Sentencia SU-508 de 2020

SU508-20 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia SU508/20 ACCESIBILIDAD A SERVICIOS, SUMINISTRO DE INSUMOS Y TECNOLOGIAS EN SALUD REQUERIDOS CON NECESIDAD-Nuevo modelo de atención del Plan de Beneficios en Salud de exclusiones expresas e inclusiones implícitas vigente a partir de la Ley 1751 de 2015 LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA Y AGENCIA OFICIOSA EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos FUNCION JURISDICCIONAL POR SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Características PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Mecanismo que se ejerce ante la Superintendencia de Salud debe analizarse en cada caso, por lo que el juez de tutela no puede declarar la improcedencia de la acción de tutela automáticamente La Corte Constitucional ha sostenido que el agotamiento de la función jurisdiccional de la Superintendencia de Salud no constituye un requisito ineludible para satisfacer la subsidiariedad de la acción de tutela; por el contrario, el juez de tutela deberá verificar varios elementos: a) si la función jurisdiccional es idónea y eficaz; b) si el asunto versa sobre la negativa o la omisión en prestación de servicios y tecnologías en salud y; c) la posible afectación de los derechos fundamentales de un sujeto de especial protección, como los niños y los adultos mayores. REGLAS JURISPRUDENCIALES EN MATERIA DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA FRENTE AL PROCEDIMIENTO JURISDICCIONAL ANTE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD La función jurisdiccional de la Superintendencia de Salud se reviste de carácter principal. Esto quiere decir que la entidad conoce y falla en derecho de manera definitiva, como lo hace un juez. El carácter principal, empero no significa que la acción de tutela sea desconocida; por el contrario, implica que debe estudiarse en cada caso si procede la acción jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo con las siguientes reglas: a) exista riesgo la vida, la salud o la integridad de las personas; b) los peticionarios o afectados se encuentren en situación de vulnerabilidad, debilidad manifiesta o sean sujetos de especial protección constitucional; c) se configure una situación de urgencia que haga indispensable la intervención del juez constitucional, o; d) se trata de personas que no pueden acceder a las sedes de la Superintendencia de Salud ni adelantar el procedimiento a través de internet. En tal sentido, el juez constitucional debe valorar dicha circunstancia al momento de establecer la eficacia e idoneidad del trámite ante dicha autoridad. PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Procedencia dada la menor eficacia del mecanismo judicial ante la Superintendencia Nacional de Salud previsto en la ley 1122 de 2007 CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Fenómeno que se configura en los siguientes eventos: hecho superado, daño consumado o situación sobreviniente CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR ACAECIMIENTO DE UNA SITUACION SOBREVINIENTE-Fallecimiento del accionante CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-Se autorizó el suministro de pañales desechables a persona de la tercera edad DERECHO A LA SALUD-Protección constitucional como servicio público y como derecho fundamental autónomo DERECHO A LA SALUD-Obligación estatal de formular políticas públicas en diferentes ámbitos POLITICAS PUBLICAS EN SALUD-Modelos de familiarización del cuidado y régimen desfamiliarizador La salud constituye una meta para el Estado Colombiano, conforme al artículo 2 en concordancia con el artículo 49 inciso 1 de la Constitución Política de Colombia. Ello significa que es un fin esencial para el Estado garantizar la salud de las personas y, para ello, aquel debe diseñar, ejecutar y vigilar las políticas públicas, así como los proyectos y las acciones concretas. Las políticas públicas, a su vez, deben considerar distintos modelos relacionados con el cuidado y la prestación de servicios y tecnologías en salud. Estos modelos podrían dividirse en dos grandes grupos: a) la familiarización del cuidado; b) el régimen desfamiliarizador. PLAN DE BENEFICIOS EN SALUD-Todo servicio o medicamento que no esté expresamente excluido, se entiende incluido Se caracteriza, por un lado, en invertir el sistema de exclusión -todo aquello que no esté expresamente excluido, se entiende incluido y, por tanto, los usuarios del sistema tienen derecho a que se les suministre- y, por otro lado, en proteger a las personas que sufren enfermedades huérfanas, de acuerdo con el artículo parágrafo 3 de la Ley. DERECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD FRENTE A SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION-Reiteración de jurisprudencia DERECHO A LA SALUD-Dimensión positiva y negativa PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Línea jurisprudencial DERECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD-Suministro de servicios y tecnologías en salud antes y después de la Ley Estatutaria 1751 de 2015 SUMINISTRO DE INSUMOS, SERVICIOS Y TECNOLOGIAS EXCLUIDOS DEL PLAN DE BENEFICIOS EN SALUD-Reglas jurisprudenciales para no aplicar la exclusión i) Que la ausencia del servicio o tecnología en salud excluido lleve a la amenaza o vulneración de los derechos a la vida o la integridad física del paciente, bien sea porque se pone en riesgo su existencia o se ocasione un deterioro del estado de salud vigente, claro y grave que impida que ésta se desarrolle en condiciones dignas(…); ii) Que no exista dentro del plan de beneficios otro servicio o tecnología en salud que supla al excluido con el mismo nivel de efectividad para garantizar el mínimo vital del afiliado o beneficiario; (iii) Que el paciente carezca de los recursos económicos suficientes para sufragar el costo del servicio o tecnología en salud y carezca de posibilidad alguna de lograr su suministro a través de planes complementarios de salud, medicina prepagada o programas de atención suministrados por algunos empleadores; (iv) Que el servicio o tecnología en salud excluido del plan de beneficios haya sido ordenado por el médico tratante del afiliado o beneficiario, profesional que debe estar adscrito a la entidad prestadora de salud a la que se solicita el suministro. PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD FAMILIAR-Alcance Debe tenerse en cuenta que la solidaridad de la familia encuentra límite en su capacidad económica y en los propios proyectos de vida de sus integrantes. PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD FAMILIAR-Jurisprudencia constitucional La Corte encuentra necesario precisar que para establecer si corresponde a la familia brindar el apoyo requerido paciente, debe tenerse en cuenta que la prueba de la capacidad económica no está sometida a un régimen de tarifa legal, sino a la sana crítica. Por tanto, será el juez quien determine, en cada caso en concreto, cuáles son las pruebas e indicios pertinentes para establecer si una persona o su familia carecen de recursos. PRINCIPIO DE INTEGRALIDAD EN LA PRESTACION DEL SERVICIO DE SALUD-Alcance La prestación y el suministro de servicios y tecnologías deberá guiarse por el principio de integralidad, entendido como un principio esencial de la seguridad social y que se refiere a la necesidad de garantizar el derecho a la salud, de tal manera que los afiliados al sistema puedan acceder a las prestaciones que requieran de manera efectiva, es decir, que se les otorgue una protección completa en relación con todo aquello que sea necesario para mantener su calidad de vida o adecuarla a los estándares regulares. DERECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD-Progresividad del derecho/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Alcance La Corte Constitucional ha sostenido al respecto, que la aplicación del principio de progresividad implica una cierta gradualidad, es decir, que el Estado se encuentra en la obligación de ampliar el nivel de realización del derecho a la salud, así como de abstenerse a tomar medidas que sean regresivas en torno a la prestación de servicios y suministro de tecnologías en salud. PLAN DE BENEFICIOS EN SALUD-Cobertura a) se entenderá que todo servicio o tecnología en salud que no se encuentre excluido taxativamente del PBS, está incluido y; b) el Gobierno Nacional tienen la obligación de actualizar y ampliar la cobertura en materia de atención en salud. MEDICO TRATANTE-Criterios para el acceso a los servicios de salud en relación con las órdenes médicas impartidas ACCESIBILIDAD A SERVICIOS MEDICOS REQUERIDOS CON NECESIDAD-En caso de no existir orden de médico tratante se protege la salud en la faceta de diagnóstico DERECHO AL DIAGNOSTICO-Concepto El derecho al diagnóstico, como componente integral del derecho fundamental a la salud, implica una valoración técnica, científica y oportuna que defina con claridad el estado de salud del paciente y los tratamientos médicos que requiere. DERECHO AL DIAGNOSTICO-Está compuesto por tres etapas: identificación, valoración y prescripción La etapa de identificación comprende la práctica de los exámenes previos que se ordenaron con fundamento en los síntomas del paciente. Una vez se obtengan los resultados de los exámenes previos, se requiere una valoración oportuna y completa por parte de los especialistas que amerite el caso. Finalmente, los especialistas prescribirán los procedimientos médicos que se requieran para atender el cuadro clínico del paciente. AUSENCIA DE PRESCRIPCION MEDICA Y DERECHO AL DIAGNOSTICO Es menester que el juez de tutela, en los casos desprovistos de formula médica: i) ordene el suministro del servicio o tecnología en salud incluidos en el PBS con base en la evidente necesidad del mismo -hecho notorio-, siempre que se condicione a la posterior ratificación del profesional tratante y, ii) en ausencia de la mencionada evidencia, pero frente a un indicio razonable de afectación a la salud, ordene a la entidad promotora de salud respectiva que disponga lo necesario para que sus profesionales adscritos, con el conocimiento de la situación del paciente, emitan un concepto en el que determinen si un medicamento, servicio o procedimiento es requerido a fin de que sea eventualmente provisto. DERECHO AL DIAGNOSTICO COMO PARTE DEL DERECHO A LA SALUD-Reglas para acceder a servicios o tecnologías en salud como pañales, pañitos húmedos, cremas anti-escaras, silla de ruedas, entre otros PAÑALES DESECHABLES, CREMA ANTI-ESCARAS, SILLA DE RUEDAS, GUANTES DESECHABLES Y SONDAS-Tecnologías en salud implícitamente incluidas en el Plan de Beneficios en Salud SUMINISTRO DE TECNOLOGIAS Y SERVICIOS INCLUIDOS EN EL PLAN DE BENEFICIOS EN SALUD-Procedencia de la tutela cuando no existe prescripción médica y posterior ratificación del médico tratante SUMINISTRO DE TECNOLOGIAS Y SERVICIOS INCLUIDOS EN EL PLAN DE BENEFICIOS EN SALUD-Procedencia de la tutela para amparar el derecho al diagnóstico ante ausencia de prescripción médica y pruebas que permitan evidenciar su necesidad SUMINISTRO DE INSUMOS, SERVICIOS Y TECNOLOGIAS EXCLUIDOS DEL PLAN DE BENEFICIOS EN SALUD-Subreglas para el suministro de pañitos húmedos, ya que se encuentran expresamente excluidos SERVICIO DE TRANSPORTE INTERMUNICIPAL PARA PACIENTES AMBULATORIOS-Se encuentra incluido en el Plan de Beneficios en Salud Este servicio no requiere prescripción médica atendiendo a la dinámica de funcionamiento del sistema que implica: i) la prescripción determinado servicio de salud por parte del médico tratante, ii) autorización por parte de la EPS, y iii) prestación efectiva de la tecnología en salud. CUBRIMIENTO DE GASTOS DE TRANSPORTE PARA PACIENTE Y ACOMPAÑANTE POR EPS-Reglas jurisprudenciales a) En las áreas a donde se destine la prima adicional, esto es, por dispersión geográfica, los gastos de transporte serán cubiertos con cargo a ese rubro; b) En los lugares en los que no se reconozca este concepto se pagarán por la unidad de pago por capitación básica; c) No es exigible el requisito de capacidad económica para autorizar el suministro de los gastos de transporte intermunicipal de los servicios o tecnologías en salud incluidos por el PBS, debido a que esto es financiado por el sistema; d) No requiere prescripción médica atendiendo a la dinámica de funcionamiento del sistema (prescripción, autorización y prestación). Es obligación de la EPS a partir del mismo momento de la autorización del servicio en un municipio diferente al domicilio del paciente; e) Estas reglas no son aplicables para gastos de transporte interurbano, ni transporte intermunicipal para la atención de tecnologías excluidas del PBS. SUMINISTRO DOMICILIARIO DE SERVICIO DE ENFERMERIA EN EL NUEVO PLAN DE BENEFICIOS DE SALUD El servicio de enfermería se encuentra en el plan de beneficios en salud y se rige por la modalidad de atención domiciliaria. Se define como la modalidad de prestación de servicios de salud extrahospitalaria, que busca brindar una solución a los problemas de salud en el domicilio o residencia y que cuenta con el apoyo de profesionales, técnicos o auxiliares del área de la salud y la participación de la familia. Este servicio se circunscribe únicamente al ámbito de la salud y procede en casos de enfermedad en fase terminal y de enfermedad crónica, degenerativa e irreversible de alto impacto en la calidad de vida, sin que en ningún caso sustituya el servicio de cuidador. Referencia: expedientes T-4681096, T-4682705, T-4682892, T-4683196, T-4693923, T-4705053, T-4708213, T-4782455, T-4783590, T-4786090, T-4791082, T-4791687, T-4796573, T-4831732, T-4831896, T-4832661, T-4835720, T-4847464, T-4848232, T-4852012, T-4852755, T-4883565, T-4886606, T-4893416, T-4900966, T-4901031, T-4918485, T-4925320, T-4926429, T-4930312 (AC). Acciones de tutela presentadas por: (1) Juana Nelly Rodríguez contra Salud Total E.P.S.; (2) Harold Villamarín Vargas como agente oficioso de Alcira Urueña de Maya contra Servicio Occidental de Salud S.O.S. - E.P.S.; (3) Olga María Dinas Romero como agente oficiosa de José Aldemar Romero Duque contra Nueva E.P.S.; (4) Mariela Fori Páez como agente oficiosa de Miguel Ángel Larrahondo Fory contra EMSSANAR E.P.S.; (5) Martín José Herrera Castro como agente oficioso de Manuel Enrique Herrera Morales contra Nueva E.P.S.; (6) Deisy Romero García como agente oficiosa de Aristarco Romero García contra Caprecom E.P.S.[1]; (7) Gladys Amparo Rivillas Ramos como agente oficiosa de Heraldo Antonio Rivillas Montoya contra Nueva E.P.S.; (8) Margarita Rosa Acosta Gutiérrez como agente oficiosa de Bertilda Inés Gutiérrez Borja contra Coomeva E.P.S.; (9) José Antonio Alvira Motta, como agente oficioso de Elcira Motta de Becerra, contra Nueva E.P.S.; (10) Wilson Mauricio Oliveros Parada como representante de Edelmira Parada Ruiz contra Sanitas E.P.S.; (11) Sara Soledad Sánchez Benavides, como agente oficiosa de Rodolfo Gelasio Sánchez Benavides, contra Sanitas E.P.S.; (12) Suraya Gadban Reyes como agente oficiosa de Olivia de Gadban, contra Sanitas E.P.S.; (13) Brayan Iván Pedroza Cuero, como agente oficioso de Herlinda Preciado Montaño, contra Nueva E.P.S.; (14) Ester Lucía Guzmán Sierra, como agente oficiosa de su esposo Juan Bautista Mercado González, contra Ministerio de Defensa y Dirección General de Sanidad de las Fuerzas Armadas; (15) Luis Aurelio López Cortés, como agente oficioso de su esposa Josefina Gómez de López, contra Nueva E.P.S.; (16) Efraín Loboa, como agente oficioso de María Lucelis Loboa Arango, contra Emssanar E.S.S. y Recuperar S.A. IPS.; (17) Henry de Jesús Toro Ríos, como agente oficioso de su madre Mercedes Ríos de Toro, contra Nueva E.P.S.; (18) María Celina Flórez Contreras, como agente oficiosa de su madre María Celina Contreras Pérez, contra Cafesalud E.P.S.[2]; (19) Olga María Puentes Hernández, como agente oficiosa de su padre Joselin Puentes Rodríguez, contra Sanitas; (20) María Esperanza Quintero Ruiz, en representación de su hija Isabella Aguirre Quintero, contra Emssanar E.S.S.; (21) Edison Páez Murillo, como agente oficioso de María Jacinta Murillo Rodríguez, contra Comparta E.P.S.; (22) Alba Ruth Suárez Montoya, como agente oficiosa de su madre María Graciela Montoya de Suárez, contra Coomeva E.P.S.; (23) Martha Lucía Camargo de Llanes, como agente oficiosa de su madre Aliria Osorio de Camargo, contra Saludcoop E.P.S[3] y otro; (24) Jorge Alirio Fernández Solarte, como agente oficioso de Héctor Alonso Solarte, contra Caprecom E.P.S[4].; (25) Nelson Germán Castro Gutiérrez, en representación de Gloria Gutiérrez de Oviedo, contra Salud Total E.P.S.; (26) Isolina Jaimes de Mariño, como agente oficiosa de su hijo Rafael Enrique Mariño Jaimes, contra Nueva E.P.S.; (27) Cleofelina García, como agente oficiosa de María Elisa Castro de Pedreros, contra Capital Salud E.P.S. y otros; (28) Teresa Echeverry García, como agente oficiosa de Ana Cristina García, contra Nueva E.P.S.; (29) Alexandra Jazmín González González, como agente oficiosa de su madre Flor Stella González de González y su hija Wendy Tatiana Ramos González contra Cafesalud E.P.S.[5]; y (30) Diana Marcela Madrigal Espinoza, como agente oficiosa de su hija Valentina Martínez Madrigal, contra Saludcoop E.P.S.[6] Magistrados ponentes: ALBERTO ROJAS RÍOS JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veinte (2020). La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA En el proceso de revisión de los fallos proferidos en única o en segunda instancia, por los despachos judiciales que se mencionan a continuación: En única instancia por el Juzgado Civil Municipal de Facatativá, el ocho (8) de septiembre de dos mil catorce (2014), en el proceso de tutela promovida por Juana Nelly Rodríguez, contra Salud Total E.P.S. Expediente: T-4.681.096. En única instancia por el Juzgado Veinte Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cali, el veintidós (22) de agosto de dos mil catorce (2014), en el proceso de tutela promovido por Harold Villamarín Vargas, como agente oficioso de la señora Alcira Urueña de Maya, contra Servicio Occidental de Salud E.P.S - SOS S.A. Expediente: T-4.682.705. En única instancia por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Caloto (Cauca), el veintiuno (21) de agosto de dos mil catorce (2014), en el proceso de tutela promovido por Olga María Dinas de Romero, como agente oficiosa de su esposo José Aldemar Romero Duque, contra Nueva E.P.S. Expediente: T-4.682.892. En única instancia por el Juzgado Séptimo Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Cali, el veintiséis (26) de junio de dos mil catorce (2014), en el proceso de tutela promovido por Mariela Fori Paz, como agente oficiosa de su hijo Miguel Ángel Larrahondo Fory[7], contra Emssanar E.S.S. Expediente: T-4.683.196. En única instancia por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Oralidad de Cúcuta, el veintiocho (28) de agosto de dos mil catorce (2014), en el proceso de tutela promovido por Martín José Herrera Castro, como agente oficioso de su padre Manuel Enrique Herrera Morales, contra Nueva E.P.S. Expediente: T-4.693.923. En única instancia por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Ibagué, el diez (10) de septiembre de dos mil catorce (2014), en el proceso de tutela promovido por Deisy Romero García, como agente oficiosa de su hermano Aristarco Romero García, contra Caprecom E.P.S y la Secretaría de Salud Departamental del Tolima. Expediente: T-4.705.053. En única instancia por el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pereira, el once (11) de agosto de dos mil catorce (2014), en el proceso de tutela promovido por Gladys Amparo Rivillas Ramos, como agente oficiosa de su padre el señor Heraldo Antonio Rivillas Montoya, contra Nueva E.P.S. Expediente: T-4.708.213. En única instancia por el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Menor Cuantía de Oralidad de Barranquilla, el veintiuno (21) de noviembre de dos mil catorce (2014), en el proceso de acción de tutela promovido por Margarita Rosa Acosta Gutiérrez, actuando en representación de su madre Bertilda Gutiérrez Borja, contra Coomeva E.P.S. Expediente: T-4.782.455. En primera instancia, por el Juzgado Tercero Civil Municipal de Bogotá, el nueve (09) de septiembre de dos mil catorce (2014), y en segunda instancia, por el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bogotá, el veintidós (22) de octubre de dos mil catorce (2014), en el proceso de acción de tutela promovido por José Antonio Alvira Motta, actuando como agente oficioso de su madre Elcira Motta de Becerra, contra Nueva E.P.S. Expediente: T-4.783.590. En única instancia por el Juzgado Sesenta y Tres Civil Municipal de Bogotá, el veintinueve (29) de septiembre de dos mil catorce (2014), en el proceso de acción de tutela promovido por Wilson Mauricio Oliveros Parada, actuando en representación de su madre Edelmira Parada Ruiz, contra Sanitas E.P.S. Expediente: T-4.786.090. En única instancia por el Juzgado Doce Penal Municipal de Conocimiento de Bogotá, el tres (03) de septiembre de dos mil catorce (2014), en el proceso de acción de tutela promovido por Sara Soledad Sánchez Benavides, como agente oficiosa de su hermano Rodolfo Gelasio Sánchez Benavides, contra Sanitas E.P.S. Expediente: T-4.791.082. En única instancia por el Juzgado Doce Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cali, el treinta y uno (31) de octubre de dos mil catorce (2014), en el proceso de acción de tutela promovido por Héctor Orlando García Hurtado, apoderado de la señora Suraya Gadban Reyes, quien actúa como agente oficiosa de su madre Oliva Reyes de Gadban, contra Sanitas E.P.S. Expediente: T-4.791.687. En única instancia por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Cali, en fallo del veintisiete (27) de noviembre de dos mil catorce (2014), en el proceso de acción de tutela promovido por Brayan Iván Pedroza Cuero, actuando como agente oficioso de su abuela Herlinda Preciado Montaño, contra Nueva E.P.S. Expediente: T-4.796.573. En primera instancia, por la Sala Segunda de Decisión Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, el dieciséis (16) de enero de dos mil quince (2015), y en segunda instancia, por la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil, el dos (2) de marzo de dos mil quince (2015), dentro del proceso de tutela promovido por Ester Lucía Guzmán Sierra actuando como agente oficiosa de su esposo Juan Bautista Mercado González, contra el Ministerio de Defensa y la Dirección General de Sanidad de las Fuerzas Armadas. Expediente: T-4.831.732. En única instancia por el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pasto, el veintiocho (28) de enero de dos mil quince (2015), en el proceso de tutela de Luis Aurelio López Cortés, actuando como agente oficioso de su esposa Josefina Gómez de López, contra Nueva E.P.S. Expediente: T-4.831.896. En única instancia por el Juzgado Veintiuno Civil Municipal de Cali, el tres (3) de febrero de dos mil quince (2015) en el proceso de tutela de Efraín Loboa, actuando como agente oficioso de su madre María Lucelis Loboa Arango, contra Emssanar E.S.S. y Recuperar S.A. IPS. Expediente: T-4.832.661. En única instancia por el Juzgado Quinto Penal del Circuito Especializado de Medellín, el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil catorce (2014), en el proceso de tutela de Henry de Jesús Toro Ríos actuando como agente oficioso de su madre Mercedes Ríos de Toro, contra Nueva E.P.S. Expediente: T-4.835.720. En única instancia por el Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cúcuta, el nueve (9) de octubre de dos mil catorce (2014), en el proceso de tutela promovido por María Celina Flórez Contreras, actuando como agente oficiosa de su madre María Celina Contreras Pérez, contra Cafesalud E.P.S. Expediente: T-4.847.464. En primera instancia, por el Juzgado Sesenta y Dos Civil Municipal de Bogotá, el veintisiete (27) de enero de dos mil quince (2015), y en segunda instancia, por el Juzgado Treinta y Siete Civil del Circuito de Bogotá, el nueve (9) de marzo de dos mil quince (2015), dentro del proceso de tutela promovido por Olga María Puentes Hernández, actuando como agente oficiosa de su padre Joselin Puentes Rodríguez, contra Sanitas E.P.S. Expediente: T-4.848.232. En única instancia por el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Tuluá (Valle), el treinta (30) de enero de dos mil quince (2015), dentro del proceso de tutela promovido por María Esperanza Quintero Ruiz, actuando en representación de su hija Isabella Aguirre Quintero, contra Emssanar E.S.S. y otros. Expediente: T-4.852.012. En única instancia por el Juzgado Segundo Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Barranquilla, el treinta (30) de diciembre de dos mil catorce (2014), dentro del proceso de tutela promovido por Edison Páez Murillo, actuando como agente oficioso de su madre María Jacinta Murillo Rodríguez, contra Comparta E.P.S. Expediente: T-4.852.755. En única instancia por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Riosucio (Caldas), el cuatro (4) de febrero de dos mil quince (2015), dentro del proceso de tutela promovido por Alba Ruth Suárez Montoya, actuando como agente oficiosa de su madre María Graciela Montoya de Suárez, contra Coomeva E.P.S. Expediente: T-4.883.565. En única instancia por el Juzgado Trece Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Bucaramanga, el veintiséis (26) de enero de dos mil quince (2015), dentro del proceso de tutela promovido por Martha Lucía Camargo de Llanes, actuando como agente oficiosa de su madre Aliria Osorio de Camargo, contra Saludcoop E.P.S. y otro. Expediente: T-4.886.606. En única instancia por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Popayán, el diecinueve (19) de febrero de dos mil quince (2015), dentro del proceso de tutela promovido por Jorge Alirio Fernández Solarte, actuando como agente oficioso de su tío Héctor Alonso Solarte, contra Caprecom E.P.S. Expediente: T-4.893.416. En primera instancia, por el Juzgado Primero Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Ibagué, el seis (6) de febrero de dos mil quince (2015), y en segunda instancia, por el Juzgado Segundo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ibagué, el veinte (20) de marzo de dos mil quince (2015), dentro del proceso de tutela promovido por Nelson Germán Castro Gutiérrez, actuando en representación de su madre Gloria Gutiérrez de Oviedo, contra Salud Total E.P.S. Expediente: T-4.900.966. En primera instancia, por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Oralidad de Cúcuta, el trece (13) de enero de dos mil quince (2015), y en segunda instancia, por la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, el veintiséis (26) de febrero de dos mil quince (2015), dentro del proceso de tutela promovido por Isolina Jaimes de Mariño, actuando como agente oficiosa de su hijo Rafael Enrique Mariño Jaimes, contra Nueva E.P.S. Expediente: T-4.901.031. En única instancia por el Juzgado Veintisiete Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá, el dos (2) de marzo de dos mil quince (2015), dentro del proceso de tutela promovido por Cleofelina García actuando como agente oficiosa de su hija María Elisa Castro de Pedreros, contra Capital Salud E.P.S – S y otros. Expediente: T-4.918.485. En primera instancia, por el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Ibagué, el dieciocho (18) de noviembre de dos mil catorce (2014), y en segunda instancia, por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, el veintinueve (29) de enero de dos mil quince (2015), dentro del proceso de tutela promovido por Teresa Echeverry García, actuando como agente oficiosa de su madre Ana Cristina García, contra Nueva E.P.S. Expediente: T-4.925.320. En única instancia por el Juzgado Treinta y Cuatro Penal con Función de Control de Garantías de Bogotá, el cinco (5) de marzo de dos mil quince (2015), dentro del proceso de tutela promovido por Alexandra Jazmín González González, actuando como agente oficiosa de su madre Flor Stella González de González y su hija Wendy Tatiana Ramos González, contra Cafesalud E.P.S. Expediente: T-4.926.429. En única instancia por el Juzgado Primero Civil Municipal de Sincelejo, el dieciocho (18) de diciembre de dos mil catorce (2014), dentro del proceso de tutela promovido por Diana Marcela Madrigal Espinoza, actuando como agente oficiosa de su hija Valentina Martínez Madrigal, contra Saludcoop E.P.S. Expediente: T-4.930.312. I. ANTECEDENTES A. Hechos 1. La Sala Plena de la Corte Constitucional revisa treinta (30) acciones de tutela, cuyos hechos, pretensiones y decisiones de instancia se desarrollan pormenorizadamente en el anexo que hace parte integral de esta decisión, al igual que se identifican la totalidad de las pruebas recaudadas en el curso del trámite. Para efectos metodológicos de esta sentencia de unificación se procede a presentar un resumen de los elementos comunes a los casos y de las decisiones de instancia. 2. Los casos versan sobre personas que, por razón de sus enfermedades congénitas, adquiridas u originadas en accidentes, no pueden valerse por sí mismas y requieren, además de sus tratamientos médicos, pañales, pañitos húmedos y cremas anti escaras, suplementos alimenticios, cuidadores, silla de ruedas o el servicio de transporte para el desplazamiento de una ciudad a otra con el propósito de acceder a servicios de salud. 3. Las EPS, en general, negaron el suministro de las tecnologías o la prestación de los servicios en salud, debido a que: a) los usuarios no contaban con una fórmula médica; b) los servicios y tecnologías solicitados no se encontraban en el antiguo Plan Obligatorio de Salud (en adelante “POS”) y, c) no existía una petición formal del servicio o tecnología ante la entidad promotora de salud (en adelante “EPS”) o la entidad obligada a compensar (en adelante “EOC”). 4. Los usuarios formularon acción de tutela –la mayoría mediante agente oficioso–, para que se amparara su derecho fundamental a la salud y a la vida digna y, en consecuencia, se ordenara la prestación del suministro o tecnología. Algunos jueces de instancia declararon improcedentes las acciones de tutela, pues no obraba en el expediente copia de una solicitud formal ante la EPS o no se encontraba una prescripción por parte del médico tratante de la red de la EPS. Otros jueces negaron las acciones de tutela, pues consideraron que los servicios y tecnologías en salud requeridos no se encontraban en el POS. Excepcionalmente, algunos jueces de tutela ampararon el derecho y ordenaron el suministro o la prestación del servicio o tecnología solicitado. B. Actuaciones en sede de revisión 5. La Sala Plena de la Corte Constitucional decidió, mediante auto del diecisiete (17) de marzo de dos mil quince (2015)[8] asumir el conocimiento de los expedientes objeto de revisión y suspender los términos hasta tanto fuera proferida la sentencia. 6. Posteriormente, en auto del dieciocho (18) de marzo de dos mil quince (2015), la Corte determinó que los expedientes revisados evidencian un problema estructural que requiere de la acción conjunta de las instituciones estatales, de las EPS, de los profesionales de salud, de la academia y de la sociedad civil, para superar el déficit en la garantía de los derechos de algunas personas que, por su especial condición de salud, no pueden satisfacer sus garantías constitucionales[9]. Por ello, solicitó a distintas entidades estatales, a las facultades de Medicina, a las facultades de Enfermería y a las facultades de Derecho, que dieran sus opiniones en torno a la función de los insumos en el cuidado del paciente, al establecimiento de criterios para la inclusión o exclusión de aquellos en el plan de salud, a la garantía de los derechos fundamentales y a las acciones de tutela interpuestas sobre estos temas. 7. La Sala Plena recibió conceptos de distintas entidades y personas, que analizaron las reglas generales sobre los servicios y tecnologías en salud, la acción de tutela para adquirirlos y el sistema de recobro. Sin embargo, los conceptos se presentaron antes de la entrada en vigor de la Ley 1751 de 2015, cuando operaba el Plan Obligatorio de Salud. 8. La Corte considera que estas intervenciones son relevantes pues abordan la situación del suministro de insumos mediante la acción de tutela y brindan información sobre los recobros ante el antiguo Fondo de Solidaridad y Garantía del Sistema General de Seguridad Social (en adelante Fosyga), hoy la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social (en adelante ADRES). Además, las intervenciones presentan aspectos importantes sobre la utilidad de algunos insumos como las cremas anti escaras y los pañales, y se encuentran sintetizadas en el anexo III de la presente decisión. i) Medidas provisionales decretadas en sede de revisión 9. La entonces Sala Octava de Revisión, mediante autos expedidos el tres (3) de marzo de dos mil quince (2015) decretó medida provisional de protección de derechos y dispuso la remisión de las autorizaciones, constancias o certificaciones que expida la entidad por la entrega de los insumos y la prestación de servicios, así como la historia clínica de los agenciados[10], en los siguientes casos: Auto Expediente Afiliado EPS destinataria de la orden Servicios ordenados en la medida provisional 1 A-061-15 T-4.681.096 Juana Nelly Rodríguez Salud Total EPS Pañales desechables, crema humectante, pañitos húmedos y silla de ruedas. 2 A-062-15 T-4.682.705 Alcira Ureña de Maya Servicio Occidental de Salud -SOS- EPS Pañales desechables, crema humectante y pañitos húmedos. 3 A-063-15 T-4.683.196 Miguel Ángel Larrahondo Emssanar EPS Pañales desechables, crema humectante y pañitos húmedos. 4 A-064-15 T-4.693.923 Manuel Enrique Herrera Morales Nueva EPS Pañales desechables, crema humectante y pañitos húmedos; también ordenó entregar una silla de ruedas al paciente. 5 A-065-15 T-4.705.053 Aristarco Romero García Caprecom EPS Pañales desechables, crema humectante y pañitos húmedos; también ordenó autorizar el servicio de enfermería para realizar el procedimiento de cateterismo vesical intermitente. 6 A-066-15 T-4.708.213 Heraldo Antonio Rivillas Montoya Nueva EPS Ordenó a brindar tratamiento integral ii) Otras situaciones ocurridas durante el proceso de revisión 10. De conformidad con la información reportada por la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Sala pudo constatar que los siguientes afiliados fallecieron y sus documentos de identidad fueron cancelados: Expediente Afiliado Fecha del deceso 1 T-4.682.705 Alcira Urueña de Maya Año 2017 2 T-4.682.892 José Aldemar Romero Duque Año 2015 3 T-4.693.923 Manuel Enrique Herrera Morales 27 de mayo de 2020[11] 4 T-4.705.053 Aristarco Romero García 20 de abril de 2015 5 T-4.708.213 Heraldo Antonio Rivillas Montoya Mayo de 2016 6 T-4.782.455 Bertilda Inés Gutiérrez Borja 25 de marzo de 2017 7 T-4.783.590 Elcira Motta de Becerra Año 2015 8 T-4.786.090 Edelmira Parada Ruiz Año 2017 9 T-4.791.687 Olivia Reyes de Gadban 14 de septiembre de 2020[12] 10 T-4.796.573 Herlinda Preciado Montaño Año 2017 11 T-4.831.896 Josefina Gómez de López Junio de 2019 12 T-4.847.464 María Celina Contreras Pérez Año 2016 13 T-4.848.232 Joselin Puentes Rodríguez Año 2015 14 T-4.852.755 María Jacinta Murillo Rodríguez Año 2015 15 T-4.883.565 María Graciela Montoya Monsalve Año 2018 16 T-4.886.606 Aliria Osorio de Camargo Año 2016 17 T-4.893.416 Héctor Alonso Solarte Año 2015 18 T-4.918.485 María Elisa Castro de Pedreros 19 de junio de 2018 19 T-4.925.320 Ana Cristina García Año 2018 20 T-4.926.429 Flor Stella González de González Año 2015 iii) Verificación del estado actual de salud 11. La Corte consideró pertinente verificar el estado de salud de los usuarios, debido a que ha transcurrido un lapso considerable entre la interposición de las acciones de tutela y el momento de la decisión. Para ello, en virtud del principio de informalidad, de manera excepcional para el presente estudio y debido a las circunstancias particulares de los asuntos analizados, los despachos de los magistrados sustanciadores se comunicaron con los afiliados o sus familiares y consultaron si su estado de salud había cambiado y si recibían servicios y tecnologías en salud por parte de la EPS. La consulta permitió obtener la siguiente información. a. Expediente T-4.683.196 12. Mediante comunicación telefónica del jueves veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020), se informó que Miguel Ángel Larrahondo Fory recibe pañales y crema anti escaras, así como medicina -p. ej., divalproato de sodio-. Para soportar la información, envió prescripciones médicas del veintiséis (26) de junio y del ocho (08) de septiembre de dos mil veinte (2020), donde se formulan el medicamento -divalproato de sodio-, pañales desechables Tena Slip talla M -cuatro (04) unidades diarias-, óxido de zinc crema 25% -dos (02) veces al día- y guantes desechables talla M. b. Expediente T-4.791.082 13. Mediante comunicación telefónica del jueves veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020), se informó que Rodolfo Gelasio Sánchez Benavides recibe todos los servicios y tecnologías en salud requeridos para su tratamiento. Para soportar la información, envió prescripciones médicas del dieciséis (16) de marzo, dieciocho (18) de mayo, veintiuno (21) de julio, veintinueve (29) de septiembre y veintiocho (28) de octubre de dos mil veinte (2020), que formulan ciento veinte (120) pañales mensuales, valoración médica domiciliaria cada tres (03) meses, valoración inicial por terapia del lenguaje domiciliaria, valoración inicial por terapia ocupacional domiciliaria, doce (12) latas de Ensure en polvo para tres (03) meses, seis (06) frascos de crema Lubriderm cuatrocientos mililitros (400ml) para tres (03) meses, seis (06) paquetes de pañitos húmedos de cien (100) unidades para tres (03) meses, tres (03) cajas de cien (100) unidades de guantes de manejo para tres (03) meses y noventa (90) paquetes de gasas estériles no tejidas para tres (03) meses. Asimismo, entregó prescripción médica que solicita una cirugía para pie y tobillo, así como el plan de manejo del trece (13) de abril de dos mil veinte (2020), que reconoce el servicio complementario de transporte ambulatorio diferente a ambulancia, no incluido en el PBS. c. Expediente T-4.832.661 14. Mediante comunicación telefónica del veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020), Efraín Loboa informó que María Lucelis Loboa Arango recibe todos los servicios y tecnologías en salud requeridos para su tratamiento. d. Expediente T-4.835.720 15. En comunicación telefónica del veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020), se informó que Mercedes Ríos de Toro recibe los pañales y se remitió el plan de manejo del veintitrés (23) de abril de dos mil veinte (2020), que reconoce el suministro de seis (06) pañales desechables para adulto talla L diarios. e. Expediente T-4.900.966 16. A través de comunicación telefónica del veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020), el hogar geriátrico “El ocaso de los años” informó que Gloria Gutiérrez de Oviedo recibe los servicios y tecnologías en salud, a excepción del servicio de enfermería. f. Expediente T-4.901.031 17. Mediante comunicación telefónica del veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020), Rafael Enrique Mariño Jaimes informó que recibe los servicios y tecnologías en salud que corresponden a su tratamiento. Para ello, el usuario remitió registro fotográfico del colchón anti-escaras otorgado por la EPS, así como la prescripción médica del cuatro (04) de septiembre de dos mil veinte (2020), que ordena el suministro de trescientos sesenta (360) pañales Tena Slip talla M para tres (03) meses. II. CONSIDERACIONES A. Competencia 18. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos proferidos en los respectivos procesos de tutela, conforme al artículo 241 numeral 9 de la Constitución Política en concordancia con el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 56 del Acuerdo 02 de 2015. B. Planteamiento del caso y problema jurídico 19. La Sala Plena de la Corte Constitucional revisa treinta (30) casos, en los cuales usuarios de distintas EPS reclaman el suministro de insumos médicos –pañales, pañitos húmedos, cremas anti escaras, guantes quirúrgicos y sillas de ruedas– y la prestación de servicios médicos –enfermería veinticuatro (24) horas y transporte del lugar de residencia hasta el municipio donde se prestarían de las terapias o controles–, debido a padecimientos diagnosticados por los médicos tratantes. 20. Los accionantes, así como los agentes oficiosos, manifiestan que sus familiares carecen de recursos económicos para asumir los costos de los reseñados suministros o de los servicios de enfermería y transporte; asimismo, algunos agentes oficiosos sostienen que, debido a su edad y estado de salud, no pueden atender a sus familiares adecuadamente y, por ello, requieren del servicio de enfermería veinticuatro (24) horas. 21. Las EPS indicaron que han prestado los servicios y suministrado los insumos que prescribieron los médicos adscritos a sus redes para el tratamiento de los padecimientos de los usuarios. Sin embargo, explican que no pueden autorizar aquello que no esté previsto en el POS, según las disposiciones normativas y el principio de sostenibilidad del sistema. En ese sentido, las EPS solicitan que, en caso de que las tutelas sean falladas a favor de los usuarios, el juez de tutela ordene el recobro. 22. El Ministerio de Salud y Protección Social manifestó que el derecho a la salud comprende el derecho a toda persona a recibir tratamiento integral. Por ello, considera que, en principio, las personas deben recibir todos los insumos y servicios para llevar su situación en condiciones dignas. Sin embargo, la entidad manifiesta que, si el juez de tutela llegase a amparar los derechos de los usuarios, aquel debería abstenerse de ordenar el recobro directo, pues las EPS cuentan con procedimientos administrativos para solicitarlo. 23. En consecuencia, el problema jurídico que debe resolver la Sala Plena de la Corte Constitucional consiste en determinar si los accionantes tienen derecho a que se ordenen servicios o tecnologías en salud tales como pañales, pañitos húmedos, cremas anti-escaras, sillas de ruedas, servicio de transporte intermunicipal, entre otros, con el objeto de proteger su derecho fundamental a la salud. 24. Para responder este problema, la Sala Plena abordará: a) los requisitos de procedencia de la acción de tutela; b) el derecho fundamental a la salud; c) la prestación de servicios y el suministro de tecnologías en salud antes de la LeS y después de esta; d) las reglas jurisprudenciales unificadas para el suministro de pañales, crema anti escaras, pañitos húmedos, silla de ruedas, transporte intermunicipal, servicio de enfermería, entre otros; y; e) finalmente la solución de los casos en concreto. C. Procedencia de la acción de tutela 25. El artículo 86 de la Constitución Política de Colombia consagra que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento sumario, por sí misma o por quién actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos se resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad. i) Titularidad de la acción 26. El artículo 86 consagra que toda persona al ejercer la acción de tutela puede intervenir por sí misma o por quien actúe en su lugar. La segunda alternativa propuesta fue desarrollada por el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, el cual consagra tres variables: a) el ejercicio de la acción de tutela a través de representante; b) mediante agencia oficiosa y; c) a través del Defensor del Pueblo y los personeros municipales –en concordancia con los artículos 46 y ss. del Decreto 2591 de 1991–. En el presente caso debe revisarse la agencia oficiosa. 27. El artículo 10 inciso 2 del Decreto 2591 de 1991 establece que se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de estos no esté en condiciones de promover su propia defensa[13]. La norma consagra que, cuando esto ocurra, debe manifestarse en la solicitud dicha agencia. La agencia oficiosa se fundamenta, según la jurisprudencia constitucional, en el principio de solidaridad[14] y tiene como objetivo proteger a las personas por encima de los requisitos procesales[15], en especial cuando aquellas se encuentran en una situación de vulnerabilidad, como lo son los niños y los adultos mayores[16]. Igualmente, la Corte Constitucional ha sostenido que la agencia oficiosa busca evitar que se sigan perpetrando actos o continúen las omisiones que vulneran los derechos fundamentales, debido a la falta de capacidad de la persona para defenderse por sí misma[17]. 28. Este Tribunal ha considerado que la agencia oficiosa supone tres requisitos. El primero de ellos consiste en la manifestación expresa de quien ejerce la agencia oficiosa, de actuar en defensa de derechos ajeno[18] o, en otras palabras, de alguien más. 29. El segundo requisito consiste en que la persona no esté en condiciones de promover su propia defensa[19]. Esta situación puede determinarse a partir de las pruebas aportadas por el agente oficioso o por las circunstancias determinadas en los hechos de la acción de tutela[20]. 30. El tercer requisito es la informalidad. Ello significa que no es necesario que exista una relación formal entre el agente oficioso y el agenciado[21] y, por ello, no es necesario que medie documento alguno, en el cual se delegue la interposición de la acción de tutela, como ocurre en la figura del poder. ii) Destinatario de la acción -legitimación por pasiva- 31. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela procede por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública; y la misma norma faculta al legislador para establecer los casos en los cuales la acción de tutela procederá contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. 32. Estos enunciados los ha denominado la Corte Constitucional como legitimación por pasiva (o destinatarios de la acción). Ésta, a su vez, es definida como la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la acción de tutela y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando ésta resulte demostrada[22]. 33. En materia de salud, el artículo 42 numeral 2 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela procede contra acciones u omisiones de particulares cuando contra quien se hubiese hecho la solicitud esté encargado de la prestación del servicio público de salud. iii) Subsidiariedad 34. El artículo 86 de la Constitución Política de Colombia consagra que la acción de tutela procederá cuando el afectado no disponga de otro medio defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Al respecto ha sostenido la Corte Constitucional que si la Constitución Política no consagrase el carácter subsidiario de la acción de tutela, se vaciarían de contenido lo mecanismos de defensa judicial dispuestos por el ordenamiento jurídico[23]. 35. Lo anterior no significa, sin embargo, que la acción de tutela proceda única y exclusivamente cuando no existan otros recursos, o cuando éstos se hayan agotado. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que el requisito de subsidiariedad debe revisarse caso por caso, a fin comprobar que, a pesar de existir otro mecanismo de defensa, no se esté ante una de estas posibilidades[24]: a) un perjuicio irremediable, caso en el cual la tutela procede excepcionalmente[25]; b) que si bien existe otro medio de defensa judicial, éste no sea idóneo o eficaz[26], y; c) que se trate de personas que requieren de especial protección constitucional, como niños, mujeres cabeza de familia, personas en situación de discapacidad, población desplazada, personas de tercera edad, entre otros[27]. 36. En materia de salud, el legislador le asignó la función jurisdiccional a la Superintendencia de Salud, para que ésta dirima, entre otros, problemas relacionados con el suministro de medicamentos[28]. El artículo 41 inciso 1 literal a) de la Ley 1122 de 2007 establece que la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez, los asuntos relacionados con la cobertura de los servicios y tecnologías en salud incluidos en el POS, cuando su negativa por parte de las EPS o quien haga sus veces ponga en riesgo o amenace la salud del usuario. 37. Esta función jurisdiccional se realizará a través de un procedimiento sumario y según los principios del proceso judicial (publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia)[29], el derecho fundamental al debido proceso, a la defensa y a la contradicción, conforme al artículo 41 inciso 2 de la Ley 1122 de 2007. Este proceso, a su vez, cuenta con unas características particulares. 38. La primera característica es la informalidad[30] y consiste, según el artículo 41 inciso 4 de la Ley 1122 de 2007, en que la demanda podrá ser presentada a través de memorial u otro escrito, sin que medie formalidad alguna o autenticación; asimismo, la informalidad implica que no se requerirá de apoderado judicial y que el proceso se adelantará con la menor formalidad posible. 39. La segunda característica es el carácter preferente y sumario[31]. La Superintendencia Nacional de Salud no está sometida a los términos consagrados en el Código General del Proceso. El artículo 41 inciso 5 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, establece que la entidad emitirá sentencia dentro de los veinte (20) días siguientes a la radicación de la demanda, cuando el objeto de esta sea la prestación de un servicio o tecnología incluido o excluido del Plan de Beneficios en Salud (en adelante PBS). 40. La tercera característica es la facultad de adoptar medidas cautelares[32]. El artículo 41 parágrafo 3 numeral 1 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, consagra que la Superintendencia Nacional de Salud podrá adoptar, como medida cautelar, medidas tendientes a proteger la salud del usuario. 41. Estas características le permiten a la Corte Constitucional sostener, en principio, que la función jurisdiccional de la Superintendencia de Salud se reviste de carácter principal[33]. Esto quiere decir que la entidad conoce y falla en derecho de manera definitiva, como lo hace un juez[34]. 42. El carácter principal, empero no significa que la acción de tutela sea desconocida; por el contrario, implica que debe estudiarse en cada caso si procede la acción jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo con las siguientes reglas[35]: a) exista riesgo la vida, la salud o la integridad de las personas; b) los peticionarios o afectados se encuentren en situación de vulnerabilidad, debilidad manifiesta o sean sujetos de especial protección constitucional[36]; c) se configure una situación de urgencia que haga indispensable la intervención del juez constitucional, o; d) se trata de personas que no pueden acceder a las sedes de la Superintendencia de Salud ni adelantar el procedimiento a través de internet. En tal sentido, el juez constitucional debe valorar dicha circunstancia al momento de establecer la eficacia e idoneidad del trámite ante dicha autoridad. 43. La función jurisdiccional sería entonces un mecanismo idóneo y eficaz para proteger los derechos de las personas en materia de salud[37] en determinados casos. Esta postura la sostuvo la Corte en la sentencia SU-124 de 2018. En ella se indicó que el procedimiento ante la Superintendencia Nacional de Salud resultaba idóneo y eficaz para garantizar los derechos fundamentales de los usuarios[38]; en consecuencia, la procedencia de la acción de tutela sería factible, solo cuando se requiera la protección urgente de los derechos fundamentales o concurran circunstancias particulares, que hagan imperativa la intervención del juez constitucional[39]. 44. Sin embargo, la Corte Constitucional ha reconsiderado en sus Salas de Revisión este planteamiento, pues la reglamentación vigente experimenta algunas situaciones normativas relevantes y una situación estructural determinante, que conlleva a revisar el carácter idóneo y eficaz de la función jurisdiccional[40]. a. Situaciones normativas 45. Estas situaciones hacen referencia a posibles contenidos o vacíos normativos. La primera consiste en los términos para resolver el caso[41]. Mientras que la función jurisdiccional implica un término de veinte (20) días contados desde el momento de radicación de la demanda, la acción de tutela prevé un plazo de diez días para fallar en primera instancia, de acuerdo con el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991. Por otra parte, el legislador omitió reglamentar lo relativo a la interposición de recursos (o acceso a la segunda instancia)[42]. El artículo 41 parágrafo 1 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, estableció que las decisiones de la Superintendencia Nacional de Salud podrán ser apeladas. Estos recursos, a su vez, serán tramitados ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial-Sala Laboral. Sin embargo, la disposición normativa no consagró cuál es el término para responder dicha apelación, ni el efecto en que se concede el recurso[43]. 46. Este vacío implica, de acuerdo con la Corte Constitucional, una indefinición en el tiempo que se demora una decisión y, por tanto, consecuencias negativas en la defensa de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la salud[44]. Al respecto, la Corte también ha sostenido que este vacío puede ser corregido mediante una interpretación sistemática[45], si se aplica del carácter sumario de la función jurisdiccional[46]. Para esta Corporación “[a] pesar de que el legislador no precisó el término (…) también puede predicarse la celeridad de la segunda instancia, dado el carácter prevalente y sumario que se le otorgó al mecanismo y la especialidad de los jueces, pues son conocedores del tipo de circunstancias y prerrogativas que envuelven estas controversias y de la necesidad de una decisión oportuna”[47]. 47. La segunda situación hace referencia al objeto de la función jurisdiccional[48]. La Corte Constitucional identificó que el recurso judicial ante la Superintendencia Nacional de Salud sólo procede ante la negativa por parte de las EPS, mas no en aquellos casos en los cuales existe una omisión o un silencio[49]. Tales circunstancias tampoco se advierten subsumidas en el literal e del artículo 6º de la Ley 1949 de 2019 que refiere a la existencia de un conflicto en el acceso a servicios no incluidos, de forma que no aplica para los expresamente excluidos y no hace mención al supuesto de silencio u omisión en la respuesta de la EPS; por tanto, existe un déficit de protección ante estos últimos casos. 48. La tercera situación se presenta ante la falta de determinación de un mecanismo que permita garantizar el cumplimiento de la decisión[50], omisión que nuevamente pone de presente un déficit de protección. 49. Finalmente, es preciso señalar otro aspecto que implica mayores exigencias en el mecanismo jurisdiccional de la Supersalud frente a la acción de tutela, y es aquel relacionado con la interposición a través de un agente oficioso. Lo anterior, toda vez que la agencia oficiosa en tutela solo se exige la manifestación expresa de quien la ejerce y que el agenciado no esté en condiciones de promover su propia defensa (f.j. 28 a 31); mientras que, ante la Superintendencia, el agente debe prestar caución y la ratificación, so pena de dar por terminada la actuación, conforme al artículo 57 del Código General del Proceso[51]. b. Situación estructural 50. En la T-403 de 2017, la Sala Primera de revisión expuso un estudio empírico que da cuenta sobre el incumplimiento del término legal de diez días con el que cuenta para proferir sus fallos. Puntualmente, el estudio afirmó “De los 150 fallos de los que se obtuvo la información completa, se tiene que desde la fecha en que se avocó conocimiento o desde que se admitió la solicitud de trámite hasta el momento en que profirió fallo: 1. El promedio fue de 271 días. 2. El menor tiempo que se tomó la Delegada para proferir fallo fue de 35 días. 3. El mayor tiempo que se tomó la Delegada para proferir fallo fue de 881 días.” 51. Adicionalmente, la Sala Especial de Seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008 convocó a varias entidades y agentes responsables del sistema de salud a una audiencia pública, mediante auto A-668 de 2018. La audiencia tenía como finalidad evidenciar las problemáticas estructurales que presenta dicho sistema, así como encontrar soluciones sustanciales y definitivas para avanzar en la superación de los obstáculos para el goce efectivo del derecho fundamental a la salud[52]. 52. La Superintendencia de Salud participó en esa audiencia pública celebrada el seis (6) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), e indicó que[53]: a) para la entidad es imposible proferir decisiones jurisdiccionales en los diez (10) días que otorga como término la ley; b) existe un retraso entre dos (2) y tres (3) años para solucionar de fondo las controversias conocidas por la entidad en todas sus sedes, especialmente las de carácter económico –por ejemplo, reclamaciones por licencias de paternidad–; c) la Superintendencia de salud no cuenta en sus regionales con la capacidad logística y organizativa para dar solución a los problemas jurisdiccionales que se presentan fuera de Bogotá –en especial, carece de personal especializado suficiente en las superintendencias regionales y existe una fuerte dependencia de la sede en el Distrito Capital–. 53. Recientemente, la Superintendencia indicó que sus regionales solo tienen alcance en 312 municipios y que entre agosto de 2019 y junio de 2020 emitió 2261 sentencias en ejercicio de la función jurisdiccional, sin embargo, no expuso el tiempo que le tomó proferir dichas decisiones; motivo por el cual no es posible colegir que se hayan superado las dificultades reconocidas en el 2018[54]. c. Alcance de la función jurisdiccional de la Superintendencia de Salud 54. Las situaciones n...