Sentencia SU-360 de 1999

SU360-99 Sentencia SU-360/99 Sentencia SU-360/99 BIEN DE USO PUBLICO-No lo constituye/CONCEJO MUNICIPAL-Reglamentación de usos del suelo ALCALDE-Protección y acceso al espacio público Es en los alcaldes sin duda alguna en quienes recae por expresa atribución constitucional la responsabilidad de hacer cumplir por todos los ciudadanos las normas relativas a la protección y acceso al espacio público, en su respectiva localidad, atendiéndose, como es apenas natural, a las normas constitucionales, legales y las provenientes de los acuerdos municipales. ESPACIO PUBLICO-Connotación constitucional ESPACIO PUBLICO-Ampliación del concepto BIEN DE USO PUBLICO-Inapropiable ESPACIO PUBLICO-Elementos que integran el concepto ESPACIO PUBLICO-Acceso de personas con capacidad de orientación disminuida por edad, analfabetismo, incapacidad o enfermedad En el uso o administración del espacio público, las autoridades o los particulares deben propender, no sólo por la protección de la integridad del mismo y su destinación al uso común, sino también, -atendiendo el derecho a la igualdad de todos los ciudadanos- , por facilitar el adecuamiento, diseño y construcción de mecanismos de acceso y tránsito, que no solo garanticen la movilidad general, sino también el acceso a estos espacios, de las personas con movilidad reducida, temporal o permanente, o cuya capacidad de orientación se encuentra disminuida por edad, analfabetismo, incapacidad o enfermedad. ESPACIO PUBLICO-Efectos de los actos de perturbación LIBERTAD DE LOCOMOCION-Impedimento para transitar en espacios accesibles a miembros de la comunidad ESPACIO PUBLICO-Reglas para la preservación deben ser razonables Las reglas diseñadas para la preservación del espacio público, desde que sean razonables, no pueden ser consideradas como un impedimento para la libertad de las personas sino la base misma de esa libertad, extendida y articulada para todos. En consecuencia los ciudadanos deben sujetarse a los mandamientos constitucionales y legales que regulan el debido aprovechamiento del espacio público, como parte de su responsabilidad con la comunidad y de sus deberes constitucionales. ESPACIO PUBLICO-Legitimidad de las conductas tendientes a la protección La Corte constitucional ha advertido la legitimidad de las conductas tendientes a tratar de proteger el espacio público y el legítimo interés de las ciudades, de proteger los derechos y los intereses de la colectividad y en especial de los peatones. La función de regular el uso del suelo y del espacio público corresponde a una verdadera necesidad colectiva y, por tanto, no es apenas una facultad sino un deber de prioritaria atención. ESPACIO PUBLICO-Actuaciones de la policía administrativa ESPACIO PUBLICO-Solución de problemas sociales por las autoridades debido a la ocupación ESPACIO PUBLICO-Fenómeno social que conlleva la economía informal PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Conciliación del interés general con los derechos de las personas que ejercen el comercio informal DERECHO AL TRABAJO-Ejercicio del comercio informal PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Alcance PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Presupuestos ESPACIO PUBLICO-Diseño y ejecución de un adecuado y razonable plan de reubicación de vendedores ambulantes ESPACIO PUBLICO-Presupuestos necesarios para reubicación de vendedores ambulantes DERECHO AL TRABAJO-Relación con el empleo DESEMPLEO-Vendedores ambulantes desalojados La verdad es que el vendedor desalojado se halla de repente en el desempleo total, con franco deterioro para su forma de vivir, lo cual implica la propagación de la pobreza, que según la OIT es "moralmente inadmisible y económicamente irracional". El tema del derecho al trabajo objetivamente no puede desligarse de la realidad del desempleo, lo cual lleva a una intervención del Estado ESTADO-Deber de propiciar ubicación laboral de las personas en edad de trabajar ESPACIO PUBLICO-Determinación sitio donde puedan laborar las personas que van a ser desalojadas EMPLEO-Trabajadores informales DERECHO AL TRABAJO Y DERECHO AL EMPLEO-Dignidad y justicia social como herramientas jurídicas que las entrelazan JUSTICIA SOCIAL-Empleo seguro y de buena calidad DERECHO AL TRABAJO-Normatividad internacional en el tema del desempleo DESEMPLEO-Gobiernos municipales también pueden presentar soluciones Referencia: Expediente T-168937 y acumulados. Solicitante: Ana Mercedes Martínez de García y otros. Procedencia: Juzgado 50 Penal Municipal de Santafé de Bogotá y otros. Temas: Espacio público Derechos al trabajo y al empleo Confianza legítima Comercio informal Magistrado Ponente: Dr. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Santa Fe de Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados doctores, Eduardo Cifuentes Muñoz, quien la preside, Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Diaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz, Marta Victoria Sáchica de Moncaleano y Vladimiro Naranjo Mesa, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales EN EL NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA Dentro de las acciones de tutela instauradas por 1016 vendedores estacionarios y ambulantes de diversas localidades de Santafé Bogotá, contra el Alcalde Mayor del Distrito Capital, Enrique Peñalosa y los Alcaldes Locales de Fontibón, Chapinero, Engativá, Santa Fe, Kennedy, Tunjuelito, Ciudad Bolívar y Suba, según la zona de ubicación de los respectivos solicitantes. ANTECEDENTES Por decisión de diferentes Salas de Selección, se ordenó la acumulación de 36 expedientes de tutela a los clasificados con los números T-168937 y T-177309, teniendo en cuenta que todos contienen solicitudes instauradas por personas naturales que han ejercido o ejercen el comercio informal en diversos lugares de Santafé de Bogotá, catalogados como espacio público. En vista de la cantidad de vendedores informales vinculados, los nombres de cada uno de los accionantes, según el expediente correspondiente, aparecerán en el capítulo “Casos concretos”. Por ahora se hará una presentación simplificada de las solicitudes de conformidad con las circunstancias específicas de la localidad involucrada, porque si bien es cierto que todos los casos hacen alusión al conflicto entre vendedores ambulantes y estacionarios y las Autoridades Distritales por la recuperación del espacio público, hay perfiles diferentes en cada localidad. 1. SECTOR DE FONTIBON 1.1. De los solicitantes. Aparecen ellos en 28 expedientes: T-168937; T-169281; T-169839; T-171450; T-170701; T-169279; T-171148; T-171186; T-170628; T-168743; T-169165; T-169415; T-169465; T-170375; T-170374; T- 170366; T-170311; T-169946; T-173440; T-172919; T-171173; T-172268; T-174101; T-175859; T-176864; T-176179; T-177910 y T-176118. Estos expedientes comprenden las solicitudes de 130 vendedores informales . 1.2. Hechos generales en el Sector. Los solicitantes manifiestan que se han venido desempeñando desde hace varios años como vendedores estacionarios en la Localidad Novena de Fontibón y que, reconociendo el interés de la pasada Administración Distrital de proteger el espacio público, aquellos vendedores inicialmente organizados en el Sindicato Nacional de Comerciantes en las Vías Públicas, crearon una cooperativa en la zona, con el fin de establecer una comunidad organizada para adquirir el compromiso económico de trasladarse a otro lugar y desalojar paulatinamente el espacio público. Basados en el decreto 425 de 1995, presentaron ante la Junta Administradora Local un proyecto de desarrollo denominado "Adquisición de terreno y construcción del centro comercial para los vendedores del comercio informal", con el fin de acceder a recursos que les permitieran construir un centro comercial y lograr en consecuencia, una cofinanciación de un 55% de su proyecto así: 25% a través de la cooperativa y 30% por el “Fondo de Ventas Populares del Distrito”. Adicionalmente los vendedores estacionarios firmaron un compromiso comunitario cuya acta fue entregada oportunamente a la Alcaldía Local, demostrando con ello la seriedad y el interés de aportar una solución a la situación. En consecuencia, la Junta Administradora Local (J.A.L) en la pasada administración distrital, debatió e incluyó dentro del plan de desarrollo local de Fontibón, 1996-1998, el proyecto Nº 78 denominado "Adquisición de terreno y construcción centro comercial para vendedores informales" con una inversión de $250.000.000. de pesos m/cte., aprobado mediante acuerdo Nº 004 del 5 de octubre de 1995. A pesar de los antecedentes anteriores, la nueva administración local desconociendo el acuerdo anterior y según afirma en cumplimiento de la política establecida por la Administración central, inició los procesos policivos tendientes al desalojo del espacio público de todos los vendedores que se encontraban en la zona. Los vendedores consideran en consecuencia que se han violado sus derechos constitucionales consagrados en los artículos 13, 25 y 44 de la Constitución, al desconocerse de plano todas las etapas y gestiones adelantadas con la administración anterior, materializado como derecho adquirido por el acuerdo Nº 004 de 1995. Alegan que se vulneró el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, el de igualdad en la ejecución de los proyectos del Plan de Desarrollo, la dignidad humana y los derechos de los menores, ya que son muchos los niños que para su desarrollo integral dependen del sustento diario que devengan sus padres de familia. Adicionalmente solicitan como mecanismo transitorio que se eviten los desalojos y se otorgue un plazo prudencial mientras se ejecute la partida presupuestal que se encuentra en el Plan de Desarrollo Local, dirigida a cumplir con el compromiso acordado con los vendedores informales de la Localidad Novena de Fontibón. 1.3 Decisiones de Instancia. Se denegaron gran parte de las acciones de tutela en primera instancia y las escasas que fueron concedidas fueron revocadas en segunda instancia. Entre las razones predominantes para ello, se adujeron las siguientes: a) Prevalencia del interés general; b) existencia de un plan de reubicación de vendedores por parte de la Alcaldía Local de Fontibón. c) el deber constitucional de la Administración de proteger el espacio público; d) el desalojo, considerado como un hecho consumado, que genera en consecuencia la improcedencia de la tutela; e) inexistencia de prueba de un daño concreto a los demandantes; f) existencia de otro medio de defensa judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa para resolver la situación; g) acciones populares como mecanismo que se debe utilizar en la protección del espacio público y no la acción de tutela, h) existencia de ocupación ilegitima del espacio públicos. 2. SECTOR DE SANTA FE 2.1. De los solicitantes Los casos seleccionados y concernientes a la localidad de Santa Fe, son cuatro, contenidos en los expedientes: T-182420 (2 personas); T-178807 (86 personas); T-178809 (referente a 164 vendedores) y T-177309 (son 486). La gran mayoría de los solicitantes ejercen el oficio de vendedores informales en el sector de San Victorino, y los demás casos corresponden a vendedores situados en diferentes partes de la localidad de Santa Fe. Para facilitar el estudio de los antecedentes, dividiremos la presentación de los mismos, en dos partes: los ubicados en zonas diferentes al sector de San Victorino y el caso de los vendedores situados específicamente en la zona de San Victorino. · Casos varios de vendedores de la localidad de Santa Fe (excepto San Victorino) 2.2. Hechos generales del Sector, En el expediente T-178807, los accionantes, comentan que desde hace varios años están ubicados en los costados de la Carrera 10 desde la Avenida Jiménez hasta la Avenida 19 de esta ciudad. Son personas de escasos recursos, con nivel académico bajo, inmigrantes del campo, el trabajo de vendedores ambulantes lo desempeñan como única alternativa para obtener su sustento de sus familias, ya que consideran que ni el Estado ni los empleadores han cumplido con lo expuesto en el art. 54 de C.N., es decir, brindarles una ubicación laboral. Por otra parte, argumentan que la Alcaldía Mayor les expidió licencias y permisos para laborar por lo que consideran estar respaldados no sólo con el Acuerdo 25 de 1972, sino por el acuerdo 3 del 10 de mayo de 1977, el decreto 1509 del 28 de julio de 1982, el decreto 2186 del 26 de octubre de 1982, el acuerdo 23 de 1982, el decreto 1048 del 30 de julio de 1986, el decreto 1515 del 15 de Octubre de 1986, el acuerdo 18 de 1989 y el acuerdo 6 de 1993, que autorizan su labor como vendedores. Además, su gestión ha sido consentida, permitida y estimulada por la ciudadanía, tal y como lo corroboran tres mil firmas recogidas de los transeúntes. Dicen que el Alcalde Mayor de este Distrito Capital, ha orientado a las alcaldías locales para que terminen en el menor tiempo posible las querellas policivas que cursan sobre recuperación del espacio público y se ha comprometido a retirar a los vendedores informales con el supuesto propósito de “mejorar las condiciones de vida de los bogotanos”. Sin embargo, dice que a la fecha de presentación de la tutela, no se había fallado ninguna de las querellas policivas, y aún así, el Alcalde Local de Santafé por intermedio de la Policía Nacional estaba adelantando casi a diario operativos policiales consistentes en el “decomiso” de mercancías y atropellos físicos y verbales contra los vendedores, impidiéndoles el libre y pacífico ejercicio de su actividad laboral. En el expediente T-182420, son peticionarios Ana Dolores Canchón Correa y José Patrocinio Triana, quienes estaban ubicados en la calle 24 con carrera 12 y uno de ellos tuvo hasta hace unos años licencia o carnet. 2.3. Decisiones de instancia En primera instancia, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, Sala Laboral, en los expedientes T-178807 y T-182420, denegó el amparo por varias razones: a- no hubo permiso de las autoridades para ocupar el espacio público; b- no hubo, por parte de los solicitantes, hechos o situaciones obtenidos de manera legítima; c- No se violó derecho fundamental alguno; d- Los poderes otorgados por los accionantes a su apoderado no tienen sellos de presentación personal. Uno de los anteriores casos, el del T-182420 fue confirmado en segunda instancia por la Corte Suprema de Justicia, con el argumento de que prevalece el interés general sobre el particular, luego las actuaciones de las autoridades distritales tendientes a preservar las vias públicas están ajustadas a la ley y la Constitución. · San Victorino propiamente dicho 2.4. De los solicitantes En el caso de San Victorino, se trata de 650 vendedores estacionarios, quienes actúan por intermedio de apoderado y se encuentran agrupados en dos expedientes de tutela: T-178809 y T-177309. 2.5. Hechos generales en el Sector. En la Alcaldía Local de Santa Fe, cursaron las querellas policivas 08 y 05 de 1997 relativas a la ocupación indebida del espacio público, a partir de las cuales se profirió resolución administrativa en marzo de 1998 mediante la cual se declararon contraventores todas las personas que se encuentren apostadas o instaladas entre las calles 10ª y Avenida Jiménez y entre las carreras 10ª y Caracas sector de la ciudad que popularmente se conoce con el nombre de San Victorino. Manifiestan los solicitantes que en esos procesos no se tuvo en cuenta que la Alcaldía Mayor les había expedido licencias y permisos a muchas personas para el desarrollo de las ventas ambulantes y estacionarias; que elaboró censos tendientes a establecer el número de personas que desarrollaban tal actividad con miras a adelantar programas de formalización; que la Alcaldía había establecido acuerdos con las organizaciones gremiales de vendedores ambulantes y estacionarios, y además, había celebrado contratos de arrendamiento con los vendedores por intermedio del “Fondo de ventas populares”. Es más, la empresa de energía eléctrica había aceptado prestar, en el caso de San Victorino, ese servicio a muchos puestos y casetas del sector, facturando y cobrando tal servicio. Así mismo cuentan que estando en curso las querellas policivas, el Alcalde Local de Santa Fe, mediante decreto 375, destinó el antiguo matadero distrital (inmueble distrital ubicado en las calles 13 carrera 32 y 33) para la construcción de un centro comercial con el fin de ubicar allí a los vendedores del comercio informal del centro de la ciudad. Sin embargo, y sin que se respetara la confianza legítima de los vendedores de la zona, amparados por el Acuerdo 25 de 1972, Acuerdo 3 del 10 de mayo de 1977, Decreto 1509 del 28 de julio de 1982, Decreto 2186 del 26 de octubre de 1982, Acuerdo 23 de 1982, Decreto 1048 del 30 de julio de 1986, Decreto 1515 del 15 de octubre de 1986, Acuerdo 18 de 1989, Acuerdo 6 de 1993, la Alcaldía local ordenó el desalojo de los vendedores el día sábado 4 de julio de 1998, precedido de un gigantesco operativo policial, se llevó a cabo el desalojo de 140 casetas y puestos de ventas informales y se determinó que tales diligencias de desalojo continuarían hasta retirar la totalidad de las ventas estacionarias del sector de San Victorino. En opinión de los solicitantes, luego de mas de 30 años de localización en el sector de San Victorino, y pese a estar protegidos por la confianza legítima, se violaron sus derechos a la salud, vida, trabajo, paz y protección integral de la familia. Solicitan por lo tanto que se ordene la suspensión de los desalojos y que se ordene su reubicación, en caso de que no se les permita la permanencia en ese lugar. 2.6. Decisiones de Instancia En el expediente distinguido con el Nº T-177309, en el Tribunal Superior de Santafé de Bogotá no prosperó la acción porque se dijo que existen otros medios de defensa judicial y adicionalmente se consideró que las licencias de funcionamiento aportadas por los vendedores tenían mas de diez años de vencidas, razón por la cual su ocupación es de hecho. Y, respecto a la concertación que se buscaba, dijo el fallo que es una situación diferente a la decisión que motiva el desalojo porque este es un acto administrativo amparado por la presunción de legalidad, mientras que la solicitud de reubicación podría ser materia de una acción de cumplimiento; por último sostiene que no se puede obligar a la Administración sin los recursos y presupuestos necesarios a cumplir lo imposible, como sería la reubicación inmediata y concreta de los vendedores ambulantes. En el T-178809, el Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, denegó por las mismas razones. 3. SECTOR DE CHAPINERO 3.1. De los solicitantes El expediente T-183045 incluye la solicitud de protección de los derechos fundamentales de dos vendedoras estacionarios de la zona. 3.2. Hechos generales en el Sector. Cuentan las peticionarias que desde hace muchos años han derivado su subsistencia de la venta de comestibles, que realizan en sus casetas ubicadas en la calle 75 carrera 13 y calle 76 carrera 11 de la ciudad de Bogotá, trabajo que a la postre ha contado con la reglamentación y el permiso de la Administración Distrital. Dicen que han tenido las respectivas licencias expedidas por la Secretaría de Gobierno y Censos de la Oficina de Registro y Control, conforme Decreto 1048 de 1986, al igual que han cancelado los recibos de energía. Agregan que la Alcaldía Local de Chapinero les adelantó proceso policivo profiriendo Resolución de restitución, y el día 14 de Julio de 1998, se les notificó que el miércoles 15 de Julio de 1998, a las 2:00 p.m. y 3:00 p.m., respectivamente, se realizaría el operativo de levantamiento de tales casetas sin mas consideraciones. Estiman que con ello se les causa un enorme perjuicio al privarlas de su único ingreso, mas aún cuando las peticionarias son mujeres de edad avanzada, cabezas de familia, en condiciones complejas de salud, y que se ven obligadas a realizar éste trabajo informal, teniendo en cuenta la realidad económica del país. Sostienen además, que en el año de 1997, los Juzgados 27 y 55 Penal Municipal fallaron tutelas a favor de cerca de 40 vendedores y en contra de la Alcaldía accionada, las que fueron confirmadas, razón por la cual se adelanta junto con la Cooperativa COOASCOMER que agrupa los vendedores de la zona, los planes de reubicación donde se puede incluir los demás vendedores que se encuentran con procesos de restitución, tal como los dispusieron dichas providencias. En su caso, aclaran, esos programas de reubicación no se han adelantado por la Alcaldía Local. Solicitan como mecanismo transitorio que se ordene al Alcalde Local abstenerse de levantar las casetas propiedad de las peticionarias, hasta tanto se logre una solución o reubicación que garantice su derecho al trabajo. 3.3 Decisiones de Instancia En primera instancia el Juzgado Cincuenta Penal Municipal, según fallo del 30 de Julio de 1998, concedió la tutela en favor de los derechos al trabajo y a la familia de las peticionarias, porque si bien es cierto que los procesos de restitución del espacio público adelantados por la Alcaldía Local se hicieron en debida forma, también lo es que al momento de fallar sólo se tuvo en cuenta la protección del espacio público, omitiéndose, como se encuentra probado según la providencia, que las personas afectadas derivan sus sustento y el de sus familias, única y exclusivamente de las ventas estacionarias que poseen hace muchos años. Por consiguiente, al no adoptarse medida alguna en aras de reubicar a las accionantes, - a pesar de que la actividad por ellas desarrollada fue avalada por la Administración Municipal en épocas anteriores mediante licencias y calcomanías que las acreditaban como vendedoras censadas-, se afectaron sus derechos fundamentales que priman sobre la recuperación del espacio público, porque son intrínsecos a la personas y a su dignidad familiar y social. En segunda instancia, el Juzgado Diecinueve Penal del Circuito de Santafé de Bogotá, en sentencia del 1 de septiembre de 1998, revocó la decisión anterior, no solo por la prevalencia del interés general, sino porque se demostró que la administración demandada no estaba otorgando permisos o licencias para la ocupación del espacio público en los últimos tiempos. Luego, según el ad-quem, si sus permisos iniciales vencieron y no les fueron renovados desde hace mas de diez (10) años a las accionantes, no puede decirse que se les desconocía un derecho amparado por la administración. 4. SECTOR DE CIUDAD BOLIVAR 4.1. De los solicitantes En el caso de Ciudad Bolívar, fue seleccionado el expediente T-182876, que contiene solicitud presentada por ocho vendedores informales de la mencionada localidad. 4.2. De los hechos generales del sector Los solicitantes localizados en ambos costados de la calle 78 sur (entrada al barrio Perdomo), presentaron acción de tutela por considerar vulnerados sus derechos al trabajo, salud, vida e integridad familiar. Cuentan que desde hace varios años vienen desempeñando las labores de vendedores ambulantes, que son personas de avanzada edad, de escasos recursos económicos, sin formación académica, que no gozan de preparación técnica o profesional que les permita acceder a empleo alguno. Indican los petentes, que su actividad ha sido tolerada por la Administración y por la ciudadanía, ya que la misma Alcaldía Mayor, les expidió licencias y permisos para el desarrollo de las ventas ambulantes y estacionarias y elaboró censos con el fin de establecer el número de personas que desarrollan dicha actividad, con el objeto de adelantar programas de formalización de su labor. Por todo lo anterior solicitan como mecanismo transitorio, que se tutelen sus derechos fundamentales al trabajo, la salud, la vida y la integridad familiar y que por lo tanto se ordene a la Alcaldía Mayor adelantar planes de reubicación a quienes como ellos, son vendedores ambulantes y estacionarios que laboran en las vías públicas. Adicionalmente se solicita ordenar al Alcalde Local de Ciudad Bolívar, que en forma inmediata suspenda los operativos policiales con los cuales se viene impidiendo el ejercicio del derecho al trabajo que les asiste a los accionantes, pues dichos operativos violan y desconocen los derechos a la paz, al trabajo y a la igualdad. 4.3. Decisión de Instancia. El Tribunal Superior de Santafé de Bogotá., en sentencia del 9 de septiembre de 1998, denegó el amparo solicitado por los actores, ya que de la información recogida en el expediente no fue posible predicar una amenaza o vulneración a los derechos fundamentales invocados. En efecto, según certificación de la Alcaldía Local, “la calle 78 sur del barrio Perdomo no existe” y por ese motivo, “no se han adelantado querellas policivas tendientes al desalojo de vendedores ubicados en los costados de la referida e inexistente calle 78 sur del Barrio Perdomo”. Por consiguiente, el Tribunal concluyó que como “brilla por su ausencia cualquier elemento de prueba que permita inferirlo, la acción deprecada está condenada al fracaso “. 5. SECTOR DE TUNJUELITO 5.1. De los solicitantes. En este caso, 59 vendedores informales del sector enunciado, presentaron la acción de tutela radicada bajo el número T-182877. 5.2. Hechos generales en el Sector. Dicen que desde hace varios años están en ambos costados de la carrera 51 y 52 entre diagonales 45 y 47 sur, sector comercial del Barrio Venecia, localidad sexta de Tunjuelito, y que vienen desarrollando su actividad laboral de vendedores ambulantes, ofreciendo productos en lugares públicos o abiertos al público. Manifiestan que por ser personas de escasos recursos, en su mayoría inmigrantes, han optado por el oficio de las ventas ambulantes, actividad que ellos estiman auspiciada por la misma Alcaldía Mayor al expedir licencias y permisos autorizando el desarrollo se tales ventas. Sin embargo, en los últimos meses, las autoridades de Policía argumentando tener ordenes de la Alcaldía Local de Tunjuelito y de la Alcaldía Mayor de Bogotá, vienen impidiendo a los accionantes hacer uso del espacio público para vender en forma ambulante sus mercancías, procediendo a decomisarlas sin que en la mayoría de los casos se levante acta de incautación o decomiso e incluso agrediendo física y verbalmente a las personas. Por lo tanto consideran se les han violado sus derechos fundamentales y que en aras de garantizar el principio de igualdad, deben adoptarse medidas especiales en su situación, ya que la labor que desarrollan, si bien no esta reglamentada, tampoco esta legalmente prohibida y a ella se ven abocados, para subsistir. Igualmente manifiestan que a los vendedores estacionarios se les ha reubicado en una concentración comercial instalada por la Administración Distrital y Local en asocio con el Fondo de Ventas Populares, motivo por el cual solicitan que se ordene al Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá que se les permita circular por el espacio público ejerciendo su labor de vendedores ambulantes o que se les reubique, y que adicionalmente se ordene la suspensión de los operativos policiales con los cuales se viene impidiendo el ejercicio de derecho al trabajo de los petentes. Solicitan por último, que se les respete su derecho a la libre locomoción sea que este se haga portando o no mercancías para la venta, y que se declare un estado de cosas inconstitucional. 5.3. De las decisión de instancia. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, mediante fallo del 8 de Septiembre de 1998 denegó la tutela, porque en su opinión no se configura perjuicio irremediable alguno, pues los accionantes lo que realmente ejercen es una actividad de economía informal, que restringe el derecho de los demás ciudadanos a usar los bienes de uso público. Así las cosas, las medidas adoptadas con el fin de recuperar el espacio público tienen asidero en el principio de prevalencia del interés general, por lo que es improcedente acceder a las pretensiones de los accionantes. En el caso objeto de estudio, los accionantes no ocupan, ni han ocupado un espacio público determinado, con autorización de las autoridades de policía, sino que por las vías de hecho pretenden ocupar el espacio público, vulnerando de esta manera el derecho de las demás personas a la libre locomoción y acceso a tales espacios, razón por la cual no tienen el derecho para obtener la reubicación. 6. SECTOR DE ENGATIVA 6.1. De los solicitantes En el caso de Engativá se trata de 64 vendedores ambulantes y el expediente es el T-182269. 6.2. Hechos generales en el Sector. Según, ellos, desde hace varios años vienen laborando a ambos costados de la transversal 92 entre calles 80 a 95, en el Barrio Quirigua, desarrollando su actividad como vendedores ambulantes. La Alcaldía Mayor, en su momento, les expidió licencias y permisos para el desarrollo de las ventas y elaboró censos con miras a adelantar programas de formalización en el caso de ellos. Consideran entonces que el compromiso público del Alcalde Mayor de retirar a los vendedores informales del espacio público, sin tener en cuenta que ellos dependen económicamente de esta situación, desconoce sus derechos fundamentales. Por consiguiente, solicitan que se ordene al Alcalde Mayor, ejecutar un plan de reubicación y suspender los operativos policiales con los que se está impidiendo el ejercicio del derecho al trabajo. 6.3.Decisiones de Instancia. Considera el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil, que en el caso concreto, no se han aportado elementos probatorios que lleven a inferir un perjuicio irremediable a los accionantes y tampoco se le colige la existencia de los elementos que configuren el derecho de los peticionarios de ser reubicados, ya que no se acreditó que se trate de vendedores instalados en el espacio público con anterioridad al desalojo, ni que detentaran licencias y autorizaciones vigentes para laborar en dicho lugar. 7. SECTOR DE KENNEDY 7.1. De los solicitantes. El grupo de vendedores de Kennedy es de seis y se encuentran sus casos radicados en el expediente No 181670. 7.2. Hechos generales en el Sector. Sostienen los accionantes que son trabajadores informales en la avenida Boyacá con la avenida de las Américas, en un espacio libre y lejos del andén. Del sitio anterior, fueron desalojados el día 25 de julio de 1998, según órdenes de restitución de la Alcaldía de Kennedy. El día 27 de julio de 1998 solicitaron que fueran reubicados, pero hasta el momento esto no ha sido posible. Solicitán, se les reubique y se les amparen los derechos fundamentales del trabajo, dignidad humana, protección a los niños, entre otros. 7. 3. Decisiones de Instancia. En primera instancia, el Juzgado 40 Civil del Circuito de Bogotá denegó la tutela, porque consideró que la ocupación no contaban con licencia o permiso de las autoridades administrativas pertinentes y aunque la ocupación es mínima, obstruye una vía pública. En el caso que se discute no se puede ordenar la reubicación porque las personas no cumplen los requisitos que se requiere para ello. Según el a-quo es cierto que la subsistencia de las familias de los accionantes pueden depender de su trabajo, pero también lo es que su ocupación del espacio público no está legítimada por la Constitución lo que indefectiblemente le impone a las autoridades distritales su recuperación en la forma indicada por las normas reguladoras de la materia. 8. SECTOR DE SUBA 8.1. De los solicitantes. Son 9 vendedores pertenecientes a la asociación de vendedores ambulantes y estacionarios, Asolvea y su caso figura en el expediente No T- 205371 8.2. Hechos generales en el Sector. Son personas de escasos recursos económicos que trabajan en la autopista norte con calle 200 y 202, costado occidental, vendiendo carne a la llanera desde hace mas de veinte años, sábados, domingos y festivos. Por consiguiente, han obtenido de las autoridades en reiteradas oportunidades permisos y licencias oficiales y se les ha carnetizado incluso, como vendedores de la zona. 8.3. Decisiones de instancia. Conoció en primera y única instancia el Juzgado 21 Penal del Circuito de Bogotá, quien procedió a denegar la tutela por considerar que existe otro medio de defensa judicial, en este caso ante la jurisdicción contencioso administrativa y que el derecho al trabajo debe ser protegido, pero en condiciones lícitas, es decir, cuando el trabajo es respetuoso del orden normativo establecido en aras del bienestar colectivo. 9. De las pruebas recaudadas por la Corte Constitucional. La Corporación consideró oportuno practicar diligencias de inspección judicial en el Concejo Municipal de Santafé de Bogotá y en la Alcaldía Mayor (con asistencia de los Alcaldes Menores involucrados en la tutela) para dilucidar algunos aspectos, tanto del conflicto general entre la administración y los vendedores ambulantes, como de la situación individual de éstos. Se comprobó que hay normas locales que permiten manejar una solución conjunta (administración-vendedores) hacia el reconocimiento justo de la confianza legítima; también se apreció en algunos casos que los desalojos ya efectuados se practicaron sin que previamente hubiera una reubicación para quienes podrían estar amparados por dicha confianza legítima. Y se rindió un informe por los funcionarios sobre la situación concreta de su localidad. El Secretario de Gobierno del Distrito expresó: “Para el desarrollo de esta política se ha diseñado una formula en la que el Distrito asume el 25% del valor comercial del inmueble y la persona paga el resto del valor comercial a través de una línea de crédito por el IFI. Adicionalmente, el Distrito asume parte de los intereses hasta el mínimo legal posible, que para un crédito de 6.5 millones de pesos asciende a la suma de un millón y medio aproximadamente. Así las cosas, por ejemplo en el sector de San Victorino, la política de reubicación tiene un valor aproximado de mil millones de pesos. Otros componentes de la política de fomento de la actividad de los vendedores ambulantes, consiste en la organización como tal de los vendedores ambulantes con programas de capacitación en empresas, relaciones humanas y otros. En ese orden de ideas, es claro que esta política global, ha sido avalada por el concejo, quien ha aprobado por medio de presupuesto una partida aproximada de 15 mil millones de pesos. Algunos Fondos de Desarrollo Local han dispuesto de recursos para compra de inmuebles, como es el caso de Fontibón. Esta política se convierte en práctica tomando en cuenta la petición de los vendedores ambulantes, entendida su labor como el ejercicio de la actividad del comercio. Se toma inicialmente la iniciativa de los vendedores para escoger el sitio de reubicación, se somete a discusión entre las personas interesadas la identificación del lugar. Una vez identificado el inmueble, el Distrito compra el 25% de unas zonas que comercialmente pueden no tener valor, como por ejemplo las zonas comunes de unos centros comerciales, de tal forma que se facilite la compra, para que ello no se convierta en una donación a particulares. Se han tenido dificultades en la compra de los inmuebles, por los problemas jurídicos que tienen los mismos inmuebles, como por ejemplo, hipotecas, embargos o demás gravámenes que impiden su compra en forma ágil. De igual forma, se dificulta la negociación del valor del inmueble, hasta tanto no se obtenga el avalúo. En la compra del inmueble ubicado en la Cra. 28 con calle 10, hay disposición para unos 400 vendedores, la prioridad como beneficiarios son las personas que se encuentran en San Victorino, el inmueble se adquirió y en este momento se está adecuando. Solo después de haber ubicado, de manera que las personas no se retiraran hasta tanto existiera el plan razonable de reubicación. Por ello, el Distrito ha buscado no solamente el traslado sino además su capacitación. Se insiste en todo caso en que la Corte Constitucional le de un mayor alcance a la expresión de Plan de simple reubicación, porque para la Alcaldía podría ser interesante fomentar otros mecanismos alternativos como el apoyo a microempresas y actividades de tipo industrial.” El gerente del Fondo de Ventas Populares, del Distrito dijo: “JOSE ARISTOBULO CORTES GOMEZ. La administración Distrital, a través del Fondo de Ventas Populares, tiene en proceso de desarrollo proyectos por iniciativa de la propia administración, tal como mencionaba anteriormente el Secretario de Gobierno y estamos apoyando propuestas presentadas directamente por los mismos vendedores ambulantes estacionarios, de tal manera que entre los años 99 y 2000 se podrían dan aproximadamente 6000 soluciones.” El ALCALDE de TUNJUELITO anotó: “En este momento en el Plan Anual de inversiones para 1999 se han incluido el proyecto Nº 236 denominado apoyo a la formalización del comercio informal, que tiene un presupusto para el año de 30 millones de pesos y para el trienio 1999-2001 de un total de 90 millones de pesos, dentro del programa de recuperación, mejoramiento y ampliación del espacio público en la prioridad Ciudad a Escala Humana. El objeto de este proyecto es facilitar y coadyuvar a la formación del comercio informal de los vendedores de la localidad Sexta, como aporte adicional al que maneja directamente el Fondo de Ventas Populares, entidad encargada de direccionar este tema. El ALCALDE LOCAL de ENGATIVA dijo: “En el Plan de Inversión para el año de 1999 es incluido dentro de la prioridad Ciudad a Escala Humana y el programa de recuperación, mejoramiento y ampliación del espacio público el proyecto radicado bajo el Nº 526 en donde se proponen la c onstrucción de un centro comercial para formalizar la actividad de los vendedores ambulantes y/o estacionarios de la Zona de Quirigua, para tal efecto, fue destinada la suma de Cien millones de pesos cuyo objetivo central del proyecto es brindar espacios propios para desarrollar su trabajo en mejores condiciones y así canalizar su productividad humana para beneficio de una sociedad.” El ALCALDE LOCAL de FONTIBON explicó: “Los programas de reubicación corresponde a la administración central, no obstante, la Junta Administradora Local de Fontibón mediante Acuerdo 004 de octubre de 1995 adoptó el Plan de Desarrollo Local “renace una esperanza 1996-1998”, consagrado en la prioridad de espacio público, bajo el Nº 003345-78, el proyecto cuyo objeto es la adquisición de terrenos y construcción Centro Comercial para vendedores informales, con una asignación presupuestal de 250 millones de pesos, estableciéndose por Ley la responsabilidad del Fondo de Desarrollo Local, siendo su representante legal el Alcalde Local. En el año 1997, se recepcionaron propuestas de lotes, se hicieron algunos estudios y en el año de 1998 se realizó el Plan Operativo Anual de Inversión de dicho año consagrado en el Proyecto 2245-78, adquisición de terrenos y construcción Centro Comercial para vendedores ambulantes, con una asignación presupuestal de 200 millones de pesos. La JAL en la adición presupuestal por concepto de excedentes financieros en 1998 asigna 500 millones de pesos para dicho proyecto, quedando en definitiva un total de 700 millones de pesos para la consecución de los terrenos a que alude el proyecto 003345-78. Quiero aclarar que estos dineros son para el lote y la construcción del Centro Comercial, se hará con aportes de las Cooperativas de los Vendedores ambulantes. En este momento, la UEL de Secretaría de Gobierno realizó el trámite pertinente para los estudios del terreno determinándose luego de examinar varios lotes, la adquisición del Lote de 934 metros cuadrados ubicados en la Cra. 99 Nº 23-33. Se procede al estudio del terreno y se firma el contrato con Orden de Servicio NºSGDC 9-001-00-98 con la firma Asesores Financieros e Inmobiliarios Ramírez y López Afinral Ltda. Para ese avalúo, se emite disponibilidad presupuestal por $812.696. Luego de seleccionado el terreno y los estudios pertinente, se firma contrato de promesa de compraventa celebrado entre el Fondo de Desarrollo Local de Fontibón y el matrimonio de la familia Garzón. Con relación al total de vendedores a reubicar con base en listado realizado por administraciones anteriores, puedo afirmar que llega a los 219 vendedores. Enviaré copias de los documentos en mención y listado correspondiente a la Corte Constitucional. EL ALCALDE LOCAL DE CHAPINERO dijo: “Conforme a lo expresado por el Señor Secretario de Gobierno, y en concordancia con la política de la Alcaldía Mayor, aquí presentada por el Director del Fondo de Ventas Populares, la Alcaldía Local de Chapinero ha adelantado diversas gestiones con los grupos organizados de vendedores informales de la localidad, tendientes a hacer efectivo el proceso de transición hacia la economía formal allí expresada. Al igual que otras localidades, en nuestro Plan de Desarrollo Local, se asignaron algunos recursos, cuantía que en este momento no tengo presente pero que incluiré en el documento que se nos solicita, como aporte local para la gestión de recursos complementarios, tanto a nivel distrital como de los vendedores mismos. En tal sentido, recursos específicos para “reubicación” en tanto total, no se tienen dispuestos sino aclaro, para apoyar el proceso de transición hacia la formalización económica. Adicionalmente, se viene realizando estudios preliminares sobre posibles centros comerciales; cubículos de ventas integrados al amoblamiento urbano, sin ocupación ilegal del espacio público; propuestas de alternativas de economías a escala apropiadas a las condiciones de los trabajadores informales y propuestas de normatividad urbana que en un futuro viabilicen otras posibles soluciones. Dichos estudios se están realizando en coordinación y compañía de representantes de los grupos de vendedores o trabajadores informales organizados de la Localidad.” EL ALCALDE LOCAL DE CIUDAD BOLIVAR indicó: “Dentro del Plan de Inversión 1999, la administración no dejo recursos para programas de vendedores informales, debido a que la localidad tiene dos plazas públicas y una plaza privada y con la vigencia de 1998, se está haciendo la construcción de una galería en el sector Perdomo para los vendedores estacionarios que se encuentran en este sector. Las plazas que tenemos como públicas, una se encuentra en el barrio Los Luceros, de propiedad del EDIS y dada en comodato a la Alcaldía Local existía un lote en el barrio Millán en el cual se le dio viabilidad en el año 1998, mes de mayo, para la reubicación de unos vendedores que estaban en la Playita, sector de San Francisco, este terreno fue habilitado para estas personas, en el cual se encuentran hoy en día ubicados en ese sitio. También existe una plaza privada en el Sector de San Francisco de manejo exclusivo de la JAL para este sector. La casa que se compró en el Perdomo tiene un costo de 330 millones de pesos para la vigencia de 1998, la cual se ha acordado con el representante legal de los vendedores estacionarios del barrio Perdomo, la cual no se vio la necesidad de dejar recursos por parte del Fondo de Desarrollo Local para esta vigencia, esperando de pronto aportes del Fondo de Ventas Populares para el mantenimiento de estas plazas. Quiero dejar en claro, que ha habido un proceso de comunicación con todos los vendedores de la localidad insistiéndole de que hagan parte y se beneficien de las plazas que acabo de enunciar, ya que en la mayoría de estas plazas se encuentran desocupadas.” LA ALCALDESA LOCAL DE KENNEDY precisó: “El programa de promoción de la formalización de vendedores es centralizado, lo maneja el Fondo de Ventas Populares, cualquier inquietud relacionada con el asunto que tengan los vendedores de la localidad, es puesta en conocimiento del citado Fondo. En la Alcaldía Local de Kennedy no existe un programa de promoción de formalización de vendedores local.” El ALCALDE LOCAL DE SANTAFE anotó: “En los desalojos de San Victorino, en cumplimiento de un fallo que ya está en firme han sido desalojados aproximadamente unos 700 vendedores que vienen usurpando y usufructuando el espacio público en esta localidad.”... Aproximado unos dicen que 35 años otros que 30, de todas maneras mínimo son 30 años que vienen usufructuando el espacio en el sector de San Victorino. EL GERENTE DEL FONDO DE VENTAS POPULARES, agregó. “Yo quisiera precisar primero el alcance y la capacidad real del programa de Biblos, tenemos previstas 444 soluciones en ese centro comercial, se las ofrecimos por escrito a los Sindicatos del sector de San Victorino que argumentan tener contrato de arrendamiento, por eso en forma precisa se ofreció a la Asociación de Comerciantes Unidos de Antonio de Antonio Nariño que se llama Acugan. Allí la población de vendedores se estima de 250, digo se estima porque no ha habido la posibilidad de coordinar con ellos mismos la identificación exacta de esa población. Ese mismo programa, se ofreció a la Asociación Sidecabocundi, ahí si están totalmente identificados 47 personas y se ofreció a otros 2 sindicatos conocidos como Asopeco y Sinesco que precisamente es oportuno aclarar o hace énfasis en lo que mencionaba el alcalde de Santafé, estas dos organizaciones aceptaron el ofrecimiento con anterioridad a la diligencia de recuperación del espacio público, por esa razón en forma coordinada con ellos especialmente con Asopeco desde el 1º de febrero y con la Administración Distrital se hizo el traslado de las casetas hacia la bodega denominada Creta ubicada en la Cra. 38 con calle 10, ubicado en seguida de Biblos que la administración Distrital tomó en arrendamiento y asume todos los costos durante el tiempo que dure la adecuación física de las 444 soluciones en Biblos.” Dentro de la documentación que ha llegado a la Corte, merecen citarse: a. Una carpeta del fondo de ventas populares que contiene fichas técnicas de los inmuebles para la solución de reubicación de los comerciantes informales, por propuestas de éstos a la administración. b. El análisis de la Alcaldía Mayor sobre el paso de la informalidad a la formalidad, incluido en el Plan de Desarrollo. Allí se indica que según la base de datos que tienen, hay un consolidado de 8.532 “personas entre trabajadores independientes y afiliados a diversas organizaciones como sindicatos, asociaciones, cooperativas, ONG’S y fundaciones”. Y presentan los objetivos del plan y sus estrategias y mecanismos. “OBJETIVOS · Promover, con un claro criterio empresarial, la incorporación de los vendedores ambulantes y estacionarios al mercado formal. · Implementar actividades de capacitación en temas de convivencia, relaciones humanas, trabajo en grupo, administración de negocios, cooperativismo y aspectos específicos según la especialización y necesidades de cada grupo. · Mejorar la calidad de vida de los comerciantes informales, desde el sector formal de la economía, en aspectos económicos, educativos y de seguridad social. · Legalizar y mejorar los Centros y Unidades Comerciales construidos en Administraciones anteriores, bajo responsabilidad del Fondo de Ventas Populares. · Buscar protección para los niños, las personas de la tercera edad y las madres cabeza de familia, que ejercen el comercio informal como vendedores ambulantes y estacionarios. · Sensibilizar a la ciudadanía en general, sobre los temas inherentes a la preservación y mantenimiento del espacio público. “ESTRATEGIAS Y MECANISMOS La Administración Distrital ha implementado las siguientes estrategias y mecanismos: a) Asesoría profesional a los proyectos y propuestas que presenten los vendedores, a través de sus propias organizaciones o en forma independiente, b) Financiación parcial de los proyectos con recursos del IFI – Programa FINURBANO, apalancados o fondeados por Entidades del Distrito, una vez definida la viabilidad y verificados los requisitos por parte de cada una de las personas, c) Actividades de capacitación en convivencia, relaciones humanas y organización empresarial d) Participación económica en proyectos e) Gestión en Seguridad Social. El Fondo de Ventas Populares participa en la búsqueda de soluciones a la problemática de la población vinculada con la economía informal, actuando como facilitador en este propósito; el resultado de cada uno de los temas mencionados depende de diversos factores, pero especialmente del interés, participación y compromiso de los mismos vendedores, frente a la necesidad de encontrar solución a sus problemas, utilizando adecuada y oportunamente los mecanismos definidos; por lo tanto se hace necesaria la elaboración y presentación de proyectos viables, desde el punto de vista jurídico, técnico y económico, en los cuales se indiquen claramente los recursos económicos disponibles y la capacidad de adquirir compromisos crediticios, en grupo y en forma individual.” a. Hay abundante documentación sobre el Plan de Desarrollo “Por la Bogotá que queremos”; numerosos proyectos de la administración y propuestas de los comerciantes informales recepcionadas por los funcionarios Distritales. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL A. COMPETENCIA. Esta Corte es competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional y del Decreto 2591 de 1991, y demás disposiciones pertinentes, por la escogencia de los casos antes indicados y por la acumulación ordenada por Salas de Selección. B. FUNDAMENTOS JURÍDICOS. 1. Planteamiento del problema práctico frente a la jurisprudencia constitucional A partir de 1992, muchas sentencias de tutela han decidido sobre las peticiones de vendedores ambulantes y estacionarios, que reclaman su derecho a trabajar cuando surgen decisiones policivas de desalojo, orientadas a la recuperación del espacio público. Tradicionalmente se da por sentado en la jurisprudencia de la Corte Constitucional que existe conflicto entre la recuperación del espacio público y el trabajo informal en esos sitios. Es decir, que el crecimiento natural de las ciudades, bién sea por abandono del campo, por desplazamientos forzados, o por otras razones, lleva a muchas personas, que no pueden ser captadas por las formas corrientes de trabajo subordinado, a la ocupación del espacio público en las ciudades para desarrollar allí un trabajo informal y obviamente contrario al derecho de todas las personas a usar y disfrutar de ese espacio público. Cuando esta contradicción de alto contenido social es llevada ante el juez constitucional, sobre todo cuando ya hay órdenes policivas de desalojo, el funcionario judicial, en sentencia de tutela, busca hacer respetar el espacio público, pero también protege el derecho al trabajo de esas personas siempre y cuando estén dentro de las circunstancias que la teoría denomina de la “confianza legítima”. Sin embargo, se plantea como novedad en los casos que se examinan en este fallo, aunque no hay prueba de que ello se haya realizado, que la administración distrital esgrime diferentes planes, propuestas, objetivos y estrategias para el tratamiento del comercio informal, y por eso pide a la Corte Constitucional analizar si puede haber mecanismos alternativos a la reubicación; al mismo tiempo y eso se aprecia en varios de los expedientes acumulados y que dan origen al presente fallo, mientras se tramitaban las tutelas, las autoridades policivas procedieron al desalojo de centenares de personas que figuraban dentro de los solicitantes, sin que previamente hubiera habido medidas que quizás mitigaran una crisis mayor. Por ello, surgen problemas jurídicos adicionales a los comunmente conocidos en tutelas anteriores. 2. Del concepto de espacio público y su protección constitucional. 2.1. La búsqueda de una mejor calidad de vida para las personas y la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos, es uno de los fundamentos sobre las cuales se estructura el concepto de Estado Social de Derecho. Es por ello que, de conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del espacio público y su destinación al uso común, son conceptos cuya protección se encuentran a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común de tales espacios colectivos. La protección del espacio público, así entendida, responde a la necesidad de conciliar los diferentes ámbitos y esferas sociales en un lugar común, sin desconocer, en todo caso, el principio constitucional consagrado en el artículo primero de la Carta, mediante el cual se garantiza la prevalencia del interés general frente a los intereses privados, en beneficio de la colectividad. Si bien en la Constitución anterior no existía una norma expresa que tratara el tema del espacio público[1], en la Constitución de 1991 sí existen múltiples artículos que hacen alusión al mencionado tema, y que ponen de presente las responsabilidades estatales en estas materias. Al respecto, tenemos entre otras, las siguientes normas: "Artículo 82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. "Artículo 63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.” "Artículo 102. El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación.” Es importante en primer lugar aclarar que algunos de los bienes mencionados en el artículo 63, aunque son bienes de uso público no son espacio público (p. ej. las tierras comunales, los resguardos); y en segundo lugar agregar que, el artículo 313 de la Constitución pone de presente que los Concejos Municipales son quienes tienen la función de reglamentar los usos del suelo[2] y de vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de los inmuebles destinados a la vivienda. Lo anterior, implica que cada municipio fija sus reglas de manera autónoma, no sólo en lo relacionado con la actividad urbanizadora, sino en lo concerniente a las áreas del suelo que tienen el carácter de espacio público, al establecer criterios con arreglo a los cuales la administración, generalmente por conducto de los Departamentos de Planeación, determinará dicha destinación. [3] Igualmente, y de conformidad con el artículo 315 de la Carta, los Alcaldes, en su calidad de primera autoridad de policía en el área de su competencia, son quienes deben cumplir y hacer cumplir en el respectivo ámbito territorial, las normas constitucionales y legales y las que expida el Concejo Municipal correspondiente, entre las que se encuentran aquellas relacionadas con el concepto de espacio público. Por ende, es en los Alcaldes sin duda alguna en quienes recae por expresa atribución constitucional la responsabilidad de hacer cumplir por todos los ciudadanos las normas relativas a la protección y acceso al espacio público, en su respectiva localidad, atendiéndose, como es apenas natural, a las normas constitucionales, legales y las provenientes de los Acuerdos Municipales. Es decir, el tema del espacio público, a partir de la Constitución de 1991, adquiere una clara connotación constitucional que supera los criterios del derecho administrativo y civil, previamente delimitadores de la noción y su contenido y de las atribuciones de la autoridad en cuanto a su manejo y tratamiento en la legislación. 2.2. Para comprender la esencia de lo anteriormente mencionado, debe entenderse por espacio público, en virtud de la ley 9ª de 1989 sobre reforma urbana, el “conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza y por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.”[4] Esta definición amplía conceptualmente la idea de espacio público tradicionalmente entendida en la legislación civil[5] (artículos 674 y 678 C.C.), teniendo en cuenta que no se limita a reducirla a los bienes de uso público (calles, plazas, puentes, caminos, ríos y lagos) señalados en la mencionada legislación, sino que extiende el alcance del concepto a todos aquellos bienes inmuebles públicos, que al ser afectados al interés general en virtud de la Constitución o la ley, están destinados a la utilización colectiva.[6] En otras palabras, lo que caracteriza a los bienes que integran el espacio público, es su afectación al interés general[7] y su destinación al uso directo o indirecto en favor de la colectividad, razón por la cual no pueden formar parte de esta categoría, aquellos bienes que son objeto de dominio privado de conformidad con lo establecido por la ley, ni aquellos que son del pleno dominio fiscal de los entes públicos, (bienes “privados” del Estado)[8] En ese orden de ideas, los bienes de uso público son entendidos por la legislación colombiana como inalienables, imprescriptibles e inembargables (artículo 63 de la C.P.), lo cual implica que en virtud de su esencia son inapropiables, pues están destinados al uso público y cualquier acto de comercio podría vulnerar el fin para el cual han sido concebidos. La inalienabilidad nació en el siglo pasado y apareció como una regla de origen consuetudinario o jurisprudencial. Ella, junto con la imprescriptibilidad, son medios jurídicos a través de los cuales se tiende a hacer efectiva la protección de los bienes de uso público, a efectos de que ellos cumplan el “fin” que motiva su afectación (Marienhoff). Por las razones anteriores, ningún particular puede considerar que tiene derechos adquiridos sobre los bienes de uso público[9] y tampoco podría alegar una posible prescripción adquisitiva de dominio sobre ellos. En efecto, estos bienes están fuera de todas las prerrogativas del derecho privado.[10] En el mismo sentido, la entrega en arrendamiento a personas naturales o jurídicas de carácter privado de instalaciones públicas, destinadas por ejemplo, a la recreación o deporte, no sustrae tales bienes de la calidad de “áreas de espacio público[11], ni de los límites que por ese motivo les atribuye la ley. En consecuencia, y tal como se ha dicho, “los derechos y los intereses privados, sea cual fuere su origen (la ley, la concesión, el acto administrativo, etc.) si entran en conflicto con el interés público, deben subordinarse a éste.”[12] Tomando en consideración las precisiones anteriores, pueden reconocerse como elementos que integran el concepto de espacio público, entre otros los siguientes[13] : a- Las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular (vías públicas), - como por ejemplo las calles, plaza, puentes y caminos -. b- Las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, - léase estadios, parques y zonas verdes, por...