Sentencia SU-288 de 2015

SU288-15 Sentencia SU288/15 (Bogotá, D.C., Mayo 14) ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad CARACTERIZACION DEL DEFECTO FACTICO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES La jurisprudencia constitucional ha señalado que el defecto fáctico se encuentra relacionado con errores probatorios durante el proceso. Este se configura cuando la decisión judicial se toma (i) sin que se halle plenamente comprobado el supuesto de hecho que legalmente la determina; (ii) como consecuencia de una omisión en el decreto o valoración de las pruebas; (iii) de una valoración irrazonable de las mismas; (iv) de la suposición de una prueba; o (v) del otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios. DEFECTO FACTICO-Dimensión negativa y positiva El defecto fáctico tiene dos dimensiones; una positiva y una negativa. Mientras la primera hace referencia a circunstancias en las que se valoran pruebas vulnerando reglas legales y principios constitucionales, la segunda hace relación a situaciones omisivas en la valoración probatoria que pueden resultar determinantes para el caso. Dicha omisión se debe presentar de manera arbitraria, irracional y/o caprichosa. DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia PRECEDENTE HORIZONTAL Y VERTICAL-Diferencias PRECEDENTE JUDICIAL-Jueces pueden apartarse si exponen razones que justifiquen su decisión PREVALENCIA DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL El precedente constitucional está llamado a prevalecer y las autoridades no pueden optar por acoger la jurisprudencia de otras autoridades cuando se evidencie que va en contravía de la interpretación otorgada por la Corte Constitucional sobre determinado asunto, en sede de control de constitucionalidad o de revisión de tutela para la unificación del alcance de los derechos fundamentales. MOTIVACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DECLARAN LA INSUBSISTENCIA DE LOS NOMBRAMIENTOS EN PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Posición jurisprudencial de la Corte Constitucional UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE MOTIVACION DE LOS ACTOS DE RETIRO DISCRECIONAL DE LOS MIEMBROS ACTIVOS DE LA POLICIA NACIONAL-Subreglas Esta Corporación ha establecido de forma reiterada que existe un deber de motivación por parte de la Policía Nacional cuando haga uso de la facultad discrecional en los actos administrativos de retiro de sus miembros. Tanto la Corte Constitucional, como el Consejo de Estado, entienden que la facultad discrecional debe estar encaminada a cumplir proporcionalmente el fin propuesto, esto es, el mejoramiento del servicio, por lo tanto, la administración debe tener razones ciertas y objetivas que le permitan ejercerla y tales razones deben ser conocidas por el afectado. ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por desconocimiento del precedente constitucional en materia de necesidad de motivación del acto de desvinculación de funcionario nombrado en provisionalidad en cargos de carrera El Tribunal Administrativo del Huila se apartó de la jurisprudencia de la Corte, justificándolo en un tema de autoridad, acogiendo la tesis del Consejo de Estado, por ser el “máximo órgano de la jurisdicción”. Incumpliendo con las cargas de justificación razonable, concluyendo que no hay necesidad de motivar el acto de retiro del funcionario en cargo de carrera en provisionalidad, y que, por tanto, no se había incurrido en causal de nulidad alguna. ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por cuanto las autoridades judiciales incurrieron en un defecto fáctico, al omitir valoración de pruebas en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Los jueces fallan sin analizar una prueba determinante, como lo es la hoja de vida del miembro de la policía desvinculado, la cual permitiría establecer si la Institución actuó dentro del marco de la legalidad o de la arbitrariedad, incurren en un defecto fáctico. Referencia: Expedientes T-4.354.893 y T-4.360.585 Fallos de tutela objeto de revisión: T-4.354.893 sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, del 6 de marzo de 2014, que confirmó el fallo del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, del 23 de octubre de 2013; y T-4.360.585, sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, del 03 de abril de 2014, que confirmó el fallo proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, el 16 de diciembre de 2013. Accionantes: T-4.354.893 Marco José Cordero García; y T-4.360.585 Wilmer Uriel García Mendoza. Accionados: T-4.354.893 Tribunal Administrativo del Huila, Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Neiva y la Fiscalía General de la Nación; y T-4.360.585 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Subsección Laboral de Descongestión y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO. I. ANTECEDENTES. 1. Las demandas de tutela. 1.1. Elementos y pretensiones en los expedientes T-4.354.893 y T-4.360.585 1.1.1. Derechos fundamentales invocados: debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. 1.1.2. Conductas que causan la vulneración: el desconocimiento, por parte de las autoridades accionadas, del precedente de la Corte Constitucional en virtud del cual los actos administrativos que deciden el retiro de un miembro de la fuerza pública o la desvinculación de un funcionario nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera, deben ser motivados. 1.1.3. Pretensiones: dejar sin efectos los fallos proferidos por las autoridades judiciales accionadas en cada uno de los procesos, por el desconocimiento del precedente jurisprudencial sentado por la Corte Constitucional sobre la necesidad de motivación de los actos administrativos. A. Caso T-4.354.893 Marco José Cordero García. 1.2. Fundamentos de la pretensión[1]. 1.2.1. El actor fue nombrado en provisionalidad mediante Resolución No. 0-3117 de 29 de diciembre de 1995 en el cargo de Asistente Judicial Local de la Dirección Seccional del Cuerpo Técnico de Investigación de Neiva, tomando posesión el 19 de enero de 1996. 1.2.2. Mediante Resolución No. 0-0654 del 31 de mayo de 2001 fue declarado insubsistente, sin que la entidad esbozara las razones de la decisión, motivo por el cual atacó el acto administrativo ante la jurisdicción contencioso administrativa, obteniendo fallos desfavorables a sus pretensiones. 1.2.3. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Neiva[2], mediante sentencia del 25 de octubre de 2010, resolvió en primera instancia la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el aquí accionante, negando las pretensiones de la demanda, por no acreditarse la ilegalidad del acto. Al respecto consideró que: Acorde con el artículo 251 de la Constitución Política una de las funciones del fiscal es nombrar y remover a los empleados bajo su dependencia, facultad que ha sido desarrollada ampliamente por el Consejo de Estado y que es de especial relevancia para los casos de despido de funcionarios en provisionalidad. Sobre este tema en particular, recordó que estos sujetos no ostentan fuero de estabilidad y, en consecuencia, los actos administrativos que sustentan su desvinculación no requieren de motivación alguna y se encuentran amparados en el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984 vigente para la época). 1.2.4. El Tribunal Administrativo del Huila[3], el 04 de abril de 2013 confirmó el fallo del juzgado de primera instancia. Consideró que el cargo presentado por el demandante, en virtud del cual el acto administrativo cuestionado desconoce normas constitucionales al vulnerar los derechos a la estabilidad laboral, no está llamado a prosperar, toda vez que el demandante no ostentaba derechos de carrera administrativa, situación que facultaba al Fiscal General de la Nación para aplicar la facultad discrecional contemplada en el Decreto 261 de 2000. Resalto que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, los actos que disponen la desvinculación de un funcionario en provisionalidad no requieren motivación alguna, especialmente en circunstancias como la del caso del demandante, en el que la labor desempeñada, policía judicial, exige una mayor idoneidad y la presencia de valores como transparencia, moralidad, entre otros. En esta medida el nominador debe poder hacer uso de la facultad discrecional para salvaguardar la misión institucional que le ha sido encomendada a la entidad. Señalo que cuando se controvierte un acto por desviación de poder, el proceso de valoración de pruebas es más dispendioso, toda vez que debe demostrarse la existencia de motivos innobles, fútiles o que no sean propios de la actuación administrativa, como fundamento del despido. Circunstancia que no tuvo lugar en el proceso. 1.2.5. Como consecuencia de los fallos anteriores, el accionante considera que sus derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad están siendo vulnerados; afirmación que sustenta con la sentencias SU-691 de 2011, SU-917 de 2010 y SU-250 de 1998, según las cuales la desvinculación de los funcionarios en provisionalidad debe ser motivada. 2. Respuesta de la entidad accionada[4]. 2.1 Fiscalía General de la Nación. Solicitó denegar las pretensiones de la acción. Consideró que lo que el accionante pretende es invalidar una decisión que fue contraria a sus pretensiones, sin que realmente se cumplan los requisitos para la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Adujo que, al personal que se encuentra en provisionalidad no le asiste la garantía de la estabilidad propia de los funcionarios de carrera y, por ende, el nominador no pierde la facultad para removerlo. Realizó un recuento sobre la discusión existente entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional acerca de la necesidad de motivar los actos administrativos que disponen la desvinculación de un funcionario en provisionalidad, en uso de la facultad discrecional que le asiste al motivador; punto en el cual resalta que si bien la Corte Constitucional ha reiterado el deber de motivación que debe acatarse en estos casos, dicha jurisprudencia se estableció en una fecha posterior a los hechos cuestionados por el actor, circunstancia que la torna inaplicable para el caso concreto. 3. Fallos de tutela objeto de revisión. 3.1. Fallo de primera instancia: Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, del 23 de octubre de 2013.[5] Negó el amparo manifestando que “los jueces de instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tuvieron en cuenta las pruebas allegadas al expediente, la normatividad y la jurisprudencia aplicable al caso en concreto, a partir de los cuales concluyeron que el acto de declaratoria de insubsistencia del tutelante no debía ser motivado, en razón a la facultad discrecional del nominador, (…) contemplada en el Decreto 261 de 2000, vigente para la época en que se profirió la decisión administrativa censurada.” Respecto del desconocimiento del precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, manifestó la Sala que no es posible aplicar las sentencias proferidas en noviembre de 2010 y septiembre de 2011, toda vez que el despido del actor fue en el año 2001; es decir que para la fecha de desvinculación no existían los pronunciamientos cuya aplicación se requiere a través de la acción de tutela. 3.2. Impugnación[6]. El actor manifestó que si bien el precedente de la Corte Constitucional es posterior a la fecha de su desvinculación, dichas providencias tuvieron como origen los cuestionamientos presentados por un grupo de personas que, a su vez, fueron separadas de sus respectivos cargos en años anteriores al 2001. En esta medida manifiesta que el precedente le es aplicable, toda vez que “La honorable Corte Constitucional, no estudió si los funcionarios anteriormente mencionados fueron desvinculados durante la vigencia del Decreto 261 de 2000 y la Ley 938 de 2004, sino la forma por la cual fue declarado el acto administrativo (insubsistencia) siendo funcionarios en provisionalidad en cargos de carrera.” 3.3. Fallo de segunda instancia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, del 6 de marzo de 2014[7]. Confirmó el fallo de primera instancia. La Sala consideró que los accionados fundamentaron su decisión en el precedente del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo (Consejo de Estado), reconociendo que si bien la Corte Constitucional sostenía una postura en virtud de la cual es imperativo motivar los actos administrativos que determinan la desvinculación de un funcionario en provisionalidad, la jurisprudencia del Consejo de Estado debía ser aplicada al caso concreto, toda vez que la naturaleza del vínculo laboral del actor no le transmitía las prerrogativas propias de los cargos de carrera. Por estas razones no se configuró un desconocimiento del precedente jurisprudencial, toda ver que la decisión de los jueces de instancia se fundamentó en una postura reiterada por el Consejo de Estado, “opción legítima a la luz del principio de autonomía judicial proclamado por el artículo 228 de la Carta, que en manera alguna supone una separación caprichosa ni arbitraria de la jurisprudencia constitucional, ni mucho menos conlleva a una afectación de los derechos fundamentales invocados por la parte actora[8].” B. Caso T-4.360.585 Wilmer Uriel García Mendoza. 1.2. Fundamentos de la pretensión[9]. 1.2.1. El accionante se vinculó en el mes de abril de 1991 a la Policía Nacional como agente-alumno de la Escuela Simón Bolívar de Tuluá, Valle del Cauca, de la cual egresó, con el grado de agente, en el mismo año. 1.2.2. Posteriormente obtuvo el grado de patrullero del nivel ejecutivo, el cual desempeñó hasta el 31 de octubre de 1997, fecha en la cual el Director General de la Policía Nacional, mediante Resolución No. 03214, decidió retirarlo del servicio activo de la institución en uso de la facultad discrecional determinada en el Decreto 132 de 1995. 1.2.3. Contra esta decisión el actor interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, argumentando que el acto cuestionado no había sido producto de la recomendación del Comité de Evaluación de Oficiales Superiores, circunstancia que derivaba en una evidente vulneración al debido proceso; así mismo manifestó que nunca pudo controvertir la decisión administrativa y que la misma desconoció su derecho al debido proceso, toda vez que nunca le fue adelantado ningún tipo de investigación disciplinaria o administrativa que sustentara la decisión del Director General de la Policía. Finalmente cuestionó que, de forma simultánea a la expedición del acto administrativo, los Directivos de la Policía Nacional manifestaron que estaban depurando la institución de los malos elementos, sin que al interior de la entidad le fuera adelantado un proceso de investigación. 1.2.4. Mediante sentencia de primera instancia, del 11 de octubre de 2011, el Tribunal Administrativo de Antioquia[10], negó las pretensiones de la demanda, argumentando que el acto administrativo cuestionado sí había contado con la recomendación del Comité de Evaluación de Oficiales Superiores y que el ejercicio de la facultad discrecional permite la desvinculación de los miembros de la Fuerza Pública sin necesidad de realizar una investigación previa o expedir una motivación de la decisión. El Tribunal consideró que el alcance de la facultad discrecional otorgada al Director de la Policía Nacional, es un mecanismo efectivo para erradicar con prontitud los vicios que puedan existir en la Institución, a través del retiro de aquellos miembros, de cualquier rango, sobre quienes haya graves indicios o pruebas suficientes de que no son aptos para asumir la delicada responsabilidad que se les confía. Respecto a este tema, planteó que la falta de motivación en ejercicio de dicha facultad no es vulneratoria de los derechos al trabajo o al debido proceso, toda vez que el retiro no se ejerce a título de sanción, sino como un mecanismo para proteger el interés general. Superado este asunto, manifestó que el Comité de Evaluación de Oficiales Superiores sí realizó una reunión en la que se concluyó el retiro de un grupo de miembros activos de la Policía Nacional. Sobre la posible desviación de poder, enfatizó en que “la decisión de la entidad se produjo en ejercicio de la facultad discrecional, no siendo necesaria una investigación disciplinaria o la motivación del acta del Comité de Evaluación en donde consten los motivos que dieron lugar al ejercicio de dicha facultad, o que se tengan que probar, antes de expedir el acto de retiro, actuaciones de corrupción para proceder al retiro como quiera que las normas que sirven de sustento al acto acusado así no lo disponen.” 1.2.5. El Consejo de Estado[11], Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, mediante providencia del 27 de junio de 2013, confirmó la sentencia de primera instancia, afirmó que el Director de la Policía Nacional tiene la facultad de retirar del servicio activo al personal del nivel ejecutivo, sin que deba mediar una motivación. Para el Consejo de Estado la norma aplicable a la presente controversia era el Decreto 132 de 1995, en virtud del cual se le otorga al Director de la Policía Nacional la facultad de retirar del servicio activo a personal del nivel ejecutivo sin que se requiera exponer los móviles de la decisión, para beneficiar la misión constitucional y legal del servicio de la Policía. Por esta razón, señaló el Alto Tribunal, que el personal retirado, cuenta con unas medidas como el reconocimiento y pago de una asignación mensual de retiro, con el fin de que puedan satisfacer sus necesidades familiares y personales. Sobre la supuesta expedición irregular del acto administrativo, manifestó que no le asiste razón al demandante, toda vez que está probado que el 28 de octubre de 1997 se reunió el Comité de Evaluación de Oficiales Superiores, con el propósito de seleccionar al grupo de oficiales y suboficiales que, por razones del servicio, debían ser retirados de la entidad. Adicionalmente, sobre el cargo esbozado en los alegatos de conclusión, esto es, la expedición irregular del acto administrativo porque si bien el Comité sesionó, nunca contó con la presencia del Subdirector de Personal de la Policía Nacional, consideró la Sala que la asistencia del Director de Recursos Humanos de la Policía Nacional, sujeto que cuenta con un rango superior al del Subdirector, es suficiente para entender que este requisito se cumplió. Finalmente, respecto de la posible desviación de poder, dijo que la prueba testimonial del señor Luis Eduardo Flórez Valbuena, no da cuenta de que el retiro del actor se hubiera dispuesto desviando los fines de la norma que autorizaba a la Dirección de la Policía Nacional para ello, y mucho menos que la referida decisión tuviera atendiera a una supuesta “depuración indiscriminada” al interior de las filas de la Policía Nacional. 1.2.6. De acuerdo con estos hechos, considera el actor que le han sido vulnerados sus derechos al debido proceso y a la igualdad, toda vez que las providencias cuestionadas desconocieron, a su juicio, el precedente sentado por la Corte Constitucional que obliga a motivar los actos administrativos de retiro del servicio de los miembros de la Policía Nacional. 2. Respuesta de las entidades accionadas. 2.1. Tribunal Administrativo de Antioquia[12]. Solicitó negar las pretensiones de la acción. Resaltó que la discusión planteada por el actor en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no fue la falta de motivación del acto de retiro de un miembro de la Fuerza Pública, sino otros aspectos como “la inexistencia de la recomendación previa del Comité de Evaluación de Oficiales Superiores- expedición irregular-, lo que conllevaba la violación del artículo 11 del Decreto 573 de abril 04 de 1995(…); y la desviación de poder, por las supuestas declaraciones del Director General de la Policía sobre la depuración llevada al interior de la institución, por posibles casos de corrupción y deshonestidad”[13]. Por estas razones considera que no puede el actor ventilar en sede de tutela, causales de nulidad que no invocó en el proceso contencioso administrativo. Al respecto refiere que el hecho de que el cargo aducido no se encontrara en la causa petendi ni en el concepto de violación de la demanda, torna improcedente la acción de tutela que, en este caso, el actor está usando como una tercera instancia. Finalmente manifestó que aunque el juez de tutela diera por superada esta circunstancia, la Corte Constitucional ha reconocido que en los cuerpos armados no existe la estabilidad laboral que otorga la carrera administrativa prevista en el artículo 125 de la Constitución, toda vez que impera un régimen especial determinado en los artículos 218 a 222 de la Carta. Por esta razón, sentencias, como la C-179 de 2006, han avalado la facultad discrecional para el retiro del servicio de los miembros de la Fuerza Pública, sin que ello implique arbitrariedad y sin que se impida desvirtuar la legalidad del acto. Por todas estas razones concluye que “no existió vulneración a los derechos fundamentales invocados por el tutelante”. 2.2. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B[14]. Solicitó denegar las pretensiones de la acción. Señaló que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el actor no se expusieron motivos suficientes para desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo cuestionado; razón por la cual, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en trámite de segunda instancia de dicho proceso, encontró que la decisión del retiro del servicio del demandante obedeció al ejercicio de la facultad discrecional con que cuenta el Director General de la Policía Nacional, la cual, permite a una autoridad administrativa ordenar el retiro de un empleado o funcionario público por el acaecimiento de determinadas circunstancias. Planteadas estas consideraciones, consideró que en el caso concreto “no se vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso del accionante toda vez que, como quedó visto, la decisión adoptada por esta Sección en sentencia de 27 de junio de 2013 se ajustó a las disposiciones vigentes en ese momento(…) a demás (Sic) de guardar consonancia con la tesis jurisprudencial definida por esta Corporación en relación con el ejercicio de la facultad discrecional en el retiro del servicio de los miembros de la Fuerza Pública”[15]. 2.3. Ministerio de Defensa, Policía Nacional[16]. Solicitó negar las pretensiones de la acción. La Secretaría General de la Policía Nacional, actuando como posible tercero interesado, da respuesta a la acción de tutela aclarando que dentro de las actividades desempeñadas por la Policía Nacional no se encuentra la de “toma de decisiones judiciales”; en esta medida excluye su posible responsabilidad sobre los fallos cuestionados. 3. Fallos de tutela objeto de revisión. 3.1. Primera instancia: Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, del 16 de diciembre de 2013[17]. Negó el amparo. Luego de transcribir apartes de los fallos cuestionados, para efectos de compararlos con la posición del Consejo de Estado respecto a la legalidad de los actos de desvinculación del servicio de miembros de la fuerza pública, concluyó que “es evidente que los despachos judiciales accionados aplicaron la posición de esta Corporación (Consejo de Estado), que en ejercicio (Sic) de la facultad discrecional la Policía Nacional puede retirar del servicio a sus miembros, previa recomendación de la Junta de Evaluación y Clasificación para Suboficiales y Personal Nivel Ejecutivo”. 3.2. Impugnación[18]. El actor manifestó que el estudio realizado por el juez, se basó en el precedente del Consejo de Estado para determinar la posible existencia del defecto de “desconocimiento del precedente”, cuando en la acción de tutela claramente se indicaba que dicho vicio se daba respecto de los pronunciamientos emitidos por la Corte Constitucional acerca del retiro de miembros de la Fuerza Pública. Por esta razón considera que los cargos de la acción de tutela no fueron resueltos y la vulneración a sus derechos fundamentales continúa latente. Sobre el precedente presuntamente desconocido, refiere las sentencias T-569 de 2008 y T-265 de 2013. 3.3. Fallo de segunda instancia: Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, del 3 de abril de 2014[19]. Confirmó la decisión proferida en primera instancia argumentando que los cargos que fundamentaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. 03214 de 1997, “por la cual se retira del servicio activo a un personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional”, no encontró que se controvirtiera la supuesta falta de motivación que alega ahora el demandante a través de la acción de tutela. Por estas razones, considera que el accionante “pretende derivar la violación de sus derechos fundamentales del desconocimiento de un criterio que ni siquiera fue puesto a consideración de las autoridades judiciales demandadas”. II. FUNDAMENTOS. 1. Competencia. La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241 numeral 9- y las disposiciones del Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36[20]. 2. Procedencia de las acciones de tutela. 2.1. Derechos fundamentales vulnerados. Se alega la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y el acceso a la administración de justicia. 2.2. Legitimación activa: Los accionantes de los expedientes estudiados, Marco José Cordero García y Wilmer Uriel García Mendoza, presentaron acción de tutela en nombre propio. Teniendo en cuenta que el artículo 86[21] de la Carta Política, establece que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o se encuentran amenazados, podrá interponer acción de tutela en nombre propio o a través de un representante que actué en su nombre, es claro que las presentes acciones son procedentes respecto de la legitimación por activa. 2.3. Legitimación pasiva. Ambos casos están dirigidos contra autoridades judiciales que, en el ejercicio de sus funciones respectivas, profirieron una serie de providencias que, a juicio de los accionantes, se encuentran viciadas por desconocer el precedente constitucional aplicable. Así, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Neiva, el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Consejo de Estado, son autoridades públicas en los términos de los artículos 86, inciso 1o. de la Constitución Política y 1o. del decreto 2591 de 1991, entendiéndose que la presente acción es procedente en cuanto a la legitimación pasiva. 2.4. Por tratarse de demandas de tutela contra providencias judiciales, más adelante se hará el estudio de los requisitos específicos para la procedencia de la acción de tutela. 3. Problema Jurídico. De conformidad con la situación fáctica planteada en los expedientes analizados, debe la Sala resolver ¿Si las autoridades accionadas, vulneraron los derechos de los accionantes al desconocer el precedente de la Corte Constitucional, en virtud del cual, los actos administrativos de desvinculación siempre deben ser motivados, incluso cuando sean expedidos en uso de facultades discrecionales; y si dicho desconocimiento generó un defecto fáctico en los fallos atacados? 3. Requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De forma reiterada la jurisprudencia constitucional ha admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales para analizar la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso. Así, se ha señalado la necesidad de cumplir con seis requisitos generales para establecer la procedencia de la acción constitucional. Mediante la sentencia C-590 de 2005, se establecieron los siguientes; “(i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii). Que se hayan agotado todos los medios-ordinarios y extraordinarios-de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos, (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración, (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora, (iv) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela”. En consecuencia, la Sala Plena procede a analizar el cumplimiento de dichos requisitos, como paso necesario para continuar con el análisis de fondo de la demanda de tutela interpuesta contra una decisión judicial. 3.1. Casos concretos T-4.354.893 y T-4.360.585. 3.1.1. Relevancia constitucional: El asunto detenta relevancia constitucional, toda vez que, además de involucrar derechos fundamentales como el debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, conlleva de fondo una discusión relativa a la aplicación preferente del precedente constitucional frente a la jurisprudencia del Consejo de Estado. 3.1.2. Agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa: Los accionantes, a través de sus apoderados, agotaron todas las instancias posibles en el curso de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho. Adicionalmente, para el caso se encuentra que de acuerdo a los cargos presentados por los actores no había lugar a interponer el recurso extraordinario de revisión, estipulado en el artículo 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011[22]. 3.1.3. Inmediatez: 3.1.3.1. En el caso T-4.354.893, Marco José Cordero García, presentó la acción de tutela el 5 de junio de 2013, es decir 2 meses después de la decisión de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se cuestiona, la cual se dio el 04 de abril de 2013. 3.1.3.2. En el caso T-4.360.585, Wilmer Uriel García Mendoza, presentó la acción de tutela el 05 de septiembre de 2013, es decir 3 meses después de la última decisión tomada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se controvierte, la cual tuvo lugar el 27 de junio de 2013. 3.1.4. Que si se trata de irregularidades procesales, las mismas hayan tenido incidencia en la decisión: En los casos no se alegan irregularidades procesales. 3.1.5. Que el actor identifique los hechos que originan la violación y que, de haber sido posible, los haya mencionado oportunamente en las instancias del proceso contencioso: La Sala Plena considera que en ambos casos se cumple con este presupuesto por las razones que se exponen a continuación. 3.1.5.1. En el caso T-4.354.893, el accionante demandó ante la jurisdicción contenciosa administrativa la Resolución No. 0-0654 del 31 de mayo de 2001 por la cual se declaró insubsistente su nombramiento como Asistente Judicial Local en la Dirección Seccional del Cuerpo Técnico de Investigaciones – CTI – Neiva. Uno de los cargos fue “ausencia de motivaciones del retiro”. Dicho cargo fue analizado por los jueces contenciosos, quienes concluyeron que “al empleado nombrado en provisionalidad no le asiste fueron de estabilidad alguno, con lo que en consecuencia procede su retiro sin que sea menester su motivación (…)”[23]. En la demanda de tutela, el accionante señala con claridad que es ese hecho el que considera vulnera sus derechos fundamentales, pues no se sigue el precedente establecido por la Corte Constitucional respecto de la necesidad de motivación del acto. 3.1.5.2. En el caso T-4.360.585, el accionante identificó como vulnerado su derecho al debido proceso por la falta de aplicación del precedente constitucional respecto de la motivación de actos administrativos que ordenan la desvinculación del servicio de un miembro de la Policía Nacional. Al respecto, el Tribunal Administrativo de Antioquia[24] alegó que la discusión planteada por el actor en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no fue la falta de motivación del acto de retiro de un miembro de la Fuerza Pública, sino otros aspectos[25]. En primera instancia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta[26], negó el amparo considerando que “es evidente que los despachos judiciales accionados aplicaron la posición de esta Corporación (Consejo de Estado), que en ejercicio (Sic) de la facultad discrecional la Policía Nacional puede retirar del servicio a sus miembros, previa recomendación de la Junta de Evaluación y Clasificación para Suboficiales y Personal Nivel Ejecutivo”. En segunda instancia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta[27], confirmó la decisión argumentando que los cargos que fundamentaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no controvirtió la supuesta falta de motivación que alega ahora el demandante a través de la acción de tutela. Acorde con las pruebas aportadas al proceso de tutela, la Sala Plena encuentra que si bien en la demanda nulidad y restablecimiento del derecho, presentada el 02 de marzo de 1998, no se hace mención expresa sobre el precedente de la Corte Constitucional, pues para la fecha, la Corte comenzaba con su tarea de unificación respecto del tema, se evidencian otros momentos procesales donde se discutió acerca de la falta de motivación del acto: (i) En los alegatos de conclusión de primera instancia, presentados el 25 de noviembre de 2005, el apoderado de la demandada, mencionó que “la motivación que dio origen a la expedición del acto impugnado, por medio de la cual se retiró del servicio activo al actor, no tuvo otra finalidad, diferente, que el mejoramiento de la Institución Policía Nacional, desde el punto de vista de los miembros que la confirman, todo encaminado a prestar un buen servicio público de seguridad a la comunidad. Enmarca esto, un mandato Constitucional que otorga una facultad discrecional, no arbitraria, al Director General de la Policía Nacional para establecer, que miembros permanecen o no en la Institución.[28]” (ii) En la sentencia proferida el 11 de octubre de 2011, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Subsección Laboral de Descongestión, consideró que “la decisión de la entidad se produjo en ejercicio de la facultad discrecional, no siendo necesario una investigación disciplinaria o la motivación del acta del comité evaluador en donde consten los motivos que dieron lugar al ejercicio de dicha facultad, o que se tenga que probar, antes de expedir el acto de retiro, actuaciones de corrupción para proceder al retiro comoquiera que las normas que sirven de sustento al acto acusado así no lo disponen, ni el acto de retiro tiene naturaleza sancionatoria para hacer exigencias de esta estirpe.” Lo anterior basándose en la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, del 26 de junio de 2008, radicación número 25000-23-25-000-1999-01742-01. (iii) En los alegatos de conclusión en segunda instancia, el apoderado del demandante dijo “para la expedición del acto administrativo demandado no se acató, ni siquiera, la más elemental exigencia que era la previa recomendación por parte del Comité de Oficiales Superiores, pues, sabido es que la aplicación de la figura como la de retirar fulminante y definitivamente del servicio a un servidor público, sin dársele la más mínima oportunidad de defensa ni explicación, ya implica una violación y restricción de derechos (…)[29]” (iv) El 11 de abril de 2013, la Procuraduría 3ª Delegada ante el consejo de Estado, presentó intervención en el proceso resaltando que “el aspecto formal se satisfizo a cabalidad y dado que la declaratoria de retiro no ha de ser motivada, habrá de tenerse por ajustada a derecho, a mas que respecto del buen servicio del actor, ello no le impedía a la Administración proferir el cuestionado acto, pues la eficiencia es, a la luz de lo dispuesto por el artículo 209 del Estatuto Superior, un postulado que debe cumplir la función administrativa (…)”. (v) En la sentencia proferida en segunda instancia del proceso contencioso, el Consejo de Estado manifestó que “El Director de la Policía Nacional tiene sobre el personal del nivel ejecutivo, según los reglamentos, la facultad de retirarlos del servicio activo sin que requiera explicitar de otro modo sus móviles”. Lo anterior en el acápite relacionado con la facultad de retiro de miembros de nivel ejecutivo de la Policía Nacional por voluntad de la Dirección General. Esta decisión la fundamentó en las sentencias del 18 de noviembre de 2010, radicado: 0948-20009 y del 12 de agosto de 2010, radicado: 1613-2009, del Consejo de Estado. Con todo lo anterior, se puede concluir que la alegación planteada en sede de tutela – falta de motivación del acto administrativo de desvinculación – fue discutida en el proceso contencioso administrativo, decidiendo que la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha establecido la no necesidad de la motivación del acto, posición avalada por los jueces de tutela en primera y segunda instancia. 3.1.6. Que la sentencia impugnada no sea de tutela: Las sentencias impugnadas fueron proferidas en desarrollo de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa. 4. Causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Cumplido lo anterior, se debe verificar el cumplimiento de los requisitos específicos de procedibilidad, que deben ser plenamente probados. Dichos requisitos consisten en: (i) defecto orgánico[30], (ii) sustantivo[31], (iii) procedimental[32], (iv) fáctico[33]; (v) error inducido[34]; (vi) decisión sin motivación[35]; (vii) desconocimiento del precedente constitucional[36]; y (viii) violación directa de la Constitución[37]. En síntesis, la acción de tutela procede excepcionalmente para controvertir decisiones judiciales que desconozcan derechos fundamentales y tenga un grado de afectación relevante desde el punto de vista constitucional, por lo cual se debe cumplir con los requisitos generales y específicos de procedibilidad enunciados. Lo anterior, por cuanto no cualquier error judicial está resguardado por el principio de autonomía judicial, pues sólo en el evento en que una providencia judicial resulte arbitraria, caprichosa o irrazonable y sea contraria a la Constitución, el juez constitucional tiene la facultad de intervenir. De conformidad con los hechos establecidos en la presente acción de tutela, la Sala considera pertinente realizar una breve caracterización del desconocimiento del precedente, luego se analizará la necesidad de motivación de los actos de desvinculación de la Policía Nacional y de las personas que ocupan cargos en provisionalidad. 5. Breve caracterización del defecto fáctico. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el defecto fáctico se encuentra relacionado con errores probatorios durante el proceso. Este se configura cuando la decisión judicial se toma (i) sin que se halle plenamente comprobado el supuesto de hecho que legalmente la determina; (ii) como consecuencia de una omisión en el decreto o valoración de las pruebas; (iii) de una valoración irrazonable de las mismas; (iv) de la suposición de una prueba; o (v) del otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios”[38]. La Corte Constitucional ha sido reiterativa en la protección al principio de la autonomía e independencia judicial, en el cual se incluye el amplio margen que recae sobre los operadores judiciales para valorar – de conformidad con las reglas de la sana crítica – las pruebas que han sido recaudadas durante el proceso. Sin embargo, la sentencia SU-159 de 2002, señaló que dicha independencia y autonomía “jamás puede ejercerse de manera arbitraria; su actividad evaluativa probatoria implica, necesariamente, la adopción de criterios objetivos, no simplemente supuestos por el juez, racionales, es decir, que ponderen la magnitud y el impacto de cada una de las pruebas allegadas, y rigurosos, esto es, que materialicen la función de la administración de justicia que se les encomienda a los funcionarios judiciales sobre la base de pruebas debidamente recaudadas”[39]. Así mismo, se ha señalado que el defecto fáctico tiene dos dimensiones; una positiva y una negativa. Mientras la primera hace referencia a circunstancias en las que se valoran pruebas vulnerando reglas legales y principios constitucionales, la segunda hace relación a situaciones omisivas en la valoración probatoria que pueden resultar determinantes para el caso. Dicha omisión se debe presentar de manera arbitraria, irracional y/o caprichosa[40]. Esta Corporación ha establecido que la dimensión negativa se produce: “(i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso;(ii) por decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo” [41]. Y una dimensión positiva, que tiene lugar “por actuaciones positivas del juez, en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia”[42]. Se ha concluido que, el defecto fáctico por no valoración de pruebas se presenta[43] “cuando el funcionario judicial omite considerar elementos probatorios que constan en el proceso, no los advierte o simplemente no los tiene en cuenta para efectos de fundamentar su decisión y, en el caso concreto, resulta evidente que de haberse realizado su análisis y valoración, la solución del asunto jurídico debatido habría variado sustancialmente”[44]. No obstante lo anterior, la Corte ha reconocido que en la valoración del acervo probatorio el análisis que pueda realizar el juez constitucional es limitado, en tanto quien puede llevar a cabo un mejor y más completo estudio es el juez natural debido al principio de inmediación de la prueba. 6. El desconocimiento del precedente como causal de procedencia de la tutela contra providencia judicial. La Corte Constitucional ha sostenido que “para garantizar la confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, el desconocimiento del precedente es una causal especial de procedencia de la tutela contra providencias judiciales[45].” Adicionalmente, ha señalado que el desconocimiento del precedente jurisprudencial “puede llevar a la existencia de un defecto sustantivo en una decisión judicial, en la medida en que el respeto al precedente es una obligación de todas las autoridades judiciales, - sea éste vertical u horizontal-, dada su fuerza vinculante y su inescindible relación con la protección de los derechos al debido proceso e igualdad.[46]” Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que, de conformidad con los artículos 228 y 230 de la Constitución, los jueces gozan de autonomía e independencia para el ejercicio de sus funciones y “en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.” Sin embargo, es ampliamente aceptado que los jueces, más allá de llevar a cabo una aplicación mecánica de la ley, realizan un ejercicio permanente de interpretación del ordenamiento jurídico que implica esencialmente la determinación de cuál es la disposición jurídica aplicable al caso y los efectos que de ella se derivan[47]. Incluso, se ha entendido que mediante sus providencias los jueces desarrollan un complejo proceso de creación e integración del derecho que trasciende la clásica tarea de la subsunción y elaboración de silogismos jurídicos[48]. La jurisprudencia de la Corte ha advertido que, el problema de relevancia constitucional en el manejo de los precedentes judiciales surge cuando, en evidente desconocimiento del derecho a la igualdad, se lesionan los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y buena fe, tomando como fundamento la autonomía e independencia judicial[49], los jueces adoptan decisiones disímiles frente a casos semejantes[50]. En cuanto al respeto al precedente como límite de la actividad judicial, en particular la Corte ha señalado que está dado por las razones de derecho con base en las cuales un juez resuelve un caso concreto.[51] Igualmente ha dicho que es un asunto que adquiere relevancia constitucional pues en aras de garantizar el derecho a la igualdad, los jueces “deben decidir los casos futuros de una manera idéntica a como fueron decididos los casos anteriores.” Finalmente ha explicado que el problema surge cuando dos casos en principio similares son resueltos de manera diferente. Es preciso distinguir, sin embargo, cuáles son los argumentos jurídicos que constituyen el precedente y que, por tanto, resultan vinculantes y deben ser atendidos para resolver casos futuros[52]. Al respecto, ha explicado qué elementos del precedente son los que vinculan particularmente al juez, para lo cual ha precisado que usualmente, las sentencias judiciales están compuestas por tres partes: la parte resolutiva o decisum, que generalmente sólo obliga a las partes en litigio; la ratio decidendi que puede definirse como “la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva.”; y los obiter dicta o dictum que son “toda aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que no es necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o menos incidentales en la argumentación del funcionario.”[53] En consecuencia, es la ratio decidenci que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares[54], esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.[55] De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces.[56] Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia[57]. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.[58] En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho[59]. En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia”[60] (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo[61] (requisito de suficiencia). Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales[62]. En síntesis, la autonomía judicial en el proceso de interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta, pues las autoridades judiciales deben procurar respeto al derecho fundamental a la igualdad y a los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y buena fe. La observancia del derecho a la igualdad en el ámbito judicial implica que los jueces deben resolver los casos nuevos de la misma manera en que han resuelto los casos anteriores. Sin embargo, con el propósito de armonizar el derecho fundamental a la igualdad y la autonomía judicial, los falladores pueden apartarse del precedente aplicable si en sus providencias hacen una referencia expresa a este y explican las razones con base en las cuales se justifica el cambio de jurisprudencia. Finalmente, en el caso del precedente vertical, cuando las altas corporaciones se han pronunciado sobre un asunto particular, el juez debe aplicar la subregla sentada por ellas. Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso. 6.1. Prevalencia de la interpretación constitucional. Teniendo en cuenta que la Constitución se erige como la norma superior en el ordenamiento jurídico[63] no podría el nominador aducir la autorización de normas de inferior jerarquía, o una interpretación evidentemente contraria a la Carta, para no motivar los actos de retiro; así como tampoco se puede admitir que el funcionario retirado deba ejercer su derecho de contradicción y defensa sin conocer las razones que subyacen al acto[64]. En esta medida, aunque, como fue referido en la parte inicial de esta sentencia, a los jueces de la república les asiste el principio de autonomía judicial y, adicionalmente, en virtud de la ley, en principio deben fallar acorde a los precedentes fijados por los máximos tribunales de su respectiva jurisdicción, en ningún caso estos postulados pueden ir en contravía del precedente constitucional. Esta posición ha sido ampliamente desarrollada por la Corte Constitucional que[65], respecto del caso de la jurisdicción contencioso administrativa se refirió en sentencias C-634 de 2011 y C-816 de 2011, de la siguiente forma, 6.2.3. Así, el sometimiento a la Constitución por todos los poderes públicos y los particulares, implica la sujeción a la interpretación autorizada que de ella realiza el Tribunal Constitucional, a través de sus sentencias de exequibilidad e inexequibilidad de las normas constitucionales y con fuerza de ley, y de las sentencias de revisión de tutela para la unificación del alcance de los derechos fundamentales en el ámbito de todas las jurisdicciones.[66] Según esta consideración, el Alto Tribunal decidió, en Sentencia C-634 de 2011 que en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 había una omisión legislativa relativa, (…) al dejar de señalar que las autoridades administrativas deben tener en cuenta en la adopción de sus decisiones, no solo las reglas de derecho expresadas por las sentencias de unificación que adopte el Consejo de Estado, lo cual resulta plenamente compatible con la Constitución, sino también a la jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad abstracto y concreto, merced a la vigencia del principio de supremacía constitucional (art. 4º C.P.) y los efectos de la cosa juzgada constitucional regulados en el artículo 243 de la Carta Política. (…) 6.2.5.2. Así las cosas, y con base en los anteriores presupuestos, la Corte declaró exequible el artículo 10 de la ley 1437 de 2011 en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto, sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad. (Subrayas fuera del texto original) De acuerdo a dichos pronunciamientos es claro que el precedente constitucional está llamado a prevalecer y que a partir de la expedición de dichas sentencias las autoridades no pueden optar por acoger la jurisprudencia de otras autoridades cuando se evidencie que va en contravía de la interpretación otorgada por la Corte Constitucional sobre determinado asunto, en sede de control de constitucionalidad o de revisión de tutela para la unificación del alcance de los derechos fundamentales. 7. Obligación de motivación de los actos administrativos que, en ejercicio de la facultad discrecional, disponen la desvinculación de funcionarios en provisionalidad. Reiteración SU-556 de 2014[67]. Mediante sentencia de unificación SU-556 de 2014, la Sala Plena de la Corte Constitucional unificó jurisprudencia respecto de la desvinculación motivada de los empleados en cargos de provisionalidad, para ello, hizo una recopilación de las sentencias proferidas por esta Corporación respecto del tema llegando a las conclusiones que se expondrán a continuación: 7.1. En la sentencia SU-250 de 1998, la Corte interpretó el artículo 209[68] de la Constitución Política de 1991, estableciendo que, acorde con los fines de la función pública, los actos administrativos de desvinculación deben ser motivados, ya que con ello se busca: 1) evitar arbitrariedades, dando información del por qué se produjo el acto y permitiendo interponer los recursos correspondientes; y 2) permitir un control efectivo, como extensión del principio de publicidad. Así las cosas, solo los actos administrativos exceptuados por la Constitución y la Ley no deben ser motivados. 7.2. El artículo 125 de la Constitución Política establece que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Exceptuando los de elección popular, libre nombramiento y remoción[69], trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. El artículo 27 de la Ley 909 de 2004, definió la carrera administrativa como “(…) un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio público. Para alcanzar este objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos de selección en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna.” 7.3. Excepcionalmente, los cargos de carrera pueden ser ocupados por personas en provisionalidad, esto en momentos de vacancias definitivas o temporales, mientras estos cargos se proveen con los requisitos de Ley, o mientras cesa la situación que originó la vacancia, con el fin de suplir las necesidades de personal de la administración. En la SU-556 de 2014, se concluyó lo siguiente: 3.5.6. Así las cosas, entre los dos extremos de estabilidad laboral en el empleo público, se encuentran una estabilidad relativa o intermedia. Como se estableció arriba, el nombramiento en provisionalidad busca suplir una necesidad temporal del servicio, pero no cambia la entidad del cargo, de manera que, cuando el nombramiento se hace en un cargo de carrera no se crea una equivalencia a un cargo de libre nombramiento y remoción, y por tanto, no adquiere el nominador una discrecionalidad para disponer del puesto. Es entonces, en dicha circunstancia, que se presenta la estabilidad intermedia en el empleo público; en tanto la persona nombrada en provisionalidad, si bien tiene la expectativa de permanencia en el cargo hasta que el mismo sea provisto mediante concurso, no goza de la estabilidad reforzada del funcionario nombrado en propiedad en dicho cargo, en tanto no ha superado el concurso de méritos. 7.4. Para la Corte, el retiro de los funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, debe responder a una motivación coherente con la función pública en el Estado Social de Derecho[70], con lo cual se logra la protección de su derecho al debido proceso y al acceso en condiciones de igualdad al servicio público. Dicho acto de retiro debe referirse a la aptitud del funcionario para un cargo público específico; por lo cual, no son válidas las apreciaciones generales y abstractas. La inexistencia de motivación razonable del acto administrativo que retira a un funcionario que ha ejercido un cargo de carrera en provisionalidad, conlleva la nulidad del mismo, tomando como fundamento los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo[71]. 7.5. En conclusión, “a los funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera no les asiste el derecho de estabilidad típico de quien accede a la función pública por medio del concurso de méritos, pero de ello no se desprende una equivalencia a un c...