancia El 27 de abril de 2016, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, confirmó la decisión de primera instancia. Encontró que la acción si bien puede considerarse inmediata con arreglo al precedente constitucional, “la declaratoria de la inconstitucionalidad de las cosas en relación con CAJANAL, contenida en la Sentencia T-068 de 1998, no es una autorización para que la UGPP convierta la acción de tutela en una instancia más o en mecanismo de revisión de todas o casi todas las decisiones judiciales en materia pensional”[16]. 4. Actuaciones en sede de Revisión 4.1. La Sala de Selección Número Siete de la Corte Constitucional mediante auto del 28 de julio de 2016, escogió para revisión los tres casos que analizan. Dada la similitud fáctica y jurídica entre ellos, los acumuló para finalmente asignarlos a la Sala Quinta de Revisión, presidida por la Magistrada Ponente. Surtido el debate correspondiente al interior de la Sala de Revisión se advirtió la incompetencia de la misma para resolver el asunto, en tanto una de las sentencias cuestionadas fue emitida por el Consejo de Estado. Así las cosas, se concluyó que la revisión de las tutelas de la referencia corresponde a la Sala Plena de esta Corporación. Una vez presentado el informe del que trata el artículo 59 del Reglamento interno de la Corte Constitucional, al que remite el artículo 61 de la misma norma, la Sala Plena decidió asumir el conocimiento del asunto por auto del 9 de diciembre de 2016. Los términos de decisión fueron suspendidos desde entonces, por un lapso de 3 meses con el fin de ser sometido a su consideración. 4.2. El 27 de enero de 2017 se registró proyecto de fallo para estudio en Sala Plena. Con ocasión del mismo, el Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva se declaró impedido para participar en el debate. Finalmente, el 2 de marzo de 2017, la Sala Plena discutió este asunto sin que, entre los 8 magistrados restantes, se lograra mayoría para resolver. Por esa razón fue necesario nombrar un conjuez para definir la controversia el 8 de marzo de 2017. Así, el 15 de mayo de 2017, se le comunicó al Dr. Augusto Hernández Becerra su designación como conjuez en la causa. 4.3. Tras la sesión de Sala Plena, la Magistrada sustanciadora, estimó necesario emitir un auto de pruebas, con dos objetivos. El primero, conocer la historia laboral y el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio por Judith Cecilia Santander Rovira, Judith Aya de Cifuentes y Margarita María Gómez Gallego[17]. El segundo, identificar el impacto de las pensiones de las tres vinculadas y de prestaciones acrecentadas con fundamento en el IBL de un régimen especial, en el sistema pensional colombiano[18]. Así lo hizo mediante auto del 10 de marzo de 2017. Los documentos recogidos en acatamiento de estos requerimientos, fueron puestos a disposición de la partes para efecto de su contradicción desde el 24 de marzo de 2017, conforme el Acuerdo 02 de 2015[19] y el numeral cuarto del auto en cuestión. 4.4. En respuesta a esa decisión, se recibieron las siguientes comunicaciones: a) Sobre la historia laboral y las sumas devengadas por cada una de las vinculadas en los expedientes acumulados. 4.4.1. Al respecto, la Procuraduría General de la Nación remitió la historia laboral de Judith Cecilia Santander Rovira y Judith Aya de Cifuentes. Aclaró que no dispone de la información sobre la señora Gómez Gallego, quien no hizo parte del Ministerio Público. En extenso presentó la historia laboral de la señora Judith Ata de Cifuentes, en la que se incluyen, nombramientos, solicitudes de vacaciones y demás desde el 16 de junio de 1971. Incluyó su historia de trabajo en la que se detallan los ingresos que recibió en la entidad. Dando alcance a su primera comunicación, el 5 de abril siguiente, precisó los sueldos devengados por la pensionada cuando se desempeñó en esa entidad. 4.4.2. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura comunicó que en relación a la señora Santander Rovira y a la señora Gómez Gallego, trasladó por competencia la solicitud a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Santa Marta y a la de Medellín, respectivamente. Dichas entidades guardaron silencio en relación con lo solicitado. Respecto de Judith Aya de Cifuentes, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura emitió constancia del 21 de marzo de 2017 en la que detalla las sumas devengadas por ella en el periodo comprendido entre 1992 y 2000. El 17 de abril de 2017, esta entidad remitió a la Secretaría General de esta Corporación, la comunicación en que informó a cada una de las seccionales involucradas, sobre el requerimiento efectuado. 4.4.3. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- remitió cada uno de los expedientes pensionales de las tres vinculadas, el 17 de marzo de 2017. Aclaró que, dada su naturaleza jurídica y su ámbito de competencias, no dispone de la historia laboral de cada una de ellas, de modo que presenta la información con la que cuenta. Incluyó el expediente laboral desde el momento de presentación de la solicitud de reconocimiento pensional de cada una de las afectadas. La señora Aya de Cifuentes según el expediente pensional aportado, solicitó el reconocimiento de su pensión el 23 de febrero del año 2000 y aportó para tal efecto constancia sobre lo devengado desde 1992 hasta 2000. Señaló la resolución que le concedió el derecho pensional, el hecho de que adquirió estatus pensional el 10 de octubre de 1991[20]. En virtud de ello el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, encontró que la situación de la accionante ya se encontraba consolidada para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo que los topes del nuevo régimen no le eran aplicables. Confirmada la decisión del tribunal por el Consejo de Estado, la interesada se orientó a perseguir el cumplimiento del fallo. Con ocasión de la sentencia C-258 de 2013 para el 15 de julio de ese año se le comunicó a la señora Aya que su prestación sería ajustada a los topes allí previstos, como quiera que su mesada superaba para entonces los 25 salarios mínimos. La solicitud de la incorporación de la novedad de la limitación de su mesada, tuvo lugar el 20 de enero de 2015, pues el 5 de agosto de 2013 fue controvertida esa determinación por la pensionada afectada. Antes de ello, el 25 de marzo de 2014 se efectuó un estudio sobre el expediente pensional de la señora Aya, suscrito por el ahora apoderado de la UGPP. En su análisis concluyó que la norma que le era aplicable es la Ley 33 de 1985 cuyo monto pensional es el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio. En el expediente de la señora Judith Aya figura una comunicación de CAJANAL EICE En Liquidación del 20 de septiembre de 2012, con la referencia “Remisión de expedientes pensionales para inicio de acciones judiciales. Uso abusivo de beneficios propios del régimen de transición”. Dicho documento fue remitido a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y contenía los nombres de la señora Aya y la señora Santander Rovira. Esa última entidad, luego de analizar los casos depuró los mismos y remitió al Liquidador de CAJANAL un listado de los casos que encontró problemáticos en oficio DDJ-2013-3000398 del 15 de febrero de 2013; entre ellos se enlistaban nuevamente los casos de la señora Aya y el de la señora Santander Rovira. La propuesta de la Agencia era el inicio de las acciones de lesividad correspondientes o de las acciones judiciales del caso. El criterio para alertar sobre estos casos fue “la duración del nombramiento corto, en todo caso inferior a 3 meses”. Junto con las mesadas de las pensionadas vinculadas a esta acción, se encuentran 13 personas más. Según su expediente, la señora Santander Rovira presentó solicitud de reconocimiento pensional en mayo del año 2000. La Dirección Seccional de Administración judicial del Magdalena certificó lo devengado por la pensionada de 1994 a 2000. Con fundamento en ello CAJANAL reconoció una pensión cuya liquidación fue objetada por la interesada, bajo el argumento de que para el momento en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993 ella ya había cumplido los requisitos para acceder a la pensión, de modo tal que no le era aplicable el sistema que entraba a regir dicha norma. Según lo afirmó la ahora pensionada , de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, “quienes a la fecha de vigencia de la presente Ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez, conforme a normas favorables anteriores, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos, a que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes, al momento en que cumplieron tales requisitos.”. Con fundamento en ello, solicitó la aplicación entre otros del Decreto 546 de 1971, pues cumplió la los requisitos de acceso a la pensión el 4 de junio de 1993. Para sustentar su petición presentó constancia emitida el 19 de febrero de 2001 por la Dirección Seccional de Administración Judicial del Magdalena, en la que se destaca que la señora Santander recibió durante el año 2000 un sueldo mensual de $3.311.538 durante el 1° y el 31 de enero y entre el 10 de marzo y el 31 de diciembre. Durante el periodo del 1° de febrero al 9 de marzo, recibió remuneración mensual de $7.396.235. Intentó en varias oportunidades el incremento de su mesada pensional sin éxito por vía administrativa. Lo consiguió mediante fallo judicial, del que constantemente buscó cumplimiento según obra en el expediente incluso en el desarrollo del proceso de liquidación del que solicitó ser parte. El expediente de la señora Santander Rovira fue entregado a la UGPP el primero de junio de 2012, conforme el acta de entrega N°363. Para su sustanciación fue remitido el 29 de enero de 2013. Su entrega se encuentra seguida de una comunicación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, fechada el 15 de febrero de 2013, en la cual se da cuenta de 15 casos seleccionados, entre los que está el de esta pensionada, al haber obtenido incrementos en la mesada pensional con fundamento en nombramientos cortos. Se encuentra relacionada la señora Santander y la señora Aya. Finalmente, en lo que atañe a la señora Gómez Gallego, su expediente pensional deja ver que laboró para la Rama Judicial desde el 10 de octubre de 1979 como Juez 27 Penal Municipal de Medellín, momento desde el cual se certifican los valores devengados por ella hasta el año 2004.[21] Adicionalmente, conforme el expediente y lo resuelto por CAJANAL -sin controversia por parte de la interesada-, adquirió estatus pensional el 18 de mayo de 2004, por lo que la prestación fue liquidada inicialmente con fundamento en la Ley 100 de 1993 y del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio. Sobre la necesidad de aplicar el régimen especial en su caso puntual, se manifestó y sustentó los recursos de la vía gubernativa que presentó. Posteriormente, la interesada desplegó actividad ante CAJANAL En Liquidación, para solicitar el cumplimiento de un fallo ordinario que accedió a sus pretensiones de reliquidación pensional. Según consta en los documentos aportados, el expediente pensional de la señora Gómez fue entregado a la UGPP el 11 de abril de 2012, mediante acta N°269. Y para su análisis fue entregado al 29 de abril de 2013. 4.4.4. Con base en la información de la que dispone y dando alcance a la comunicación aportada el 17 de marzo de 2017, en cada uno de los casos analizados, la UGPP presentó en forma comparativa[22] la relación entre las prestaciones reconocidas por los juzgados accionados, el IBL y el monto pensional aplicado para reliquidar las prestaciones y las sumas que debieron ser reconocidas efectivamente, “como debía realizarse la liquidación en derecho”. Encontró un aumento en cada uno de los asuntos, así[23]: Pensionada Liquidación judicial Liquidación en derecho Mesada pensional IBL Monto pensional (*75%) IBL Monto pensional Percibida en 2017 Liquidada en derecho Diferencia Detrimento mensual Judith Aya de Cifuentes $17.442.071 $13.081.553 $11.179.809 $8.384.857 Con tope: $5.202.000 $18.442.925 $8.384.857 $7.636.401 Judith Cecilia Santander Rovira $7.930.606 $5.947.954 $4.610.110 $3.457.582 $12.716.108 $7.441.049 $5.575.058 Margarita María Gómez Gallego $5.098.961 $3.824.220 $3.567.41 (sic.) $2.675.280 $6.755.960 $4.243.694 No incluyó información 4.4.5. Ninguna de las tres pensionadas vinculadas aportó elementos de juicio para dilucidar este aspecto ni controvirtió la información o documentación enviada por los demás intervinientes, pese a que la información recaudada fue puesta a su conocimiento[24]. 4.5. En sesión del 12 de octubre de 2017, la Sala Plena de esta Corporación, reconformada y con la participación de sus nueve magistrados titulares, debatió una tercera versión del proyecto y se propusieron ajustes y modificaciones al mismo, acogidas en esta sentencia. b) Sobre el impacto de las pensiones reliquidadas con base en el IBL de los regímenes especiales. 4.5.1. La Contraloría General de la República manifestó que su labor de control fiscal se concretó respecto de la UGPP, en el marco de su plan de Vigilancia y Control Fiscal del primer semestre de 2015. En la auditoría de gestión que desarrolló en ese año, recibió noticia por parte del Ministerio del Trabajo sobre irregularidades en relación con las pensiones gracia. Recibida la información del caso y dado su volumen, se inició una actuación especial de fiscalización. Como consecuencia de su desarrollo, se estableció que en esa entidad...