Sentencia SU-498 de 2016

SU498-16 Sentencia SU498/16 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad CARACTERIZACION DEL DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia CARACTERIZACION DEL DEFECTO FACTICO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES CARACTERIZACION DEL DEFECTO PROCEDIMENTAL COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Medio de defensa judicial eficaz para controvertir la legalidad de los actos administrativos El ordenamiento prevé la nulidad y el restablecimiento del derecho como medio de control judicial de los actos de carácter particular y concreto proferidos por la administración. Específicamente, a través de ese instrumento se busca desvirtuar la presunción de legalidad que cobija al acto administrativo y obtener la consecuente indemnización de los perjuicios que el acto haya podido causar durante el tiempo en el que permaneció vigente. CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ACTUACION CONTRACTUAL DEL ESTADO, ESPECIALMENTE DE LA DECLARATORIA DE CADUCIDAD La caducidad hace parte de aquellos presupuestos procesales relacionados con el derecho de acción, entre los que también se encuentran la capacidad de las partes, la jurisdicción y la competencia. Dicho esto, la caducidad hace referencia al ejercicio de la acción dentro de determinados plazos fijados por la ley, so pena de la imposibilidad de constituirse una relación jurídico-procesal válida. Constituye un mecanismo que limita el tiempo durante el que las personas pueden acudir a la jurisdicción para la definición judicial de las controversias, el cual privilegia la seguridad jurídica y el interés general. TERMINOS PROCESALES-Finalidad/TERMINOS PROCESALES-Importancia LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE TERMINOS PROCESALES-Limitaciones DEBIDO PROCESO-Ambitos de protección constitucional CESE DE ACTIVIDADES JUDICIALES-Contabilización de términos TERMINO JUDICIAL-Aplicación en día de paro judicial Las protestas de funcionarios de la Rama Judicial del Poder Público no siempre conllevan el cierre de los despachos judiciales, razón por la que se debe establecer en el caso concreto si el despacho judicial prestó el servicio, y existen previsiones legales para la contabilización de los términos en los casos en los que se interrumpe la prestación del servicio público de administración de justicia que determinan el cumplimiento de la carga procesal. PRINCIPIO DE CONTINUIDAD EN LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Excepciones PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Concepto MINISTERIO PUBLICO-Competencias de promoción y protección del derecho de petición DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Deberes especiales de los personeros distritales y municipales y de los servidores de la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia por no cumplir con el requisito subsidiariedad por cuanto la accionante contaba con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No se advierte algún motivo para inaplicar la regla de improcedencia general, pues la accionante contó con una vía idónea para controvertir dichos actos, particularmente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el marco del cual podía solicitar las medidas cautelares que pidió en la acción constitucional, es decir la suspensión de las actuaciones de la administración dirigidas a obtener el recaudo de la sanción pecuniaria. Referencia: Expediente T-5.490.721 Acción de tutela instaurada por Bavaria S.A. en contra de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo del Atlántico y la Secretaría de Hacienda de la Gobernación del Atlántico. Procedencia: Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Asunto: acción de tutela contra actos administrativos que impusieron sanciones por el incumplimiento de obligaciones tributarias y contra providencias judiciales que declararon la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Magistrada sustanciadora: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá, D. C., catorce (14) de septiembre de dos mil dieciséis (2016). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa, quien la preside, los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Aquiles Arrieta Gómez, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia emitido por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 8 de octubre de 2015, que revocó la sentencia proferida el 12 de febrero de 2015 por la Sección Quinta de esa Corporación, en el proceso de tutela promovido por Bavaria S.A. en contra de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo del Atlántico y la Gobernación del Atlántico. El asunto llegó a la Corte Constitucional, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, por remisión que efectuó la Secretaría General de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. El 13 de mayo de 2016, la Sala Número Cinco de Selección de Tutelas de esta Corporación escogió el presente caso para su revisión. I. ANTECEDENTES El 6 de octubre de 2014[1] Bavaria S.A. formuló acción de tutela en contra de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo del Atlántico y la Gobernación del Atlántico, por considerar vulnerados sus derechos a la igualdad, al debido proceso, a la propiedad y a “no ser molestado ni a soportar injerencias ilegítimas”[2]. La acción de tutela se presentó en atención a las siguientes actuaciones: (i) la Secretaría de Hacienda del Departamento del Atlántico expidió la Resolución núm. 3433 del 19 de septiembre de 2011 -que confirmó en la Resolución EC5-00779OE201000013504 del 22 de marzo de 2012- mediante la que le impuso a la accionante una sanción de $56.124.499.000 por no presentar la declaración de la “Estampilla Pro Hospital Universitario CARI E.S.E.” correspondiente a los bimestres 2º a 6º del año 2009; (ii) el Tribunal Administrativo del Atlántico, en auto de 4 de septiembre de 2013, declaró probada la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que Bavaria S.A. formuló en contra de los actos sancionatorios referidos, y (iii) la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en auto de 11 de junio de 2014, confirmó la decisión que declaró probada la caducidad de la acción. 1. Los hechos que sustentaron la solicitud de amparo se resumen a continuación: 1.1. El 19 de septiembre de 2011, la Secretaría de Hacienda del Departamento del Atlántico expidió la Resolución núm. 3433 mediante la que le impuso a Bavaria S.A. una sanción de $56.124.499.000 por no presentar la declaración de la “Estampilla Pro Hospital Universitario CARI E.S.E.” correspondiente a los bimestres 2º a 6º del año 2009, con fundamento en los artículos 173, 174, 175 y 179 del Estatuto Tributario Departamental del Atlántico (artículos 2º,3º, 4º y 8º de la Ordenanza 000018 de 2006). 1.2. Bavaria S.A. formuló recurso de reconsideración, en el que solicitó la revocatoria del acto sancionatorio referido con base en los siguientes argumentos: (i) la sanción debe supeditarse a las decisiones que se emitan en los procesos en los que, a través de la acción de nulidad, se controvirtieron las ordenanzas que reglamentaron el impuesto y se cuestionó la indebida ampliación del hecho generador previsto en la Ley 645 de 2001[3]; (ii) la sanción se fundó en un tributo con un diseño idéntico al previsto en ordenanzas que han sido declaradas nulas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y (iii) la fijación de los elementos del tributo por parte de la Asamblea Departamental del Atlántico comportó un exceso en las competencias que le asignó la Carta Política, y desconoció los parámetros fijados en la Ley 645 de 2001 y la naturaleza del impuesto -de ejecución instantánea-. 1.3. Mediante Resolución EC5-00779OE201000013504 de 22 de marzo de 2012 la Secretaría de Hacienda del Departamento del Atlántico confirmó la sanción impuesta en la resolución del 19 de septiembre de 2011. Frente a los argumentos del recurso indicó que su decisión está sustentada en un acto administrativo de orden general, que se encontraba vigente para el momento en el que impuso la sanción. 1.4. El precitado acto administrativo se notificó a la accionante, de forma personal, el 13 de julio de 2012, fecha que constituye el hito inicial para la contabilización del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011[4], y que, en consecuencia, vencía el 14 de noviembre de 2012. 1.5. Antes de que venciera el término para la formulación del medio de control, los empleados y funcionarios de un amplio sector de la Rama Judicial del Poder Público adelantaron una jornada de protesta, que implicó el cese de las actividades judiciales entre el 11 de octubre de 2012 y el 9 de diciembre del mismo año. 1.6. En atención al paro judicial y al cese de actividades de la Oficina de Apoyo Judicial de la ciudad de Barranquilla, el 2 de noviembre de 2012 la accionante exhibió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto sancionatorio ante la Procuraduría Provincial de Barranquilla, autoridad que dejó constancia de la presentación personal y le devolvió la demanda a la actora “(…) para que siga su trámite”[5]. 1.7. Las actividades judiciales se reanudaron el 10 de diciembre de 2012. Sin embargo, como consecuencia de la congestión en las oficinas y despachos judiciales, Bavaria S.A. radicó la demanda en la oficina de apoyo judicial correspondiente el 12 de diciembre de 2012 “esto es, durante el tercer día hábil que siguió al levantamiento del paro”[6]. 1.8. En audiencia inicial celebrada el 4 de septiembre de 2013, la Magistrada Ponente del Tribunal Administrativo del Atlántico[7] declaró probada la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por Bavaria S.A. Como fundamento de esa decisión refirió las disposiciones que determinan la oportunidad de la acción, particularmente señaló que: (i) el término de presentación de la demanda es de 4 meses contado a partir del día siguiente a la notificación del acto administrativo -numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011-; (ii) los términos de meses y años se computan conforme al calendario –artículo 121 del Código de Procedimiento Civil al que remite el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011-, y (iii) cuando el último día de un plazo otorgado en meses o años es feriado o vacante, el plazo se extiende hasta el primer día hábil siguiente -artículo 62 Ley 4ª de 1913-. Con base en esas reglas, la juzgadora indicó que el cese de actividades no interrumpió el término de caducidad para ejercer la acción y por ende, éste feneció el 14 de noviembre de 2012. Sin embargo, como para ese momento la Oficina de Apoyo Judicial de Barranquilla estaba cerrada, la accionante tenía la carga de presentar la demanda el primer día hábil siguiente, es decir el 10 de diciembre de 2012 “en razón a que las actividades en la Oficina de Servicios de los Juzgados Administrativos de la ciudad de Barranquilla se reanudaron el día diez (10) de diciembre de 2012, ello sin tener en cuenta que esta Corporación nunca cesó sus actividades”[8]. Por último precisó que la presentación personal ante la Procuraduría Provincial de Barranquilla no interrumpió la caducidad, pues dicha autoridad le devolvió a la actora la demanda para que continuara su trámite, lo que le imponía la obligación a la interesada de presentarla oportunamente, de acuerdo con las consideraciones referidas previamente. 1.9. Bavaria S.A. formuló recurso de apelación contra la decisión proferida el 4 de septiembre de 2013 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en el que destacó la oportuna presentación de la demanda e indicó que como consecuencia de la congestión en las oficinas de apoyo judicial se omitió la presentación del libelo el primer día hábil. 1.10. El 11 de junio de 2014, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico que declaró la caducidad de la acción. El juez de segunda instancia enfatizó en el propósito de la caducidad de los medios de control contencioso de los actos de la administración y reiteró la regla que rige la contabilización de los términos fijados en meses y años, de acuerdo con la cual no se excluyen los días de vacancia judicial ni el tiempo en el que se encuentre cerrado el despacho, salvo que el plazo expire en día inhábil, pues en este caso el término se extiende hasta el primer día hábil siguiente. El ad-quem confrontó la regla descrita con las circunstancias del caso. En ese ejercicio advirtió que el cese de actividades se extendió hasta el 9 de diciembre de 2012, razón por la que el plazo para presentar la demanda venció el 11 de diciembre del mismo año, que corresponde al día hábil siguiente a la reanudación de actividades en la Oficina de Apoyo Judicial de Barranquilla. Sin embargo, la accionante presentó la demanda el 12 de diciembre de 2012, cuando el medio de control había caducado. Respecto a la presentación de la demanda en la Procuraduría Provincial de Barranquilla señaló que el libelo fue devuelto a la parte, quien, en consecuencia, tenía la obligación de presentarlo en tiempo. Solicitud de tutela 2. El 6 de octubre de 2014 Bavaria S.A., formuló acción de tutela en contra de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Departamento del Atlántico, en la que denunció la transgresión de sus derechos a la igualdad, al debido proceso, a la propiedad y a “no ser molestado ni a soportar injerencias ilegítimas”[9]. La accionante explicó que la afectación de sus derechos se deriva tanto de los actos administrativos sancionatorios expedidos por la Secretaría de Hacienda del Atlántico, como de las decisiones judiciales que establecieron la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que formuló en contra de dichos actos. En consecuencia, solicitó como medidas de restablecimiento que: (i) se dejen sin efectos las decisiones judiciales que decretaron la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que formuló en contra de los actos sancionatorios; (ii) se ordene al Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento del Atlántico dar curso a la acción referida; (iii) se ordene la suspensión de las acciones dirigidas al cobro y ejecución de la sanción tributaria impuesta, y (iv) se ordene a la Secretaría de Hacienda del Departamento del Atlántico aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de los actos sancionatorios y disponer su revocatoria directa. También pidió, como medidas cautelares, la suspensión temporal de los efectos de las decisiones judiciales, de los actos administrativos sancionatorios y de los actos dirigidos a la ejecución y cobro de la sanción. Los reproches en contra de las providencias judiciales que declararon la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 3. En la solicitud de amparo, la actora indicó que los autos que declararon la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que formuló en contra del acto administrativo sancionatorio del 19 de septiembre de 2011 incurrieron en: (i) defecto procedimental y defecto sustantivo por inaplicación de la Constitución y la ley; (ii) defecto sustantivo por interpretación inaceptable, y (iii) defecto fáctico por indebida valoración probatoria y ausencia de actividad probatoria. 4. En primer lugar desarrolló, los defectos procedimental y sustantivo derivados del desconocimiento de normas constitucionales y legales. Sobre el particular indicó que las decisiones judiciales controvertidas: 4.1. Desconocieron que el procedimiento que la accionante adelantó obedeció a circunstancias de fuerza mayor y a las competencias asignadas por la Carta Política y la ley al Ministerio Público. En ese sentido anotó que la presentación de la demanda ante la Procuraduría General de la Nación respondió a la competencia asignada por el artículo 277-7 Superior de intervenir en los procesos cuando es necesario para la defensa y garantía de los derechos fundamentales. 4.2. Ignoraron el artículo 23 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015, que establece el deber de la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, y los personeros distritales y municipales de prestar asistencia eficaz para garantizar el ejercicio del derecho de petición, pues la presentación de la demanda es una manifestación de esa prerrogativa. También se desconoció el alcance de las obligaciones que contiene la norma, ya que esta precisa que “[s]i fuere necesario, deberán intervenir ante las autoridades competentes con el objeto de exigirles, en cada caso concreto, el cumplimiento de sus deberes legales. Así mismo recibirán, en sustitución de dichas autoridades, las peticiones, quejas, reclamos o recursos que aquellas se hubieren abstenido de recibir, y se cerciorarán de su debida tramitación.” 4.3. Inaplicaron el artículo 13 de la Ley 153 de 1887 que dota con fuerza de ley a la costumbre, particularmente por desconocer el valor normativo de la práctica generalizada consistente en presentar la demanda ante el Ministerio Público en situaciones de fuerza mayor. En efecto, en el desarrollo posterior de la argumentación la accionante destinó un acápite para evidenciar el carácter vinculante de la costumbre[10]. 4.4. Infringieron el artículo 168 de la Ley 1437 de 2011 que se ocupa de la remisión del expediente en casos de falta de jurisdicción y competencia, y dispone que para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la Corporación o juzgado que ordena la remisión. 4.5. Incurrieron en exceso ritual manifiesto, pues reconocieron que la demanda se presentó oportunamente ante el Ministerio Público y durante el cese de actividades de la Rama Judicial, pero despojaron de efectos útiles a ese acto procesal. En el desarrollo de este defecto, la accionante explicó que en el trámite de presentación de la demanda primero, fijó su contenido ante un notario, luego la presentó oportunamente ante el Ministerio Publico y aunque esta autoridad no asumió directamente su custodia se la devolvió para que siguiera su trámite, el cual correspondía a la remisión del expediente, pues la presentación de la demanda ya se había cumplido. Tras referir esas circunstancias señaló que el ordenamiento no identifica la autoridad ante la que se debe presentar la demanda en los casos de cese de actividades de los despachos judiciales, razón por la que los jueces han admitido que ese acto procesal se cumpla ante el Ministerio Público, en atención a las funciones de esas autoridades, en aras de preservar el acceso a la administración de justicia y la protección de los derechos fundamentales. En atención a esa práctica adujo que se desconoce la misión de la Procuraduría General de la Nación cuando se reconocen efectos a la presentación de la demanda ante dicha autoridad sólo cuando ésta la custodia y remite directamente, y se anula el valor del acto procesal en los casos en los que la demanda se le devuelve al interesado para que siga con su trámite. 4.6. Desconocieron el principio de confianza legítima y el convencimiento fundado de la accionante respecto a la presentación oportuna de la demanda, y así le dieron prevalencia al derecho procesal sobre el sustancial. 4.7. Desconocieron la jurisprudencia del Consejo de Estado que, de acuerdo con el principio de confianza legítima, ha reconocido la validez de actuaciones que se cumplen frente a funcionarios de facto. En el desarrollo de la censura la accionante refirió algunos antecedentes de la doctrina del funcionario de hecho, su reconocimiento jurisprudencial y señaló que en situaciones excepcionales el Ministerio Publico está legitimado para suplir a los funcionarios judiciales y, por ello, puede considerarse una autoridad judicial de hecho, eventos en los que adquieren validez y eficacia las actuaciones que conoce bajo esa investidura. 4.8. En el marco de los defectos anunciados inicialmente, la accionante denunció la insuficiencia de la motivación de las decisiones judiciales, pues considera que reconocerle efectos a la presentación de la demanda ante el Ministerio Público sólo en los casos en los que la custodie: (i) comporta un exceso ritual; (ii) genera tratos desiguales entre víctimas de la falla del servicio de administración de justicia; (iii) contraría el principio de buena fe, ya que asume que el usuario no puede ser comisionado para la remisión del expediente; (iv) ignora la viabilidad de que se habiliten nuevos mecanismos procesales para efectos particulares, en este caso la interrupción de la caducidad; (v) desconoce la aplicación analógica y plausible del artículo 168 de la Ley 1437 de 2011; (vi) desatiende el contenido del artículo 168 de la Ley 1437 de 2011 que no precisa la forma ni el momento en el que se debe remitir el expediente, razón por la que esta actuación se puede adelantar por el interesado; (vii) no establece una diferencia entre la presentación de la demanda y la remisión del expediente, a pesar de que corresponden a actos procesales autónomos, y (viii) desconoce que el acto que interrumpe la caducidad es la presentación de la demanda y no su remisión. 5. Tras el desarrollo de los defectos que relacionó con el desconocimiento de normas, Bavaria S.A. expuso las razones de la configuración del defecto sustantivo por interpretación inaceptable de disposiciones jurídicas. 5.1. Para la accionante el artículo 306 del C.P.A.C.A., que corresponde a una norma de reenvío; el artículo 121 del C.P.C. que señala que los términos de meses y de años se contarán conforme al calendario; y el artículo 62 del Código del Régimen Administrativo y Municipal que señala que los plazos de meses y años se computan según el calendario salvo que el último día fuere feriado o de vacancia judicial, caso en el que el plazo se extenderá hasta el primer día hábil, se aplicaron a una situación distinta a la que regulan, pues se utilizaron para establecer la interrupción de la caducidad tras la reanudación de las actividades judiciales, a pesar de que la demanda se había presentado previamente. 5.2. Los jueces accionados desconocieron que las reglas relacionadas con la contabilización de los términos: (i) imponen cargas en circunstancias ordinarias de la actividad jurisdiccional; (ii) son previsibles; (iii) no implican cargas desproporcionadas, y (iv) son razonables. En consecuencia dichas normas eran inaplicables para su caso, ya que el cese de actividades de la Rama Judicial del Poder Público constituyó un hecho extraordinario, imprevisible y ajeno a su voluntad que provocó una falla en el servicio en desmedro de las características de la administración de justicia previstas en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y de las finalidades que son inherentes a ese servicio público. 5.3. Las normas que rigen la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se aplicaron, indebidamente, a los actos de remisión y radicación del expediente. 5.4. La aplicación de las normas sobre contabilización de términos ignoraron circunstancias de caso fortuito y fuerza mayor lo que provocó una carga desproporcionada, pues el cese de actividades fue: (i) imprevisible, en cuanto ocurrencia y duración; (ii) irresistible; (iii) no se derivó de una actuación de la accionante, y (iv) si se considera para efectos de la contabilización de un término procesal provoca la afectación del acceso a la administración de justicia. 5.5. La aplicación de las normas sobre la contabilización de los términos desconoció que, de acuerdo con el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011, los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo procuran la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley. 5.6. La aplicación de las normas sobre la contabilización de los términos desconoció que éstas responden al carácter continuo y permanente de la administración de justicia, el cual se vio afectado por el cese de actividades de la Rama Judicial del Poder Público. 5.7. La indebida aplicación analógica del artículo 62 de la Ley 4ª de 1913, ya que la extensión del plazo previsto en meses o en años al primer día hábil siguiente en los casos en los que venza en día vacante o feriado responde a la previsibilidad del día hábil, circunstancia que no se presenta en los casos de huelgas, pues el usuario no puede establecer, de forma anticipada, el día hábil en el que deberá cumplir el acto procesal. 6. La accionante adujo que las decisiones judiciales cuestionadas desconocieron la jurisprudencia de la Corte Constitucional. 6.1. En primer lugar, desarrolló el desconocimiento de las decisiones que vinculan la caducidad con la culpa procesal. En el desarrollo de esa censura, la promotora de la acción destacó diversas sentencias de esta Corporación que han condicionado la exequibilidad de las hipótesis previstas en el régimen procesal civil sobre la ineficacia de la interrupción de la prescripción y la operancia de la caducidad. Primero, refirió la sentencia C-227 de 2009[11] que fijó reglas de interpretación que consideran la actuación de la parte frente a los efectos del numeral 3º del artículo 91 del Código de Procedimiento Civil, de acuerdo con el cual no se considera interrumpida la prescripción y opera la caducidad cuando: “la nulidad del proceso comprenda la notificación del auto admisorio de la demanda." La accionante señaló que el análisis que adelantó la Corte limitó los efectos de la caducidad a los casos en los que la nulidad se produce por culpa del demandante, lo que evidencia la relación necesaria entre la caducidad y la actuación desidiosa de la parte. Después destacó la sentencia C-666 de 1996[12] en la que la Corte analizó la disposición del Código de Procedimiento Civil que descartaba el efecto de interrupción de la caducidad cuando se emitiera una sentencia inhibitoria. En esa oportunidad se condicionaron dichos efectos a los casos en los que la sentencia inhibitoria fuera el resultado de causas o hechos imputables al demandante. También aludió a la sentencia C-662 de 2004[13] que estudió la modificación del artículo 91 del Código de Procedimiento Civil, por parte del artículo 11 de la Ley 794 de 2003, particularmente la ineficacia de la interrupción de la prescripción y la operancia de la caducidad cuando prosperan las excepciones de falta de jurisdicción y cláusula compromisoria, pues se consideró que la carga que se le impone al demandante de acertar plenamente en la definición de la jurisdicción y en el alcance de la cláusula compromisoria era desproporcionada. De acuerdo con las decisiones citadas, la demandante sostuvo que en su caso la caducidad no podía operar, pues: (i) desplegó una conducta diligente cuando presentó la demanda ante el Ministerio Público; (ii) se presentaron dos circunstancias -paro judicial y congestión en los despachos judiciales tras la reanudación de las actividades- que superaban la carga de diligencia que le era exigible, y (iii) no hay consenso sobre los efectos de la presentación de la demanda ante el Ministerio Publico. 6.2. La promotora de la acción también denunció el desconocimiento de la jurisprudencia constitucional sobre la inoperancia de la preclusión de términos en los casos de paros judiciales que impidan el acceso a la administración de justicia. En esta censura la peticionaria precisó que, si bien los casos estudiados por esta Corporación se han ocupado de la contabilización de términos fijados en días, se ha sentado una regla sobre la exclusión de las consecuencias negativas para las partes de situaciones que escapan a su control. Para evidenciar esa tesis, refirió la sentencia T-1165 de 2003[14] que resaltó el principio de continuidad de la función de administrar justicia y le restó efectos vinculantes al cese de actividades, salvo los relacionados con la configuración del caso fortuito y la fuerza mayor. En dicha providencia la Corte reafirmó el principio de preclusión, perentoriedad de los plazos y el carácter de orden público de las disposiciones procesales, pero precisó que las cargas del proceso no son exigibles frente a circunstancias que tornen imposible su cumplimiento. Luego, describió la sentencia T-1222 de 2004[15] en la que la Corte amparó los derechos de una parte a la que se le rechazó un recurso por su presentación extemporánea, relacionada con las circunstancias de un paro judicial. En esa oportunidad se consideró irrazonable, contrario a la lógica jurídica y a la prestación del servicio público de justicia exigir el cumplimiento de un acto procesal cuando resulta imposible para la parte por circunstancias que no le son imputables. También aludió a la sentencia T-656 de 2009[16] en la que se protegieron los derechos al debido proceso y a la defensa de una persona que no pudo interponer oportunamente recursos ordinarios en un proceso judicial, pues a pesar del funcionamiento oficial de los distintos despachos judiciales la posibilidad de acceder físicamente a ellos estaba restringida por manifestantes. 6.3. Finalmente, sostuvo que las decisiones judiciales cuestionadas desconocieron la doctrina sobre la prevalencia del derecho sustancial reiterada en las sentencias T-329 de 1996[17] y T-567 de 1998[18]. 7. Las providencias judiciales censuradas desconocieron el principio pro homine que obliga a que se aplique la interpretación más favorable de las reglas que puedan afectar los derechos de las personas. 8. Las providencias judiciales censuradas desconocieron el principio pro actione que obliga a los jueces a interpretar los requisitos y presupuestos procesales en el sentido que resulte más favorable para la efectividad del derecho de acción. 9. Luego de referirse ampliamente al derecho al acceso a la administración de justicia, la accionante adujo que éste se vio afectado con las decisiones que declararon la caducidad de la acción porque: (i) desconocieron la presentación de la demanda ante el Ministerio Publico; (ii) ignoraron la congestión judicial tras la reanudación de las actividades; (iii) no advirtieron las implicaciones que para el acceso a la administración de justicia implicó reducir la presentación oportuna de la demanda a un día hábil, ya que la suspensión del servicio agotó más de un mes del término de caducidad; (iv) no consideraron la proporcionalidad del plazo visto no sólo como el tiempo para la preparación de la acción sino para la actuación propiamente dicha, es decir la presentación de la demanda, y (v) redujeron de forma desproporcionada la presentación oportuna de la demanda a un día. 10. Las providencias desconocieron el derecho a la igualdad de la accionante, pues como consecuencia de un hecho que no le es imputable contó con un término menor que el resto de los ciudadanos para la formulación del medio de control de los actos administrativos, ya que contó “con un solo día hábil para la presentación de la demanda, a partir de la reapertura luego de levantado el paro que le cercenó más de un mes del plazo justo en el tramo más crítico del mismo”[19]. 11. Bavaria S.A. también señaló que los autos que encontraron probada la caducidad presentaron un defecto fáctico. El defecto se configuró por la falta de valoración de diversas circunstancias y elementos de prueba, particularmente porque no se consideró: (i) el cese de actividades de la Rama Judicial del Poder Público; (ii) la situación de congestión de las dependencias judiciales posterior a la reanudación de las actividades; (iii) la presentación de la demanda ante el Ministerio Publico y la devolución a la accionante para que continuara con su trámite, y (iv) la actuación de la demandante. Frente a la congestión de las dependencias judiciales tras la reanudación de las actividades la censora extrañó el uso de las facultades oficiosas de los jueces para establecer esa circunstancia. Los reproches en contra de los actos administrativos que impusieron la sanción por falta de declaración de la “Estampilla Pro Hospital Universitario CARI E.S.E.” 12. Previo a la identificación de los defectos del acto administrativo que le impuso la sanción tributaria a Bavaria S.A. y del que la confirmó, la accionante refirió el marco constitucional de los tributos departamentales, el marco legal de las estampillas pro-hospitales universitarios –Ley 645 de 2001- y los límites al poder de imposición por parte de las entidades territoriales. La actora precisó que la acción de tutela no se dirige en contra de los actos administrativos de carácter general, pero advirtió que la reglamentación de la Estampilla Pro Hospital Universitario CARI E.S.E. por parte de la Asamblea Departamental del Atlántico desconoció los elementos esenciales que el Legislador estableció respecto a ese tributo, particularmente el hecho generador; contrarió la prohibición legal de gravar actividades ya gravadas, y transgredió las competencias que en materia de imposición tributaria estableció la Carta Política. Luego anotó que como consecuencia de esos defectos en la regulación del tributo se han formulado diversas acciones de nulidad en contra de ordenanzas[20] que han fijado y reiterado el mismo diseño del impuesto, en el marco de las cuales la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha decretado la nulidad de los actos administrativos generales expedidos por la Asamblea Departamental del Atlántico que reglamentan la estampilla referida. Asimismo, la accionante refirió los diversos procesos en los que ha cuestionado los actos particulares y concretos en los que se le han impuesto cargas o sanciones fundadas en dichas ordenanzas. De acuerdo con esas circunstancias, la promotora de la acción de tutela señaló que el acto administrativo dictado el 19 de septiembre de 2011 por la Secretaría de Hacienda del Atlántico y el acto mediante el que se confirmó la sanción -Resolución de 22 de marzo de 2012- incurrieron en diversas “vías de hecho”, por cuanto: (i) son una manifestación concreta de la extralimitación de las competencias de la Asamblea Departamental del Atlántico en la configuración de los elementos del tributo “Estampilla Pro Hospital Universitario CARI E.S.E”; (ii) se fundan en actos administrativos de carácter general que reiteran elementos del tributo que se han declarado nulos por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; (iii) evidencian la omisión de la administración tributaria departamental de declarar la excepción de inconstitucionalidad frente a las ordenanzas que reiteran elementos declarados nulos previamente; (iv) se les otorga efectos a pesar la nulidad sobreviniente de los actos generales en los que se sustentaron; (v) desconocen el principio de legalidad del tributo y (vi) transgreden los preceptos constitucionales que se ocupan de las competencias en la imposición de tributos. B. Actuaciones en sede de tutela Mediante auto de 17 de octubre de 2014, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción de tutela formulada por Bavaria S.A., dispuso la notificación de los magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y del Secretario de Hacienda de la Gobernación del Atlántico; vinculó al trámite a la Procuraduría Provincial de Barranquilla y suspendió, como medida provisional, las actuaciones de la Secretaría de Hacienda dirigidas a obtener el recaudo de la sanción impuesta a la accionante. Las autoridades accionadas y vinculadas contestaron en los siguientes términos: Gobernación del Atlántico Mediante escrito presentado el 27 de octubre de 2014[21], la Secretaria Jurídica y el Secretario de Hacienda de la Gobernación del Atlántico se opusieron a las pretensiones formuladas por la actora y solicitaron que se declare la improcedencia de la acción de tutela. Primero, respondieron a los argumentos relacionados con la endilgada ilegalidad y derogatoria del acto administrativo sancionatorio. Indicaron que dicho acto se sustentó en la Ordenanza 018 de 2006, vigente en el momento de la imposición de la sanción; que en el trámite administrativo se respetaron las etapas establecidas en la regulación tributaria y se garantizó el derecho de defensa de la accionante. En cuanto a la indebida reproducción de ordenanzas anuladas, las autoridades reiteraron que el acto atacado se fundó en una ordenanza vigente y amparada con la presunción de legalidad, de acuerdo con lo previsto en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011. Asimismo precisaron que sólo hacen efectivos los cobros de las obligaciones tributarias sustentadas en actos vigentes y que adquirieron firmeza antes de que se profiriera la decisión de anulación de la ordenanza, tal como sucedió con la Resolución Sanción núm. 3433 del 19 de septiembre de 2011. De acuerdo con lo expuesto explicaron que tampoco operó el decaimiento del acto administrativo particular por la nulidad sobreviniente de la Ordenanza 018 de 2006, ya que la sentencia que declaró esa nulidad se dictó el 27 de marzo de 2014 y tiene efectos hacia el futuro según la jurisprudencia del Consejo de Estado. Sobre los efectos de la nulidad de las ordenanzas señalaron que: “(…) aquellos actos que se encuentren ejecutoriados, como en el caso presente, deben ser ejecutados, para ello contaba el accionante con los mecanismos de control jurisdiccional propios (medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho) para que fuese la autoridad judicial la que se pronunciara al respecto, no pudiendo tratar de compensar por vía de tutela el hecho de haber interpuesto de manera extemporánea ese medio de control, tal como efectivamente acaeció”(fl. 260 cd.1). Para robustecer los argumentos sobre la vigencia de los actos sancionatorios cuestionados destacaron los principios de buena fe, legalidad, irretroactividad tributaria, la confianza legítima del contribuyente y el respeto que merecen quienes observaron las normas vigentes que luego se declararon nulas. Finalmente, advirtieron la improcedencia general de la acción de tutela contra actos administrativos derivada del medio de control ordinario y de las medidas cautelares previstas en la Ley 1437 de 2011, y añadieron que no se puede trasladar la carga de la negligencia del contribuyente a la administración tributaria departamental. En cuanto a las decisiones que declararon la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho las autoridades enfatizaron en la cosa juzgada que se desprende de dichas providencias, la relevancia de la seguridad jurídica y la pertinencia de las normas que se invocaron como fundamento de las decisiones judiciales. Frente a los presupuestos de procedencia de la acción de tutela contra los autos atacados señalaron que: (i) contrario a la argumentación de la solicitud de amparo, el asunto carece de relevancia constitucional, ya que el debate se circunscribe a la presentación extemporánea de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto sancionatorio de carácter estrictamente monetario; (ii) aunque la accionante agotó los medios ordinarios de defensa en contra de las decisiones que declararon la caducidad de la acción no expuso a través de esos medios los argumentos que refiere en sede de tutela, lo que comporta un uso indebido de la acción para reabrir un debate concluido; (iii) no se configura un defecto fáctico, dado que la caducidad de la acción es un tema de regulación normativa y por tanto relevado de prueba, en la medida en que consiste en la verificación cuantitativa de términos para acceder a la administración de justicia; (iv) no se configura un defecto sustantivo, ya que las decisiones se fundaron en las normas pertinentes, y (v) las providencias cuentan con motivación suficiente. Por último, indicaron que la solicitud de amparo pretende atribuirle al Ministerio Público competencias ajenas a sus funciones, pues ni constitucional ni legalmente se le asignó el deber de recibir demandas. En efecto, para las autoridades departamentales la labor del Ministerio Público es reconocer que la parte se encuentra dispuesta a cumplir los términos procesales, pero el efectivo acatamiento de éstos se rige de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil y el artículo 62 del Código del Régimen Municipal, razón por la que consideran que la acción de tutela formulada por Bavaria S.A. busca eludir la responsabilidad de entregar la demanda oportunamente ante la instancia pertinente. Procuraduría Provincial de Barranquilla En su intervención en el trámite de primera instancia la Procuraduría Provincial de Barranquilla se limitó a informar que durante el periodo de cese de actividades de la Rama Judicial del Poder Público varios abogados y ciudadanos se acercaron a sus dependencias a realizar la presentación personal de demandas y recursos “pero esta dependencia no realizó retención de documento alguno, ya que se le devolvía para que continuaran con el trámite que conforme a la ley les corresponde” (fl. 299 cd.1). C. Decisiones objeto de revisión Fallo de primera instancia Mediante fallo proferido el 12 de febrero de 2015[22] la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado amparó los derechos de acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva e igualdad de Bavaria S.A. En consecuencia, dejó sin efectos las providencias judiciales que declararon la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por la accionante en contra de los actos administrativos sancionatorios y ordenó al Tribunal Administrativo de Atlántico citar a las partes para la continuación de la audiencia inicial. El a-quo señaló que de la solicitud de amparo se desprenden dos problemas jurídicos. El primero, consiste en establecer si las decisiones judiciales que declararon la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho vulneraron los derechos invocados por la accionante y el segundo está relacionado con la afectación de dichas prerrogativas derivada de los actos administrativos sancionatorios, por la indebida reproducción de disposiciones que han sido declaradas nulas por la jurisdicción contencioso administrativa. Frente a los problemas jurídicos advertidos el juez indicó, de forma preliminar, que no estudiaría el relacionado con los defectos de los actos administrativos, ya que es un asunto que debe determinar el juez de lo contencioso administrativo, razón por la que emprendió el análisis del problema que estimó sí podía ser objeto del pronunciamiento del juez constitucional. En el análisis el a-quo se refirió, en términos generales, a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, a los requisitos de procedibilidad adjetiva, al fenómeno de la caducidad de los medios de control en la jurisdicción de lo contencioso administrativo y a las anomalías que se presentan en el servicio público de administración de justicia. El juez constató el cumplimiento de los presupuestos de subsidiariedad e inmediatez, porque la acción se formuló el 3 de octubre de 2014 en contra de una providencia de segunda instancia, ejecutoriada y dictada el 11 de junio de 2014, contra la que no proceden recursos. Luego de referirse a las finalidades de la caducidad, su regulación y su carácter indiscutible en términos generales salvo que se trate de hechos que excedan el marco de normalidad que rige el tráfico de las relaciones entre los ciudadanos y el Estado, el juez indagó sobre la posibilidad de modificar los términos de caducidad como consecuencia del cese de actividades de la Rama Judicial del Poder Público. En el estudio de ese planteamiento destacó el carácter permanente y continuo de la administración de justicia y señaló que las alteraciones en la prestación del servicio no pueden acarrear consecuencias negativas para los usuarios, particularmente en cuanto a términos o plazos judiciales. Por tanto, el Legislador diseñó mecanismos que garanticen los derechos de los usuarios en esos eventos, tales como la forma de contabilización de los términos prevista en el Código de Procedimiento Civil que establece que si el término es de meses o años y el vencimiento ocurre en día inhábil éste se extenderá hasta el primer día hábil siguiente. Para el juez dicha regla frente al término de caducidad es de cumplimiento obligatorio y no se puede flexibilizar con argumentos relacionados con la congestión de los despachos judiciales el día de su apertura, pues ello provocaría una distinción irrazonable entre quienes, pese a esas circunstancias, presentaron su actuación y observaron la disposición que regía la conducta procesal. Con fundamento en lo anterior destacó que si bien se presentó la congestión referida por la accionante ésta no constituye razón suficiente para contraer el principio de perentoriedad de los términos. A pesar de esa conclusión, el a-quo advirtió que en los casos de cierre de los despachos judiciales el usuario debe tener certeza sobre la superación de las causas que dieron lugar a la interrupción del servicio, asunto que consideró especialmente problemático en los casos de huelgas. Respecto a dicha certeza señaló que la regla de la experiencia indica que la reanudación de las actividades tras huelgas puede ocurrir en cualquier hora del día sin considerar la jornada ordinaria de atención al público 8:00 am-5:00pm. En consecuencia, el día hábil al que se extiende el plazo corresponde a aquel en el que los usuarios conocen la reanudación del servicio y en el que éste se presta en jornada ordinaria. Bajo esas consideraciones, advirtió la dificultad que entraña determinar la reanudación de las actividades de la Rama Judicial en el caso examinado por la ausencia de un acto de autoridad competente que lo establezca. Sin embargo, con base en un documento expedido por el Consejo Superior de la Judicatura en el que indicó que la última etapa del cese de actividades de 2012 se extendió hasta el 10 de diciembre de ese año, tuvo como día hábil el 11 de diciembre de 2012, fecha en la que la actora no cumplió con la carga de presentar la demanda. Descartada la presentación oportuna del libelo ante la Oficina de Apoyo Judicial, analizó los efectos del acto de presentación personal surtido ante la Procuraduría Provincial de Barranquilla. En ese ejercicio consideró las funciones que el artículo 23 de la Ley 1437 de 2011 le asignó al Ministerio Público, particularmente el deber de recibir las peticiones, quejas, reclamos o recursos que las autoridades competentes se abstengan de recibir, y la obligación de cerciorarse de su tramitación. De acuerdo con esa función indicó que en casos excepcionales como el de cese de actividades de los funcionarios de la Rama Judicial, los usuarios han optado por presentar las demandas ante el Ministerio Público y que esa práctica ha sido avalada por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Bajo esa posibilidad, reconocida “de forma excepcionalísima” (fl.329 cd.1), el juez concluyó que la presentación oportuna de la demanda ante la Procuraduría Provincial de Barranquilla evidenció una conducta transparente, diligente y juiciosa de la demandante que tornó a la declaración de caducidad violatoria de los derechos al acceso efectivo a la administración de justicia y tutela judicial efectiva. Salvamento de voto La Magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez presentó salvamento de voto, frente a la decisión mayoritaria de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el que destacó que el derecho de acceso a la administración de justicia no es incondicional y puede ser restringido de diversas formas, tales como límites temporales a la presentación de la demanda. En ese sentido, señaló que la caducidad es un mecanismo que racionaliza el derecho de acción y que constituye una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, la seguridad jurídica y los derechos adquiridos. Tras referir la relevancia de la caducidad, la Magistrada indicó que el fallo de tutela ignoró que, según el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal, y la jurisprudencia del Consejo de Estado, la interrupción de la prestación del servicio judicial le imponía a la actora la carga de presentar la demanda el primer día hábil tras el cese de actividades. En consecuencia, “[c]on tal omisión, la empresa demandante incumplió flagrantemente su carga procesal, que en mi opinión le acarreaba consecuencias fatales a sus pretensiones, como era la caducidad del medio de control.” (fl.382 cd.1) De otra parte, en el salvamento aludió a la inaplicabilidad del artículo 168 del C.P.A.C.A., pues éste se ocupa de las solicitudes presentadas ante funcionarios incompetentes o carentes de jurisdicción y prevé la remisión ante la misma organización o estructura funcional, en este caso la jurisdiccional, y destacó que las funciones asignadas al Ministerio Público sólo están relacionadas con el trámite del derecho de petición, pues “(…) las peticiones que se produzcan al interior de un proceso judicial, están sometidas rigurosamente al procedimiento establecidos en los respectivos códigos, y deberán ser resueltas mediante u pronunciamiento o providencia judicial.”(fl.382 cd.1.) La Magistrada también precisó que el posible daño que podía generar el vencimiento del término de caducidad durante el cese de actividades judiciales se remediaba con la habilitación para concurrir a la jurisdicción dentro de la extensión extraordinaria del plazo de caducidad –primer día hábil siguiente-, y que la circunstancia referida por la demandante, la congestión tras la reanudación de las actividades, era previsible, no eximía el cumplimiento de las cargas y demandaba mayor cuidado y diligencia de la interesada ante la preclusión del término de caducidad. Asimismo extrañó elementos de prueba que dieran cuenta de la diligencia de la accionante, de su asistencia a la Oficina de Apoyo Judicial el primer día hábil siguiente y de la imposibilidad de cumplir con la carga procesal. Finalmente, el salvamento de voto señaló que el fallo de tutela y la protección de los derechos de Bavaria S.A. en esas circunstancias “(…) quebranta el derecho de igualdad frente a los demás miles de usuarios del servicio de justicia que estaban en las mismas condiciones respecto a la caducidad de sus asuntos, que efectivamente hicieron todas las gestiones necesarias para que (sic) lograr presentar en tiempo sus escritos judiciales soportando largas filas y tumultos previsibles luego de un prolongado paro judicial.” (fl. 331.cd.1) Impugnación Impugnación formulada por la magistrada Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez de la Sección Cuarta del Consejo de Estado La impugnante destacó, en primer lugar, el indebido propósito de la acción de tutela formulada por Bavaria S.A., ya que busca reabrir un debate que se zanjó en las instancias ordinarias y se construye sobre argumentos que no se presentaron en la oportunidad procesal pertinente, lo que sorprende tanto a la autoridad demandada como a los jueces accionados. Luego, censuró las medidas cautelares decretadas por el juez de primera instancia, pues, a su juicio, no estaba demostrada la configuración de un perjuicio irremediable que las justificara y resaltó que la accionante, cuando formuló la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, no elevó esa pretensión, lo que, en su concepto, constituye una evidencia adicional sobre el uso indebido de la tutela para exponer asuntos que debieron ser formulados ante el juez ordinario. En cuanto al amparo concedido cuestionó algunas de las consideraciones que lo sustentaron. La magistrada precisó que en las distintas secciones del Consejo de Estado se ha aplicado el mismo criterio respecto al vencimiento del término de caducidad durante el cese de actividades en la Rama Judicial, según el cual el plazo se extiende hasta el primer día hábil siguiente, razón por la que la conclusión del fallo sobre la razonabilidad del término en el que la accionante presentó la demanda ante la oficina de apoyo judicial- tercer día hábil- modificó el criterio unánime de esa Corporación sobre la materia. También indicó que la decisión que citó el fallo de tutela[23] que corresponde a un auto que estudió la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no guarda identidad con las circunstancias del presente caso, pues en esa oportunidad el actor presentó la demanda y sus anexos ante la Personería Distrital, quien los recibió y tuvo en su poder hasta que los remitió a la autoridad judicial competente luego de que se reiniciaron las actividades judiciales, mientras que Bavaria S.A. se limitó a hacer una presentación de la demanda sin entregar los documentos a la Procuraduría Provincial de Barranquilla. En cuanto al acto que interrumpe la caducidad, reiteró las previsiones del artículo 89 del Código General del Proceso y con base en éstas señaló que la presentación de la demanda no se limita a su exhibición sino que implica la entrega para que la autoridad judicial se quede con los documentos. De acuerdo con lo anterior indicó que, en circunstancias excepcionales, se acepta que se presente la demanda ante autoridades distintas al juez competente: “pero para aceptar dicha situación es necesario que las mencionadas entidades se queden con la custodia de la demanda y sus anexos para que dicho acto sea asimilable a una presentación de la demanda en circunstancias normales (…) pues no podría entenderse por presentada una demanda que aunque es exhibida al secretario de un despacho judicial no se deja en manos de este y, por el contrario es devuelta al demandante, como ocurrió en este caso.” (fl.347 cd.1) De otra parte señaló que el ejercicio adelantado por el juez de primera instancia para establecer el primer día hábil tras el cese de actividades es equivocado, ya que la magistrada ponente del Tribunal Administrativo del Atlántico precisó que la prestación del servicio se reanudó el 10 de diciembre de 2012 y esa afirmación no fue controvertida por la accionante, por el contrario, ésta reconoció que la congestión de las oficinas judiciales ese día y los días subsiguientes fue la razón por la que presentó la demanda sólo hasta el 12 de diciembre de 2012. En concordancia con lo anterior adujo que el fallo no podía tomar como uno de los elementos relevantes para conceder el amparo la incertidumbre sobre el momento de reanudación de las actividades, ya que la promotora de la acción refirió el conocimiento y la certeza que tuvo sobre esa circunstancia. Finalmente, lamentó la que estima indebida asimilación entre el derecho de petición y el de acción cuando se señaló que las demandas se presentan ante la jurisdicción en ejercicio del derecho de petición, pues éste no es el medio idóneo para intervenir en el marco de las actuaciones judiciales. Impugnación del Departamento del Atlántico En los cuestionamientos al fallo de primera instancia, el Departamento del Atlántico destacó, en primer lugar, la falta de elementos que evidencien los defectos de las decisiones judiciales a las que se les atribuyó la transgresión de los derechos superiores de la accionante. También discutió la congruencia de la decisión de tutela, dado que refirió la relevancia de los plazos y términos para la seguridad jurídica, las previsiones legales para asegurar el acceso a la administración de justicia en los casos en los que los despachos permanecen cerrados, la inobservancia de esas disposiciones por parte Bavaria S.A. y, a pesar de esas consideraciones, concedió el amparo. Luego cuestionó las manifestaciones relacionadas con la certeza sobre la reanudación de las actividades judiciales y el especial análisis que deben adelantar los juzgadores sobre esas circunstancias, pues, a su juicio, la valoración particular sugerida provoca una amplia flexibilización en la aplicación de los términos judiciales en desmedro de la seguridad jurídica. De otra parte señaló que el fallo contiene diversas disquisiciones casuísticas, excepcionales y que no son aplicables al caso, ya que no existen pruebas que demuestren que Bavaria S.A. se encontró en una de esas situaciones fácticas y que haya padecido una afectación irresistible diferente a la que eventualmente pudieron sufrir los demás usuarios de la Rama Judicial, razones por las que le parece paradójico que se reconociera una actitud diligente, transparente y juiciosa de la accionante. En cuanto a las consideraciones sobre el momento de reanudación de las actividades, el impugnante advirtió que la promotora de la acción reconoció que dicha circunstancia acaeció el 10 de diciembre de 2012, razón por la que son impertinentes los argumentos dirigidos a establecer cuál era el día hábil en el que se debió presentar la demanda. Respecto a las competencias asignadas al Ministerio Público, particularmente la prevista en el artículo 23 de la Ley 1437 de 2011, el censor señaló que éstas versan exclusivamente sobre el derecho de petición y que no se pueden extender a la recepción de demandas y recursos judiciales, pues de esa forma se desconocería la especificidad de las normas procesales y se afectaría la seguridad jurídica. Finalmente, destacó la relevancia del salvamento de voto presentado en la decisión de primera instancia y extrañó su publicación, junto con el fallo de tutela. Fallo de segunda instancia En fallo emitido el 8 de octubre de 2015[24], la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia para, en su lugar, denegar el amparo de los derechos fundamentales de Bavaria S.A. El juez de segunda instancia reiteró, con base en los mismos fundamentos normativos referidos por los jueces ordinarios y de tutela, que el cese de a...