Sentencia SU-559 de 1997

su559-97 Sentencia SU-559/97 Sentencia SU.559/97 SITUADO FISCAL EN MATERIA EDUCATIVA-Inequitativa distribución entre los departamentos y para con sus municipios SITUADO FISCAL EN MATERIA EDUCATIVA-Criterio que debe regir proceso de distribución A la luz de la Constitución el criterio que debe regir el proceso de distribución del situado fiscal es el relacionado con las necesidades del servicio de educación en los departamentos y distritos. Por consiguiente, un reparto del situado que atienda a factores diferentes no tiene sustento constitucional. SITUADO FISCAL EN MATERIA EDUCATIVA-Redistribución de docentes oficiales de acuerdo con las necesidades del servicio/DERECHO A LA EDUCACION-Redistribución de docentes oficiales de acuerdo con las necesidades del servicio La distribución regional de los educadores debe responder a las necesidades de la educación, es decir de los alumnos y de los potenciales beneficiarios del servicio.Esta Sala es consciente de que la redistribución de los docentes oficiales de acuerdo con las necesidades del servicio puede acarrearle trastornos a muchos educadores. Sin embargo, es ese un costo inevitable si se desea dar cumplimiento a las órdenes constitucionales de destinar los recursos del situado fiscal a la educación y a la salud, de asegurar que todas las personas, y, en particular, las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos y de solucionar las necesidades insatisfechas de la población en materia de educación. DERECHO A LA EDUCACION DEL NIÑO-Prevalencia/CONFLICTO DE DERECHOS CONSTITUCIONALES-Armonización Para el caso del conflicto entre el derecho de los niños a la educación y los derechos laborales de los educadores, es claro que debe darse precedencia al primero, pues la función del docente se orienta precisamente al servicio educativo a favor de los niños. Además, la misma Carta Política estableció una regla general para la resolución de los conflictos entre derechos cuando entre los derechos en pugna se encuentran los de los niños. En efecto, expresa de manera tajante que “los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás”. Si bien esta norma no implica que en estos casos no se deba intentar armonizar los distintos derechos que colisionan, lo cierto es que sí señala una prioridad evidente para todas las situaciones de conflictos de derechos que se pueden presentar. IUS VARIANDI-Discrecionalidad limitada de la administración para variar sitio de trabajo de docentes/SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION-Prestación a nivel nacional La Corte ha señalado que la administración goza de un margen adecuado de discrecionalidad para modificar la ubicación territorial de sus funcionarios, con miras a una adecuada y mejor prestación del servicio. Es lo que se llama el jus variandi. Este marco de discrecionalidad se amplía con respecto a determinadas actividades estatales, entre las cuales debe contarse el servicio educativo. En efecto, el servicio público de educación tiene una íntima relación con los derechos fundamentales de los niños y debe ser prestado a nivel nacional, sin importar la categoría ni el grado de desarrollo de los municipios o de las regiones. En estas condiciones, y en atención a la orden constitucional impartida al Estado de solucionar las necesidades insatisfechas de la población en materia de educación, es apenas natural que la administración pública pueda contar con posibilidades amplias para trasladar a sus funcionarios de acuerdo con las exigencias del servicio. Lo anterior no significa, sin embargo, que la discrecionalidad de la administración para variar el sitio de trabajo de los docentes no tenga límites. La jurisprudencia de la Corte ha precisado que la libertad de la administración de reubicar a sus funcionarios se ve limitada por diversos factores[1]. Uno de ellos se refiere a que el traslado debe hacerse a un cargo de la misma categoría y con funciones afines. FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Deber de afiliación La disposición del Decreto 196 de 1995 es clara en el sentido de determinar que todos los educadores de los entes departamentales, distritales y municipales deben ser afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, obligación que no puede ser soslayada a través de la instauración en los municipios de mecanismos informales de seguridad social. El Fondo, al igual que las demás entidades de seguridad social, opera con base en el principio de la solidaridad. Ello implica que las personas vinculadas a estas instituciones realizan aportes periódicos a ellas, con miras a conformar un patrimonio social que permita sufragar las prestaciones actuales y futuras de los diferentes afiliados. Pero para que las entidades de seguridad social sean viables económicamente y puedan cumplir con las obligaciones que les corresponden, es imprescindible que reúnan un número mínimo de asociados y que, además, todos ellos cumplan con sus contribuciones. Por eso, la no afiliación de un número significativo de docentes de distintas entidades territoriales al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no solamente atenta contra las disposiciones legales, sino que también constituye una amenaza para la supervivencia de dicho Fondo. CORTE CONSTITUCIONAL-Colaboración armónica con órganos del Estado/ESTADO DE COSAS-Notificación y requerimiento por violación de la Constitución/ACCION DE TUTELA-Notificación de irregularidad a las autoridades públicas y efectos La Corte Constitucional tiene el deber de colaborar de manera armónica con los restantes órganos del Estado para la realización de sus fines. Del mismo modo que debe comunicarse a la autoridad competente la noticia relativa a la comisión de un delito, no se ve por qué deba omitirse la notificación de que un determinado estado de cosas resulta violatorio de la Constitución Política. El deber de colaboración se torna imperativo si el remedio administrativo oportuno puede evitar la excesiva utilización de la acción de tutela. Los recursos con que cuenta la administración de justicia son escasos. Si instar al cumplimiento diligente de las obligaciones constitucionales que pesan sobre una determinada autoridad contribuye a reducir el número de causas constitucionales, que de otro modo inexorablemente se presentarían, dicha acción se erige también en medio legítimo a través del cual la Corte realiza su función de guardiana de la integridad de la Constitución y de la efectividad de sus mandatos. Si el estado de cosas que como tal no se compadece con la Constitución Política, tiene relación directa con la violación de derechos fundamentales, verificada en un proceso de tutela por parte de la Corte Constitucional, a la notificación de la regularidad existente podrá acompañarse un requerimiento específico o genérico dirigido a las autoridades en el sentido de realizar una acción o de abstenerse de hacerlo. En este evento, cabe entender que la notificación y el requerimiento conforman el repertorio de órdenes que puede librar la Corte, en sede de revisión, con el objeto de restablecer el orden fundamental quebrantado. La circunstancia de que el estado de cosas no solamente sirva de soporte causal de la lesión iusfundamental examinada, sino que, además, lo sea en relación con situaciones semejantes, no puede restringir el alcance del requerimiento que se formule. DERECHO A LA IGUALDAD ENTRE DOCENTES Referencia: Expedientes acumulados T-115839 y T-116052. Actores: Délfida Carrascal Sandoval, Francisca Correa Padilla, Francia Cassiani Peña, Carmen Cecilia Cueto Navarro, María Victoria Julio Meza, Pedro Carval San Martín, Carmen Rosario Torres Acevedo, Merlyn Vanegas Alvarez, Carmen Serrano España, María Isabel Arcia Herrera, Miladys Vanegas Batista, Josefina Fuentes Pérez, Wilson Cabeza Arroyo, Edilberto Calderón Polanco, Alberto Montes, José Alvarez Larios, Xiomara Cantillo, Candelaria Causado, Minerva Tobías, Wilson Carey Palencia, Briggitte Torres, Asunción Simanca, Gloria Suárez Herrera, Orlando Beltrán, Rosario Mulford Hernández, Jenny Acosta, Gehovanny Barcas, Yarlis Cabarcas, Amaury Guzmán, Marina Mercado, Daici Rodríguez, Tatiana Torres, Martha Arzayús, Jorge Rosales, Wilmer Madera, Hildeberto Avila, Amarilda Vergara De Ávila, José Herrera Esquivel, Emiro Mercado Moreno, Dalgy Hernández Cotes, Ana Del C. Hernández, Donaldo Gamarra, Alberto Montes, Margarita Durán, Ana Hernández E Ivonne Lozano. Temas: Tratamiento de un estado de cosas contrario a la Constitución Política Distribución del situado fiscal en materia educativa Afiliación de los docentes de las entidades territoriales al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su Presidente Antonio Barrera Carbonell, y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION la siguiente S E N T E N C I A En los procesos de tutela números T-115839 - promovido por Délfida Carrascal Sandoval, Francisca Correa Padilla, Francia Cassiani Peña, Carmen Cecilia Cueto Navarro, María Victoria Julio Meza, Pedro Carval San Martín, Carmen Rosario Torres Acevedo, Merlyn Vanegas Alvarez, Carmen Serrano España, María Isabel Arcia Herrera, Miladys Vanegas Batista y Josefina Fuentes Pérez contra el municipio de María la Baja, Bolívar, - y T-116052, promovido por Wilson Cabeza Arroyo, Edilberto Calderón Polanco, Alberto Montes, José Alvarez Larios, Xiomara Cantillo, Candelaria Causado, Minerva Tobias, Wilson Carey Palencia, Briggitte Torres, Asunción Simanca, Gloria Suárez Herrera, Orlando Beltrán, Rosario Mulford Hernández, Jenny Acosta, Gehovanny Barcas, Yarlis Cabarcas, Amaury Guzmán, Marina Mercado, Daici Rodríguez, Tatiana Torres, Martha Arzayus, Jorge Rosales, Wilmer Madera, Hildeberto Avila, Amarilda Vergara de Ávila, José Herrera Esquivel, Emiro Mercado Moreno, Dalgy Hernández Cotes, Ana del C. Hernández, Donaldo Gamarra, Margarita Durán, Ana Hernández e Ivonne Lozano contra el municipio de Zambrano, Bolívar. ANTECEDENTES 1. Los docentes Délfida Carrascal Sandoval, Francisca Correa Padilla, Francia Cassiani Peña, Carmen Cecilia Cueto Navarro, María Victoria Julio Meza, Pedro Carval San Martín, Carmen Rosario Torres Acevedo, Merlyn Vanegas Alvarez, Carmen Serrano España, María Isabel Arcia Herrera, Miladys Vanegas Batista, Josefina Fuentes Pérez, por un lado, y Wilson Cabeza Arroyo, Edilberto Calderón Polanco, Alberto Montes, José Alvarez Larios, Orlando Beltrán, Emiro Mercado Moreno, Xiomara Cantillo, Candelaria Causado, Minerva Tobias, Wilson Carey Palencia, Briggitte Torres, Asunción Simanca, Gloria Suárez Herrera, Rosario Mulford Hernández, Jenny Acosta, Gehovanny Barcas, Yarlis Cabarcas, Amaury Guzmán, Marina Mercado, Daici Rodríguez, Tatiana Torres, Martha Arzayus, Jorge Rosales, Wilmer Madera, Hildeberto Avila, Amarilda Vergara de Ávila, José Herrera Esquivel, Dalgy Hernández Cotes, Ana del C. Hernández, Donaldo Gamarra, Margarita Durán, Ana Hernández e Ivonne Lozano, por el otro, instauraron acción de tutela contra los alcaldes municipales de María la Baja y Zambrano (Bolívar), respectivamente, bajo la consideración de que los mencionados burgomaestres, al no afiliarlos a una Caja o Fondo de Prestación Social, vulneran sus derechos a la vida, a la salud, a la seguridad social y al trabajo. 2. Los hechos que dieron lugar a la interposición de las acciones de tutela son los siguientes: Los actores afirman que a pesar de que llevan varios años vinculados laboralmente a los municipios demandados, como docentes, aún no han sido afiliados a ninguna Caja o Fondo de Prestación Social y, por lo tanto, no han recibido las respectivas prestaciones sociales en materia de salud, todo ello a pesar de que se les descuenta el 5% de su salario como aporte al pago de estas prestaciones. Los petentes aseguran que los municipios tienen la obligación de afiliarlos al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en virtud del artículo 5 del Decreto 196 de 1995, que estableció que los docentes municipales que estuviesen laborando a la fecha de entrada en vigencia del decreto y fuesen financiados con recursos de las entidades territoriales serían incorporados al mencionado Fondo. Agregan que su vinculación a los respectivos municipios es anterior a la fecha del decreto mencionado. Como normas aplicables al caso señalan, además del citado Decreto 196 de 1995, el artículo 22 del Decreto 3135 de 1968, los artículos 8 a16 del Decreto 1848 de 1969 y el artículo 34 del Decreto 1045 de 1978. 3. El 5 y 6 de septiembre de 1996, los juzgados Promiscuos Municipales de María la Baja y Zambrano, respectivamente, admitieron la demanda de tutela y ordenaron la práctica de diversas diligencias. Para mayor claridad se distinguirán las pruebas practicadas en cada proceso. 3.1 Expediente T-115839 El Juzgado Promiscuo Municipal de María la Baja, practicó una inspección judicial en la Alcaldía de esa localidad. En testimonio rendido por el tesorero municipal, éste corroboró los hechos expuestos en la demanda, pero añadió que el porcentaje del sueldo de los docentes que era retenido era utilizado para pagarles a los mismos sus cuentas por concepto de servicios de salud: “He conversado con muchos educadores sobre su afiliación a una EPS, ya que hasta la fecha los docentes no han sido afiliados por parte del municipio para tener derecho a sus prestaciones sociales y éstos me han respondido que a partir del año de 1997 el Sindicato de Educadores de Bolívar va a afiliarlos a un fondo de prestaciones sociales de educadores. Sobre el 5% del descuento del sueldo de los empleados por nómina, se les cancela consultas médicas, reembolso de medicina, licencia de maternidad entre otras, de lo cual tengo la presente lista con los nombres de los beneficiarios de la cual aporto la siguiente copia de la misma a esta diligencia”. Por otro lado, se citó a declarar al Alcalde de María la Baja. Al ser preguntado sobre los hechos expuestos en la demanda expresó: “No es mi estilo ni mucho menos violar los derechos fundamentales de nuestra Carta Magna, me preocupa y me identifico con todo lo que esas personas están comentando, pero la realidad es otra, los recursos económicos que no son suficientes y no contamos con ello. En diferentes reuniones que hemos tenido con la Junta Municipal de Educación, hemos tratado este tema y siempre he pedido toda la colaboración con todos los comités estudiantiles, padres de familia y educadores para hacerle frente común a esta difícil situación y solicitarle al Gobierno Nacional que nos ayude en este sentido y nos incrementen más los recursos para poder solucionar este grave problema. Este es un problema tan grave que ningún alcalde en este momento podría solucionar este problema y con los recursos que estamos recibiendo actualmente es imposible darle solución. Nosotros recibimos para el sector solamente de educación seiscientos diez millones de pesos para este año, y para el solo pago de docentes se van alrededor aproximadamente de quinientos sesenta y cuatro millones de pesos. También reconozco que estoy atrasado en los pagos de sueldo, que en el bimestre pasado solamente les pude pagar un mes y no dos como se venía haciendo, todo por el déficit presupuestal que tenemos. Igualmente pasará lo mismo ahora en el mes de septiembre porque estamos corriendo el mismo riesgo económico. Pero para dar solución a este problema, no en todas sus partes, pero sí en su mayoría, acabo de convocar al Honorable Concejo Municipal a sesiones extraordinarias para que aprueben un préstamo por Ochocientos Millones de pesos el cual va a cubrir algunas necesidades del sector Educación como sería ponerme al día con el bimestre actual y hacer las diligencias para las peticiones que estos señores están haciendo con relación al Fondo de Salud. Esto hasta donde me sea posible cubrir económicamente los gastos que esto requiere”. Finalmente el alcalde manifestó: "Quiero dejar claro que la tutela puede ser favorable a ellas, pero lo que se condene a pagar al municipio, será imposible pagarlo porque como viene dicho, los recursos son insuficientes". 3.2 Expediente T- 116052 El Juzgado Promiscuo Municipal de Zambrano ordenó la práctica de dictámenes médico-legales a todos los actores con el objetivo de “determinar el estado de salud general y específico, según el caso, y fundamentalmente establecer si conforme a la condición de salud dictaminada éstos requieren atención o tratamiento médico permanente u ocasionalmente sin el cual se amenaza su vida". Los diferentes médicos comisionados practicaron los exámenes correspondientes y expidieron las certificaciones ordenadas sobre el estado de salud de los actores. De las constancias emitidas y de las declaraciones presentadas por los mismos galenos con el objeto de aclarar algunos puntos de sus dictámenes, el Juzgado infiere que "el estado de salud actual de los petentes es bueno y que en los casos específicos en que se determinó la presencia de alguna enfermedad, se observa que éstas no tienen la entidad suficiente para vulnerar o amenazar el derecho a la vida de los accionantes". De otro lado, se ordenó oír en declaración al alcalde de Zambrano. Al ser preguntado por el juzgado sobre el descuento del 5% practicado a los salarios de los docentes y acerca de la falta de afiliación de los mismos a un fondo de prestaciones sociales respondió: “(...) Sí se les hace el respectivo descuento del 5% de su salario básico mensual, el cual es depositado en la cuenta de fondo de previsión municipal, con que cuenta este Municipio para atender las prestaciones sociales antes mencionadas, tal es el caso donde se le han cancelado a educadores como la profesora Candelaria Causado, para efectos de compra de gafas, a la profesora Martha Arzayus, hospitalización de un parto, a los educadores Juan Carlos Ramírez y Alberto Montes, a quienes se les reembolsó el pago de unas medicinas con su propio peculio (...) "Actualmente ninguno de los antes mencionados por su Despacho se encuentran afiliados a Fondo o Caja de Previsión Social, diligencias que adelanta la administración Municipal, a través de la Secretaría de Educación Municipal, que debido a la series de trámite y requisitos se ha retardado un poco, existiendo la voluntad del Municipio de tener afiliados a estos educadores como a toda la planta que conforme la administración Municipal (...) "Fecha exacta no puedo precisar, lo que sí le manifiesto a este Despacho, que en dos ocasiones personalmente estuve en el Fondo Nacional del Magisterio donde me atendió un funcionario de nombre Alfonso Santodomingo, el cual me manifestó verbalmente que había que dar una serie de pasos para cumplir con este propósito, entonces he dejado en manos del Despacho de la Secretaría de Educación Municipal, siendo este el funcionario competente para terminar de adelantar éstas diligencias, ya incluso a través del Despacho de la secretaría de educación Municipal, le ha establecido un censo de los docentes en aras de buscar su vinculación al situado fiscal donde gozarían además de las prestaciones que se les brindan (...). "El municipio cuenta con un equipo de profesionales que atienden a todos los empleados de la administración municipal, entre ellos a los docentes mismos, y entre los que se encuentran médicos, odontólogos, enfermeras, bacteriólogos y en caso que se requieran los medicamentos, en algunos casos en que el Municipio no cuente con los recursos, el empleado los asume y posteriormente le son reembolsados a través de una orden del Alcalde (...)”. 4. El día 19 de septiembre de 1996, el Juzgado Promiscuo Municipal de María la Baja denegó la tutela solicitada. En su fallo resalta el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela y sostiene que para el caso en cuestión, por tratarse de una situación de carácter laboral, existen otros medios judiciales para la protección de los derechos invocados. El Juzgado Promiscuo Municipal de Zambrano también denegó la tutela, en su sentencia del 18 de septiembre de 1996. Destaca, igualmente, el carácter subsidiario de esta acción y afirma que el derecho a la seguridad social sólo es fundamental si tiene conexidad con la vida. Asegura que aunque en los dictámenes médicos algunas personas presentaron enfermedades, ninguna amenazaba la vida de los actores. De otro lado, deja constancia de que no se practicó el examen médico ordenado a dos actores. Finalmente, el Juzgado ordenó compulsar copias a la Procuraduría Provincial de Carmen de Bolívar, en vista de que la omisión del alcalde podría dar lugar a una sanción disciplinaria. 5. Los días 18 y 27 de septiembre, Délfida Carrascal Sandoval, Francisca Correa Padilla, Francia Cassiani Peña, Carmen Cecilia Cueto Navarro y Josefina Fuentes Pérez, por una parte, y Wilson Cabeza Arroyo, Edilberto Calderón Polanco, Alberto Montes, por la otra, impugnaron los fallos del Juzgado Promiscuo Municipal de María la Baja y del Juzgado Promiscuo Municipal de Zambrano, respectivamente. Manifiestan que con la demanda persiguen la protección de sus derechos fundamentales a la vida y a la salud, los cuales estarían siendo vulnerados por el hecho de que el municipio no los ha afiliado a ningún fondo de prestaciones sociales, situación que implica que ellos no gozan ni del derecho a la atención médica ni del de recibir el pago de sus prestaciones sociales. Los impugnantes de la sentencia del Juzgado Promiscuo Municipal de María la Baja afirman: “educadoras embarazadas han tenido que recurrir de manera urgente y a costa de su propio peculio a médicos y clínicas particulares para su atención, otros maestros han tenido que ser intervenidos quirúrgicamente de urgencia y también por entidades particulares, es decir, que hasta cuando por la imprudencia o negligencia del municipio, no se muera un educador por carecer de atención, entonces si podremos hablar del derecho fundamental a la vida?, cuando precisamente la acción de tutela no es solamente cuando se viola los derechos fundamentales sino cuando estos se encuentran amenazados, y en este caso, al negarnos la salud y al descontarnos mensualmente las cuotas, la salud y la vida de los docentes municipales están en peligro”. Los mismos impugnantes de María la Baja agregan que el hecho de que se les descuente el 5% de su salario mensual para efectos de la cotización en un fondo de prestaciones sociales, sin que en realidad estén afiliados a ninguno, podría constituir un delito de peculado. Por eso, consideran que el juzgado debió remitirle el caso a la Justicia Penal y a la Procuraduría para que fueran realizadas las investigaciones pertinentes. 6. El 28 de octubre de 1996, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cartagena confirmó el fallo del Juzgado Promiscuo Municipal de María la Baja. El juez de segunda instancia anota que de las pruebas aportadas al proceso se infiere que el alcalde del municipio de María la Baja no ha afiliado a los docentes a un fondo de prestaciones sociales y se encuentra atrasado en el pago de los salarios. Sin embargo, considera que el hecho de que los docentes no estén afiliados a un fondo no significa que ellos estén absolutamente desprotegidos en materia de salud, pues de acuerdo con lo afirmado por el tesorero del municipio y con los documentos entregados por él, el dinero que es descontado del sueldo de los docentes es utilizado para la cancelación de consultas médicas, el reembolso de costos de las medicinas y el pago de licencias de maternidad. Añade que "no especifican los demandantes un sólo caso concreto donde el municipio se haya negado a cancelarles lo invertido por salud a un educador en un momento determinado". Así, a juicio del juzgado, no se percibe "una vulneración o amenaza real, inminente (...) Y no es que se necesite como lo afirman los impugnantes que alguien se enferme o muera para que haya vulneración o amenaza de derechos fundamentales. Lo que ocurre en este caso es que la tutela no es el mecanismo ideal para lograr la afiliación anhelada y a la cual tienen derecho”. Asevera que en el proceso no está probado que los docentes estén vinculados al municipio desde antes de la entrada en vigencia del Decreto 196 de 1995 y que tampoco existe prueba alguna de que la administración municipal los haya desatendido en la prestación del servicio de seguridad social. Con todo, reconoce que la administración municipal como patrono "asume todos los riesgos pertinentes a la seguridad social y si omite prestarles ese servicio quedará sometida a las acciones legales pertinentes”. Confirma la decisión de primera instancia por cuanto considera que la no afiliación de los actores no es en sí misma una vulneración de los derechos fundamentales de los petentes y, además, porque existen otros medios para obligar a la administración a afiliarlos al fondo de prestaciones sociales. También el Juzgado Civil del Circuito de Carmen de Bolívar, en su sentencia del 30 de octubre de 1996, confirmó el fallo del Juzgado Promiscuo Municipal de Zambrano. El juzgado de segunda instancia afirma que en el caso en cuestión no se encontró conexidad entre los derechos a la seguridad social y a la salud con un derecho fundamental de aplicación inmediata, razón por la cual no procedería la tutela. De otro lado, considera que con la omisión del alcalde no se vulneró el derecho al trabajo porque "una cosa es el derecho al trabajo, justo, digno y relevante para la superación del hombre y otra cosa lo relacionado con la salubridad personal o social de los asociados". 7. Con el objeto de obtener información más precisa sobre distintos aspectos de la administración y las finanzas educativas, el Magistrado Ponente le solicitó al Ministerio de Educación Nacional, al Departamento Nacional de Planeación Nacional, al departamento de Bolívar y a los municipios de María la Baja y Zambrano que absolvieran sendos cuestionarios. En vista de que las respuestas incluyen un gran volumen de información, no se realizará un resumen de cada uno de los escritos, sino que en el momento en que se utilicen los datos aportados se hará referencia a la fuente. FUNDAMENTOS JURIDICOS 1. Los actores consideran que el hecho de que los alcaldes municipales de María la Baja y Zambrano no los hayan afiliado a ningún fondo o caja de prestación social, a pesar de que mensualmente se les descuenta el 5% del salario para ese efecto, constituye una vulneración de sus derechos a la vida, a la salud, a la seguridad social y al trabajo. Afirman que dada su calidad de docentes tienen derecho a ser afiliados a un fondo, según lo establecido por el Decreto 196 de 1995. 2. El alcalde de María la Baja reconoce que los docentes del municipio no están afiliados a ningún fondo. Manifiesta que el municipio no tiene recursos suficientes para hacerlo y que si el resultado de la demanda de tutela fuera favorable a los demandantes no habría posibilidad de darle cumplimiento. A su vez, el tesorero municipal manifiesta que el 5% que se descuenta del salario de los docentes es utilizado para pagarles cuentas médicas. También el alcalde de Zambrano acepta que los docentes no están afiliados a ningún fondo y que el municipio descuenta un 5% de su salario mensual para prestarles el servicio de salud. Añade, sin embargo, que la alcaldía se encuentra adelantando los trámites pertinentes para afiliar a los docentes al fondo. 3. Los Juzgados Promiscuos Municipales de María la Baja y Zambrano denegaron la tutela de los derechos invocados por cuanto consideraron que existen otros medios judiciales para lograr su protección. El Juzgado de Zambrano añadió que, puesto que no se había podido demostrar una amenaza grave para la vida de los actores, no se requería la protección de su salud a través de la tutela. 4. El Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cartagena expone que en el proceso no existe prueba alguna de la amenaza a un derecho fundamental de los actores. Igualmente, manifiesta que éstos no demostraron haber estado vinculados al municipio antes de la vigencia del Decreto 196 de 1995, condición necesaria para que exista la obligación de afiliarlos a un fondo. Asimismo, expresa que los docentes disponen de otros medios judiciales para obtener la afiliación a un fondo de prestaciones sociales. El Juzgado Civil del Circuito de Carmen de Bolívar manifestó que dado que no existía conexidad entre el derecho a la salud de los actores y su derecho a la vida, la protección de su salud no era tutelable. Expresó que la afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio constituye una obligación legal del Municipio, pero que la omisión del alcalde no vulneraba el derecho al trabajo de los actores. Problema Jurídico 5. Se trata de establecer si los alcaldes de María la Baja y Zambrano vulneraron los derechos fundamentales de los actores - docentes a su servicio - a través de la omisión de su afiliación a un fondo de prestaciones sociales, todo ello a pesar de la obligación legal de afiliarlos y de que, además, a los educadores se les descuenta un porcentaje de su salario mensual para tal fin. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 6. En el artículo 3° de la Ley 91 de 1989 se dispuso la creación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, constituido como una cuenta especial de la Nación, cuyos recursos serían manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta. Los objetivos del Fondo quedaron consagrados en el artículo 5 de la misma ley: "Artículo 5: El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, tendrá los siguientes objetivos: "1. Efectuar el pago de las prestaciones sociales del personal afiliado. "2. Garantizar la prestación de los servicios médico-asistenciales, que contratará con entidades de acuerdo con instrucciones que imparta al Consejo Directivo del Fondo. "3. Llevar los registros contables y estadísticos necesarios (....) "4. Velar para que la Nación cumpla de forma oportuna con los aportes que le corresponde e igualmente transfiera los descuentos de los docentes. "5. Velar para que todas las entidades deudoras del fondo cumplan oportunamente con el pago de sus obligaciones". El artículo 4 de la ley estableció que el Fondo se encargaría de las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados, características que reunía la inmensa mayoría de los educadores, luego de que la Ley 43 de 1975 dispusiera que la Nación asumiría la responsabilidad sobre la educación primaria y secundaria en el país. El artículo comentado precisó, igualmente, que los docentes nacionales y nacionalizados que estuviesen vinculados a la fecha de promulgación de la ley serían afiliados automáticamente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin tener que cumplir con diversos requisitos económicos que se establecían para el ingreso al Fondo. 7. Mediante las Leyes 24 de 1988 y 29 de 1989 se asignó al alcalde mayor de Bogotá y a los alcaldes municipales la facultad de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, y de las plazas oficiales de los colegios cooperativos, privados y de las jornadas adicionales. Todo ello, sin embargo, bajo la condición de que se respetasen las normas del Estatuto Docente y de la Carrera Administrativa y de que esa función se ajustase a los cargos vacantes de la planta de personal aprobada por el Gobierno Nacional y a las disponibilidades presupuestales existentes. 8. Posteriormente, la Ley 60 de 1993 le asignó a los municipios y a los departamentos tanto facultades en el campo de la administración de los servicios estatales de educación como la obligación de contribuir en la financiación de esos servicios y en la cofinanciación de programas y proyectos educativos (arts. 2 y 3). Ello implicó que los departamentos, los distritos y los municipios pasaran también a financiar docentes con cargo al situado fiscal y a los recursos propios, contando dentro los últimos, de acuerdo con el artículo 41 de la ley, las participaciones en favor de los municipios ordenadas por el artículo 357 de la Constitución. Con respecto a las prestaciones sociales de los docentes de las entidades territoriales, el inciso tercero del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 estableció: "El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones, será el reconocido por la Ley 91 de 1989 y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones. El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal debe ser incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, respetando el régimen prestacional vigente de la entidad territorial que los haya vinculado". 9. La Ley General de la Educación - Ley 115 de 1994 - se ocupó nuevamente del tema del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en su artículo 176, en el cual estableció que los docentes que laboraban en los establecimientos públicos educativos oficiales podían también ser afiliados al Fondo. 10. El Decreto 196 de 1995 reglamentó, parcialmente, los mencionados artículos 6 de la Ley 60 de 1993 y 176 de la Ley 115 de 1994, en lo referido a la afiliación de docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. El decreto diferencia en su artículo 2 las diferentes clases de docentes: "Artículo 2. Definiciones. Para los efectos de la aplicación del presente decreto, los siguientes términos tendrán el alcance indicado en cada uno de ellos: "Docentes nacionales y nacionalizados. Son aquéllos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993. "Docentes departamentales, distritales y municipales: "a) Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal, y "b) Son igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación-Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales. "Docentes de establecimientos públicos oficiales. Son aquellos que pertenecen a la planta de personal del respectivo establecimiento público educativo nacional o territorial, laboran en los niveles de preescolar, de educación básica en los ciclos de primaria y secundaria y de educación media y son pagados con recursos del presupuesto del establecimiento (...)". A continuación, el decreto establece que los docentes nacionales y nacionalizados continuarán afiliados al Fondo y que los departamentales, distritales y municipales deben ser incorporados al mismo. De esta manera, actualmente sólo los educadores vinculados a los establecimientos públicos oficiales pueden decidir libremente acerca de su vinculación al Fondo. Con respecto a los docentes departamentales, distritales y municipales financiados con recursos propios de esas entidades territoriales precisa el artículo 5: "Artículo 5. Docentes departamentales, distritales y municipales financiados con recursos propios. Los docentes departamentales, distritales y municipales financiados con recursos propios de las entidades territoriales que estén vinculados a la fecha de vigencia del presente decreto, serán incorporados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, previo el procedimiento establecido en el capítulo IV de este decreto y el cumplimiento de los requisitos económicos fijados para afiliación, siempre y cuando se encuentren vinculados a una caja de previsión o entidad que haga sus veces. A estos docentes se les respetará el régimen prestacional que tengan al momento de la incorporación y no se les podrá imponer renuncias o exclusiones a riesgos asumidos por la ley y las entidades antecesoras, las cuales reconocerán su respectivo valor en los convenios interadministrativos a que se refiere el artículo 9° del presente decreto. "Los docentes que se vinculen al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con posterioridad a la incorporación de que trata el inciso inmediatamente anterior, deberán cumplir con todos los requisitos de afiliación de naturaleza formal o normativa y económica y se afiliarán con sujeción al régimen establecido en la Ley 91 de 1989, en sus decretos reglamentarios y en las disposiciones que los modifiquen, adicionen o sustituyan". En relación con las prestaciones sociales de los docentes departamentales, distritales y municipales que se hubiesen causado antes de su afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del magisterio, el artículo 7 establece que ellas son "de responsabilidad directa de las entidades territoriales o de las cajas de previsión o entidades que hagan sus veces, en donde se hayan efectuado los correspondientes pagos”. A renglón seguido, el artículo 9 establece el procedimiento que ha de cumplirse para la incorporación de estos docentes al Fondo. La norma determina que debe cumplirse con los siguientes pasos: la realización de un estudio actuarial para determinar el monto de la deuda de la entidad territorial con el Fondo por concepto de las obligaciones ya causadas en materia de prestaciones sociales, las cuales son asumidas por el Fondo al afiliar a los docentes; el suministro de la información sobre cada uno de los docentes por afiliar; la suscripción de un convenio interadministrativo que fije la deuda de la respectiva entidad territorial para con el Fondo y establezca las cuotas de pago, los intereses y las garantías; la estipulación de las sumas que la entidad territorial debe girar periódicamente al Fondo por concepto de las prestaciones de los docentes que se causen en el futuro; y el giro de por lo menos una quinta parte de la deuda resultante del estudio actuarial al cual se ha aludido. Cabe aclarar que el artículo 12 establece que los recursos que integran el Fondo son: el 5% del sueldo básico mensual del personal docente afiliado al Fondo, las cuotas personales para ingresar a él, los aportes de las entidades territoriales o de los establecimientos públicos oficiales, las sumas que le adeudan los anteriores entes por concepto de las prestaciones sociales causadas a favor de los docentes antes de su vinculación al Fondo, los aportes de los pensionados, los bonos pensionales y los recursos que se reciban por cualquier otro concepto. Las cifras sobre afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 11. En informe del día 10 de junio de 1997, el Ministerio de Educación Nacional manifiesta que, de acuerdo con la información suministrada por las entidades territoriales en 1995 y 1996, las plazas de docentes y de directivos docentes existentes en el país se discriminan así, en relación con su fuente de pago[2]: Fuente de pago N° docentes financiados Recursos del situado fiscal: 206.053 Recursos del departamento: 15.556 Recursos propios de los municipios: 42.897 Recursos de los distritos[3]: 9.769 Total plazas 274.275 Ello significaría que 68.222 plazas son pagadas con recursos de las entidades territoriales, es decir, el 24.9% de todos los cargos docentes. 12. La Coordinación como Fideicomitente para el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio remitió la siguiente información acerca del número de docentes oficiales que ya han sido afiliados al mencionado Fondo: DOCENTES AFILIADOS AL 30-5-97 FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO DATOS ESTIMADOS TIPO DE VINCULACION CANTIDAD % NACIONALES 78.505 38.23% NACIONALIZADOS 113.537 55.29% FINANCIADOS 776 0.38% COFINANCIADOS 2.090 1.02% RECURSOS PROPIOS 10.441 5.08% TOTALES 205.349 100.00% Los docentes nacionales y los nacionalizados son pagados con recursos del situado fiscal. Igual ocurre actualmente con los docentes financiados y cofinanciados. Esto significa que del número total de docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el 94.92% lo ha sido con dineros provenientes directamente de la Nación, mientras que las entidades territoriales han aportado apenas el 5.08% de las afiliaciones. Esta enorme diferencia se explica en buena parte por la desigual proporción de los docentes pagados con recursos del situado fiscal y los pagados con recursos propios de las entidades territoriales sobre el total de los educadores oficiales (75.1% y 24.9%, respectivamente). A pesar de ello, también salta a la vista que el número de docentes pagados con recursos de las entidades territoriales que ha sido afiliados al Fondo es muy bajo, pues si se compara con el total de los docentes pagados de esa manera (68.222) apenas alcanza a ser el 15.30% de esa cifra, mientras que en el caso de los docentes pagados con medios del situado fiscal el número de afiliados asciende al 94.60% de la cifra total de educadores pagados por ese medio (206.053). 13. Por otra parte, en el mismo informe del Ministerio de Educación del 10 de junio de 1997, se expresa que, según cálculos del Ministerio, en desarrollo del Decreto 196 de 1995 deben ser afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio aproximadamente 60.000 docentes del orden territorial. De este número, 2.661 serían docentes financiados; 11.576 cofinanciados, y 45.763 pagados con recursos propios de las entidades territoriales. Hasta ahora han sido afiliados al Fondo 13.070 docentes territoriales (es decir, el 21.78% del total), distribuidos así: 762 educadores financiados, 1.935 cofinanciados y 10.373 pagados con recursos propios. 14. Las cifras anteriores dejan ver, entonces, que hasta ahora un porcentaje muy reducido de los docentes del orden territorial ha sido afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, situación que permite advertir que la irregularidad que denuncian los docentes aquí demandantes no se circunscribe a los municipios de Zambrano y María la Baja sino que delata un estado de cosas de carácter general. Al respecto es importante mencionar que el Ministerio comunica que de los 1.061 municipios y 4 distritos existentes en el país, únicamente 126 municipios y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá han afiliado legalmente a sus educadores al Fondo, lo cual significa que 935 municipios y 3 distritos aún no han cumplido con los trámites necesarios para la inscripción de sus docentes al mencionado Fondo. El Ministerio considera que entre los motivos que han dificultado el proceso de afiliación de los docentes al Fondo se encuentran: la carencia de los recursos necesarios para poder proceder a la afiliación; la dificultad de las entidades territoriales para obtener y reportar la información requerida para iniciar los procesos de afiliación; la falta de personal idóneo para el levantamiento de toda la información necesaria para la inscripción; y la falta de compromiso de las autoridades territoriales para llevar a buen término el proceso de afiliación de sus docentes. 15. El Ministerio de Educación señala que el departamento de Bolívar cuenta con un total de 14.018 plazas docentes, de las cuales son cubiertas con recursos propios de los municipios 5.271 (37.60%), 807 (5.75%) con recursos del departamento y 7.940 (56.64%) con recursos del situado fiscal. Por su parte, la Gobernación de Bolívar manifiesta que el departamento cuenta con 8.264 docentes, de los cuales 4.507 son pagados con recursos provenientes del situado fiscal, 614 con dineros del departamento y 3.143 con recursos de los municipios. Si bien las estadísticas aportadas por el departamento no incluyen a Cartagena, la diferencia de cifras totales no quedaría compensada por el número de docentes de esta ciudad. Empero, lo que interesa destacar en este punto no es la diferencia de las cifras acerca del número total de docentes en el departamento, sino el bajísimo nivel de afiliación de los docentes pagados con recursos propios de los municipios, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. En efecto, en el informe del Ministerio consta que hasta el momento han sido afiliados únicamente 30 educadores de la localidad de Morales que son pagados con recursos propios del municipio. Igualmente, han sido afiliados ya 66 docentes de 10 municipios que son financiados con recursos del situado fiscal. El departamento de Bolívar ofrece otros datos que ratifican lo expuesto: en su comunicación se precisa que del total de docentes que laboran en el departamento, 4.394 han sido afiliados al Fondo, pero todos son pagados con recursos del situado fiscal, es decir con fondos de la Nación. Con todo, tanto el Ministerio como el departamento agregan que varios municipios han iniciado los trámites para afiliar al Fondo a los docentes pagados con recursos propios. En la relación del departamento se precisa que son 14 y que estos municipios ya han cancelado el 20% del pasivo prestacional que se requiere para poder firmar el convenio de afiliación al Fondo. La inequitativa distribución del situado fiscal 16. La inmensa mayoría de los docentes oficiales en el país son pagados a través de recursos transferidos por la Nación, es decir a través del situado fiscal o de las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la Nación[4] . En el informe del Departamento Nacional de Planeación acerca de la aplicación de la Ley 60 de 1993, en relación con el situado fiscal en 1995, se expresa que el 85.97% de la financiación de los docentes provino de recursos del situado fiscal y el 7.57 de recursos de las transferencias: Financiación de Docentes[5] 1995 Fuente Valor ejecutado 1995 (Millones de pesos) Participación porcentual en el total % 1. Participación municipal en I.C.N. (*) $ 115.709 7.57 2. Recursos propios de municipios (*) $ 8.652 0.57 3. Crédito (*) $ 1.198 0.08 4. Cofinanciación (*) $ 5.411 0.35 5. Regalías (*) $ 1.568 0.10 6. Recursos Propios departamentos (**) $ 81.715 5.35 7. Situado Fiscal $1.313.365 85.97 TOTAL $1.527.618 100.00 */ Corresponden a las ejecuciones presupuestales reportadas por 813 municipios. **/ Corresponde a información reportada por 29 departamentos. Asimismo, como se vio atrás, el Ministerio de Educación expresa que el 74.9% de los docentes oficiales son pagados con recursos del situado fiscal. 17. Estas cifras demuestran claramente la importancia que tienen los recursos del situado fiscal para la actividad educativa en el país. En este contexto llama profundamente la atención el siguiente cuadro presentado en el informe del Ministerio de Educación: NUMERO DE DOCENTES Y DIRECTIVOS DOCENTES POR FUENTE DE FINANCIACION 1996 DEPARTAMENTOS DOCENTES PAGADOS CON RECURSOS SITUADO FISCAL DOCENTES PAGADOS CON RECURSOS DEL DEPARTAMENTO DOCENTES PAGADOS CON RECURSOS DEL MUNICIPIO TOTALES DEPTALES. Y NACIONAL ANTIOQUIA* 28323 666 2531 31520 ARAUCA 1162 775 474 2411 BARRANQUILLA D.T.* 3502 0 1020 4522 ATLANTICO* 3847 293 1077 5217 BOGOTA 16295 0 8116 24411 CARTAGENA D.T. * 3636 258 464 4358 BOLIVAR* 4304 549 4807 9660 BOYACA* 10277 831 1244 12352 CALDAS* 8658 694 1070 10422 CAQUETA* 3281 10 566 3857 CAUCA* 6966 544 2791 10301 CESAR 6175 458 1383 8016 CORDOBA* 6870 1989 2858 11717 CUNDINAMARCA 10346 518 2196 13060 CHOCO 3259 113 1629 5001 HUILA 6181 1324 739 8244 GUAJIRA 2557 186 687 3430 SANTA MARTA D.T. 2232 318 169 2719 MAGDALENA 4005 406 1242 5653 META 3623 733 367 4723 NARINO 9438 713 4354 14505 NORTE DE SANTANDER* 7811 1279 2033 11123 QUINDIO* 3960 5 0 3965 RISARALDA* 5242 18 1004 6264 SANTANDER* 12248 906 1728 14882 SUCRE* 4355 690 2097 7142 TOLIMA* 9517 8 2340 11865 VALLE* 12440 46 2220 14706 CASANARE 898 853 223 1974 PUTUMAYO* 1815 305 907 3027 SAN ANDRES 491 27 86 604 AMAZONAS* 458 41 55 554 GUAINIA 403 0 126 529 GUAVIARE 630 0 63 693 VAUPES 324 0 0 324 VICHADA* 524 0 0 524 TOTAL 206053 15556 52666 274275 FUENTE: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL SECRETARIA TECNICA - DIRECCION DE PLANEACION GRUPO DE ANALISIS SECTORIAL INFORMACION REPORTADA POR LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN 1995 Y 1996 * Actualizado año 1996 De la lectura de este cuadro se deduce que el subsidio educativo que otorga la Nación a las entidades territoriales a través del situado fiscal - para el pago de los docentes oficiales - es distribuido de manera muy desigual. Ciertamente, mientras en algunos departamentos ese subsidio supera en más de diez veces la contribución que en punto al pago de los docentes deben hacer los municipios - como ocurre en Antioquia y Quindío -, en otros ese subsidio es superior en más de 7 veces - como en Santander, Boyacá, Caldas, Huila y Meta -, y en diferentes departamentos apenas excede el doble de lo que tienen que aportar los municipios para la remuneración de los educadores oficiales, como se presenta en Sucre, Nariño, Chocó, Córdoba y Cauca. Pero las diferencias más sobresalientes se dan en relación con el departamento de Bolívar, el único en el cual es mayor el número de docentes pagados con recursos propios de los municipios que con recursos del situado fiscal. En efecto, mientras en Bolívar 4.304 educadores son pagados con dineros del situado fiscal y 4.807 con recursos propios de los municipios, en departamentos como Antioquia la relación es de 28.323 pagados por el situado fiscal contra 2.531 pagados por los municipios, en Meta de 3.623 contra 367, y en Quindío de 3.960 educadores remunerados con recursos del situado fiscal contra ninguno pagado con recursos propios de sus municipios. La conclusión salta a la vista: existen enormes diferencias entre los municipios del país en relación con la carga que deben soportar sus presupuestos para sufragar los gastos que les demanda el pago de los docentes. Las diferencias se explican, en primera instancia, porque la distribución entre los departamentos del subsidio educativo nacional, representado en el situado fiscal, se realiza en forma notoriamente desigual. Ello significa que los municipios de varios departamentos tienen que hacer un esfuerzo presupuestal mucho mayor que los de otros, en lo relacionado con la prestación del servicio educativo, puesto que ellos deben asumir una parte considerablemente importante del pago de sus docentes. La exposición anterior delata la existencia de una gran inequidad en la distribución del situado fiscal entre los departamentos. Indudablemente, el departamento más perjudicado con el sistema actual de repartición del situado es Bolívar, situación que repercute, obviamente, sobre las finanzas de sus municipios, entre los cuales se encuentran los dos que fueron objeto de la demanda que dio origen al presente proceso de tutela. 18. Ahora bien, se podría preguntar si en los departamentos más desfavorecidos en el proceso de distribución del situado fiscal - con la consabida consecuencia de que sus municipios tienen que asumir una proporción considerablemente superior que los demás en el pago de sus docentes - se requiere realmente de tantos educadores. Es decir, cabría interrogarse si el número de docentes que labora en cada uno de los mencionados municipios responde realmente a las necesidades objetivas del servicio educativo. Una respuesta precisa a este cuestionamiento sólo puede darse con base en estudios municipales individualizados. Sin embargo, la duda a la que él se refiere, acerca de si el número de docentes que laboran en esos municipios es excesivo para las necesidades educativas de la localidad, sí puede ser despejada a través de la comparación de la relación “alumnos por docente oficial” existente en los distintos departamentos. En efecto, de acuerdo con una tabla remitida por el Ministerio de Educación, departamentos como Bolívar, Sucre y Córdoba, cuyos municipios tienen que realizar un esfuerzo presupuestal de mucha mayor magnitud que el que realizan otros para el pago de su planta docente, presentan una relación alumnos por docente oficial superior a la del promedio nacional. En efecto, mientras que esta última es de 24, la relación en Bolívar asciende a 27, en Sucre a 28 y en Córdoba a 26. Esto significa que la distribución del situado entre los departamentos, para el pago de los docentes oficiales, no está orientada por las necesidades de los distintos entes departamentales en materia de docentes. Relación “alumnos - docente” por departamento TOTAL GENERAL DEPARTAMENTO OFICIAL NO OFICIAL TOTAL AMAZONAS 21 11 20 ANTIOQUIA 29 22 27 ARAUCA 18 14 17 ATLANTICO 26 20 23 BOGOTA 26 21 23 BOLIVAR 27 22 25 BOYACA 21 18 21 CALDAS 20 17 19 CAQUETA 23 16 22 CASANARE 20 18 20 CAUCA 23 20 22 CESAR 22 21 22 CORDOVA 26 19 25 CUNDINAMARCA 22 8 21 CHOCO 13 12 GUAINIA 16 20 16 GUAJIRA 24 17 23 GUAVIARE 23 16 23 HUILA 24 18 22 MAGDALENA 22 18 21 META 25 18 24 NARIÑO 18 22 19 NORTE DE SANTANDER 21 14 21 PUTUMAYO 18 17 18 QUINDIO 26 18 24 RISARALDA 26 26 24 SAN ANDRES 21 19 22 SANTANDER 22 20 21 SUCRE 28 16 25 TOLIMA 29 21 21 VALLE 28 25 VAUPES 18 18 VICHADA 20 20 TOTAL 24 20 23 Fuente: DANE-MEN (C 600) COLOMBIA: Relación Alumno - Docente por sector, zona y nivel educativo 1994 19. Mas la distribución desigual de los recursos del situado fiscal no se da únicamente entre los distintos departamentos, sino también en su interior. Para el caso de Bolívar es interesante observar el siguiente cuadro, elaborado con base en la información remitida por la gobernación: Alumnos por docente oficial y número de docentes y directivos docentes en el departamento de Bolívar, por fuente de financiación MUNICIPIO ALUMNOS DOC. OFIC. DOCENTES Y DIRECTIVOS DOCENTES SITUADO % DPTO. % MPIO. % TOTAL ACHI 31.12 149 69.95 11 5.16 53 24.88 213 ALTOS DEL ROSARIO 27.98 57 51.81 5 4.54 48 43.63 110 ARENAL 30.64 48 55.17 5 5.74 34 39.08 87 ARJONA 27.95 212 60.39 25 7.12 114 32.47 351 BARRANCO LOBA 25.66 96 59.62 12 7.45 53 32.91 161 CALAMAR 33.16 142 65.74 32 14.81 42 19.44 216 CANTAGALLO 20.94 26 48.14 2 3.70 26 48.14 54 CICUCO 23.94 39 37.86 5 4.85 59 57.28 103 CLEMENCIA 26.30 61 56.48 9 8.33 38 35.18 108 CORDOBA 29.18 72 42.60 20 11.83 77 45.56 169 EL CARMEN DE BOLIVAR 37.55 277 41.15 12 1.78 384 57.05 673 EL GUAMO 23.99 34 58.62 7 12.06 17 29.31 58 EL PEÑON 24.04 46 38.33 12 10 62 51.66 120 HATILLO DE LOBA 29.01 45 40.54 3 2.70 63 56.75 111 MAGANGUE 30.51 418 56.10 55 7.38 272 36.51 745 MAHATES 26.36 137 53.72 11 4.31 107 41.96 255 MARGARITA 26.73 70 54.68 13 10.15 45 35.15 128 MARIA LA BAJA 32.66 169 49.70 12 3.52 159 46.76 340 MOMPOS 28.97 271 63.91 20 4.71 133 31.36 424 MONTECRISTO 31.63 37 30.83 3 2.5 80 66.66 120 MORALES 30.72 113 66.47 21 12.35 36 21.17 170 PINILLOS 28.77 117 50.21 19 8.15 97 41.63 233 REGIDOR 25.15 32 80 0 0 8 20 40 RIO VIEJO 31.63 56 45.90 5 4.09 61 50 122 SAN CRISTOBAL 25.91 40 64.51 0 0 22 35.48 62 SAN ESTANISLAO 27.98 91 61.90 7 4.76 49 33.33 147 SAN FERNANDO 28.15 60 57.14 12 11.42 33 31.42 105 SAN JACINTO 26.91 167 55.11 11 3.63 125 41.25 303 SAN JUAN NEPOMUCENO 25.29 262 73.18 13 3.63 83 23.18 358 SAN MARTIN DE LOBA 25.93 105 45.45 16 6.92 110 47.61 231 SAN PABLO 24.15 91 55.82 1 .61 71 43.55 163 SANTA CATALINA 26.34 69 65.09 1 .94 36 33.96 106 SANTA ROSA DE LIMA 30.89 54 56.84 2 2.10 39 41.05 95 SANTA ROSA DEL SUR 26.59 95 59.74 5 3.14 59 37.10 159 SIMITI 24.64 95 69.34 12 8.75 30 21.89 137 SOPLAVIENTO 27.36 73 76.84 3 3.15 19 20 95 TALAIGUA NUEVO 26.61 61 51.26 2 1.68 56 47.05 119 TIQUISIO 28.30 92 43.60 14 6.63 105 49.76 211 TURBACO 30.06 230 62.67 14 3.81 123 33.51 367 TURBANA 26.53 65 59.09 7 6.36 38 34.54 110 VILLANUEVA 29.32 83 64.34 10 7.75 36 27.90 129 ZAMBRANO 22.79 50 48.07 13 12.5 41 39.42 104 CARTAGENA 0 0 152 100 0 152 TOTAL 27.81 4507 614 3143 8264 Como se puede observar, los municipios de Bolívar presentan porcentajes disímiles de docentes pagados con recursos del situado fiscal y de los municipios. En efecto, en localidades como Calamar, Morales y Regidor el número de educadores pagados con el situado es tres - y hasta cuatro - veces superior al de los docentes pagados con recursos de los municipios, al tiempo que en municipios como Achí, Mompós, El Guamo, San Juan Nepomuceno, Soplaviento y Villanueva los docentes remunerados con recursos del situado fiscal doblan el número de los que son pagados con ingresos propios de los municipios. Por el contrario, en poblaciones como Cicuco, Carmen de Bolívar, El Peñón, Hatillo de Loba y Montecristo la mayor parte de la planta docente es pagada con recursos propios de los municipios. En el acta de acuerdo suscrita, el 29 de septiembre de 1996, por los gobiernos nacional y departamental y los campesinos del Sur de Bolívar que realizaron marchas de protesta contra la situación de abandono en la que se encontraban, se reconoció precisamente que los recursos del situado fiscal asignados al departamento de Bolívar para el servicio educativo se distribuían de manera desigual e inequitativa entre los distintos municipios del departamento. Por eso, en el punto 4 del aparte destinado al tema de la educación se convino la “[R]evisión inmediata de la asignación de las plazas docentes por parte del departamento con recursos del situado fiscal para lograr una distribución equitativa con respecto al Sur de Bolívar”. En consecuencia, entre las medidas aceptadas para cumplir con este cometido se dispuso que “a. El Departamento de Bolívar revisará la distribución actual del...