Sentencia SU-242 de 2015

SU242-15 Sentencia SU242/15 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia Procederá el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de sus supuestos. En sentido amplio se está en presencia del vicio cuando la autoridad judicial emplea una norma inaplicable al caso concreto, deja de aplicar la norma adecuada, o interpreta las normas de tal manera que contraría la razonabilidad jurídica. En estricto sentido, lo configuran los siguientes supuestos: El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente o porque ha sido derogada, es inexistente, inexequible o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador. No se hace una interpretación razonable de la norma. Cuando se aparta del alcance de la norma definido en sentencias con efectos erga omnes. La disposición aplicada es regresiva o contraria a la Constitución. El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición. La Decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma. Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia La acreditación del desconocimiento del precedente judicial, como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, está condicionada a la operancia de los requisitos específicos, es decir, la existencia previa al caso bajo análisis, de una sentencia de constitucionalidad o varias de tutela, que contengan en su ratio decidendi reglas jurisprudenciales aplicables al caso en concreto, debido a su similitud fáctica y normativa. CARACTERIZACION DEL DEFECTO FACTICO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES/DEFECTO FACTICO-Dimensión negativa y positiva La Corte ha establecido que el defecto fáctico se configura cuando: i) existe una omisión en el decreto de pruebas que eran necesarias en el proceso; ii) se da una valoración caprichosa y arbitraria de las pruebas presentadas; o iii) no se valora en su integridad el material probatorio. Así mismo, puntualizó que el defecto estudiado tiene dos dimensiones: una positiva y otra negativa. La primera se presenta cuando el juez efectúa una valoración por “completo equivocada” o fundamenta su decisión en una prueba no apta para ello y la segunda cuando omite o ignora la valoración de una prueba determinante o no decreta su práctica sin justificación alguna. FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO-FONADE-Naturaleza jurídica y evolución normativa El FONADE cumple las siguientes funciones: i) promover, estructurar, gerenciar, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo financiados con recursos de fuentes nacionales o internacionales; ii) realizar las gestiones necesarias para garantizar la viabilidad financiera del Fondo y la de los proyectos que administra o ejecuta; iii) celebrar contratos de financiamiento y descontar operaciones para estudios y proyectos de desarrollo, entre otras. En la actualidad es: i) Empresa Industrial y Comercial del Estado; ii) tiene carácter financiero; iii) cuenta con autonomía administrativa; iv) se encuentra vinculada al Departamento Nacional de Planeación; y v) está vigilada por la Superintendencia Financiera. FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO-FONADE-Régimen contractual La especial naturaleza jurídica del FONADE, puesto que se trata de una Empresa Industrial y Comercial del Estado, con carácter financiero, hace que su régimen contractual se encuentre regido, en lo sustancial, por el derecho privado. GARANTIA DEL JUEZ NATURAL-Se encuentra íntimamente ligada a los conceptos de jurisdicción y competencia La competencia es la órbita jurídica dentro de la cual se puede ejercer la función pública por el órgano correspondiente, por lo que desde un punto de vista subjetivo, la competencia implica el conjunto de atribuciones otorgadas a dicho órgano para que ejerza su función jurisdiccional. Por esta razón, el juez o tribunal no puede ejercer jurisdicción sino hasta el límite de la competencia que la ley le señala, puesto que la competencia es el ejercicio de la jurisdicción en concreto. La competencia del órgano jurisdiccional, guarda estrecha relación con el derecho al juez natural. Los factores que determinan la competencia son: i) objetivo; ii) subjetivo; iii) funcional; iv) territorial; y v) por conexidad, entre otros. CADUCIDAD Y PRESCRIPCION-Diferencias La caducidad es un presupuesto procesal de la acción y hace referencia al ejercicio de ese derecho dentro de los plazos fijados por el Legislador, so pena de impedir el establecimiento de una relación jurídico procesal válida. En cambio, la prescripción hace referencia a un modo para el surgimiento de derechos subjetivos (prescripción adquisitiva o usucapión) o para extinguir obligaciones (prescripción propiamente dicha). JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Competente para conocer demandas de controversias contractuales, antes de la vigencia de la Ley 1107 de 2006 Antes de la entrada en vigencia de la Ley 1107 de 2006, la solución de controversias de contratos estatales, no estaba determinada por el régimen jurídico sustancial aplicado al contrato, que en el caso del FONADE, es el derecho privado, cuando se trata del ejercicio ordinario de su objeto principal, no solo en materia de jurisdicción y competencia, sino también en relación con la aplicación, por parte del juez de conocimiento, de las normas procesales contenidas en el Código Contencioso Administrativo. Así las cosas, los conflictos contractuales surgidos a partir de esa circunstancia, debían ser conocidos por el juez contencioso administrativo, bajo estrictos criterios de unidad de jurisdicción y en aplicación del procedimiento judicial propio de esa jurisdicción, contenido en el Decreto 01 de 1984, puesto que no existía norma que habilitara a los jueces administrativos, la aplicación de reglas procesales mixtas, para dirimir las controversias contractuales que fueran de su conocimiento. ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto no se configura defecto sustantivo, porque las normas jurídicas relativas a la caducidad de la acción, fueron razonablemente interpretadas y eran las pertinentes para ser aplicadas al caso concreto ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto no se desconoció precedente jurisprudencial del Consejo de Estado en torno al concepto, la unidad de jurisdicción y el conocimiento del juez administrativo de los conflictos derivados de los contratos estatales ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por no configurarse defecto fáctico por cuanto las providencias fueron con apego y respeto al material probatorio aportado por la entidad demandante, en acción contractual Referencia: Expediente T-4.092.078 Acción de tutela instaurada por el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo–FONADE contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro. Procedencia: Consejo de Estado, Sección Quinta. Asunto: Acción de tutela contra providencias judiciales. Ausencia de vulneración del derecho fundamental al debido proceso. Magistrada Ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil quince (2015) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Luís Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luís Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Martha Victoria Sáchica Méndez, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, ha proferido la siguiente: SENTENCIA En la revisión de las sentencias proferidas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 27 de septiembre de 2012 -en primera instancia- y por la Sección Quinta de esa misma Corporación, el 25 de julio de 2013 -en segunda instancia-, dentro de la acción de tutela promovida por el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo–FONADE contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El expediente fue remitido a esta Corporación por la Secretaría General de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en cumplimiento de los artículos 86 de la Constitución Política, 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991. La Sala Once de Selección de esta Corporación, mediante auto del 28 de julio de 2013, escogió para su revisión el expediente de la referencia. La Sala Plena asumió el conocimiento del asunto con fundamento en el artículo 54A de su Reglamento Interno, en sesión del 29 de enero de 2014 y mediante auto del 5 de febrero de 2014, el Despacho del magistrado sustanciador de aquel momento, revolvió suspender los términos para proferir sentencia. I. ANTECEDENTES FONADE presentó acción de tutela el 31 de agosto de 2012, en contra de la Sección Tercera del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso y en especial el acceso a la administración de justicia, al proferir dentro del proceso judicial de controversias contractuales, las providencias que rechazaron en primera y segunda instancia la demanda formulada por la entidad accionante. Dichas decisiones concluyeron que la acción había caducado porque transcurrieron más de dos años desde el momento de la liquidación de los contratos celebrados con los Consorcios Diseños Carcelarios e Intercarceles. En ese sentido, alegó el Fondo que el desconocimiento de sus derechos fundamentales, se debió a la indebida interpretación y aplicación de las normas procesales que regulan la caducidad de las acciones contencioso administrativas, cuando las controversias gravitan en torno a contratos regidos por el derecho privado, a los que se les aplican términos de prescripción civil, que habían empezado a correr antes de la entrada en vigencia de la Ley 1107 de 2006. Estas actuaciones según el órgano accionante, son presuntamente generadoras de vía de hecho por defecto sustancial porque: i) desconocieron los artículos 40 y 41 de la Ley 153 de 1887; ii) se apartaron de la jurisprudencia del Consejo de Estado; y iii) no se pronunciaron de forma expresa sobre los motivos de la apelación del auto que decretó la caducidad de la acción y el rechazo de la demanda. Además, consideró que se ha producido un defecto fáctico, puesto que el juez de instancia, al aplicar la Ley 1107 de 2006, no tuvo en cuenta que los hechos en que se funda la demanda, ocurrieron antes de la entrada en vigencia de la mencionada norma, acaecida el 27 de diciembre de 2006. Por estas razones, el Fondo solicitó al juez de tutela dejar sin efecto jurídico las siguientes providencias: i) del 6 de octubre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; ii) del 30 de noviembre de 2011; y iii) del 7 de marzo de 2012, estas últimas proferidas por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del proceso radicado bajo el número 25000232600020100016801. Para que en consecuencia, se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, admitir la demanda instaurada por FONADE en contra del Consorcio Diseños Carcelarios 2005 y el Consorcio Intercarceles, en ejercicio de la acción de controversias contractuales. Hechos relevantes 1. FONADE celebró contrato de consultoría número 2051457 del 15 de junio de 2005, con el Consorcio Diseños Carcelarios 2005, cuyo objeto era “… realizar los estudios y diseños de preinversión para la construcción de establecimientos carcelarios de reclusión a nivel nacional para el grupo 1”[1]. 2. Según la cláusula quinta del mencionado contrato, el plazo fijado para la ejecución de los estudios y diseños era “… de máximo 6 meses contados a partir del perfeccionamiento del contrato, la aprobación de las garantías por parte de la asesoría jurídica de Fonade y la suscripción del acta de inicio por parte del contratista, el interventor del contrato y Fonade.”[2]. Sin embargo, el otrosí número 2 del 5 de agosto de 2005, modificó el aparte mencionado anteriormente, para que los 6 meses de duración del contrato se contaran a partir de “… la suscripción del acta de inicio por parte del contratista y Fonade.”[3], que fue firmada el 5 de agosto de 2005[4]. 3. La forma de liquidar el contrato de consultoría quedó establecida en la cláusula 21 del mismo, la cual se haría de mutuo acuerdo dentro de los 4 meses siguientes a su terminación, a través de acta firmada por las partes contratantes[5]. 4. Durante el desarrollo del contrato, el contratista presentó actas de entrega y recibo parcial los días 28 de septiembre y 4 de noviembre de 2005, en las que rindió cuenta sobre sus avances, en la ejecución material del objeto contractual[6]. 5. No obra en el expediente prueba que acredite, que el contrato fue liquidado de mutuo acuerdo, en los plazos fijados por las partes en la cláusula 21 del mismo, esto es, dentro de los 4 meses siguientes a su terminación. 6. De otro lado, la accionante celebró contrato de interventoría número 2051918 con el Consorcio Intercarceles del 5 de julio de 2005, cuyo objeto era “… realizar la interventoría técnica, administrativa, financiera y contable a los estudios y diseños de preinversión para la construcción de los establecimientos de reclusión a nivel nacional, para el grupo No. 1”[7], es decir, al contrato de consultoría número 2051457 del 15 de junio de 2005, celebrado con el Consorcio Diseños Carcelarios 2005. 7. El plazo de ejecución contractual fue de 6.5 meses, contados a partir del acta de inicio, conforme a la cláusula quinta del contrato[8], la que fue suscrita por las partes el 18 de julio de 2005[9]. El acta de terminación del contrato de interventoría número 2051918, se firmó de mutuo acuerdo el 20 de febrero de 2006[10]. 8. No obra en el expediente prueba de la liquidación bilateral de este contrato conforme a la cláusula 21 del mismo, la que debía haberse realizado dentro de los cuatro meses siguientes a su terminación. 9. El 24 de marzo de 2010 FONADE presentó demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en contra del Consorcio Diseños Carcelarios 2005 y el Consorcio Intercarceles, con la finalidad de resolver los presuntos conflictos surgidos con ocasión de la ejecución de los contratos números 2051457 y 2051918[11]. 10. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante auto del 6 de octubre de 2010, rechazó la demanda presentada por FONADE al considerar que operó el fenómeno de la caducidad de la acción de controversias contractuales, por haber transcurrido más de 2 años, contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento y en especial, cuando se trate de contratos que requieran liquidación, en aplicación del literal d del numeral 10 del artículo 136 del CCA. El juez de conocimiento consideró que, si el acta de inicio del contrato de consultoría número 2051457, se firmó el 5 de agosto de 2005 y el plazo de ejecución era de 6 meses, la terminación del mismo fue el 5 de febrero de 2006. En el expediente del proceso ordinario no encontró el fallador que el contrato se haya liquidado, razón por la cual las partes contaban para realizar la liquidación del mismo de común acuerdo hasta el 5 de junio de 2006, conforme a la cláusula 21 del contrato[12]. Fracasada la posibilidad de liquidación por las partes, según el fallador, la ley le otorga dos meses a la entidad pública para que realice la liquidación del contrato, término que se extendía hasta el 5 de agosto de 2006[13]. Por tanto, aplicados los dos años de caducidad de la acción de controversias contractuales, el término procesal venció el 5 de agosto de 2008. En relación con el contrato de interventoría No. 2051918, consideró el juez de conocimiento, que había operado la caducidad de la siguiente manera: i) el acta de iniciación se firmó el 18 de julio de 2005; ii) el acta de terminación fue suscrita el 20 de febrero de 2006; iii) los 4 meses para la liquidación de mutuo acuerdo vencieron el 20 de junio de 2006; iv) la entidad contaba hasta el 20 de agosto de 2006 para liquidar el contrato; y v) el término de caducidad de dos años, para presentar la acción de controversias contractuales, venció el 20 de agosto de 2008. 11. La parte actora presentó recurso de apelación contra la providencia mencionada anteriormente y que rechazó la demanda de controversias contractuales, con fundamento en los siguientes argumentos: i) al ser FONADE una empresa industrial y comercial del Estado, su actividad contractual estaba regida por el derecho privado, razón por la cual, suscitada la controversia contractual, los términos de prescripción, más no de caducidad, empezaron a correr conforme lo establece el artículo 2536 del Código Civil. De esta manera, al entrar en vigencia la Ley 1107 de 2006, debió darse aplicación al artículo 40 de la Ley 153 de 1887, que rige los efectos de las normas procesales en el tiempo, en especial, en materia de términos que han empezado a correr. ii) el juez estaba en la obligación de aplicar el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en el sentido de que el término de caducidad debió contarse a partir del momento en que FONADE, tuvo conocimiento de los hechos generadores del incumplimiento, situación que se verificó durante la ejecución del contrato de obra, celebrado y ejecutado con posterioridad a la terminación de los contratos de consultoría e interventoría que son objeto de litigio. 12. Surtido el trámite de la apelación, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, confirmó la providencia recurrida, con auto del 30 de noviembre de 2011, notificado por estado del 6 de diciembre de 2011[14], en el que reiteró los argumentos del ad quo sobre la operancia de la caducidad de la acción de controversias contractuales formulada por la accionante. 13. Contra esa decisión, la demandante presentó solicitud de adición, puesto que, según la recurrente, no se habían resuelto algunos aspectos que sustentaron la apelación, relacionados con la aplicación de la ley en el tiempo. Esta solicitud fue resuelta con auto del 7 de marzo de 2012[15], en el que decidió no adicionar el auto del 30 de noviembre de 2011, con base en que fueron resueltos todos los aspectos que sustentaron el recurso de apelación. 14. El juez de primera instancia profirió auto que obedeció lo resuelto por el superior el 17 de agosto de 2012[16]. Actuación procesal y contestaciones de las entidades accionadas Conoció de la acción de tutela en primera instancia, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. El fallador de instancia avocó conocimiento por auto del 10 de septiembre de 2012 y ordenó vincular a la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a las sociedades Construcciones G y G Ltda., Construcciones AMCO Ltda. y R.M.R Construcciones S.A., todas integrantes del Consorcio Diseños Carcelarios 2005, a la sociedad Esparza Ingeniería Ltda. y Jesús Guillermo Gómez López, ambos miembros del Consorcio Intercarceles. Durante el término otorgado por ese Despacho, algunas de las entidades accionadas se pronunciaron en los siguientes términos: 1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera[17] El Magistrado Ramiro Pazos Guerrero en representación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca–Sección Tercera, presentó intervención dentro de la acción de tutela de la referencia, en la que expuso brevemente los antecedentes y los fundamentos que dieron origen a la acción de tutela, la procedibilidad de la misma contra providencias judiciales y concluyó, con base en los principios de autonomía e independencia, lo siguiente: “… al decretar el rechazo de la demanda, [el juez de instancia] lo hizo en aplicación estricta del artículo 177 del Código de Procedimiento Civil que prescribe de la regla de derecho según la cual “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”[18] Para ese Despacho, no existió vía de hecho en las actuaciones judiciales atacadas, porque las decisiones se fundaron en la aplicación de las normas procesales vigentes para la época, con base en la valoración de los supuestos de hecho del proceso, razón por la cual, solicitó negar el amparo presentado por FONADE. 2. Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección “A”[19] El Consejero Carlos Alberto Zambrano Barrera presentó intervención en el presente asunto, en representación de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En su escrito, el magistrado rememoró los antecedentes de las providencias judiciales censuradas en sede de tutela y manifestó además, que la solicitud de amparo busca reabrir el debate del proceso ordinario, para que el juez de tutela determine, si el tránsito legislativo ocasionado con la vigencia de la Ley 1107 de 2006, modificó el término de caducidad de la acción contractual presentada por FONADE. Para el interviniente, el planteamiento expuesto por la entidad actora es desacertado, puesto que fue el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 el que asignó competencia a la jurisdicción contenciosa administrativa, para conocer las controversias que versen sobre los contratos estatales, norma que se encontraba vigente para el momento en que se produjeron los hechos, es decir, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1107 de 2006. Por esta razón, según el representante del Despacho judicial accionado, el demandante debió observar los términos de caducidad consagrados por la legislación vigente para formular su acción de controversias contractuales, en los plazos determinados por la norma procesal administrativa aplicable al caso. Para finalizar, argumentó que la censura de la actora radica en la discrepancia con la decisión adoptada y no en la violación del derecho fundamental del debido proceso, razón por la cual debía denegarse el amparo solicitado. 3. Constructora AMCO Ltda[20] Previamente debe aclarar la Sala que esta sociedad presentó dos intervenciones: el 21 de septiembre y el 25 de septiembre ambas del año 2012, las que expusieron lo siguiente: i) sobre los hechos que fundamentan la tutela, se pronunciaron sobre la certeza o no de los mismos; ii) manifestaron su oposición a la solicitud de amparo; y iii) solicitaron declarar la improcedencia de la acción de tutela, puesto que la jurisdicción contencioso administrativa, era la competente para conocer la controversia derivada del contrato de consultoría, celebrado con la entidad con base en su naturaleza estatal. Además consideró la interviniente, que para el caso concreto, había operado la caducidad de la acción de controversias contractuales, razón por la cual, la entidad accionante no puede “… ahora ampararse en la tesis de la concurrencia eventual de términos civiles y administrativos, para poder escoger el que más convenga al extremo litigante.”[21] Concluyeron las intervenciones que no puede usarse la acción de amparo como herramienta para revivir términos vencidos y poder recurrir ante el juez de tutela, con el fin de reabrir el debate sobre un tema zanjado por la jurisdicción contenciosa, como es la ocurrencia de la caducidad de la acción de controversias contractuales[22]. En consecuencia, solicitó negar la acción de tutela, por ausencia de vía de hecho vulneradora del debido proceso de la accionante[23]. 4. R.M.R Construcciones S.A[24] La sociedad interviniente se pronunció en el trámite de tutela a través de apoderado judicial y solicitó negar la protección del derecho fundamental al debido proceso invocado por FONADE. En su escrito realizó una breve descripción de los antecedentes de la solicitud de amparo y de los defectos de que supuestamente adolecen las providencias censuradas. En detalle se refirió al defecto sustantivo, con referencias teóricas sobre las diferencias entre caducidad y prescripción, además, determinó los efectos jurídico-procesales de la Ley 1107 de 2006, que en su entender, no modificó términos de caducidad o de prescripción, tal y como lo presenta la entidad accionante. En ese orden, la mencionada ley solo modificó el criterio de competencia objetivo-material, por el orgánico-subjetivo, para que la jurisdicción contenciosa conociera de las controversias o litigios en las que hubieran sido parte entidades públicas. Además, las normas de naturaleza procesal, son de aplicación inmediata, a partir de su entrada en vigencia, esto es, desde el 27 de diciembre de 2006. Así las cosas, para el interviniente, no puede pensarse en que una vez entró en vigencia la Ley 1107 de 2006, coexistieron dos acciones contractuales, que podían ser usadas a elección del demandante, una con un término de caducidad de 2 años y otra con un término de prescripción de 10 años.[25] De otra parte, consideró que los efectos de la caducidad de la acción deben contarse a partir de la vigencia de la Ley 1107 de 2006 y no de forma retroactiva, razón por la cual la acción de controversias contractuales había caducado el 27 de diciembre de 2008. No obstante lo anterior, advirtió que no se configuró ninguna vía de hecho por parte de las autoridades judiciales. En relación con el defecto fáctico manifestó que no se acreditó, puesto que la aplicación de la Ley 1107 de 2006, era inmediata por tratarse de una norma procesal, con independencia de si la ocurrencia de los hechos generadores de la demanda se configuraron con anterioridad a la vigencia de la misma, por esta razón, concluyó la sociedad, que el término de caducidad debía aplicarse a cualquier acción contenciosa presentada con posterioridad a la vigencia de la Ley 1107 de 2006, es decir, el 27 de diciembre de 2006[26]. Decisiones objeto de revisión Primera instancia[27] La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, profirió sentencia de primera instancia el 27 de septiembre de 2012 y resolvió negar el amparo solicitado. A esta decisión llegó el juez de instancia, con base en los siguientes argumentos: En relación con el defecto sustancial a. FONADE abordó una discusión que no era pertinente para este caso, ya que la Ley 1107 de 2006 no modificó el régimen procesal aplicable a las controversias derivadas de los contratos celebrados por la actora, por tanto, no existe conflicto de leyes procesales en el tiempo, puesto que la mencionada ley, solo hizo precisiones en relación con el criterio material, como factor que determina la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. b. Los contratos que celebran las empresas industriales y comerciales del Estado, como lo es FONADE, son estatales y sus conflictos son conocidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ejercicio de la acción de controversias contractuales. c. A los contratos celebrados por FONADE se les aplican normas sustanciales de derecho privado, sin que esta situación determine el régimen jurídico procesal para la solución de sus controversias contractuales. Esto implica que las normas procedimentales aplicables eran las contenidas en el Código Contencioso Administrativo. Con base en los argumentos expuestos anteriormente, consideró la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en defecto sustantivo, puesto que la declaratoria de caducidad se sustentó en normas procesales vigentes y aplicables a la controversia contractual. Además, para el juez de instancia no existió desconocimiento del precedente judicial, bajo el entendido de que las providencias judiciales supuestamente desconocidas, no guardan identidad en su ratio decidendi con el caso de la referencia, pues allí se trató un auténtico conflicto de normas procesales, con ocasión de la expedición de la Ley 446 de 1998, situación que según esa Corporación no se presenta en este asunto. Defecto fáctico Este defecto fue descartado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con el argumento de que el cómputo del término de caducidad, se realizó con base en las pruebas obrantes en el expediente y el análisis detallado de las fechas de terminación y oportunidad para liquidar los contratos celebrados por la actora. En efecto, para el contrato de consultoría, el juez contencioso encontró que el término con el que contaba FONADE, para liquidar unilateralmente el contrato, una vez venció el término de 4 meses para liquidar de mutuo acuerdo el mismo, finalizó el 5 de agosto de 2006, lo que generó que la caducidad de la acción, operara el 5 de agosto de 2008. Para el contrato de interventoría se estableció que el término para la liquidación unilateral por parte de la entidad pública, una vez venció el término de 4 meses para que las partes lo liquidaran de mutuo acuerdo, culminó el 20 de agosto de 2006 y en consecuencia la caducidad de la acción operó el 20 de agosto de 2008. En ese orden de ideas, el ejercicio de la acción de controversias contractuales se concretó con la presentación de la demanda el 24 de marzo de 2010, para ese momento ya se encontraba caducado el derecho de acción de FONADE, conforme al numeral 10 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984. Segunda instancia[28] La Sección Quinta del Consejo de Estado profirió sentencia del 25 de julio de 2013, mediante la cual confirmó la sentencia de primera instancia del 27 de septiembre de 2013, expedida por la Sección Cuarta de esa misma Corporación, que en su momento había negado el amparo de los derechos fundamentales solicitado. Bajo la misma línea argumentativa del juez ad quo, consideró ese Despacho que no se acreditó la existencia de defecto que configure vía de hecho de las actuaciones de los despachos judiciales accionados. En relación con el defecto sustantivo, afirmó que las normas jurídicas que sustentan las providencias judiciales censuradas, fueron razonablemente interpretadas y eran las pertinentes para ser aplicadas al caso concreto, por lo tanto no se presentó conflicto alguno, sobre la aplicación de leyes en el tiempo, debido a que la Ley 1107 de 2006, cuya vigencia empezó desde el 27 de diciembre de 2007, modificó aspectos de competencia de la jurisdicción contenciosa, más no los términos de caducidad de las acciones judiciales. Así las cosas, la acción de controversias del contrato de consultoría debió presentarse hasta el 5 de agosto de 2008. De otro lado, las derivadas del contrato de interventoría caducaron el 20 de agosto de 2008. Si la entidad accionante presentó la demanda el 24 de marzo de 2010, para ese momento ya había operado la caducidad y la consecuente imposibilidad de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De otro lado, consideró el ad quem que no existió desconocimiento del precedente judicial, toda vez que en este caso no existe un conflicto de normas en el tiempo, pues la Ley 1107 de 2006 no modificó los términos de caducidad de las acciones contenciosas, pues lo que se generó fue un cambio en los criterios de competencia de esa jurisdicción. En ese sentido, no se trataban de casos similares a los estudiados previamente por el Consejo de Estado, por lo que no se acreditó el desconocimiento del precedente. En cuanto al presunto defecto fáctico, consideró el juez de segunda instancia que “… para el momento de entrada en vigencia de dicha ley[29], esto es, 27 de diciembre de 2006, FONADE no había presentado la demanda, razón por la cual no puede ahora deprecarse la aplicación del término de caducidad de la acción ordinaria civil, menos cuando el actor acudió directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa, en ejercicio de la acción contractual, acogiéndose a sus ritos y formalidades.”[30] Concluyó su estudio el juez de segunda instancia, con la afirmación de que la solicitud de amparo tuvo como fundamento el inconformismo del accionante frente a las actuaciones judiciales accionadas, que rechazaron la demanda presentada y lo pretendido es revivir términos procesales que ya han vencido. CONSIDERACIONES Competencia 1. Es competente la Sala Plena de la Corte Constitucional para revisar los fallos proferidos dentro de la acción de tutela número T-4.092.078, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. Asunto bajo revisión 2. La solicitud de amparo fue presentada por FONADE en contra de la Sección Tercera del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y censura las providencias judiciales que rechazaron la demanda de controversias contractuales, radicada por la entidad actora el 24 de marzo de 2010, por la presunta existencia de vía de hecho por parte de los despachos accionados. El fundamento de las decisiones judiciales mencionadas, gravitó en torno a la operancia de la caducidad de la acción de controversias contractuales ejercida por FONADE, al haber transcurrido más de dos años, contados a partir de la oportunidad de liquidar los contratos de consultoría e interventoría, cuyos plazos se extendieron, según los jueces contenciosos, hasta el 5 y 20 de agosto de 2006, respectivamente[31]. Consideró la actora que su derecho fundamental al debido proceso, fue vulnerado por los Despachos judiciales accionados, cuyas actuaciones configuran vía de hecho por defectos sustancial y fáctico, con base en las siguientes razones: i) la demanda de controversias judiciales, presentada por el Fondo, fue rechazada con fundamento en la indebida aplicación de términos de caducidad de acciones contenciosas, con ocasión de la entrada en la vigencia de la Ley 1107 de 2006[32]; ii) la naturaleza jurídica de FONADE como empresa industrial y comercial del Estado, implica que los contratos que celebre se rijan por el derecho privado, razón por la cual, la solución judicial de sus controversias contractuales no está condicionada a la caducidad de las acciones contractuales, regladas por el Código Contencioso Administrativo, sino por los términos de prescripción de 10 años, con base en lo dispuesto en el artículo 2536 del Código Civil; iii) estos términos ya habían empezado a correr antes de que entrara en vigencia la Ley 1107 de 2006, razón por la cual debían aplicarse además, los artículos 40 y 41 de la Ley 153 de 1887, que regulan los efectos de las normas procesales en el tiempo. En ese entendido, FONADE solicitó al juez de tutela para que ordene dejar sin efectos jurídicos las providencias del 6 de octubre de 2010, del 30 de noviembre de 2011 y del 7 de marzo de 2012, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, respectivamente y que hacen parte del proceso radicado bajo el número 25000232600020100016801, para que en consecuencia admita la demanda de controversias contractuales, formulada en contra de los Consorcios Diseños Carcelarios 2005 e Intercarceles. Problema jurídico 3. De acreditarse los requisitos genéricos de procedibilidad de la presente solicitud de amparo, la Corte, conforme a la demanda y las contestaciones de las entidades públicas, estudiará la presunta vulneración al debido proceso de la entidad accionante, razón por la cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos tendientes a establecer ¿si las actuaciones de los jueces ordinarios al rechazar la demanda presentada por la accionante, generaron vía de hecho por defectos sustancial y fáctico, al aplicar el término de caducidad de dos años contenido en las normas de procedimiento contencioso administrativo, vigentes para el momento de presentación de la demanda por la actora? Además deberá establecerse ¿si los Despachos judiciales accionados, vulneraron el derecho fundamental invocado por la accionante, al omitir resolver sobre la admisión de la demanda de controversias contractuales, con base en normas de prescripción civil de 10 años, debido a que los contratos celebrados por el FONADE se rigen por normas de derecho privado? Por tratarse de una acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena reiterará los requisitos generales y específicos de procedibilidad de la solicitud de amparo contra sentencias judiciales y verificará su cumplimiento en el presente asunto. De superarse esta fase de análisis, la Corporación se ocupará del estudio de los presuntos defectos generadores de vía de hecho acusada, examen que gravitará en torno a tres temas: i) la naturaleza jurídica del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo–FONADE y el régimen normativo que rige su actividad contractual; ii) la solución judicial de las controversias contractuales del FONADE y el tránsito legislativo en materia de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de la acción de controversias contractuales entre los años 2005 y 2010; y iii) el alcance normativo de la Ley 1107 de 2006, en especial si afectó los términos de caducidad o prescripción de la acción de controversias contractuales. Finalmente se analizará el caso en concreto. Reglas jurisprudenciales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia 4. La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional[33] y encuentra su fundamento constitucional en el artículo 86 de la Carta, que establece su viabilidad cuando la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales se produce por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, incluidos los jueces de la República. En sede de convencionalidad, sustentan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, el numeral 1º del artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos[34] y el literal a. del numeral 3º del artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[35]. 5. Con la sentencia C-590 de 2005[36], la Corte Constitucional superó el concepto de vías de hecho, utilizado previamente en el análisis de la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, para dar paso a la doctrina de específicos supuestos de procedibilidad. En la sentencia SU–195 de 2012[37], ésta Corporación reiteró la doctrina establecida en la sentencia C–590 de 2005[38], en el sentido de condicionar la procedencia de la acción de tutela al cumplimiento de ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, agrupados en: i) requisitos generales de procedencia y ii) causales específicas de procedibilidad. Requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales 6. Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que la cuestión sea de relevancia constitucional; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial –ordinarios y extraordinarios -, salvo que se trate de evitar la ocurrencia de un perjuicio iusfundamental irremediable[39]; iii) la observancia del requisito de inmediatez, es decir, que la acción de tutela se interponga en un tiempo razonable y proporcionado a la ocurrencia del hecho generador de la vulneración[40]; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que la misma sea decisiva en la providencia que se impugna en sede de amparo[41]; v) la identificación razonable de los hechos que generaron la vulneración de derechos fundamentales y de haber sido posible, que los mismos hayan sido alegados en el proceso judicial[42]; y vi) que no se trate de una tutela contra tutela. Causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales 7. Las causales especiales de procedibilidad persiguen el análisis sustancial del amparo solicitado; así lo advirtió esta Corporación en la sentencia C-590 de 2005, que además estableció que basta con la configuración de alguna de las causales específicas, para que proceda el amparo respectivo. Tales causales han sido decantadas por la jurisprudencia constitucional en forma de defectos, así: - Defecto orgánico: ocurre cuando el funcionario judicial que profirió la sentencia impugnada carece, en forma absoluta, de competencia. - Defecto procedimental absoluto: surge cuando el juez actuó totalmente al margen del procedimiento previsto por la ley. - Defecto fáctico: se presenta cuando la decisión impugnada carece del apoyo probatorio, que permita aplicar la norma en que se sustenta la decisión o cuando se desconocen pruebas que tienen influencia directa en el sentido del fallo. - Defecto material o sustantivo: tiene lugar cuando la decisión se toma con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales[43], cuando existe una contradicción evidente y grosera entre los fundamentos y la decisión, cuando se deja de aplicar una norma exigible en caso o cuando se otorga a la norma jurídica un sentido que no tiene. - El error inducido: acontece cuando la autoridad judicial fue objeto de engaños por parte de terceros, que la condujeron a adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales. - Decisión sin motivación: se presenta cuando la sentencia atacada carece de legitimación, debido a que el servidor judicial incumplió su obligación de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos que la soportan. - Desconocimiento del precedente[44]: se configura cuando por vía judicial se ha fijado el alcance sobre determinado asunto y el funcionario judicial, desconoce la regla jurisprudencial establecida. En estos eventos, la acción de tutela busca garantizar la eficacia jurídica del derecho fundamental a la igualdad. - Violación directa de la Constitución: que se deriva del principio de supremacía de la Constitución, el cual reconoce a la Carta Política como un supuesto plenamente vinculante y con fuerza normativa. La acción de tutela, acusó las providencias judiciales censuradas de incurrir en: i) defecto sustantivo; ii) desconocimiento del precedente judicial y iii) defecto fáctico. Por esta razón, la Corte hará breves caracterizaciones de cada uno de estos. Defecto sustantivo 8. Este defecto ha sido decantado extensamente por esta Corporación, claramente explicado en la sentencia SU–195 de 2012. En sentido amplio se está en presencia del vicio cuando la autoridad judicial emplea una norma inaplicable al caso concreto, deja de aplicar la norma adecuada, o interpreta las normas de tal manera que contraría la razonabilidad jurídica. [45] En estricto sentido, lo configuran los siguientes supuestos: a. El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente[46] o porque ha sido derogada[47], es inexistente[48], inexequible[49] o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador[50]. b. No se hace una interpretación razonable de la norma[51]. c. Cuando se aparta del alcance de la norma definido en sentencias con efectos erga omnes[52]. d. La disposición aplicada es regresiva[53] o contraria a la Constitución[54]. e. El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición[55]. f. La Decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma[56]. g. Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente. Defecto por desconocimiento del precedente judicial 9. Se está en presencia del defecto por desconocimiento del precedente judicial, cuando el juez ordinario desconoce o limita el contenido y alcance de un derecho fundamental, decantado por la Corte Constitucional[57]. 10. La Corte Constitucional en la sentencia T–791 de 2013, estableció los siguientes requisitos para que prospere esta causal: i) que exista un conjunto de sentencias (constitucionalidad o varias de tutela) previas al caso que habrá de resolver[58], que contengan claras reglas jurisprudenciales sobre las que descanse la ratio decidendi; ii) el precedente debe tener un problema jurídico semejante al caso concreto que se busca resolver; y iii) debe existir semejanza entre sus aspectos fácticos y normativos[59]. Así las cosas, la acreditación del desconocimiento del precedente judicial, como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, está condicionada a la operancia de los requisitos específicos, es decir, la existencia previa al caso bajo análisis, de una sentencia de constitucionalidad o varias de tutela, que contengan en su ratio decidendi reglas jurisprudenciales aplicables al caso en concreto, debido a su similitud fáctica y normativa. Defecto fáctico 11. Desde sus inicios, esta Corte estableció que los jueces naturales tienen amplias facultades discrecionales para efectuar el análisis del material probatorio en cada caso concreto[60]. Por ello, esta Corporación determinó que cuando se alega un error de carácter probatorio, la evaluación de la providencia judicial por parte de un juez de tutela, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial[61]. 12. No obstante, tal poder discrecional debe estar inspirado en los principios de la sana crítica, atender necesariamente a criterios de objetividad, racionalidad, legalidad y motivación, entre otros, y respetar la Constitución y la ley. De lo contrario, la discrecionalidad sería entendida como arbitrariedad judicial, hipótesis en la cual se configuraría la causal por defecto fáctico y el juez de tutela podría intervenir la providencia judicial censurada[62]. 13. La Corte ha establecido que el defecto fáctico se configura cuando: i) existe una omisión en el decreto de pruebas que eran necesarias en el proceso; ii) se da una valoración caprichosa y arbitraria de las pruebas presentadas; o iii) no se valora en su integridad el material probatorio. Así mismo, puntualizó que el defecto estudiado tiene dos dimensiones: una positiva[63] y otra negativa[64]. La primera se presenta cuando el juez efectúa una valoración por “completo equivocada” o fundamenta su decisión en una prueba no apta para ello y la segunda cuando omite o ignora la valoración de una prueba determinante o no decreta su práctica sin justificación alguna. 14. En ese orden de ideas, esta Corporación ha sido enfática en señalar que: “… para que la tutela resulte procedente ante un error fáctico, el error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto”[65]. Naturaleza jurídica del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo–FONADE. Evolución normativa 15. La entidad pública accionante fue creada mediante Decreto 3068 del 16 de diciembre de 1968, como un Establecimiento Público, inicialmente denominado Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo-FONADE, adscrito al Departamento Nacional de Planeación, con Personería Jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio[66]. El Fondo tenía para ese momento la finalidad de: “… financiar total o parcialmente a entidades de Derecho Público o Privado, los siguientes estudios: 1. Estudios de factibilidad técnico económica de proyectos o de programas específicos. 2. Estudios complementarios de proyectos cuya factibilidad técnico económica haya sido demostrada, incluyendo aquellos de ingeniería que fueren necesarios y que requieran mayores elementos de juicio para su evaluación, o ser adicionados con nuevos requisitos para gestionar su financiamiento. 3. Estudios de prefactibilidad sectorial y subsectorial que tengan por finalidad la preparación de proyectos específicos o la cuantificación de inversiones en un sector de la economía nacional. 4. Estudios generales cuyo objeto sea la identificación de proyectos o de programas específicos. 5. Estudios de proyectos específicos comprendidos dentro de los programas de integración económica general y de integración fronteriza Colombo – Venezolana y Colombo – Ecuatoriana, especialmente aquellos que tengan un carácter multinacional. 6. Estudios de proyectos específicos relacionados con la integración subregional de los países firmantes del Acta de Bogotá de Agosto de 1966.”[67] 16. Posteriormente, la Constitución de 1991, le permitió al Presidente de la República reestructurar la entidad, con base en el artículo 20 transitorio de la Carta. Así las cosas, el artículo 1º del Decreto 2168 de 1992 estableció: “Reestructurase el Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo, establecimiento de orden nacional, creado por Decreto 3068 de 1968, en una Empresa Industrial y Comercial del Estado, de carácter financiero denominada Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo-FONADE dotada de personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa y vinculada al Departamento Nacional de Planeación.” Esta norma cambió la entidad en los siguientes aspectos: i) dejó de ser un establecimiento público, para convertirse en una Empresa Industrial y Comercial del Estado; ii) se le confirió carácter financiero; iii) cambió su denominación a Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo-FONADE; y iv) ya no estaría adscrita sino vinculada al Departamento Nacional de Planeación. En relación con su objeto, el artículo 2º del Decreto 2168 de 1992 estableció que FONADE “… tiene por objeto principal ser agente en el ciclo de proyectos de desarrollo mediante la financiación y administración de estudios, y la coordinación de la fase de preparación de proyectos de desarrollo.” Las funciones, que para ese momento desarrollaría el FONADE, quedaron consignadas en el artículo 3º del mencionado Decreto, entre las que se encuentran las siguientes: i) celebrar contratos de financiamiento y descontar operaciones para estudios y proyectos de desarrollo; ii) analizar operaciones de crédito interno y externo, con sujeción a normas pertinentes; entre otras[68]. 17. El Decreto 288 de 2004, modificó nuevamente la estructura del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo-FONADE. Así, mantuvo su naturaleza jurídica como Empresa Industrial y Comercial del Estado, su carácter financiero, la personería jurídica propia, al igual que su autonomía administrativa, y fue incluida entre las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, hoy Financiera[69]. Como objeto principal del FONADE se estableció que sería: “… Agente en cualquiera de las etapas del ciclo de proyectos de desarrollo, mediante la preparación, financiación y administración de estudios, y la preparación, financiación, administración y ejecución de proyectos de desarrollo en cualquiera de sus etapas.”[70] En desarrollo del mismo, el FONADE cumple las siguientes funciones: i) promover, estructurar, gerenciar, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo financiados con recursos de fuentes nacionales o internacionales; ii) realizar las gestiones necesarias para garantizar la viabilidad financiera del Fondo y la de los proyectos que administra o ejecuta; iii) celebrar contratos de financiamiento y descontar operaciones para estudios y proyectos de desarrollo, entre otras[71]. 18. En conclusión, FONADE en la actualidad es: i) Empresa Industrial y Comercial del Estado[72]; ii) tiene carácter financiero; iii) cuenta con autonomía administrativa; iv) se encuentra vinculada al Departamento Nacional de Planeación; y v) está vigilada por la Superintendencia Financiera. Régimen contractual del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo-FONADE 19. El régimen contractual de las entidades públicas está determinado por la ley. En sentencia C-388 de 1996[73], la Corte afirmó que: “… antes de la expedición del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública -ley 80 de 1993-, ordenamiento del cual forma parte la norma parcialmente impugnada, los contratos que los órganos del Estado estaban autorizados a celebrar se clasificaban en: contratos administrativos; contratos privados con claúsula de caducidad, y contratos privados de la administración, cada uno de los cuales estaba sometido a una jurisdicción distinta, así: los dos primeros a la jurisdicción contencioso administrativa y los últimos a la jurisdicción ordinaria. A partir de la vigencia del estatuto citado, el legislador decidió abolir tal clasificación y reunir en una sola categoría los contratos de todo orden en los que intervenga una entidad del Estado, creando los que denominó contratos estatales, cuya definición aparece consignada en el artículo 32 ibídem, (…), esto es, los contratos de obra, de consultoría, de prestación de servicios, de concesión (…).” Por su parte, el Consejo de Estado, en reciente pronunciamiento reiteró que: “… la naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico, puesto que, según las normas legales vigentes, por cuya virtud se acogió un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza. En este sentido ha dicho la Sala: “De este modo, son contratos estatales ‘todos los contratos que celebren las entidades públicas del Estado, ya sea que se regulen por el Estatuto General de Contratación Administrativa o que estén sujetos a regímenes especiales’ (…)”[74]”[75] El Estatuto General de la Contratación Pública en Colombia está contenido en la Ley 80 de 1993, además de otras disposiciones normativas. Esta ley tiene vocación universal[76], derivada de su objetivo general de: “…disponer las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades estatales.”[77], lo que implica que se aplican a todas las entidades públicas que comprenden: organismos públicos con o sin personería jurídica, no solo de la rama ejecutiva, sino también de la administración en un sentido más amplio, que incluyen los demás órganos que ejercen funciones públicas como la legislativa y la judicial; organismos independientes, empresas industriales y comerciales del Estado, entre otras. Todas estas entidades, enunciadas en el artículo 2º de la mencionada ley, desarrollan sus actividades bajo el concepto de contrato estatal, con el que se superó la antigua distinción entre contrato administrativo y contratos de derecho privado[78]. En efecto, la noción de contrato estatal se encuentra definida por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, de la siguiente manera: “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad…” (negrillas fuera de texto) La misma norma establece, de forma enunciativa, las clases de contratos estatales, entre los que se encuentran los siguientes: i) de obra[79]; ii) consultoría[80]; iii) prestación de servicios[81]; y iv) consultoría[82]. 20. Sin embargo, el parágrafo 1º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 15 de la Ley 1150 de 2007, establece un régimen contractual especial para aquellas entidades públicas que tienen carácter financiero, en el que no están sujetas a las disposiciones del Estatuto General de Contratación, pues sus actividades se regirán por las normas jurídicas aplicables a las actividades que desarrollan. Así quedó establecido: “Los Contratos que celebren los Establecimientos de Crédito, las compañías de seguros y las demás entidades financieras de carácter estatal, no estarán sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a dichas actividades.” De otra parte, el artículo 93 de la Ley 489 de 1998[83], establece que: “Los actos que expidan las empresas industriales y comerciales del Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetarán a las disposiciones del Derecho Privado.” 21. En consecuencia, la especial naturaleza jurídica del FONADE, puesto que se trata de una Empresa Industrial y Comercial del Estado, con carácter financiero, hace que su régimen contractual se encuentre regido, en lo sustancial, por el derecho privado. En efecto, en los considerandos del Acuerdo número 002 del 25 de febrero de 2003, a través del cual se adoptó el manual de contratación de esa entidad, se estipuló que: “… la actividad contractual de FONADE se desarrolla mediante la aplicación de dos regímenes jurídicos: la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios para las actividades propias de su funcionamiento y el derecho privado para el cumplimiento del giro ordinario de sus negocios.” En este orden de ideas, esa entidad se encuentra dentro de las excepciones contenidas en el parágrafo 1º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, por lo que no se rige en materia contractual, en lo sustancial, por estas disposiciones, sino que en desarrollo del giro ordinario de sus negocios, se regirá por el derecho privado y en especial por las disposiciones del Estatuto Orgánico Financiero (artículos 286-289). Esta situación no implica que por la aplicación de normas exógenas al Estatuto General de Contratación, la naturaleza contractual de esta entidad haya mutado hacia el derecho privado, por el contrario, los contratos que celebre FONADE son estatales, puesto que la aplicación sustantiva de normas de derecho privado o financiero, no desvirtúa su naturaleza de contrato estatal. 22. En conclusión, el régimen de contratación de las entidades públicas se encuentra consignado en la Ley 80 de 1993, que estableció la genérica categoría de contratos estatales, a todos aquellos que celebren las entidades públicas enunciadas en el artículo 2 de ese estatuto. Algunas entidades públicas, como el FONADE, se encuentran exceptuadas del régimen contenido en la Ley 80 de 1993, en razón a su naturaleza de Empresa Industrial y Comercial del Estado y su carácter financiero, por lo que sus negocios se rigen por las normas del derecho privado. Esa condición especial en material contractual, no desvirtúa la naturaleza de contrato estatal, puesto que el régimen sustancial aplicable a los mismos, no hace mutar su condición de contrato público. Solución...