Sentencia SU-395 de 2017

SU395-17 REPÚBLICA DE COLOMBIA NOTA DE RELATORIA: Mediante Auto 495 de fecha 8 de agosto de 2018, el cual se anexa en la parte final de la presente providencia, se dispone adicionar el numeral sexto de su parte resolutiva con la siguiente frase: “salvo lo dispuesto frente al reconocimiento de la respectiva indexación de la primera mesada pensional” Sentencia SU395/17 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia Una de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es el defecto sustantivo, que esta Corporación ha caracterizado, en términos generales, como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial que tiene origen en el proceso de interpretación o aplicación de las disposiciones jurídicas aplicables al caso sometido al conocimiento del juez. DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES Para efectos de delimitar el verdadero alcance del desconocimiento del precedente constitucional como causal específica de procedibilidad, se han identificado cuatro escenarios en los que cabe señalar que se desconoce la jurisprudencia de la Corte Constitucional: (i) Cuando se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) Cuando se aplican disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la Constitución; (iii) Cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; y (iv) Cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela. SEPARACION DEL PRECEDENTE-Carga argumentativa de transparencia y suficiencia del juez para apartarse del precedente VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES Dicho defecto se configura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce la Carta Política, ya sea porque: (i) deja de aplicar una disposición de carácter ius fundamental a un caso concreto; o bien porque (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución. DERECHO AL REGIMEN DE TRANSICION EN MATERIA PENSIONAL-Articulo 36 de la Ley 100 de 1993 El artículo 36 de la Ley 100 de 1993 ofreció a los afiliados que se encontraban próximos a la consolidación de su derecho pensional, beneficios que implicaban el efecto ultractivo de los requisitos de edad, monto y número de semanas o tiempo de servicio del régimen al cual estaban vinculados al momento de la entrada en vigencia del nuevo sistema general de pensiones. MONTO E INGRESO BASE DE LIQUIDACION EN EL MARCO DEL REGIMEN DE TRANSICION-Precedente establecido en la sentencia C-258/13 Con ocasión de la expedición de la Sentencia C-258 de 2013, este Tribunal se refirió específicamente al alcance y la interpretación del ingreso base de liquidación en relación con el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En dicho fallo, la Sala Plena declaró inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, y fijó una interpretación clara sobre la aplicabilidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en lo relacionado con el cálculo del ingreso base de liquidación de las pensiones de aquellas personas que fueran beneficiarias del régimen de transición. REGIMEN DE TRANSICION Y EL CONCEPTO DE MONTO APLICABLE AL MOMENTO DE LIQUIDAR LAS MESADAS PENSIONALES REGLA PARA LIQUIDAR EL INGRESO BASE DE LIQUIDACION-Alcance del artículo 36 de la ley 100 de 1993 fijado en la Sentencia C-168/95 En la Sentencia C-168 de 1995, la Corte resolvió declarar la inexequibilidad del aparte final del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que establecía “Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos”. REGLA PARA LIQUIDAR EL INGRESO BASE DE LIQUIDACION-Alcance del artículo 36 de la ley 100 de 1993 fijado en la Sentencia C-279/96 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defecto sustantivo, por indebida interpretación del art. 36 de la ley 100/93, así como por desconocimiento de las sentencias de constitucionalidad con efecto erga omnes C-168 de 1995 y C-258 de 2013 Referencia: Expedientes T-3.358.903, T-3.358.979, T-3.364.831, T-3.364.917 y T-3.428.879 (Acumulados) Demandantes: Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal E.I.C.E. liquidada-, Instituto de Seguros Sociales -hoy Colpensiones-, Carlos Saúl Súarez y Álvaro Córdoba Nieto Demandados: Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda-, Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsecciones A y B- e Instituto de Seguros Sociales -Hoy Colpensiones- Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá D.C., veintidós (22) de junio de dos mil diecisiete (2017). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente, SENTENCIA En el trámite de revisión de los fallos proferidos por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta-, dentro del expediente T-3.358.903; el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta-, dentro del expediente T-3.358.979; el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta- que, a su vez, confirmó el emitido por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta-, dentro del expediente T-3.364.831; el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta-, dentro del expediente T-3.364.917; y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia -Sala Penal- que, en su momento, revocó el dictado por el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Armenia, dentro del expediente T-3.428.879. I. ANTECEDENTES De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Cuatro de la Corte Constitucional, mediante Auto del 19 de abril de 2012, resolvió seleccionar para revisión y acumular entre sí los expedientes de tutela T-3.358.903, T-3.358.979, T-3.364.831, T-3.364.917 y T-3.428.879, por presentar unidad de materia, para que fueran tramitados en una misma Sentencia, correspondiéndole su estudio a la Sala Octava de Revisión[1]. Una vez verificado que la gran mayoría de los casos escogidos cuestionaban providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado en su calidad de órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, el magistrado sustanciador decidió ponerlos a disposición de la Sala Plena a fin de que fueran resueltos a través de sentencia de unificación de jurisprudencia. Por lo tanto, en sesión ordinaria celebrada el 31 de mayo de 2012[2], la Sala Plena de la Corporación asumió el conocimiento de dichos asuntos, sirviéndose para ello del artículo 54A del Acuerdo 05 de 1992[3]. De igual manera, ordenó la suspensión de los términos del juicio hasta que se adoptara la respectiva decisión[4]. Finalmente, debe destacarse que por virtud de los sucesivos impedimentos presentados para revisar las sentencias de tutela adoptadas en cada uno de los procesos de la referencia, su escrutinio fue asignado al Magistrado Ponente hasta el 20 de octubre de 2015[5]. 1. Delimitación temática del presente pronunciamiento Conviene precisar que las acciones de tutela objeto de revisión, a pesar de haberse promovido por separado, coinciden por entero en cuanto se dirigen a atacar sentencias judiciales en las que concurren presuntamente varias causales específicas de procedibilidad, entre las que se encuentran el defecto material o sustantivo, el desconocimiento del precedente judicial y la violación directa de la Constitución, habida cuenta de que en ellas se adoptaron decisiones directamente relacionadas con (i) la aplicabilidad y alcance del régimen de transición pensional de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en particular frente a beneficiarios de marcos normativos especiales como es el caso de los Decretos 546 de 1971[6] y 929 de 1976[7]; (ii) la regla del tiempo de servicios exigido a efectos de obtener un estatus pensional bajo esos ordenamientos; (iii) los parámetros de interpretación fijados acerca del promedio del ingreso base de liquidación aplicable a pensiones del sector público; y (iv) los factores salariales que han de ser puestos en consideración para calcular su monto; aspectos todos los cuales, valga la pena resaltar, han sido materia de pronunciamiento -en mayor o menor medida- tanto en sede de control concreto como abstracto de constitucionalidad, razón que lleva a la Sala Plena a adelantar el correspondiente estudio de los casos seleccionados centrando su análisis en los mencionados tópicos, en definitiva, no solo por cuanto en éstos reside el debate principal en torno al cual giran los recursos de amparo acumulados, sino además, por la necesidad de profundizar en sus contornos para consolidar los criterios contenidos en la jurisprudencia de esta Corporación relativa a las normas que gobiernan regímenes especiales en pensiones de la Rama Judicial y el Ministerio Público, el abuso del derecho en forma palmaria, el alcance del régimen de transición y la exclusión del ingreso base de liquidación, así como su incidencia directa frente a los principios de Solidaridad y de Sostenibilidad Financiera que rigen el sistema de seguridad social en pensiones[8]. En consecuencia, la exposición que a continuación habrá de efectuarse sobre los presupuestos fácticos que respaldan las demandas, las intervenciones de las autoridades judiciales accionadas y las decisiones adoptadas por los jueces de tutela, se circunscribirá a los asuntos atrás señalados, diferenciándose, de resultar necesario, las especificidades ofrecidas en cada caso, con fines de claridad expositiva y coherencia argumentativa. 2. Identificación de los casos objeto de revisión En el siguiente cuadro se ilustra tanto el número de radicación de los expedientes de tutela que fueron acumulados, como el nombre de los tutelantes, la identificación de las respectivas autoridades judiciales demandadas y las fechas de interposición de cada uno de los recursos de amparo: # Expediente Tutelante Autoridad judicial demandada Fecha de interposición de la acción de tutela 1 T-3.358.903 Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal E.I.C.E. liquidada- Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda- 28 de julio de 2011 2 T-3.358.979 Instituto de Seguros Sociales -hoy Colpensiones- Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B- 9 de junio de 2011 3 T-3.364.831 Carlos Saúl Suárez Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección A- 11 de abril de 2011 4 T-3.364.917 Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal E.I.C.E. liquidada- Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda- 28 de julio de 2011 5 T-3.428.879 Álvaro Córdoba Nieto Instituto de Seguros Sociales -hoy Colpensiones- 20 de diciembre de 2011 La restante información concerniente a los argumentos de defensa de las autoridades judiciales accionadas, el sentido de las decisiones proferidas por los jueces de instancia en sede de tutela y la indicación de algunas observaciones particulares relevantes en los casos que se revisan, aparece detallada en el acápite subsiguiente de esta sentencia, tal y como fue señalado con anterioridad. 3. Relación de hechos relevantes, consideraciones, pretensiones, contestación de las entidades vinculadas al trámite de la acción y decisiones de instancia en sede de tutela 3.1. Expediente T-3.358.903 La Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal E.I.C.E.-, actuando por conducto de apoderado judicial, presentó acción de tutela en procura de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad ante la ley, así como el debido respeto de los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, presuntamente vulnerados por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda- al resolver, en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que la señora Ligia Rodríguez Navarro promovió en contra de la entidad, que para la liquidación de su pensión de jubilación debía tomar en cuenta el promedio de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios. Los hechos y consideraciones que sustentan dicha solicitud, son los que seguidamente se exponen: 3.1.1. Mediante Resolución No. 6862 del 12 de marzo de 2004, la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal E.I.C.E. en ese entonces en liquidación- le reconoció a la señora Ligia Rodríguez Navarro una pensión ordinaria vitalicia de jubilación en cuantía mensual de $1.864.951, efectiva a partir del 1º de septiembre de 2003. Dicho monto fue calculado con base en lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[9]. 3.1.2. No obstante, tras haberse percatado de que la beneficiaria había prestado sus servicios a la Contraloría General de la República[10], la Subgerencia de Prestaciones Económicas procedió a reliquidar la aludida pensión incorporando la asignación básica, la bonificación de servicios prestados y la prima técnica devengadas entre el 1º de abril de 1994 y el 30 de mayo de 2003, a través de Resolución No. 28237 del 10 de diciembre de 2004; acto administrativo que, a pesar de haber sido recurrido, fue confirmado en Resolución No. 0928 del 22 de febrero de 2005, bajo el argumento según el cual la liquidación había comprendido los factores de salario taxativamente señalados en el Decreto 691 de 1994[11]. 3.1.3. Debido a que ya se había agotado la vía gubernativa y la inconformidad por el monto adjudicado persistía, la beneficiaria, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, entabló proceso contencioso contra Cajanal para que se invalidaran parcialmente las resoluciones antes señaladas por no haber incluido la totalidad de los factores salariales en la liquidación de su pensión de jubilación[12]. Como consecuencia de ello, solicitó que se modificara, reliquidara y pagara dicha prestación incorporándose en su integridad los componentes constitutivos de salario devengados en el último semestre, tales como la bonificación especial o quinquenio, la prima de servicios, la prima de navidad y la prima de vacaciones. En apoyo de la anotada pretensión, la señora Rodríguez Navarro señaló que prestó ininterrumpidamente sus servicios a la Contraloría General de la República desde el 2 de mayo de 1983 hasta el 30 de septiembre de 2003, fecha en la que ya había cumplido los 50 años de edad[13], razón por la cual se hizo acreedora de una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados en los últimos seis meses, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976[14]. Sin embargo, adujo que, aun cuando Cajanal procedió al reconocimiento prestacional, tomó como referencia para calcular su ingreso base de liquidación la normatividad contenida en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, en franco desconocimiento del régimen especial que le era aplicable. 3.1.4. En sentencia del 30 de noviembre de 2006, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección C- resolvió declarar la nulidad parcial de las Resoluciones No. 28237 de 2004 y 019302 de 2005 -por medio de las cuales se reliquidó la pensión de jubilación y se incrementó su cuantía en cumplimiento de un fallo de tutela-, así como la nulidad de la Resolución No. 0928 de 2005 -en la que se resolvió el recurso de reposición-, para, en su lugar, ordenar a la Caja Nacional de Previsión Social que reliquidara en forma definitiva, a título de restablecimiento del derecho, el valor de la mesada pensional de jubilación con base en el 75% del promedio mensual de los salarios devengados en el último semestre de servicios. Esto implica la incorporación de todos los factores salariales legales correspondientes a prima técnica, bonificación por servicios, bonificación especial o quinquenio, prima de vacaciones, prima de navidad y prima de servicios, con los debidos reajustes e incrementos anuales de ley[15]. Al efecto, expresó la autoridad judicial que la demandante se encontraba amparada por el régimen especial consagrado en los artículos 7 y 40 de los Decretos 929 de 1976 y 720 de 1978[16], respectivamente; lo que, de suyo, supone el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación que debe liquidarse integrando todos los salarios devengados durante el último semestre de servicios sin lugar a condicionamiento alguno, dada su calidad de beneficiaria del marco transicional allí previsto[17]. La anterior decisión fue objeto del recurso de apelación por parte de la misma actora, aduciendo en su momento que la orden decretada no fue clara en estipular que la reliquidación de la pensión de jubilación debía efectuarse con arreglo a las previsiones normativas del artículo 7 del Decreto 929 de 1976, esto es, teniendo en cuenta el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante los últimos seis meses. Solo así, en su parecer, lograría evitarse caer en interpretaciones ambiguas que terminaran por reconocer un pago proporcional de tales elementos. 3.1.5. El Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda-, en providencia del 11 de marzo de 2010, confirmó la decisión del Tribunal sobre la base de que para liquidar la pensión de jubilación Cajanal debía hacerlo con el promedio de la totalidad de los factores salariales devengados en el último semestre de servicios, incluyendo la bonificación especial o quinquenio en su integridad. Para adoptar esa determinación, la Corporación tuvo en cuenta que la actora había laborado para la Contraloría General de la República por 20 años ininterrumpidos entre el 2 de mayo de 1983 y el 30 de septiembre de 2003, lo que naturalmente justificaba que se le hubiera conferido la pensión de jubilación de acuerdo con las normas especiales delineadas en el Decreto 929 de 1976, al estar cobijada por el régimen de transición pensional a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Pero no siendo suficiente con ello, precisó que los rubros que han de incluirse en la correspondiente liquidación de la prestación deben ser los enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978[18], que fija reglas generales para la aplicación de normas sobre prestaciones sociales de empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional, más aquellos incorporados en el artículo 40 del Decreto 720 de 1978[19], que establece factores adicionales de salario a favor de los empleos de la Contraloría General de la República, cuyo pago se hará, en todo caso, en forma proporcional, “dado que tratándose de la Contraloría se liquida el promedio de lo devengado en los últimos 6 meses, es decir, no ya en doceavas, sino en sextas partes que equivalen a montos superiores, por tratarse de un régimen más favorable que el general”, excepto en lo que hace a la liquidación de la bonificación especial o quinquenio que se causa cada vez que el empleado cumple cinco años de servicios en la entidad, porque “a diferencia de los otros rubros que se toman como factor salarial para la pensión, el derecho sólo surge para el servidor al cumplirse ese periodo y no previamente, por lo que si por alguna razón se retira del servicio antes de cumplir los 5 años, no se le paga en forma proporcional sino que simplemente no se cumple la condición que genera el pago de la contraprestación”. Por manera que si no es susceptible de ser pagada proporcionalmente, “tampoco puede ser segmentada para computarse como factor pensional, pues con ello se le estaría dando un tratamiento equivalente al de otros factores que sí pueden ser pagados proporcionalmente, cuando el empleado se retira sin culminar el año completo de servicios”. Inferencia que surge, claramente, de la forma cómo se concibió la bonificación especial en la norma (art. 23 Dto. 929/76) “que consagró como su fundamento el hecho de cumplir un periodo de cinco (5) años al servicio de la Institución y si la disposición contenida en el artículo 7º ibídem señaló que la pensión ordinaria de jubilación será equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre, debe entenderse que se promedia lo que es susceptible de tal operación, pero lo que no es pasible de ser fraccionado se incluye integralmente”[20], sin que quepa predicarse afectación alguna a la sostenibilidad financiera del andamiaje pensional vigente. 3.1.6. Contra el fallo recién comentado, el apoderado judicial de la Caja Nacional de Previsión Social entabló la presente acción de tutela, por considerar que en él confluyeron varias causales específicas de procedibilidad, no ya solamente por haber incurrido en un defecto sustantivo, sino también por desconocer el precedente jurisprudencial en la materia y vulnerar los principios de sostenibilidad presupuestal e igualdad. En cuanto se refiere al defecto sustantivo, alega que el artículo 7 del Decreto 929 de 1976 se aplicó en forma indebida al computarse la bonificación especial o quinquenio en su totalidad y no conforme lo devengado en los últimos 6 meses anteriores al retiro definitivo del servicio, confundiéndose así los términos “percibir” y “devengar”, puesto que la Sección Segunda del Consejo de Estado ordenó reliquidar la pensión acorde con lo “percibido” en el último semestre -que incluye lo causado en 5 años-, cuando, en realidad, la norma expresamente señala que se trata de lo “devengado” en dicho periodo. Por otro lado, también sugiere que se desconoció el precedente jurisprudencial horizontal al haberse omitido la sub-regla fijada en la Sentencia del 7 de junio de 1980 del propio Consejo de Estado que, al pronunciarse sobre la legalidad del artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 -norma aplicable para efectos pensionales a la Contraloría General de la República por remisión del artículo 17 del Decreto 929 de 1976-, estableció que devengar y percibir eran conceptos disímiles que frecuentemente se empleaban como sinónimos, provocando imprecisiones al respecto. “Devengar es adquirir el derecho a alguna percepción o retribución por razón de trabajo, servicio u otro título, como lo define el diccionario de la Real Academia, cuando percibir es recibir, obtener el pago. El primero es un concepto jurídico, el segundo lo es de hecho. No pueden, pues, confundirse los dos conceptos y, al hacerlo, el artículo 73 del Decreto 1848 lo empleó impropiamente desnaturalizando el contenido de la norma reglamentada, con efectos que pueden ser graves para los derechos de los empleados oficiales y por lo tanto se impone su anulación como lo solicita el actor en el presente proceso” (Negrilla original del texto). Postura que, según resalta, ha sido replicada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en Sentencia del 28 de septiembre de 2006[21], en la que además se aclaró que “la interpretación correcta que se debe hacer del artículo 7º del Decreto 929 de 1976, en relación con todo lo devengado durante los últimos seis meses, debe ser todo lo causado durante esos seis meses y que tiene derecho a percibirlo”[22]. Finalmente, plantea como consecuencia práctica de la incorporación de la bonificación especial o quinquenio sin fraccionar en la base liquidatoria de las pensiones de jubilación, el que deba triplicarse el valor de las mesadas, lo que, a todas luces, quebranta el principio de sostenibilidad fiscal, pues no habría correspondencia entre este monto y el valor del salario devengado mensualmente por los funcionarios de la Contraloría General. A título ilustrativo de lo previamente expuesto, enseña el cuadro comparativo a continuación, en el que puede apreciarse la diferencia sustancial que existe entre incluir la mencionada bonificación fraccionada de acuerdo con lo causado en los últimos seis meses de servicios o computarla en su integridad: Cédula de Ciudadanía Valor del quinquenio Mesada con lo causado en los últimos 6 meses Mesada con quinquenio sin fraccionar a 2011 % diferencia Asignación básica 41.725.592 37.997.367 $6.193.839 $12.984.093 (1) 219% $2.091.229 19.206.916 9.436.428 $1.683.188 $8.758.816 518% $1.595.949 24.115.175 (2) 13.109.119 $2.324.027 $8.300.000 (1) 257% $2.783.613 (1) Aplicando el tope máximo legal de 25 salarios mínimos legales mensuales del año en que se adquirió el estatus pensional. (2) Caso resuelto en la sentencia 0091-09 Significa todo lo anterior que la interpretación prohijada por el Consejo de Estado permite que los funcionarios de la Contraloría General de la República que se retiran con varios quinquenios acumulados reciban su pensión de jubilación con un valor ostensiblemente superior a la de sus compañeros que tienen funciones, cargos y salarios análogos, en detrimento de la garantía de igualdad material de los trabajadores y del sistema general de pensiones[23]. De ahí que haga uso del recurso de amparo constitucional para que por su conducto se reconozca que la providencia dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado incurre en múltiples vicios que comportan la vulneración de los derechos fundamentales de la entidad que representa, corolario de lo cual se deje sin valor ni efecto alguno. 3.1.7. En proveído del 29 de julio de 2011, el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta-, dispuso admitir la acción de tutela y notificar de su presentación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección C- y al Consejo de Estado -Sección Segunda-, al tiempo que vincular a la señora Ligia Rodríguez Navarro, como tercera interesada en las resultas del proceso, para que se pronunciaran acerca de los supuestos fácticos y de la problemática jurídica suscitada[24]. 3.1.7.1. La Sección Segunda - Subsección “A” del Consejo de Estado intervino en el trámite de la demanda por intermedio del magistrado que actuó como ponente en la sentencia contra la cual se deprecó la protección constitucional. Dicho servidor, en memorial dirigido al juez de primera instancia, propuso que se denegara la pretensión de anulación del fallo por encontrarse debidamente sustentado en el material probatorio allegado al proceso y haberse resuelto conforme la repetida y unificada jurisprudencia que de tiempo atrás ha sido apadrinada por el máximo órgano de la jurisdicción contenciosa administrativa en materia de liquidación de pensiones de los empleados de la Contraloría General de la República. Así pues, mal haría en avalarse la configuración de una vía de hecho judicial cuando no se incurrió en “un absurdo o error protuberante que carezca de toda lógica y sentido jurídico frente a la apreciación de los fundamentos de hecho y de derecho en que se apoya la providencia”. 3.1.7.2. Paralelamente, la Magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección C- que gestionó en primera instancia el proceso contencioso que aquí se discute se opuso a la prosperidad del amparo al estimar infundados los supuestos yerros que le sirvieron de puntal a la entidad accionante para reclamar la salvaguarda de sus derechos fundamentales, básicamente porque la decisión cuestionada fue producto de un riguroso análisis fáctico y jurídico del caso particular susceptible de ser verificado por el juez de tutela. 3.1.7.3. Entre tanto, la señora Ligia Rodríguez Navarro, en calidad de beneficiaria de la pensión de jubilación, expresó su inconformidad con el proceder de Cajanal en la medida en que la entidad pretende suscitar una controversia inexistente entre los conceptos “percibir” y “devengar”, cuando es claro que el artículo 7º del Decreto 929 de 1976 dispone que tiene derecho a una pensión ordinaria equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de servicios, lo que compromete la suma de todos los factores salariales incluyendo el valor total certificado[25]. 3.1.8. El Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta-, en sentencia del 1º de septiembre de 2011, denegó la protección constitucional invocada en el caso concreto por reputarla improcedente, ya que allí se desconocía el presupuesto de la inmediatez que la jurisprudencia ha elaborado como pauta para determinar la procedibilidad de la acción de tutela, luego de constatarse que la providencia atacada fue expedida el 11 de marzo de 2010 y el recurso de amparo promovido tan solo hasta el 28 de julio de 2011, es decir, después de transcurrido más de un año sin que se esgrimieran argumentos justificativos que explicaran dicha tardanza. Esta decisión no fue objeto de impugnación. 3.2. Expediente T-3.358.979 El Instituto de Seguros Sociales -I.S.S.-, obrando a través de mandatario judicial, formuló acción de tutela contra el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”- habida cuenta de la supuesta infracción del principio de confianza legítima y de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad ante la ley, en la que considera incurre la corporación demandada como consecuencia de su decisión de ordenar, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la reliquidación de una mesada pensional acorde con lo señalado en las Leyes 33 y 62 de 1985, aun cuando al titular de la misma le hacían falta menos de 10 años para adquirir su estatus de pensionado al momento de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones. Los presupuestos fácticos que respaldan el recurso entablado son los que se muestran a renglón seguido. 3.2.1. Por medio de Resolución No. 032188 del 29 de septiembre de 2005, el Instituto de Seguros Sociales -I.S.S.- le reconoció al señor Luis Ángel Hernández Sabogal una pensión mensual vitalicia de jubilación en cuantía de $2.014.662 por haber fungido como empleado en el Ministerio de Salud durante más de 20 años, en cumplimiento de la Ley 33 de 1985[26]. Empero, en atención a que su retiro definitivo del servicio se produjo el 8 de octubre de 1998 y que su estatus pensional solo se consolidó hasta el 26 de agosto de 2003, fecha en la que adquirió la edad exigida legalmente, la entidad procedió a liquidar la prestación económica, no ya con el promedio de lo devengado durante el último año de servicios, sino tomando como elemento basilar el tiempo que le hacía falta para acceder a aquella, además de los factores salariales insertos en el Decreto 1158 de 1994[27]. 3.2.2. Dicho acto administrativo permaneció inmutable pese a haberse instaurado en su contra los recursos de reposición y de apelación -por no haberse reliquidado la pensión con la totalidad de los factores de salario devengados durante el último año de servicios-, los cuales fueron desatados de manera desfavorable mediante las Resoluciones No. 046604 del 2 de noviembre de 2006 y No. 00747 del 12 de abril de 2007, respectivamente. 3.2.3. En tal virtud, el señor Hernández Sabogal inició un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho enderezado principalmente a que se reliquidara su mesada con base en el 75% del salario promedio mensual devengado que sirvió de cimiento para los aportes durante el último año de servicio oficial, previsto en la Ley 33 de 1985, e incorporando los factores salariales enunciados en la Ley 62 de 1985[28]. Ello, bajo la consideración general de encontrarse amparado por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y acreditar el cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicios que exige la Ley 33 de 1985, norma esta última que fue escindida en su aplicación por cuanto el beneficio económico no fue liquidado con el promedio de lo devengado durante el último año de servicios, sino incorporando el tiempo que le hacía falta para acceder a la prestación y los componentes constitutivos de salario que hacen parte del Decreto 1158 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993[29]. 3.2.4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección “B”-, en sentencia del 24 de junio de 2009, decidió acceder a las súplicas de la demanda y, en esa medida, declarar la nulidad parcial de los actos administrativos en discusión, razón por la cual le ordenó al Instituto de Seguros Sociales -I.S.S.- que reliquidara la pensión de jubilación del actor conforme al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios (asignación básica, bonificación por servicios, prima técnica, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y bonificación de recreación) con la respectiva indexación de la primera mesada pensional. La anterior determinación se fundó en el hecho de que el solicitante se hallaba amparado por el régimen de transición pensional establecido en la Ley 100 de 1993, lo que conducía a que la correspondiente liquidación de su mesada tuviera como exclusivo referente los mandatos de las Leyes 33 y 62 de 1985 -cuyos factores salariales no son taxativos-, sin perjuicio de los eventuales descuentos que por concepto de aportes hubieren de efectuarse. Siendo así las cosas, el Instituto de Seguros Sociales -I.S.S.- recurrió el precedente fallo al advertir que el pensionado había adquirido su estatus de tal en vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo que aun cuando se le haya aplicado la Ley 33 de 1985 en lo que concierne a edad, tiempo de servicios y monto de la prestación, el ingreso base de liquidación tendría que calcularse de acuerdo con la normatividad que gobierna el régimen general de pensiones y sus decretos reglamentarios, es decir, fijando la cuantía a partir del tiempo que le hacía falta al actor para tener derecho a la pensión, contado desde la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Lo propio habría de suceder con los factores de liquidación, que deben corresponder a los contenidos en el Decreto 1158 de 1994 y que coinciden con aquellos enunciados en la Ley 33 de 1985, excepto por la bonificación de recreación y las primas de servicios, de navidad y de vacaciones. 3.2.5. En sentencia del 3 de febrero de 2011, el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B-, revocó parcialmente aquella que fue dictada en primera instancia por el a-quo en lo tocante a la orden de reliquidación de la pensión de jubilación del señor Hernández Sabogal con la inclusión de la bonificación especial de recreación para, en su lugar, negarla, añadiendo que la entidad demandada podría efectuar los descuentos por aportes correspondientes a los factores sobre los cuales no se hubiere realizado la deducción legal. Según se indica en el pronunciamiento, el problema jurídico medular del caso concreto consistía en determinar si el actor tenía derecho a que su pensión de jubilación se reliquidara incluyéndose todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, en virtud de la aplicación de la Ley 33 de 1985. De suerte que una vez examinado el material probatorio pudo evidenciarse que al 1º de abril de 1994, el señor Hernández Sabogal tenía más de 40 años de edad (nació el 26 de agosto de 1948), siendo amparado por el régimen de transición delineado en la Ley 100 de 1993 que, a su vez, permite emplear la Ley 33 de 1985 para determinar tanto su situación pensional -requisitos de edad y tiempo de servicios- como la cuantía de la prestación a ser reconocida por parte del Instituto de Seguros Sociales -I.S.S.-, en la medida en que el citado beneficio comporta la aplicación integral de la norma correspondiente, “sin que se desconozca ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho como lo es la cuantía de la pensión, especialmente cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación y así lo solicitó en la demanda”. En todo caso, la Corporación reconoció que frente al tema de los factores salariales que deben constituir el ingreso base de liquidación pensional, las Subsecciones A y B de la Sección Segunda han mantenido diversas interpretaciones sobre el alcance del artículo 3º de la Ley 33 de 1985[30], pues mientras en ciertas ocasiones se ha considerado que al momento de liquidar la pensión deben ser incluidos todos los factores salariales devengados por el trabajador[31], en otras, en cambio, se han admitido sólo aquellos sobre los que se han efectuado aportes[32] e, incluso, ha llegado a sostenerse que únicamente pueden ser tenidos en cuenta los taxativamente enlistados en la norma de que se trate[33]. Lo que explica de alguna manera que la Sala Plena de la aludida Sección, a través de sentencia del 4 de agosto de 2010[34] y con el fin de unificar su criterio, haya resuelto concluir que la Ley 62 de 1985 no abarca en modo taxativo los factores salariales que han de conformar la base de liquidación pensional, pudiendo incluirse, entonces, distintos conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios en aras de materializar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y de favorabilidad en materia laboral. Que ello sea así le otorga al actor el derecho a la reliquidación de su pensión con la incorporación de los factores salariales devengados durante el último año de servicio prestado, esto es, entre el 8 de octubre de 1997 y el 8 de octubre de 1998 (asignación básica mensual, prima técnica, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones)[35]. Excepto por la bonificación especial de recreación que no constituye factor salarial para efectos prestacionales[36]. Inclusive, también se estimó oportuno disponer el descuento de los aportes correspondientes a los factores cuya incorporación se ordenó y sobre los cuales no hubo deducción legal previa alguna, “pues una omisión de ese tipo no impide el reconocimiento de los elementos constitutivos de salario para efectos pensionales, toda vez que aquellos pueden ser descontados por la entidad cuando se haga efectiva la prestación”[37]. 3.2.6. Por lo expuesto, el apoderado judicial del Instituto de Seguros Sociales -I.S.S.- acudió a la acción de tutela con el fin de poner de relieve el desconocimiento que de las Sentencias C-168 de 1995 y C-279 de 1996 se produjo en la providencia contenciosa expedida en segunda instancia, ya que allí, por un lado, se ordenó reliquidar el ingreso base de liquidación de la prestación económica reconocida al señor Hernández Sabogal con estricto fundamento en las Leyes 33 y 62 de 1985, dejándose de lado la particular circunstancia de que le hacían falta menos de 10 años para adquirir su estatus pensional cuando entró en vigencia el Sistema General de Pensiones; y, por otro, se usurpó la competencia constitucional que fija en cabeza del Legislador la posibilidad de disponer sobre las prestaciones sociales que han de constituir o no salario para la eventual determinación del monto de una pensión, siendo injustificada la inaplicación del artículo 1º de la Ley 62 de 1985, que expresamente señala los factores constitutivos de salario que deben componer la base de liquidación pensional concebida por la Ley 33 de 1985. Pero además, sostiene que se infringió el precedente horizontal al pasarse por alto la sentencia del 18 de febrero de 2010 dictada por la propia Subsección “A” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que unificó el criterio de ese Alto Tribunal en torno a la taxatividad de los factores salariales descritos en la Ley 62 de 1985 que deben tenerse en cuenta para el eventual reconocimiento de una pensión de jubilación al amparo de la Ley 33 de 1985. Lo que apareja, a su vez, la inobservancia del carácter rogado de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que suele distinguirse por la aplicación del principio iura novit curia, la presunción de legalidad de los actos administrativos y la prohibición de dictar fallos ultra o extra petita, en cuanto el pensionado demandante expresamente reclamó en su escrito demandatorio la reliquidación de su mesada conforme a los factores consignados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985. En suma, al presumirse la configuración de un defecto material o sustantivo en la sentencia del 3 de febrero de 2011 dictada por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”- por i) extenderse más allá de lo pedido, ii) interpretar indebidamente el ordenamiento jurídico vigente, desconocer la ratio decidendi de las Sentencias C-168 de 1995 y C-279 de 1996 e invadir competencias constitucionales asignadas únicamente al legislador, al tiempo que iii) descartar el precedente jurisprudencial horizontal sentado por la Subsección “A” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el Instituto de Seguros Sociales -I.S.S.- pidió que se declarara sin valor ni efecto alguno. 3.2.7. Con el propósito de conformar debidamente el contradictorio, el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta-, mediante Auto del 21 de julio de 2011 admitió el recurso de amparo constitucional y ordenó ponerlo en conocimiento de la autoridad judicial demandada y del señor Luis Ángel Hernández Sabogal como tercero interesado, a fin y efecto de que intervinieran en la causa y brindaran algunos elementos de juicio orientados a solventar la controversia presentada[38]. 3.2.7.1. La Sección Segunda - Subsección “B” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, participó en el trámite de la acción a través del Consejero al que le correspondió la ponencia del fallo cuestionado, quien solicitó se denegaran las pretensiones vertidas en la demanda por no haberse comprobado debidamente la alegada vulneración de derechos fundamentales. Para reforzar dicho aserto explicó inicialmente que había resuelto el caso sin que hubiese sido necesario desatender la máxima del derecho procesal administrativo relacionada con no emitir fallos ultra o extra petita, pues el actor había solicitado el reconocimiento de su pensión de jubilación con riguroso énfasis en lo dispuesto por las Leyes 33 y 62 de 1985, normatividad cuya aplicación terminó siendo prescrita en atención a las especificidades del caso y a la necesidad de materializar los principios de congruencia y coherencia procesales. Adicionalmente, sostuvo que la decisión de reconocer determinados elementos como factores salariales no quebrantó en modo alguno el precedente horizontal del Consejo de Estado, máxime si se repara en el hecho de que aquella secundó el criterio adoptado en la Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010 expedida por el pleno de la Sección Segunda, acorde con el cual el artículo 3º de la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 de la misma anualidad, no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios. Precedente que, de paso sea consignado, es posterior a la sentencia de la Subsección A de la Sección Segunda que intenta hacerse valer como único referente preliminar. Por último, reveló que la liquidación de la mesada pensional con base en el último año de servicios -aplicación integral de la Ley 33 de 1985- y no con el tiempo que hacía falta para adquirir el derecho a la pensión -aplicación de la Ley 100 de 1993-, parte de la consideración de que se trata de un beneficio propio del régimen de transición, ya que en el concepto de monto no solo se encuentra el porcentaje a aplicar sobre el ingreso base de liquidación, sino todo aquello que determina cuantitativamente la mesada producto de la aplicación del principio de inescindibilidad de la ley. 3.2.7.2. A su turno, el Magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, titular del despacho al que se le asignó la ponencia en primera instancia, señaló que los argumentos que le sirvieron de apoyo al fallo que emitió guardan plena sintonía con la sentencia de unificación dictada en agosto de 2010, en donde la pensión de jubilación de los empleados que se encuentren en el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y sea dable aplicarles las Leyes 33 y 62 de 1985, debe ser liquidada con base en el universo de los factores salariales percibidos por el solicitante durante el último año de servicio, eso sí, en la hipótesis de que se hubiese omitido el descuento de aportes sobre parte de los mismos. 3.2.8. Por obra de sentencia del 11 de agosto de 2011, el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta- resolvió negar la acción de tutela promovida por el Instituto de Seguros Sociales -I.S.S.- luego de calificarla como un instrumento de defensa judicial improcedente para revivir una controversia jurídica que ya fue debidamente zanjada por el juez natural del asunto y que, por lo demás, fue definida, en última instancia, por el Consejo de Estado en su calidad de órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa. La decisión no fue impugnada por las partes. 3.3. Expediente T-3.364.831 Actuando en nombre propio, el señor Carlos Saúl Suárez acudió a la acción de tutela con el objetivo de que le fueran protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, presumiblemente quebrantados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección “A”- al disponer, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que en su momento impulsó contra la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal E.I.C.E.-, la reliquidación de su pensión de jubilación a partir del 75% del promedio de lo devengado en los últimos cinco meses de servicios prestados, sin atender al régimen especial atribuible a su caso por haber sido empleado del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-. Los hechos y consideraciones que conforman la petitoria de amparo invocada se resumen en lo que sigue. 3.3.1. El señor Carlos Saúl Suárez se desempeñó por espacio de más de 20 años como funcionario del cuerpo de custodia y vigilancia en grado de distinguido del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-[39], motivo por el que la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal E.I.C.E.-, en Resolución No. 004154 del 22 de abril de 1996, procedió a reconocer el pago a su favor de una pensión mensual vitalicia por concepto de vejez en cuantía de $192.122, efectiva desde el 1º de enero de 1995. La liquidación de la mesada pensional se efectuó conforme con la regla establecida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[40]. 3.3.2. Comoquiera que se había dado aplicación parcial al régimen especial del que era beneficiario, toda vez que la liquidación de la prestación económica no abarcó, por ejemplo, la prima de riesgo que corresponde al 30% de la asignación básica, los subsidios de alimentación y de transporte, la bonificación por servicios y las primas de vacaciones, de servicios y de navidad, el señor Suárez pidió que se reliquidara su mesada por vía de memorial del 16 de julio de 1996, solicitud que fue gestionada en la Resolución No. 018496 del 07 de octubre de 1997[41]. En ella, concretamente, se elevó la cuantía de la pensión a la suma de $221.801, pero por razones del retiro definitivo del servicio. Aun así, el interesado prosiguió insistiendo y mediante derecho de petición del 21 de junio de 2007 requirió a la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal E.I.C.E.- para que reconsiderara la forma en que se liquidó su pensión de jubilación, pues evidente era que se había dejado de aplicar la Ley 32 de 1986[42], que no solamente regulaba el ingreso, capacitación y ascensos del personal de custodia y vigilancia penitenciaria nacional, sino que adoptaba un régimen prestacional específico. 3.3.3. Después de más de dos años sin que se le hubiere notificado una respuesta expresa al respecto, entabló, por intermedio de apoderado judicial, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto ficto o presunto que se generó a raíz del silencio administrativo negativo que entrañó dicha omisión, en el interés de que se le reliquidara su pensión de jubilación con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de prestación de servicios, tales como el sueldo, el sobresueldo, la prima de riesgo del 30%, el auxilio de transporte, los subsidios familiar y de alimentación, la bonificación por servicios, las primas de vacaciones, de servicios y de navidad. Para el efecto, arguyó que la entidad administrativa encausada interpretó inadecuadamente las disposiciones de la Ley 100 de 1993 y solo procedió a incluir como factores salariales los previstos en el Decreto 1158 de 1994, desconociéndose por completo que al haber laborado como dragoneante del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario era beneficiario de la normatividad especial que cobija a sus empleados, particularmente en cuanto tiene que ver con la liquidación de las pensiones de jubilación de quienes, como en su caso, ingresaron antes de la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003[43]. 3.3.4. El Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, en providencia del 11 de junio de 2010, declaró la nulidad del acto administrativo ficto producto de la falta de respuesta a la petición del 21 de junio de 2007 por parte de la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal E.I.C.E.- y, a su vez, le ordenó reliquidar la pensión de jubilación del demandante en cuantía equivalente al 75% de todos los elementos constitutivos de salario que devengó en el último año de servicios con el respectivo descuento de los aportes sobre los cuales no se hubiere efectuado deducción legal. A tal decisión arribó tras concluir que el señor Carlos Saúl Suárez sí era beneficiario del régimen de transición en materia pensional, puesto que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 contaba con 49 años de edad, lo que le permitía, en principio, jubilarse conforme a normas pensionales anteriores[44]. Y dado que trabajó en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, el régimen pensional aplicable en su integridad no podía ser otro que el establecido en la Ley 32 de 1986 y sus disposiciones concordantes, según las cuales, para calcular el monto de la pensión deben observarse todos y cada uno de los factores salariales devengados en el último año de servicios[45]. Inmediatamente, la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal E.I.C.E.- se mostró en desacuerdo con el fallo e interpuso en su contra recurso de apelación, amparándose en la premisa de que las normas especiales que permiten el reconocimiento de la pensión de jubilación con base en el régimen previsto para los empleados del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, en realidad, no señalan los factores sobre los cuales ha de liquidarse la prestación, lo que hace factible que sea empleada la Ley 100 de 1993, disposición normativa que no contempla los factores salariales que reclama el actor en su libelo. 3.3.5. En sentencia del 17 de marzo de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección “A”- revocó parcialmente el pronunciamiento emitido en primera instancia, en el sentido de condenar a la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal E.I.C.E- a reliquidar la pensión de jubilación del señor Carlos Saúl Suárez teniendo en cuenta el 75% del promedio de lo devengado entre el 1º de abril de 1994 y el 31 de diciembre de 1995 -fecha en que se retiró del servicio-, incluyéndose el sobresueldo y los demás factores devengados al momento del reconocimiento prestacional. Esto último, al decir del cuerpo colegiado, merced a que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 dispone para aquellos que tienen la condición de beneficiarios de la transición todo lo atinente al ingreso base de liquidación en el inciso 3º de dicha norma, bajo cuyo tenor se entiende que será el promedio de lo devengado en el tiempo que hiciere falta para consolidar el correspondiente estatus pensional. De ahí que también, simultáneamente, deba interpretarse que ese promedio devengado hace exclusiva referencia a todos aquellos factores que han servido de base para la liquidación de aportes a la seguridad social, siendo incorrectas, por igual, tanto la tesis de que los factores que conviene liquidar son tan solo los distinguidos en el Decreto 1158 de 1994, como aquella que propugna por la inserción de todos los elementos de salario que se hayan recibido. 3.3.6. En las anotadas circunstancias, el señor Carlos Saúl Suárez presentó acción de tutela al estimar que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección “A”-, al haber reconocido el régimen especial de la Ley 32 de 1986 al que pertenecía pero de manera parcial, remitiéndose en cuanto al monto pensional a la Ley 100 de 1993, violó flagrantemente los principios de inescindibilidad y de favorabilidad en materia laboral. Por manera que instó al juez para que dejara sin efecto jurídico alguno el fallo controvertido y ordenara la elaboración de una nueva ponencia en la que se analizara la posibilidad de emplear integralmente el conjunto de normas especiales aplicables a los empleados del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-[46]. 3.3.7. El Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta-, mediante Auto del 14 de abril de 2011, se sirvió admitir la demanda y notificarla al Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección “A”- y a la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal E.I.C.E.- en calidad de tercero con interés legítimo, para que ejercieran el derecho de réplica[47]. 3.3.8. Tras constatar que el término legal de rigor se cumplió sin que se allegara respuesta por parte de los entes vinculados al trámite de la acción, el señalado operador jurídico, por medio de sentencia del 12 de mayo de 2011, denegó por improcedente el amparo deprecado al advertir que el juez ordinario no había expedido una decisión grosera, arbitraria o caprichosa, pues de las consideraciones que fueron plasmadas en su pronunciamiento saltaba a la vista un escrutinio riguroso de la situación fáctica, el acervo probatorio y las normas aplicables al caso del señor Carlos Saúl Suárez para fijar su ingreso base de liquidación. 3.3.9. Impugnado el fallo del a-quo por consentirse allí la aplicación de la Ley 100 de 1993 por sobre el régimen especial de la Ley 32 de 1986, el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta-, en sentencia del 5 de diciembre de 2011, modificó la providencia para, en su lugar, rechazarla por improcedente, ya que aceptar lo pretendido equivaldría tanto como a desconocer los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica e independencia y autonomía de los jueces, consolidados “en una decisión cuyo examen y conclusión reportó un estudio complejo llevado a cabo dentro de un término considerable”. 3.4. Expediente T-3.364.917 La Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal E.I.C.E.-, a través de mandatario judicial, formuló acción de tutela para reivindicar sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad ante la ley, así como el debido respeto de los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, aparentemente transgredidos por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda- al prescribir de nuevo, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que esta vez impulsó la señora Aura Ligia Morales Granados en contra de la entidad, que para la liquidación de su pensión de jubilación correspondía computar el promedio general de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios. El acontecer fáctico y jurídico que envuelve al recurso de amparo es el siguiente. 3.4.1. Mediante Resolución No. 23684 del 10 de noviembre de 2004, la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal E.I.C.E. en ese entonces en liquidación- le reconoció a la señora Aura Ligia Morales Granados una pensión mensual vitalicia de vejez en cuantía mensual de $1.790.730, efectiva a partir del 1º de enero de 2003. Dicho monto fue calculado con base en lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 3.4.2. Luego de que la beneficiaria pusiera de relieve que había prestado sus servicios a la Contraloría General de la República por más de 25 años[48], la Subgerencia de Prestaciones Económicas de la entidad reliquidó la prestación inicialmente conferida a la suma de $1.888.703, mediante Resolución No. 33588 del 24 de octubre de 2005[49]. 3.4.3. Por no compartir la forma en que se liquidó la cuantía pensional, en la medida en que no se incluyeron todos los factores salariales que devengó durante los últimos seis meses de servicios de acuerdo con el Decreto 929 de 1976, la señora Morales Granados presentó demanda contenciosa para que se declarara la nulidad parcial del acto administrativo recién comentado y, a título de restablecimiento del derecho, se le reconociera y pagara una asignación mensual equivalente al 75% del promedio de elementos salariales tales como la bonificación especial o quinquenio, las vacaciones y las primas de servicios, de navidad y vacaciones, junto con los incrementos anuales y la indexación de las sumas dejadas de percibir[50]. 3.4.4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección D-, en sentencia del 24 de abril de 2008, accedió a la pretensión invocada en el sentido de declarar la nulidad del acto acusado y, por tanto, ordenó reliquidar la pensión de vejez con la inclusión en forma proporcional de los factores salariales devengados durante el último semestre laborado, con excepción de las vacaciones. Para ello aclaró, en primer lugar, que la demandante se hallaba cobijada por el régimen especial previsto en el Decreto 929 de 1976 para funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República, gracias a que pudo aplicársele el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a...