Sentencia SU-499 de 2024

SU499-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia SU-499/24 TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Procedencia por defecto fáctico, ausencia de valoración probatoria completa e integral, necesaria para evaluar la existencia de cosa juzgada (...), de haber valorado en su integridad las pruebas disponibles, la autoridad judicial habría podido arribar a una conclusión distinta, en particular, respecto de la configuración del fenómeno de la cosa juzgada. Esto cobra especial relevancia en la medida en que el proceso de cumplimiento ya había concluido, lo que exigía un análisis detallado de las providencias proferidas dentro de dicho trámite y su impacto en las pretensiones formuladas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Ecopetrol. TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Procedencia por defecto sustantivo, desconocimiento del principio de cosa juzgada (...), al no realizar un análisis integral de los elementos de la cosa juzgada, la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en una afectación grave del debido proceso, ya que desestimó el carácter definitivo de las decisiones judiciales previas que determinaron y liquidaron el valor de la obligación a cargo de Ecopetrol y permitió que se reabriera una controversia que se encontraba decidida, lo que resulta contrario a la garantía de estabilidad y coherencia en el sistema jurídico. TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Procedencia por violación directa de la Constitución y vulneración del principio de confianza legítima (...), la decisión cuestionada incurre en un defecto por violación directa de la Constitución, en la medida en que: (i) desconoce la fuerza vinculante de decisiones judiciales ejecutoriadas, (ii) vulnera el principio de confianza legítima en el sistema judicial y (iii) afecta la seguridad jurídica al decidir nuevamente un debate ya resuelto. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre requisitos generales y especiales de procedibilidad ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Relevancia constitucional como requisito de procedibilidad DEFECTO FACTICO-Concepto/DEFECTO FACTICO-Dimensión negativa y positiva/DEFECTO FACTICO-Reiteración de jurisprudencia DEFECTO FACTICO-Configuración (...) el defecto fáctico se configura cuando el error en la valoración probatoria es evidente y trascendental; es evidente cuando no admite duda en términos de la falta o carencia de valoración de un medio de prueba y es trascendental cuando su valoración hipotética podría dar lugar a una decisión distinta, en el sentido de modificar el decisum de la providencia judicial que se cuestiona. DEFECTO SUSTANTIVO-Presupuestos para su configuración El defecto sustantivo se configura cuando se aplica una norma indiscutiblemente inaplicable al caso; se decide con base en normas inexistentes o que han perdido vigencia; se interpretan en un sentido claramente contrario a la Constitución; se le otorga a la disposición un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente); no se aplica la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta o la norma no tiene conexidad material con los presupuestos del caso. COSA JUZGADA-Definición/COSA JUZGADA-Funciones negativa y positiva/COSA JUZGADA-Efectos inter partes o erga omnes/COSA JUZGADA-Configuración/COSA JUZGADA-Valor y relevancia IDENTIDAD DE OBJETO-Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia PRINCIPIO DE COSA JUZGADA-Finalidad/COSA JUZGADA-Fundamentos IDENTIDAD DE OBJETO-Jurisprudencia Constitucional (...) la identidad del objeto se define no solo por el bien jurídico discutido, sino por los fundamentos de hecho que subyacen a las pretensiones de ambos procesos, y que resultan esenciales para valorar la existencia del fenómeno de la cosa juzgada. Esto implica que la autoridad judicial debe evaluar si las demandas o acciones contenciosas presentan la misma causa fáctica y, en caso afirmativo, confirmar si el objeto ya ha sido decidido en una sentencia previa, para evitar resoluciones contradictorias sobre el mismo conflicto jurídico y garantizar los fines que se adscriben a la cosa juzgada, y, por tanto, a cada medio de control. VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION-Estructuración (...) este defecto se configura, inter alia, en las siguientes hipótesis:(a) cuando en la solución del caso se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; (b) se trata de una violación evidente o no se tuvo en cuenta un derecho fundamental de aplicación inmediata; (c) los jueces, con sus fallos, vulneran derechos fundamentales porque no tienen en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución y (d) si el juez encuentra, deduce o se le interpela sobre una norma incompatible con la Constitución, y no aplica las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales (excepción de inconstitucionalidad). REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL –Sala Plena– Sentencia SU-499 de 2024 Referencia: Expediente T-10.165.667 Asunto: demanda de tutela presentada por la Universidad de Cartagena contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Magistrado sustanciador: Antonio José Lizarazo Ocampo Síntesis de la decisión. La Corte Constitucional amparó el derecho al debido proceso de la Universidad de Cartagena, vulnerado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado al confirmar en segunda instancia mediante providencia del 11 de mayo de 2023, la sentencia de la Sala Fija de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar proferida en primera instancia el 29 de mayo de 2020 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por Ecopetrol contra los actos administrativos mediante los cuales la Universidad de Cartagena le negó la devolución de los dineros pagados por concepto de “estampilla Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos”. En consecuencia, dejó sin efectos la sentencia de segunda instancia objeto de la tutela y ordenó a la Sección Cuarta del Consejo de Estado que rehiciera el trámite del recurso de apelación dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y que, previa incorporación al expediente de la totalidad de las pruebas recaudadas en la primera instancia del proceso y de otorgar a las partes la oportunidad de pronunciarse sobre la totalidad del acervo probatorio del expediente, dictara una sentencia de reemplazo que tuviese en cuenta las razones y fundamentos expuestos en la parte motiva. En la sentencia de primera instancia confirmada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado se decidió (i) declarar la nulidad de los actos administrativos demandados; (ii) ordenar a la Universidad de Cartagena devolver los pagos que Ecopetrol le hizo el 3 de marzo de 2009, por valor de $26.402’634.271,86, y el 9 de abril de 2010, por valor de $22.865’515.596,73, y (iii) condenar a la Universidad de Cartagena al pago de intereses corrientes sobre las sumas que Ecopetrol le pagó, desde que se notificó la Resolución n.º 00461 de 21 de febrero de 2013, mediante la cual la universidad negó la “petición de devolución” por el pago de lo no debido solicitada por Ecopetrol, hasta la ejecutoria de la sentencia y, de los intereses moratorios, a partir el día siguiente a la ejecutoria del fallo. La Sala concluyó que la decisión judicial de segunda instancia mediante la cual se resolvió el recurso de apelación incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y en violación directa de la Constitución. El primero se configuró dado que la autoridad judicial accionada valoró de manera parcial e incompleta los medios de prueba relacionados con la acción de cumplimiento mediante la que se reconoció a favor de la universidad la obligación de Ecopetrol de pagarle los montos adeudados por concepto de la estampilla denominada “Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos”, pues tales medios de prueba resultaban fundamentales para evaluar tanto la posible configuración del fenómeno de la cosa juzgada, que alegó la universidad, como la pretensión de restablecimiento que solicitaba Ecopetrol. En cuanto al defecto sustantivo, la Corte encontró acreditado que la autoridad judicial accionada interpretó de manera restrictiva las decisiones judiciales adoptadas en el proceso de cumplimiento, con fundamento en las cuales Ecopetrol pagó a la universidad las sumas que ahora pretende que le sean devueltas, decisiones que eran fundamentales para evaluar la configuración del fenómeno de la cosa juzgada. La Sala consideró que, con base en los medios de prueba aportados al proceso de tutela, es posible entender configurada la cosa juzgada respecto de las decisiones judiciales adoptadas en el proceso de cumplimiento, así como respecto de los fallos de tutela contra tales decisiones judiciales. Aunque se trataba de medios jurídicos diferentes (la acción de cumplimiento y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho), ambos se decidieron con fundamento en la existencia o no, a cargo de Ecopetrol, de la obligación de pagar la estampilla “Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos”. En cuanto al defecto por violación directa de la Constitución, la Corte encontró acreditado que la autoridad judicial accionada desconoció los efectos vinculantes de decisiones judiciales ejecutoriadas adoptadas dentro del proceso de cumplimiento a que se ha hecho referencia. Estas decisiones, que dieron lugar al pago de los montos que ahora Ecopetrol pretende le sean devueltos como pago de lo no debido, son vinculantes, en atención al alcance de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, decide sobre la revisión de las sentencias proferidas dentro del proceso de tutela de la referencia, previas las siguientes consideraciones: I. ANTECEDENTES La Universidad de Cartagena presentó demanda de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado[1], por considerar que, al proferir la sentencia de segunda instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelante se indicará, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia, confianza legítima, seguridad jurídica, derecho de defensa e igualdad. Para la accionante, la mencionada autoridad judicial incurrió en los defectos fáctico, error inducido y sustantivo. 1. Hechos relevantes 1.1 Acción de cumplimiento adelantada por la Universidad de Cartagena contra Ecopetrol S.A. 1. El 21 de noviembre de 2006, la Universidad de Cartagena en ejercicio de la acción de cumplimiento presentó demanda contra Ecopetrol S.A., con el fin de que diera cumplimiento a la Ley 334 de 1996[2], a la Ordenanza n.º 12 de 1997 de la Asamblea Departamental de Bolívar[3] y al Decreto 725 de 2000 del gobernador de Bolívar[4], por medio de los cuales se creó y reglamentó la estampilla denominada “Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos”, y pagara el costo asociado a esta, por las operaciones de exportación de petróleo realizadas desde el puerto de Cartagena entre 1997 y 2004. 2. En la demanda, como prueba de la renuencia, se informó que Ecopetrol, mediante oficio de 25 de mayo de 2006[5], se negó a pagar a favor de la universidad el tributo, por, entre otras, las siguientes razones: (i) la ordenanza no precisó el sujeto pasivo ni el momento de causación de la estampilla; (ii) las ventas y compras que se celebran con proveedores y compradores del exterior, y en el exterior, no se encuentran gravadas con la estampilla, toda vez que se trata de operaciones realizadas fuera de la jurisdicción departamental; (iii) que no era un sujeto pasivo del tributo, al estar constituida como una sociedad pública por acciones, y (iv) que el artículo 16 del Decreto Legislativo 1056 de 1953 exceptuó de toda clase de impuestos departamentales y municipales, directos e indirectos, a la actividad de exploración y explotación del petróleo y de sus derivados. 3. Mediante sentencia de 26 de enero de 2007, el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito Judicial del Cartagena declaró improcedente la acción[6]. La decisión fue revocada mediante sentencia del 12 de marzo de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar[7], mediante la cual se ordenó a Ecopetrol S.A. “el cumplimiento del artículo 1, 6 y parágrafo del artículo 7 de la Ley 334 de 1996 y del artículo 8 de la Ordenanza 0012 de 1997 y en consecuencia la remisión de los dineros recaudados o que debió recaudar a la Universidad de Cartagena”. 4. Luego de diversas actuaciones[8], como consecuencia de la decisión de segunda instancia, el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena, mediante auto de 25 de febrero de 2009, ordenó a Ecopetrol pagar a favor de la Universidad de Cartagena la suma de $26.402’634.271,86. Así mismo, mediante auto de 5 de noviembre de 2009, ordenó a Ecopetrol pagar la suma de $22.865’515.596,73 como factor de “monto valor constante” a la Universidad de Cartagena, por concepto del tributo correspondiente a la estampilla “Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos”. En cumplimiento de tales providencias judiciales, Ecopetrol pagó las mencionadas sumas a la universidad el 3 de marzo de 2009[9] y el 9 de abril de 2010[10], respectivamente. 1.2.1 Sentencias de tutela en relación con providencias proferidas dentro del proceso de cumplimiento 5. Mediante sentencia de 7 de junio de 2007, la Sección Primera del Consejo de Estado negó la tutela presentada por Ecopetrol en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar, por la presunta vulneración de los derechos al debido proceso y a la defensa. Según afirmó Ecopetrol en la demanda, ninguna de las partes, de manera previa al ejercicio de la acción de cumplimiento, le solicitó que cumpliera las normas que presuntamente habría quebrantado, lo que habría desconocido la exigencia del artículo 8 de la Ley 393 de 1997. La Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del 9 de agosto de 2007, revocó la decisión de negar el amparo y, en su lugar, la rechazó por improcedente. La Corte Constitucional no seleccionó este proceso para su revisión. 6. Mediante sentencia de 29 de enero de 2009, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente otra demanda de tutela interpuesta por Ecopetrol en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar, en la que censuró la validez constitucional de los autos de 5 de septiembre y 23 de octubre de 2008, los cuales habrían desconocido sus derechos al debido proceso y a la defensa. La decisión fue confirmada mediante sentencia del 30 de julio de 2009, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado y, posteriormente, mediante la Sentencia T-082 de 2010, proferida por la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional. 7. Finalmente, mediante sentencia del 22 de marzo de 2013, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la tutela presentada por la Universidad de Cartagena y la Junta Especial de la Estampilla en contra de las providencias del 12 de marzo y 18 de abril de 2007, proferidas por el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Trece Administrativo de Cartagena. Mediante estas providencias se excluyó de la liquidación la suma correspondiente a intereses moratorios y a la sanción accesoria, lo cual habría dado lugar a la vulneración de sus derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia y al cumplimiento de los fallos judiciales, ya que se desconocieron las normas que regulaban el cobro de los intereses, el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (norma vigente, para aquel entonces) y la Sentencia C-188 de 1998. 1.3 Solicitud de pago de lo no debido presentada por Ecopetrol ante la Universidad de Cartagena 8. El 26 de julio de 2012[11], Ecopetrol solicitó a la Universidad de Cartagena la devolución de los dineros pagados por concepto de “estampilla Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos”, por considerar que fueron pagos excesivos e indebidos, de conformidad con el procedimiento regulado en la “ley tributaria nacional”. Argumentó que la devolución era procedente respecto de pagos fundados en normas ilegales e inconstitucionales[12]. Para estos efectos señaló que: (i) existe expresa prohibición legal de gravar con impuestos territoriales y nacionales las exportaciones de petróleo; (ii) no se puede considerar como responsables o sujetos pasivos del tributo a las entidades del orden nacional, como Ecopetrol; (iii) las exportaciones de petróleo no hacían parte del hecho generador del tributo de conformidad con la Ley 334 de 1996; (iv) el cobro se realizó con abierto desconocimiento de las normas legales que establecen el procedimiento para la determinación y el cobro de las obligaciones de carácter tributario; (v) pagó la estampilla por las exportaciones realizadas en los años 1997 a 2004, pese a que la reglamentación que la exigía solo se expidió en el año 2000, luego de que el gobernador de Bolívar emitió el Decreto 725 de 2000, y (vi) la Ley 334 de 1996 no autorizó el cobro de sumas adicionales por concepto de valor constante alguno. 9. Mediante oficio de 20 de septiembre de 2012, la Universidad de Cartagena negó la “petición de devolución”[13]. Argumentó que: (i) el pago de lo no debido no era aplicable, ya que este se hizo en cumplimiento de una sentencia judicial. Por tanto, dado que la universidad solo es responsable de sus actos, Ecopetrol debía cuestionar la decisión judicial que consideraba lesiva de sus intereses, y de existir algún tipo de responsabilidad exigirla de la autoridad judicial que expidió la decisión correspondiente; (ii) existía cosa juzgada constitucional respecto de la obligación de Ecopetrol de cumplir con el tributo por las operaciones, actos y contratos, de conformidad con el fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 12 de marzo de 2007, dentro de la acción de cumplimiento que promovió la institución[14]; (iii) no era cierto que el pago del tributo se hubiese fundamentado en normas ilegales e inconstitucionales, porque las leyes 334 de 1996 y 1495 de 2011 y las ordenanzas n.º 12 de 1997 y n.º 26 de 2012 de la Asamblea Departamental de Bolívar estaban vigentes. Además, tampoco existía una suspensión provisional sobre los efectos de la Ordenanza n.º 012 de 1997 de la Asamblea Departamental, pues, si bien fue objeto de dos demandas de nulidad[15], estas se encontraban en trámite, de allí que sus disposiciones eran obligatorias. 10. El 3 de octubre de 2012, Ecopetrol presentó recursos de reposición y apelación en contra de la decisión anterior[16]. En el escrito expuso: (i) el procedimiento aplicable para la devolución del pago de lo no debido[17] y el cumplimiento de los requisitos de la solicitud, de allí que la devolución era procedente; (ii) que el rechazo de la devolución se fundamentó en la Ley 1495 de 2011 y la Ordenanza 26 de 2012, normas proferidas con posterioridad a los pagos realizados en los años 2009 y 2010; (iii) que era procedente la devolución del pago de lo no debido respecto de tributos que se hubiesen fundado en normas ilegales, inconstitucionales o ante la inexistencia de norma alguna que sustentara el cobro[18]; (iv) que existía expresa prohibición legal de gravar con impuestos territoriales y nacionales las exportaciones de petróleo y sus derivados[19], por lo tanto, el pago de la estampilla evidenciaba que los pagos realizados por Ecopetrol eran indebidos; (v) que las entidades del orden nacional no son sujetos pasivos o agentes de retención de estampillas territoriales[20]; (vi) que la Ley 334 de 1996 autorizó únicamente como hecho generador la realización de actividades y operaciones sin incluir las exportaciones; (vii) que el cobro se realizó con abierto desconocimiento de las normas legales que establecen el procedimiento para la determinación y cobro de obligaciones de carácter tributario; (viii) que pagó la estampilla por las exportaciones realizadas en los años 1997 a 2004, pese a que la reglamentación de aquello solo se profirió en el año 2000, luego de que el gobernador de Bolívar expidió el Decreto 725 de 2000, y (ix) que el pago de la estampilla constituye un pago de lo no debido porque la Ley 334 de 1996 no autorizó el cobro de sumas adicionales por concepto de valor constante. 11. Mediante la Resolución n.º 00461 de febrero 21 de 2013, la Universidad de Cartagena confirmó la decisión de negar la solicitud de devolución del pago de lo no debido. Entre otras, argumentó que: (i) el pago efectuado por Ecopetrol se fundamentó en normas vigentes, como la Ley 334 de 1996 y la Ordenanza 12 de 1997 de la Asamblea Departamental de Bolívar; (ii) la obligación de Ecopetrol de cumplir con el tributo pasado, presente y futuro, en cuanto a las operaciones, actos o contratos, fue cosa juzgada, de conformidad con el fallo de segunda instancia de marzo 12 de 2007, dentro de la acción de cumplimiento iniciada por la Universidad; (iii) la institución solo tiene el deber jurídico de responder por sus actos administrativos, más no por actuaciones judiciales; (iv) el cobro y pago de la estampilla en ningún momento tuvo como causa el desconocimiento del ordenamiento, sino que ante el incumplimiento de Ecopetrol, fue obligado a cumplir por parte de una autoridad judicial –en el proceso de cumplimiento a que se ha hecho referencia–; (v) no existe pago de lo no debido cuando el cumplimiento de una obligación se fundamenta en una norma jurídica y menos cuando esta fue ordenada por una autoridad judicial; (vi) no se configuraron los presupuestos del enriquecimiento sin causa porque el pago fue fruto de una sentencia; (vii) la norma frente al valor constante no ha sido anulada y los procesos en curso en procura de la misma no han sido notificados; (viii) los funcionarios públicos no están habilitados para hacer uso de la excepción de ilegalidad en sede administrativa; (ix) la universidad carece de competencia para crear, modificar o extinguir impuestos, tasas o contribuciones impositivas y (x) las sentencias debidamente ejecutoriadas no se pueden desconocer en sede administrativa. 1.4 Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido por Ecopetrol contra los actos administrativos mediante los cuales la Universidad de Cartagena negó la devolución de los dineros pagados por concepto de “estampilla Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos”, cuya decisión en segunda instancia es objeto de la presente tutela 1.4.1 Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 12. El 13 de febrero de 2013[21], Ecopetrol presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos referidos: el que negó la solicitud de devolución por pago en exceso y/o indebido, de septiembre 20 de 2012, y la resolución n.º 00461 de febrero 21 de 2013 que confirmó la negativa. Por concepto de restablecimiento del derecho, solicitó la devolución de la suma de $49.268’149.867, correspondientes a lo pagado por concepto de la estampilla y el reconocimiento de los intereses corrientes, moratorios y las indexaciones y actualizaciones a las hubiere lugar. Consideró que, con dichos actos administrativos, se trasgredieron las siguientes disposiciones: los artículos 150.11, 150.12, 287.3, 303.4, 313.4, 338 y 363 de la Constitución, 850, 854, 855, 857, 863 y 864 del Estatuto Tributario, 235 de la Ley 225 de 1995, 59 de la Ley 1066 de 2006, 27 de la Ley 141 de 1994, 71.5 del Decreto 1222 de 1986, 32 de la Ley 14 de 1983, el Decreto Legislativo 1056 de 1956 y las leyes 334 de 1996, 383 de 1997 y 1495 de 2011. 13. Como fundamento de la demanda, Ecopetrol señaló que[22]: (i) acudió al procedimiento administrativo adecuado para solicitar la devolución del pago de lo no debido o improcedente, pero la universidad no le dio el trámite correspondiente, de conformidad con los artículos 850, 854, 855, 863 y 864 del Estatuto Tributario, 235 de la Ley 223 de 1995, 59 de la Ley 788 de 2002 y 5 de la Ley 1066 de 2006; (ii) no existe causal para el rechazo de la solicitud de devolución; (iii) el rechazo de la devolución se fundamentó en la Ley 1495 de 2011 y la Ordenanza 26 de 2012, normas proferidas con posterioridad a los pagos realizados en los años 2009 y 2010; (iv) no le correspondía pagar la estampilla, ya que la Ley 334 de 1994 no autorizó el cobro de sumas adicionales por concepto de valores constantes, ya que esta solo fue introducida por la Ley 1495 de 2011; (v) de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, es procedente la devolución del pago de lo no debido respecto de tributos que se hubiesen fundamentado en normas ilegales, inconstitucionales o ante la inexistencia de norma alguna que sustente el cobro[23]; (vi) existe expresa prohibición legal de gravar con impuestos territoriales y nacionales las exportaciones de petróleo y sus derivados[24]; (vii) las entidades de carácter nacional no son sujetos pasivos o agentes de retención de estampillas territoriales[25]; (viii) las exportaciones de petróleo y sus derivados no son un hecho generador del tributo[26]; (ix) el cobro se realizó con abierto desconocimiento de las normas legales que establecen el procedimiento para la determinación y cobro de obligaciones de carácter tributario, y (x) pagó la estampilla por las exportaciones realizadas en los años 1997 a 2004, pese a que la reglamentación de aquello solo se dio en el año 2000, luego de que el gobernador de Bolívar expidió el Decreto 725 de 2000. 1.4.2 Contestación de la Universidad de Cartagena[27] 14. La Universidad se opuso a las pretensiones. Indicó que no le asistía razón a Ecopetrol para solicitar la nulidad del acto administrativo ni el restablecimiento del derecho porque obró conforme al ordenamiento jurídico. Planteó como excepciones de mérito las siguientes[28]: (i) inexistencia del derecho reclamado, pues la obligación era de carácter legal, reglamentaria y judicial, por lo tanto, no existía pago de lo no debido, ni desconocimiento de las disposiciones del Estatuto Tributario; (ii) configuración del fenómeno de la cosa juzgada, ya que la discusión era idéntica a la relacionada con la existencia de la obligación de pago, que se definió mediante la sentencia del 12 de marzo de 2007 del Tribunal Administrativo de Bolívar, en el proceso de cumplimiento que inició la universidad; (iii) inexistencia de saldo alguno a favor de Ecopetrol, ya que no existen suman de dinero pagadas de más o erogadas sin fundamento legal pagadas por esta a su favor; (iv) existencia de una obligación legal a cargo de Ecopetrol de transferir lo retenido a los usuarios por concepto de la estampilla; (v) vigencia y aplicabilidad de las normas que sustentaban las sumas pagadas por Ecopetrol; (vi) no configuración del pago de lo no debido, ya que existe ley, reglamento y sentencia judicial que contiene una obligación de cumplimiento a cargo de Ecopetrol; (vii) existencia de cosa juzgada constitucional de conformidad con las sentencias de tutela promovidas por Ecopetrol y la universidad; (viii) existencia del hecho generador que dio lugar al pago y (ix) indebida escogencia de la acción, así como falta de legitimación por pasiva, ya que la acción para la recuperación de dichos dineros fue producto de una orden judicial, por tanto, “la acción debía ser contra la Nación, la Rama Judicial y el Ministerio de Justicia y no contra la Universidad que recibió de buena fe dichas sumas por el fallo judicial en comento”. 15. Posteriormente, al pronunciarse sobre la reforma de la demanda, alegó la “excepción de ausencia del requisito de procedibilidad de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 161 del CCA”[29] debido a que Ecopetrol no había realizado el pago total de la obligación sobre la cual perseguía la devolución[30]. 16. Mediante auto del 25 de abril de 2014[31], el Tribunal Administrativo de Bolívar negó las excepciones previas presentadas por la Universidad de Cartagena. En cuanto a la excepción de cosa juzgada y cosa juzgada constitucional señaló que no confluían los requisitos necesarios para su configuración[32]. Frente a las excepciones de indebida escogencia de la acción y falta de legitimación por pasiva de la Universidad de Cartagena, señaló que no prosperaba, pues la legitimación por pasiva era atribuible a la autoridad administrativa que expidió los actos acusados. Finalmente, frente a la excepción de ausencia del requisito de procedibilidad, de conformidad con el numeral 5 del artículo 161 del CPACA, señaló que no era aplicable, por cuanto únicamente se estudiaba en pretensiones en ejercicio del medio de control de repetición. 17. Inconforme con la decisión, la Universidad de Cartagena presentó recurso de apelación. Sustentó que el despacho omitió tener en cuenta las pruebas que se solicitaron en la audiencia inicial[33]. Además, señaló que lo que pretendía Ecopetrol era revivir la discusión de si era o no sujeto pasivo de la estampilla, pues existía identidad en cuanto a los montos solicitados en la demanda y lo pagado, como consecuencia de la sentencia de cumplimiento del 12 de marzo de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 18. El 26 de octubre de 2015, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al resolver el recurso de apelación, confirmó el auto que negó las excepciones previas planteadas por la Universidad de Cartagena. Respecto a la cosa juzgada, señaló que no existía identidad de objeto ni de causa, pues en la acción de cumplimiento se requirió al juez hacer efectiva la obligación tributaria sin que se solicitara pronunciamiento de fondo respecto a la legalidad del tributo[34], lo que “no implica que se considere que la providencia dictada en la acción de cumplimiento no hubiese hecho tránsito a cosa juzgada, pues esa sentencia esta ejecutoriada y, en tanto, produjo tales efectos. Pero si bien puede tener alguna relación con el contenido subjetivo que se estudia, eso no significa que sea por cosa juzgada”[35]. En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva, consideró que se acreditaba porque “lo que se demanda es la nulidad de unos actos administrativos que denegaron la devolución de un pago que se consideró hecho de forma indebida”[36]. Finalmente, frente a la indebida escogencia de la acción, el recurrente no la sustentó en debida forma, pues “ni siquiera mencionó cuál era el medio de control que consideraba idóneo”[37]. 1.4.3 Sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 19. La Sala Fija de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar mediante sentencia del 29 de mayo de 2020 resolvió: (i) declarar la nulidad de los actos administrativos demandados; (ii) ordenó a la Universidad de Cartagena devolver los pagos que Ecopetrol le hizo el 3 de marzo de 2009, por valor de $26.402’634.271,86, y el 9 de abril de 2010, por valor de $22.865’515.596,73, y (iii) reconoció el pago de intereses corrientes sobre la suma pagada por Ecopetrol desde que se notificó la Resolución n.º 00461 de 21 de febrero de 2013, hasta la ejecutoria de la sentencia y, los intereses moratorios, a partir el día siguiente a la ejecutoria del fallo. 20. En primer lugar, la autoridad judicial consideró “que si bien […], la entidad demandante cumplió con la obligación tributaria a raíz del fallo emitido dentro de la acción de cumplimiento que interpuso el ente universitario. [sic] Tal situación no impide que en esta oportunidad, se analice la legalidad del tributo, ya que precisamente este es el escenario para determinar si la actividad desarrollada por la entidad estaba comprendida en el hecho generador del impuesto”[38]. 21. En segundo lugar, indicó que la nulidad de los actos administrativos se justificaba porque “Ecopetrol S.A. no tenía el deber de transferir ningún porcentaje a favor de la Estampilla de la Universidad de Cartagena, por concepto de las exportaciones que realizara en el Puerto de Cartagena. Esto, por cuanto, del contenido de la Ley 334 de 1996 y del Acuerdo 012 de 1997-vigente en ese momento- no se infiere que dicha actividad estuviera comprendida dentro del hecho generador de la estampilla. Además que, conforme el artículo 5º de la Ley 334 de 1996, el hecho generador se entendía causado siempre que en la actividad gravada se diera la participación de un funcionario departamental o municipal”[39]. En consecuencia, “al demostrarse que Ecopetrol no tenía la obligación de efectuar retenciones con cargo a la estampilla por la exportación de petróleo que realizaba en el Puerto de Cartagena, […] en efecto, pagó una obligación que no le correspondía, lo que quiere decir que tenía asidero la actuación administrativa que inició la demandante en aplicación del artículo 850 del Estatuto Tributario. No obstante, […] la entidad demandada no estaba obligada a tramitar la petición bajo la égida del citado artículo, ya que si bien es cierto en esta oportunidad se probó el pago de lo no debido, lo cierto es que la tesis del ente universitario era propugnar por la legalidad del tributo. Por consiguiente […] se debe declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, en tanto que, se demostró el pago de lo no debido por parte de Ecopetrol”[40]. 1.4.4 Recurso de apelación interpuesto por la Universidad de Cartagena 22. La Universidad de Cartagena apeló la decisión del tribunal[41]. Argumentó lo siguiente: (i) el fallo reabre la discusión judicial de la acción de cumplimiento presentada en 2006; (ii) la actora perdió toda oportunidad procesal para ejercer cualquier medio de control frente a la orden de cumplimiento, como consecuencia del fenómeno de la cosa juzgada; (iii) la conclusión que efectuó el tribunal de que las exportaciones no se consideran hecho gravable es contradictoria y carece de fundamento; (iv) los hechos generadores fueron fijados por la Ley 334 de 1996 y su alcance interpretativo fue determinado por el mismo tribunal en la sentencia de cumplimiento; (v) no se configura el pago de lo no debido porque existió una obligación, legal, reglamentaria y judicial que hizo tránsito a cosa juzgada, por lo que no es procedente la devolución de las sumas indicadas por Ecopetrol; (vi) se escogió indebidamente el medio de control; de considerarse que era el de reparación directa, no solo carecería de legitimación en la causa por pasiva, ya que el presunto daño sería imputable a la administración de justicia, además de que para la fecha de presentación de la demanda ya había operado la caducidad de este medio de control; (vii) se interpretaron de forma errónea los artículos 16 del Decreto 1056 de 1953 y 27 de la Ley 141 de 1994, así como la Sentencia C-1071 de 2003, en cuanto a la imposibilidad de establecer gravámenes a la explotación de recursos naturales no renovables; (viii) existen fallos contrapuestos en la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en relación con el pago de la estampilla en operaciones de exportación de petróleo[42]; (ix) dado que la discusión se enfocó en la legalidad del tributo, se debió acudir al medio de control de nulidad simple y, en consecuencia, se ha debido vincular a la asamblea departamental y al departamento de Bolívar; (x) el fallo atenta contra decisiones judiciales relacionadas con la Ordenanza 12 de 1997, la cosa juzgada material y la seguridad jurídica; (xi) el fallo impugnado se contradice en relación con la aplicación del Estatuto Tributario sobre el pago de intereses, y (xii) el fallo impugnado acabaría con la educación superior de Bolívar y con la Universidad de Cartagena, como primera universidad en la Costa Caribe. 1.4.5 Sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, objeto del presente proceso de tutela 23. Mediante sentencia del 11 de mayo de 2023, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia. En primer lugar, hizo referencia al procedimiento para la determinación de los tributos territoriales[43] y a la devolución del pago de lo no debido y en exceso[44], dado que la discusión versaba sobre una estampilla de orden departamental. 24. En segundo lugar, consideró que “el medio de control de reparación directa no era el idóneo para cuestionar los actos demandados mediante los cuales no se accedió a la devolución del pago por concepto de estampillas, pues se trata de una decisión tomada por la Universidad de Cartagena, razón que igualmente desvirtúa que el medio de control de nulidad, también invocado por el apelante, fuera procedente”[45]. Por lo tanto, reiteró lo señalado en el auto del 26 de octubre de 2015, que resolvió el recurso de apelación contra la decisión que negó las excepciones previas: “se tiene que el medio de control elegido por la parte actora es el idóneo, debido a que lo que se demanda es, por una parte, la nulidad de actos administrativos particulares y, por la otra, el correlativo restablecimiento de los derechos que presuntamente se afectaron con estos actos”[46]. En ese sentido, “[n]o puede perderse de vista que la demandante solicitó la devolución del pago del tributo al considerar que no se configuró el hecho generador y no era sujeto pasivo de la obligación tributaria contemplada en la ley y ordenanzas, circunstancia que se deriva de lo dispuesto en una norma jurídica, condición que justamente se busca salvaguardar con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”[47]. Por lo anterior, consideró que no era “necesario pronunciarse sobre el término de caducidad del medio de control de reparación directa”[48]. 25. En tercer lugar, indicó que no se configuró el fenómeno de la cosa juzgada respecto al asunto discutido[49], porque al igual que lo había determinado en el auto del 26 de octubre de 2015, al resolver la apelación contra el auto que negó las excepciones previas, indicó que “no existe identidad de objeto, toda vez que el proceso relacionado con la acción de cumplimiento tenía como fin el acatamiento de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico frente a la Estampilla Universidad de Cartagena”[50] y en “el caso bajo examen, el objeto de la pretensión es la nulidad de los actos que negaron la solicitud de devolución de las sumas pagadas indebidamente por concepto de estampilla”[51]. Además, que dicha postura, “ya había sido asumida por la Sala en otra oportunidad, al señalar que la acción de cumplimiento y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho son completamente diferentes al manifestar que ‘la primera acción solo se verifica si las autoridades no están aplicando en debida forma el ordenamiento jurídico, mientras que en la segunda se pone en tela de juicio las decisiones de la administración’”[52]. 26. En cuarto lugar, precisó que no existen “fallos contradictorios por parte del Tribunal, pues […] la acción o medio de control en el que cada uno de ellos fue proferido y, por ende, la delimitación a la que estaba sometida el operador judicial, de lo que se desprende que cada providencia tiene un ámbito de aplicación particular e independiente”[53]. 27. En quinto lugar, señaló que el pago realizado por Ecopetrol carecía de causa, debido a que “la exportación de petróleo y sus derivados no pueden ser gravados con la estampilla, porque, dada la naturaleza de la entidad y de la operación[54], no intervienen funcionarios departamentales o municipales, como lo exige la Ley[55], presupuesto necesario para que se configure el hecho generador del tributo”[56]. Por lo tanto, “no le asiste razón a la Universidad, quien señaló que la sentencia de primera instancia interpretó indebidamente la decisión de esta Sección sobre la Ordenanza 012 de 1997, pues la intervención del funcionario es un requisito para la configuración del hecho generador, por lo que, si no se evidencia en la operación realizada, como en este caso de exportación de petróleo, no hay hecho gravable y, por ende, el pago realizado carece de causa”, incluso ante el supuesto de que “Ecopetrol debía actuar como agente retenedor, […] al no configurarse el hecho imponible, no le puede ser exigible el pago en cuestión”[57]. A partir de lo anterior, consideró que no era necesario “pronunciarse sobre la interpretación del Tribunal de los artículos 16 del Código de Petróleos, 27 de la Ley 141 de 1994 y la sentencia C-1071 de 2033, relacionados con la determinación de impuestos a la actividad petrolera”[58]. 28. En sexto lugar, consideró que, a diferencia de la postura de la Universidad de Cartagena, sí se configuró el pago de lo no debido, dado que no se produjo el hecho generador correspondiente. En consecuencia, “los pagos realizados por Ecopetrol devienen en indebidos”[59]. Al respecto, precisó que, “los valores se cancelaron en 2009 y 2010 y que la solicitud de devolución se presentó el 26 de julio de 2012, de suerte que se cumplió con el término de 5 años establecido en el artículo 2536 del Código Civil aplicable en consideración de los artículos 11 y 21 del Decreto 1000 de 1997 (derogado por el Decreto 2277 de 2012)”[60]. 29. En séptimo lugar, respecto a la procedencia del pago de intereses, señaló que “en el presente caso, se analizó la procedencia de pago de lo no debido de la estampilla, de manera que debe atenderse a lo dispuesto en los artículos 855 y 863 del Estatuto Tributario, motivo por el cual procede confirmar la sentencia de primera instancia en relación con este aspecto”. Además, “[e]l hecho que el tribunal considerara que la Universidad no debía aplicar el artículo 850 del Estatuto Tributario, aspecto que no fue apelado por la interesada (demandante) y que, por ende, no es objeto de pronunciamiento de esta Sala, no impide la aplicación de los intereses correspondientes, pues se insiste, se trata de la devolución de lo pagado indebidamente”[61]. 30. Finalmente, respecto al daño patrimonial que sufriría la universidad, señaló que “la obligación tributaria sustancial se origina al realizarse el presupuesto previsto en la ley como generador del tributo, así en el caso de la devolución por pago de lo no debido no se evalúan elementos subjetivos de quien recibió las sumas de dinero, sino que debe verificarse si se trata de un pago efectuado sin fundamento legal”[62], además de que la presunta afectación a la población estudiantil no fue probada. 1.5 Sentencias de nulidad simple en un proceso paralelo, promovido por Ecopetrol, en contra de algunos apartados de las ordenanzas que regularon de manera general la estampilla “Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos” 31. Mediante sentencia de 5 de junio de 2015[63], el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en Descongestión, dentro del proceso de nulidad simple promovido por Ecopetrol, declaró la nulidad de: (i) el artículo 3 y algunas expresiones de los artículos 5[64] y 11[65] de la Ordenanza n.º 12 de 1997 de la Asamblea de Bolívar[66]; y (ii) los artículos 71, 72, 73, 74 y algunas expresiones de los artículos 77 y 79 de la Ordenanza n.º 11 de 2006 de la Asamblea de Bolívar[67]. 32. La decisión fue revocada de manera parcial mediante sentencia de 29 de abril de 2020, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En su lugar, declaró: (i) “la nulidad parcial del artículo 3.º de la Ordenanza nro. 12 de 1997, en el sentido de anular la expresión «autorizase al gobernador del Departamento de Bolívar, para que determine por decreto las características y tarifas y denominaciones de dicha estampilla»; la legalidad condicionada del artículo 3.° de la Ordenanza nro. 12 de 1997, en el entendido de que el hecho generador de la estampilla solo se realiza cuando en los actos, documentos y contratos gravados interviene un funcionario departamental o municipal”, y (ii) “la legalidad condicionada de los artículos 71, 72, 73 y 74 de la Ordenanza nro. 11 de 2006, en el entendido de que el hecho generador de la estampilla solo se realiza cuando en los actos, documentos y contratos gravados interviene un funcionario departamental o municipal; la nulidad de la expresión «y/o los nuevos mecanismos tecnológicos de recaudo que se implante» contenida en el artículo 77 y la nulidad de la expresión «en sus distintas» contenida en el artículo 79 de la Ordenanza nro. 11 de 2006, de la Asamblea del Departamento de Bolívar”. 1.6 El proceso de tutela 1.6.1 La demanda de tutela 33. El 6 de septiembre de 2023, la Universidad de Cartagena presentó demanda de tutela por considerar que la sentencia del 11 de mayo de 2023, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia, confianza legítima, seguridad jurídica, derecho de defensa y de igualdad, en cuanto la autoridad judicial incurrió en los defectos de error inducido, fáctico y sustantivo. Para su protección, solicitó que se dejara sin efectos la sentencia cuestionada y, en consecuencia, se profiriera una sentencia de reemplazo o se ordenara a la autoridad que expidiera un nuevo fallo, respetuoso de sus derechos fundamentales. 34. Como fundamento de su solicitud, sostuvo que la providencia judicial cuestionada, en primer lugar, incurrió en un error inducido ya que, presuntamente: (i) la Secretaría del Tribunal Administrativo de Bolívar hizo creer que el expediente judicial estaba compuesto por cerca de 800 folios, omitiendo incorporar al trámite de la apelación la prueba trasladada que correspondía al expediente íntegro de la acción de cumplimiento identificada con el radicado 13001-33-31-013-2006-00038-00, compuesta por 2.258 folios[68]; (ii) Ecopetrol promovió ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo un nuevo proceso bajo la figura del aparente pago de lo no debido, omitiendo que la liquidación del tributo y su cuantificación, realizada por la Contraloría General de la República, fue objeto del derecho de contradicción, mediante la objeción por error grave, y que la orden de pago no fue un pago voluntario sino en cumplimiento del artículo 25 de la Ley 393 de 1997[69]. 35. Segundo, incurrió en un defecto fáctico[70], ya que, como consecuencia del error inducido, la autoridad judicial accionada omitió la valoración probatoria de: (i) el expediente de la acción de cumplimiento, compuesto por 2.258 folios; (ii) el auto de 25 de febrero de 2009, en el que se ordenó a Ecopetrol pagar la suma de $26.402’634.271,86, referente al incumplimiento de la Ley 334 de 1996; (iii) el auto de 2 de septiembre de 2009, en el que se declaró no probada la objeción por error grave formulado por Ecopetrol; (iv) el auto de 5 de noviembre de 2009, en el que se ordenó a Ecopetrol pagar $22.865’515.596.73 como factor de monto de valor constante, a favor de la Universidad de Cartagena, por concepto de la estampilla; (v) los demás autos proferidos con posterioridad a la sentencia del 12 de marzo y 18 de abril, y (vi) las tutelas proferidas dentro del proceso, esto es, la T-082 de 2010 y las proferidas por la Sección Primera y la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado. 36. Tercero, incurrió en un defecto sustantivo[71], ya que al anular los actos administrativos que negaron la devolución del pago de lo no debido y, consecuencialmente, ordenarle a la universidad devolver a Ecopetrol las sumas de $26.402’634.271,86 y $ 22.865’515.597 junto con los respectivos interés corrientes y moratorios, (i) desconoció los efectos de cosa juzgada ordinaria y constitucional de las decisiones judiciales contenidas en los autos de 25 de febrero de 2009, 2 de septiembre de 2009, 5 de noviembre de 2009 y 24 de marzo del 2010, así como de las providencias judiciales dictadas mediante la acción de tutela (hace referencia a las proferidas en el proceso de tutela que culminó con la expedición de la Sentencia T-082 de 2010), las cuales ya habían definido el alcance con efecto erga omnes de la orden de pago y liquidación de la suma a cancelar; (ii) vulneró el artículo 229 de la Constitución, y las siguientes disposiciones que hacen parte del bloque de constitucionalidad: artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en concordancia con el artículo 93 de la Constitución, y el artículo 25 de la Ley 393 de 1997; (iii) desconoció los precedentes judiciales relacionados con el acatamiento de los fallos y decisiones judiciales, en virtud de las decisiones que se adoptaron en el proceso de la acción de cumplimiento y de los fallos de tutela en los que se decidió sobre el cumplimiento de lo ordenado en aquella y el incidente en contra de Ecopetrol; y (iv) desconoció la confianza legítima en el sistema judicial, al dejar sin efecto decisiones judiciales propias de esa unidad judicial ya ejecutoriadas. 1.6.2 Respuesta de la autoridad judicial accionada y vinculados[72] 37. Respuesta de la accionada, Sección Cuarta del Consejo de Estado[73]. La Magistrada ponente de la sentencia cuestionada solicitó declarar la improcedencia de la tutela por falta de cumplimiento del requisito de relevancia constitucional. En su criterio, “no se presenta ningún defecto fáctico, pese a que el expediente de la acción de cumplimiento no fue remitido en su totalidad como parte del expediente digitalizado”[74], pues, para este, la sala sí tuvo conocimiento de aquellas piezas procesales, por cuanto advirtió su existencia en la decisión judicial reprochada y fueron objeto de valoración al momento de proferir la sentencia del 11 de mayo de 2023. 38. Igualmente señaló que, “dentro del trámite de la segunda instancia [la accionante] no advirtió irregularidades en relación con el contenido del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho”[75]. 39. En relación con los efectos de la cosa juzgada, advirtió que dichos argumentos fueron presentados por la Universidad de Cartagena en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, tanto en la contestación de la demanda como en el recurso de apelación, lo cual llevó a que en la sentencia reprochada se estudiara si se había configurado tal excepción, motivo por el cual se realizó un estudio sobre los procedimientos de determinación de los tributos y de la devolución de los pagos no debidos o pagados en exceso y las características propias de la acción de cumplimiento. 40. Finalmente, señaló que la prueba de la presunta vulneración de las finanzas de la universidad, al cumplir lo decidido en la sentencia, no fue aportada en sede judicial. Resaltó que, para dichos casos, existe la posibilidad de acudir al incidente de impacto fiscal de conformidad con el artículo 334 de la Constitución y la Ley 1695 de 2013 o solicitar a la entidad demandante el otorgamiento de mecanismos que faciliten el cumplimiento de la obligación. 41. Respuesta del Tribunal Administrativo de Bolívar. Señaló que la tutela “carece de relevancia constitucional y, por el contrario, lo que se pretende es reabrir un debate jurídico que ha quedado resuelto en ambas instancias”[76]. En su criterio, no se configura ningún defecto porque, aunque “se incurrió en un error por parte de la Secretaría del Tribunal, al no enviar al Consejo de Estado la totalidad de las piezas del expediente, especialmente, las relacionadas con la acción de cumplimiento que se decretó como prueba trasladada desde el Juzgado Décimo Tercero Administrativo de Cartagena; dicha situación fue involuntaria y de ninguna manera se hizo con la intención de inducir a [sic] error al Consejo de Estado, como se afirma en el escrito de tutela”[77]. Además, que “la discusión sobre la cosa juzgada quedó zanjada al negarse la excepción previa por parte de este Tribunal en audiencia inicial del 6 de febrero de 2014, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado mediante auto del 25 de noviembre de 2014. No obstante, la […] accionante pretende revivir ese mismo debate en sede de tutela, al plantear que la sentencia cuestionada desconoce las decisiones adoptadas en el marco de la acción de cumplimiento”[78]. 42. Respuesta de la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Bolívar. Rindió informe en el que indicó que, “con ocasión a las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional y por el Consejo Superior de la Judicatura para contrarrestar y prevenir la propagación del Covid19, desde el día 22 de marzo de 2020, se privilegió el trabajo desde casa; generando esto que, al tiempo de remitir el proceso al Consejo de Estado para surtir la segunda instancia, los expedientes fueran escaneados, tomando para eso las piezas y cuadernos que reposaban en los estantes de la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Bolívar”[79]. Por lo tanto, cuando [le] correspondió […] remitir el proceso al superior, ya el expediente se encontraba digitalizado, debido a que el día 8 de septiembre de 2020, el señor Rector de la Universidad de Cartagena, solicitó copia magnética de la actuación. Así pues, las piezas que a la postre se enviaron al Consejo de Estado, corresponden a las escaneadas para dar respuesta a la antedicha solicitud, junto con las actuaciones que surgieron con posterioridad”[80]. Sin embargo, advirtió que “la no remisión del expediente trasladado del Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena de Indias, pudo haber ocurrido porque, al momento de la digitalización, este no se encontraba junto con las demás piezas que conformaban la actuación contentiva de la acción de cumplimiento”[81]. 43. Respuesta de Ecopetrol S.A. Solicitó declarar improcedente la tutela. En su criterio: (i) el asunto carece de relevancia constitucional y pretende utilizarse como una tercera instancia[82]; (ii) no cumple con el requisito de subsidiaridad, ya que la Universidad de Cartagena no agotó los medios de defensa disponibles[83], ni se probó la existencia de un perjuicio irremediable; y (iii) no se configuran los defectos alegados[84], ya que no se probó una irregularidad procesal determinante en la sentencia cuestionada, ni puede alegarse la culpa propia[85]. 44. Respuesta de Daniel Herrera Blanco, representante estudiantil de la universidad. Reiteró los argumentos expuestos por la Universidad de Cartagena sobre las irregularidades cometidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la sentencia cuestionada. Señaló que “de cumplirse con la enunciada sentencia, se estaría causando un perjuicio irremediable a los estudiantes de la Universidad de Cartagena, puesto que se haría imposible […] contar con los recursos necesarios que permitan garantizar el funcionamiento”[86] y con ello “garantizar la protección del derecho fundamental a la educación de […] 23.000 estudiantes”[87]. 45. Respuesta del Sindicato de Trabajadores Oficiales de la Universidad de Cartagena (Sintraunicartagena). Solicitó el amparo de los derechos fundamentales de la universidad. Indicó que la sentencia del 11 de mayo de 2023 incurrió en defectos sustantivos y procedimentales. Asimismo, sostuvo que los montos ordenados a pagar constituyen un perjuicio irremediable tanto para los trabajadores como para la organización sindical, afectando gravemente los recursos asignados al personal de la institución. En cuanto al fondo del asunto, consideró que, “fueron los jueces de la república quienes definieron y determinaron en providencias judiciales una obligación a cargo de Ecopetrol SA, independientemente de que esta fuera de contenido tributario o no, pues bien pudo tratarse de un asunto contractual o de operaciones administrativas, lo determinante es que la obligación nació en virtud de una providencia judicial y no de una autoliquidación o liquidación de aforo”[88]. 46. Respuesta del Sindicato mixto de trabajadores de las Universidades Públicas nacionales (Sintraunal). Según se indica en la decisión de tutela de primera instancia, solicitó que se dejara sin efectos la sentencia impugnada, reiterando los argumentos expuestos por la Universidad de Cartagena. Señaló que de ejecutarse la sentencia cuestionada se privaría inevitablemente a miles de jóvenes de escasos recursos de la oportunidad de acceder a una educación superior de calidad. 1.6.3 Sentencia de tutela de primera instancia 47. Mediante sentencia de 2 de noviembre de 2023, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la tutela. Precisó que el mecanismo carecía de relevancia constitucional, pues el accionante “pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia en la que se valore nuevamente los medios probatorios obrantes en el plenario así como de los antecedentes judiciales de los que la Sección Cuarta de esta Corporación tuvo conocimiento”[89]. Además, consideró que el objeto que persigue el accionante es que se adopte “una decisión favorable a sus intereses, en la que se indique que existe una identidad de objeto y de causa entre la acción de cumplimiento y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y que por este motivo se configura el fenómeno de la cosa juzgada. No obstante, tal calificación excede la órbita del juez constitucional, pues ello solo le corresponde realizar al operador judicial que conoció del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como ocurrió en el caso concreto”[90]. 1.6.4 Impugnación 48. Mediante escrito de 14 de noviembre de 2023, la Universidad de Cartagena impugnó la decisión. En su criterio, la tutela sí cumplía con el requisito de relevancia constitucional, ya que “versa sobre la vulneración de derechos fundamentales de una Universidad Pública y su Comunidad Universitaria y no sobre materias de mera legalidad y/o solamente objetivos económic[o]s”[91]. Además, la Sección Quinta del Consejo del Estado, “al resolver en primera instancia la acción de tutela no hizo una valoración completa de los fundamentos de la solicitud de amparo”[92], sino que, “se dedicó a analizar la petición […] exclusivamente desde la perspectiva del […] defecto [fáctico], cuando era menester ver la relevancia constitucional también desde el tamiz de los defectos sustantivos y procedimentales alegados”[93]. En consecuencia, solicitó que se revocara el fallo de primera instancia y se ampararan los derechos alegados en la tutela. 1.6.5 Sentencia de tutela de segunda instancia 49. Mediante sentencia de 18 de enero de 2024, la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, revocó la sentencia de primera instancia, y, en su lugar, negó el amparo. En su criterio, el asunto sí tiene relevancia constitucional, en la medida en que “se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia del defecto fáctico en que presuntamente incurrió la autoridad judicial accionada”[94]. 50. En cuanto al fondo del asunto, consideró que la Sección Cuarta del...