Sentencia SU-217 de 2017

SU217-17 Sentencia SU217/17 DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Caso en que se autorizó ampliación de relleno sanitario ubicado cerca a comunidad indígena, sin haberse consultado previamente SENTENCIA DE UNIFICACION-Finalidad DERECHO AL AMBIENTE SANO-Procedencia excepcional de la acción de tutela para la protección de derechos de naturaleza colectiva PUEBLOS INDIGENAS Y COMUNIDADES NEGRAS, AFRODESCENDIENTES O AFROCOLOMBIANAS-Titulares de derechos fundamentales y sujetos de especial protección constitucional ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Único mecanismo judicial eficaz para garantizar que los pueblos indígenas sean consultados PUEBLOS INDIGENAS-Titulares de derechos fundamentales y sujetos de especial protección constitucional CONVENIO 169 DE LA OIT Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Fundamento del derecho a la consulta previa DERECHO DE LAS COMUNIDADES ETNICAS A LA IDENTIDAD ETNICA Y CULTURAL-Jurisprudencia constitucional/DERECHO DE LAS COMUNIDADES A LA IDENTIDAD ETNICA Y CULTURAL-Instrumentos internacionales CONSULTA PREVIA-Alcance y subreglas PARTICIPACION, CONSULTA PREVIA Y CONSENTIMIENTO DESDE EL PUNTO DE VISTA DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos CONSULTA PREVIA-Ámbito material de procedencia CONSULTA PREVIA-Criterios utilizados para identificar en qué casos procede por existir una afectación directa de los grupos étnicos DERECHO A LA CONSULTA PREVIA Y AL TERRITORIO COLECTIVO DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Relación AFECTACION DIRECTA DE COMUNIDADES ETNICAS O TRIBALES-Sentido y alcance del concepto de afectación directa y su relación con el área de influencia directa DIRECCION DE CONSULTA PREVIA-Deber de expedir certificación de presencia de comunidades étnicas CONSULTA PREVIA, PARTICIPACION Y JUSTICIA AMBIENTAL-Reiteración de jurisprudencia y del precedente establecido en la sentencia T-294/14 En la sentencia T-294 de 2014 (o caso del relleno Cantagallo) la Corte desarrolló de forma integral y comprensiva un principio de la Constitución contenido en los mandatos de la constitución ambiental y los derechos fundamentales de participación (de todos) y consulta previa de los pueblos indígenas, precisamente, en el escenario del manejo de las basuras. JUSTICIA AMBIENTAL-Concepto/JUSTICIA AMBIENTAL-Elementos RELLENO SANITARIO-Dispositivo de saneamiento ambiental y, a la vez, generador de impactos susceptibles de derechos fundamentales RELLENO SANITARIO-Impactos ambientales DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Improcedencia de tutela por cuanto ampliación de relleno sanitario no afecta a la comunidad indígena Jaraguay DERECHO AL AMBIENTE SANO-Orden de evaluar alternativas para la disposición de residuos sólidos y solucionar problemas ambientales en trámite de licenciamiento ambiental, así como la mitigación y la compensación de las cargas y beneficios del relleno sanitario Referencia: Expediente T-5605835 Acción de tutela presentada por el Club Montería Jaraguay Golf, el Cabildo Indígena Jaraguay y otros, contra la Nación, Ministerio del Interior, la ANLA, la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge y Servigenerales S.A. E.S.P. Magistrada ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil diecisiete (2017) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA[1] En el proceso de revisión de los fallos dictados, en primera instancia, por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, el veintiuno (21) de abril de dos mil dieciséis (2016) y, en segunda instancia, por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, el dos (2) de junio de dos mil dieciséis (2016). I. ANTECEDENTES El 7 de abril de 2016, (i) el Cabildo Indígena Jaraguay, a través de su representante legal Rafael Enrique Gómez Herrera (en adelante, el Cabildo o la Comunidad); (ii) Sandy Luz Argumedo Hoyos, Andrés Felipe Martínez Villalba, Ana Victoria Ricardo Córdoba, Domingo José Padilla Beltrán, Yina Paola Revueltas Ricardo, Petrona Josefa Tordecilla Arizal, Yuranis Paola Tordecilla Gallego, Maribel del Carmen Hoyos Avilez, Carmen Isabel Suárez Miranda, Greys Arleis Argumedo Hoyos, Diana del Socorro Hoyos Hernández, Luis Manuel Argumedo Suárez, Arledys Sofía Hoyos Hernández, Rubén Jairo Pérez López, Miguel Ángel Pérez Hoyos, Margarita Elena Hoyos Hernández, Karen Patricia Durando Pérez, quienes se identifican como pobladores cercanos al relleno sanitario de Loma Grande (en adelante, los pobladores de Loma Grande); y (iii) la Corporación Club Montería Jaraguay Golf, a través de su Representante Legal (en Adelante, el Club o el Club de golf) y los señores Jesús Royero Rangel y Ramiro José Sánchez Vergara presentaron acción de tutela contra el Ministerio del Interior, la Agencia Nacional de Licencias Ambientales, la Corporación Autónoma Regional de los ríos Sinú y San Jorge y la empresa de servicios públicos Servigenerales S.A., con el propósito de obtener amparo constitucional a los derechos fundamentales a la identidad indígena, la consulta previa, el ambiente sano, el agua potable, la dignidad y la salud, en conexidad con la vida. Como se observa, la tutela fue presentada por un grupo muy amplio de personas; en ella se cuestionan actuaciones de distintos sujetos jurídicos, (autoridades del nivel central, del ámbito local, órganos autónomos y una empresa privada) y se plantea la violación de un conjunto extenso de derechos fundamentales[2]. Para facilitar la narración de los hechos, la Sala utilizará las siguientes convenciones: Nombre completo Convención o sigla Los 17 accionantes que se presentan como habitantes de la vereda Loma Grande Pobladores de Loma Grande. El Cabildo Indígena las Loma (sic) Jaraguay Cabildo Jaraguay o comunidad de Jaraguay La Corporación Club de Golf Jaraguay El club de golf, o el club Ministerio del Interior (y sus distintas dependencias o direcciones) Mininterior Ministerio de Ambiente y Desarrollo Rural MADS Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Minvivienda Agencia Nacional de Licencias Ambientales ANLA Corporación Regional Autónoma de los Valles del Sinú y del San Jorge CVS Alcaldía de Montería (especialmente, Secretaría de Ambiente) La Alcaldía o la Alcaldía de Montería. Servigenerales S.A. E.S.P. Servigenerales Corte Interamericana de Derechos Humanos CorteIDH Derecho Internacional de los Derechos Humanos DIDH Convención Americana Sobre Derechos Humanos CADH Convenio 169 de 1989 de la OIT, Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, aprobado por Ley 21 de 1991 Convenio 169 Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas DNUDPI Declaración Americana sobre Derechos de los Pueblos Indígenas DADPI En lo sucesivo, para efectos de facilitar la lectura, la Sala utilizará indistintamente los nombres completos de las entidades e instrumentos mencionados o las convenciones recién definidas. En este acápite, la Sala sintetizará los hechos y argumentos jurídicos de la demanda, las intervenciones de las partes accionadas (o vinculadas al trámite) y las decisiones judiciales objeto de revisión. Los hechos narrados en la demanda 1. Según los accionantes, las entidades y empresas accionadas desconocieron un amplio conjunto de sus derechos fundamentales durante el trámite de licenciamiento ambiental relativo a las obras de ampliación del relleno sanitario de Loma Grande, ubicado en el km. 8 de la vía que conduce de Montería a Planeta Rica ((Departamento de Córdoba) y el cual recibe los residuos sólidos de diecisiete municipios del Departamento[3]. 2. Explican que, antes de la entrada en funcionamiento del relleno Loma Grande, los desechos de la región llegaban al Botadero a cielo abierto El Purgatorio, el cual generaba diversos problemas ambientales y sanitarios por lo que, desde el año 2002 , el Plan de Ordenamiento Territorial de Montería (Acuerdo 018 de 2002) estableció, en sus artículos 276 a 279, un conjunto de condiciones para el manejo adecuado de residuos sólidos en el lugar y, hacia el año 2005, la CVS decidió su cierre definitivo. Los demandantes argumentan que las condiciones establecidas en los artículos 276 a 279 del Acuerdo 018 de 31 de octubre de 2002 para el funcionamiento de un dispositivo de manejos de residuos sólidos, entre las que se incluía la de tomar en consideración el reglamento técnico del sector de agua potable y saneamiento básico RAS 2000, fueron posteriormente derogadas por el Acuerdo 029 de 2010, del mismo Concejo Municipal, decisión que califican de arbitraria. Entre las condiciones mencionadas se encontraban las de (i) determinar alternativas para el manejo concertado de los residuos sólidos; (ii) evaluar la conveniencia y definir la localización de un nuevo relleno y su área de influencia, y (iii) fijar las disposiciones técnicas para solucionar los problemas sanitarios y ambientales generados por las antiguas áreas de disposición final de Loma Grande. 3. La CVS concedió licencia ambiental a la empresa Parques Nueva Montería (Resolución 08861 de 2005) para el proyecto de construcción y operación del relleno sanitario Loma Grande y, un año después (Resolución 10536 de 2006), autorizó la cesión de derechos y obligaciones relacionados con este relleno a Servigenerales. En estas decisiones se previó que el relleno tendría una vida útil de 20 años; sin embargo, a raíz del amplio número de municipios y población que lo utilizan, ya hacia el año 2010 comenzó a percibirse su agotamiento prematuro. Precisamente en ese año, Servigenerales solicitó a la CVS licencia para su ampliación (comunicación 6792 de 2010), con miras a la extensión del área de 3,5 a 8 hectáreas, y solicitando la extensión de su vida útil hasta el año 2034. Presentó, además, estudio de impacto ambiental (EIA) y plan de manejo ambiental (PMA) ante la CVS con ese propósito, indicando que el área de ampliación colinda con el costado nororiental del antiguo botadero de la ciudad, cerrado y clausurado por la CVS. El trámite fue iniciado por la CVS, mediante auto 2833 de 2011, publicado el 11 de febrero de 2011. 4. Según los demandantes, el proceso de ampliación del relleno se adelantó “en la penumbra", pues no existió un espacio de participación de las comunidades aledañas afectadas por el relleno. Sólo hasta el 9 de mayo de 2014 Servigenerales S.A. E.S.P. invitó al señor Félix Delgado, como presidente de la Junta de Acción Comunal del sector a una reunión, invitación que fue rechazada por la comunidad, por no tratarse de un espacio participativo. 5. Por Oficio 10, 20014001047, de 29 de mayo de 2014, Servigenerales manifiesta que no es posible entregar la información requerida. El 10 de junio de 2014, 119 habitantes[4] de la vereda Loma Grande y el abogado José Javier de la Hoz presentaron a la CVS solicitud de audiencia pública ambiental de que trata el artículo 72 de la Ley 99 de 1993. Mediante oficio 060.2-2483 de 24 de junio de 2014, la CVS da respuesta a la solicitud de audiencia. Indica que es “pertinente”. Por resolución 20075 de 1º de julio de 2014 ordenó la celebración de audiencia, la cual fue notificada por aviso 060.2-2931 del 18 de julio de 2014. Servigenerales presentó solicitud de revocatoria directa de la resolución no. 50075 de 1º de julio de 2014, la que fue negada por la CVS por resolución 20196 de 5 de agosto de 2014. El 30 de julio de 2014 se llevó a cabo en el Centro de Convenciones de Montería, entre las 9 am y las 12 pm la primera fase de la audiencia, pero esta se declaró fallida por la inasistencia de Servigenerales. El 25 de agosto de 2014 la CVS intentó llevar a cabo la segunda fase de la audiencia pública, pero esta no se realizó por la inasistencia de Servigenerales. Finalmente, la CVS programó dos reuniones, para el 5 de septiembre de 2014 (informativa) y el 23 de septiembre de 2014 (audiencia). Estas no fueron efectivas ni reportaron logros en términos de participación debido a que no existió la divulgación de información idónea a los habitantes de Loma Grande, de modo que no se cumplió “su real objetivo”. Aunque cabe precisar que la reunión del 23 de septiembre de 2014, Servigenerales S.A. E.S.P., asistió. 7. La Corte Constitucional, mediante sentencia T-294 de 2014 (Sala Primera de Revisión) ordenó a la CVS pronunciarse en el término de un mes sobre la solicitud de ampliación de la licencia ambiental. 8. El cabildo indígena de Jaraguay se constituyó formalmente mediante acta de 31 de agosto de 2014, y el 1º de diciembre del mismo año, sus miembros tomaron posesión, ante la Alcaldía Municipal. 9. El 4 de noviembre de 2014, por resolución 1761, Mininterior ordenó a la ANLA realizar evaluación y control del trámite de licenciamiento ambiental para la ampliación del relleno sanitario, autoridad que a través de la Resolución 0252 de 4 de marzo de 2015 modificó la licencia otorgada en 2005 por la CVS en febrero 2005 (Resolución 08861 de 2005, ya citada) y autorizó la ampliación del relleno. Servigenerales presentó recurso de reposición, con el propósito de controvertir algunos aspectos accesorios de la decisión, el cual fue resuelto por resolución 0569 de 21 de mayo de 2015. Derechos presuntamente vulnerados Los accionantes solicitan el amparo de los derechos fundamentales a la salud, el ambiente sano, la dignidad humana, el agua potable, la consulta previa, la participación en materia ambiental, el reconocimiento de la identidad indígena y la distribución equitativa de cargas y beneficios, todo lo anterior, en conexidad con la salud y la vida. 10. Afirman que, como habitantes del sector donde se encuentra el relleno Loma Grande han sufrido diversas afectaciones a sus derechos fundamentales. Consideran que en el trámite de licenciamiento ambiental para su ampliación se desconoció el derecho fundamental a la consulta previa de la comunidad indígena Jaraguay y el derecho a la participación ambiental de los pobladores y el club de golf; señalan que la filtración del lixiviado en aguas subterráneas y el vertimiento del mismo en canales superficiales de recolección y drenaje de lluvias dirigidas al arroyo Loma Grande imposibilitan el empleo de agua para consumo humano y agrícola; consideran, en fin, que la generación de olores ofensivos por la disposición final de las basuras, sumado a la presencia de aves carroñeras, roedores y plagas atentan contra su derecho a la salud y a la vida. 11. Como amparo material, solicitan ordenar (i) al Ministerio del Interior (Dirección de Consulta Previa), realizar una verificación al área para determinar la presencia de la comunidad de Jaraguay en el área de influencia del relleno y su ampliación; (ii) a la ANLA, suspender la resolución 0252 de 4 de marzo de 2015, que modificó la licencia otorgada por la CVS el 17 de febrero de 2005, y autorizó a Servigenerales a adelantar la ampliación del relleno; (iii) a Servigenerales, suspender la operación del relleno hasta que se realice el proceso de verificación y consulta previa a la comunidad de Jaraguay; y (iv) a todas las autoridades y entidades accionadas, realizar procedimientos y actuaciones para que se dé una participación ambiental, real y efectiva, de los pobladores asentados en el área de influencia de Loma Grande, afectados por la operación del relleno y su ampliación. Aspectos procesales 12. La tutela fue presentada el siete (7) de abril de dos mil dieciséis (2016)[5] y fue repartida al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, actuando como juez de primera instancia, mediante auto de 8 de abril de 2016 admitió la demanda, dio traslado a las entidades accionadas (Ministerio del Interior, ANLA, CVS, Servigenerales SA) y decidió vincular a la Alcaldía Municipal de Montería, en calidad de tercero con interés en el resultado del proceso. 13. El Tribunal mencionado, además, adelantó una inspección judicial al relleno Loma Grande, el 14 de abril de 2016, solicitó al Ministerio del Interior informar si la comunidad de Jaraguay se encuentra en sus bases de datos, y solicitó a la “Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías (sic) informar al Despacho si el Cabildo Indígena Jaraguay se encuentra aprobado y debidamente certificado por esa entidad”. Al proceso se incorporó, como resultado de la inspección judicial, un conjunto de 52 fotografías del relleno sanitario y sus alrededores. Se encuentran diversas instalaciones del lugar, predios correspondientes al relleno sanitario e imágenes panorámicas destinadas a identificar la presencia de comunidades o asentamientos cercanos. 14. Finalmente, el a quo dentro de este trámite negó las medidas provisionales solicitadas por los demandantes, considerando que evidentemente resultaban improcedentes, por ausencia “de un perjuicio irremediable, en cuanto a los derechos fundamentales invocados […] o porque se haría inane la pretensión si se ampara al momento de emitir el fallo de tutela”. Intervención de las autoridades accionadas 15. La Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge (CVS) solicitó negar el amparo. Efectuó un recuento de los hechos de la demanda; indicó que, en la medida en que la ANLA modificó la licencia ambiental otorgada por la CVS el 17 de febrero de 2005, la CVS perdió competencia dentro del trámite, de manera que no se le puede atribuir la violación de los derechos fundamentales de los habitantes de los accionantes. Indicó que el 4 de noviembre de 2014, el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible asumió la competencia para decidir sobre la solicitud de ampliación de la licencia para operar el relleno Loma Grande, ordenó a la ANLA realizar evaluación y control del trámite, y a la CVS abstenerse de adelantar cualquier actuación relacionada con el trámite y remitir a la Autoridad Nacional Ambiental las ya realizadas. Advirtió, finalmente, que la remisión del caso al Ministerio dio lugar a un conflicto de competencias administrativas, acerca de qué autoridad debía responder las peticiones relativas al trámite y adelantar los procesos sancionatorios a los que eventualmente hubiera lugar; y que la Sala decidió que ambas funciones son competencia del Ministerio del Interior y la ANLA. Ministerio del Interior 16. La Intervención del Ministerio se dirigió, principalmente, a solicitar la declaratoria de improcedencia de la acción. Para empezar, el Ministerio señaló algunos de los objetivos de la consulta previa y se refirió a sus fundamentos normativos. Posteriormente, el Ministerio profundizó en un conjunto de elementos de juicio, relevantes para el caso objeto de estudio, que se sintetizan a continuación: 16.1 El Ministerio del Interior tiene dos funciones asociadas con la eficacia del derecho fundamental a la consulta previa (i.1) expedir certificación de presencia o no de comunidades en el área de influencia de un proyecto, obra o actividad (POA); (1.ii) coordinar los procesos de consulta previa cuando sea requerido; 16.2 El 12 de junio de 2014, Martha Liliana Ramírez, como Directora de Rellenos de Servigenerales solicitó certificación de presencia de comunidades étnicas para el proyecto de ampliación de Loma Grande; 16.3 Para dar trámite a la solicitud, la Dirección de Consulta Previa expidió concepto técnico de 3 de junio de 2014, en el que explicó que, como resultado de la búsqueda en bases de datos de comunidades étnicas con que cuenta la dirección y el análisis cartográfico realizado a partir del cruce de dicha información con el área del proyecto no se registró presencia de comunidades étnicas “en área de influencia directa del proyecto”; 16.4 Explica que las bases de datos fueron: una cartográfica de resguardos indígenas constituidos (Incoder 2014), de la dirección de Asuntos Indígenas y Minorías étnicas (Mininterior 2014) y Palenqueras (Mininterior 2014), solicitudes de titulación colectiva de comunidades indígenas y comunidades negras (Mininterior 2014), bases de datos de predios priorizados por la comisión nacional de territorios indígenas (Incoder 2014); bases de datos (Espacial y no espacial) reservas indígenas (Incoder 2014); y bases de datos de consulta previa (Mininterior 2014); 16.5 Con base en ello, se expidió la certificación no 1042 de 12 de junio de 2014, declarando que no se registra presencia de la comunidad de Jaraguay, “en el área del proyecto” de ampliación del Relleno Loma Grande; 16.6 Esta certificación no fue objeto de recursos, fue publicada en el portal de internet de la entidad. Además, resalta que el acta de creación del Cabildo es de 31 de agosto de 2014, y su posesión se dio el 1º de diciembre de 2014, con posterioridad a la certificación dada por el Ministerio. 16.7 Mediante oficio 0646 de 9 de enero de 2015 y comunicación interna MEM15-00009374 de 17 de marzo de 2015, la Defensora del Pueblo, regional Córdoba, solicitó al Ministerio pronunciarse sobre las graves denuncias acerca de la intención de algunos individuos “para la reubicación de asentamientos indígenas hacia la vereda Loma Grande, ciudad de Montería”. Este fue tramitado mediante Oficio de 15 de mayo de 2015, el Ministerio afirmó que “si se evidencia movilidad y traslado de asentamientos indígenas en el presente (…) si los mismos tienen como propósito, hacerse beneficiario al derecho fundamental a la consulta previa para el proyecto, no procede” (Redacción del original). 16.8 Por oficio de radicado EXTMI15-002961 de 4 de junio de 2015, la directora de la Agencia Montería de Servigenerales solicitó a la Dirección de Consulta Previa investigar “los hechos presentados en la Vereda Loma Grande entorno (sic) a la creación del SUPUESTO CABILDO JARAGUAY (sic) y se investigue a cada uno de las personas (sic) involucradas en el tema ya que se evidencia que hay irregularidades en todo este proceso (…). Por respuesta de 11 de junio de 2015, la dirección dio a conocer el contenido del concepto técnico producto de visita de verificación realizada durante los días 20 de enero y 21 de enero de 2015, al área del proyecto en mención”. 16.9 El 20 de enero de 2015, en reunión en la Alcaldía de Córdoba, se realizó una reunión con la participación de los delegados del área de certificaciones de la Dirección de Consulta Previa, Ministerio del Interior, Personería Municipal de Montería y Defensoría del Pueblo para practicar una visita especial, destinada a verificar las denuncias de la empresa. 16.10 En cumplimiento de su función de propender por los derechos de la comunidades étnicas, ‘como insumo de la visita realizada los días 20 y 21 de enero de 2015 al área y atendiendo los procedimientos establecidos como insumo de la visita de verificación emitió informe de fecha 26 de enero de 2015, el cual concluyó: “Los predios colindantes a los lotes de 8 hectáreas de terreno que demarca el polígono de coordenadas certificado por la Dirección de Consulta previa con la certificación 1042 de 12 de junio de 2014 para el área del proyecto [ampliación de Loma Grande…] tampoco evidenciaron presencia de asentamientos humanos de ninguna índole, toda vez que corresponden por el costado oriental al actual relleno sanitario y con el costado nororiental con el antiguo botadero de la ciudad de Montería, cerrado y clausurado [por la CVS]”. 17. La Dirección de Consulta Previa del Ministerio agregó que la comunidad Jaraguay y su cabildo no se encuentran registrados en las bases de datos de esa dependencia, ni en las aportadas por el Incoder. También, a instancias de Servigenerales, expidió certificación el 12 de junio de 2015, indicando que, según concepto de 3 de junio de 2015, en la zona de ampliación del relleno sanitario no se encuentran comunidades étnicas. Añadió que esta certificación no fue objeto de recurso alguno. 18. Aclaró que el acta de creación del Cabildo Indígena Zenú Caño Viejo las Lamas “Jaraguey” (sic) es de 31 de agosto de 2014; y que su posesión tuvo lugar el 1º de diciembre de 2015, así que, para la época de la creación de la comunidad y la posesión del cabildo, ya se había otorgado la licencia ambiental y no resultaba obligatorio realizar la consulta previa. Alcaldía Municipal de Montería 19. La Alcaldía Municipal de Montería solicitó negar el amparo invocado. Señaló, primero, que la consulta previa es un derecho colectivo, cuya protección no procede por medio de la acción de tutela; indicó que la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior certificó que no existen comunidades étnicas en la zona de las obras del relleno; agregó que la participación de la población asentada en el área de influencia del relleno tuvo lugar en audiencia pública (sesiones de 3 de septiembre de 2014 y 25 de septiembre de 2014, en el centro de convenciones de la ciudad). Precisó que, en tal escenario, los ingenieros de la empresa explicaron los impactos de la medida, y la comunidad tuvo la oportunidad de participar. Indicó que el Incoder informó a Servigenerales que se habían verificado las coordenadas del área de influencia del relleno y se determinó que estas no coinciden con territorios legalmente titulados como resguardos indígenas o comunidades étnicas. 20. Además, señaló que no se demostró violación al derecho a un ambiente sano y no pudo darse la alegada contaminación de fuentes de agua porque el lixiviado se realiza en el relleno de forma cuidados. Cuestionó, finalmente, el que un Club de Golf se presente como indígena, titular de derechos derivados de la diferencia étnica y cultural. Sentencia de Primera Instancia 21. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería sostuvo que la acción de tutela no era procedente porque aquella solicitaba la protección del derecho colectivo al medio ambiente que debía reclamarse a través de la acción popular. Resaltó que los accionantes no demostraron afectaciones individuales producto de la operación del relleno y que tampoco se opusieron a la Resolución de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales que autorizó la ampliación de tal relleno. Por su relevancia, resulta oportuno trascribir los siguientes acápites de la sentencia: “(…) teniendo en cuenta que estamos frente a la reclamación de la protección principal del derecho fundamental a un ambiente sano, pues alegan los accionantes vienen siendo afectados en su comunidad por la operación del relleno sanitario de Loma Grande, y este por su misma naturaleza es de carácter colectivo, desde ya advierte el Tribunal la acción idónea para reclamar lo que ahora exponen los actores en la demanda de tutela es la acción popular (…). Posteriormente, tomando en consideración la existencia de la sentencia T-294 de 2014, que concedió la tutela a la población indígena de Venado, afectada por un relleno sanitario, precisó el Juez Constitucional de Primera Instancia: “Ahora bien, se conoce que esta decisión de la Honorable Corte Suprema de Justicia fue revocada mediante sentencia T-294 de 2014 de la Honorable Corte Constitucional, dando así confirmación a la emitida por esta Sala el 7 de mayo de 2012, donde se protegieron los derechos invocados por los accionantes de la comunidad El Venado del Municipio de Ciénaga de Oro, en lo atinente a la suspensión de la construcción del relleno sanitario de Canta Gallo; pero aquel evento era distinto, toda vez que después de realizada inspección judicial al lugar se determinó que existían posos (sic) artesanos de donde las familias tomaban el agua para consumo humano y ésta ya mostraba turbiedad y contaminación por la referida construcción; además, se observó que las viviendas estaban aledañas al proyecto de relleno, lo que indicaba que la afectación era inminente, lográndose en aquella oportunidad demostrar la afectación del derecho fundamental a la salud, situación que en este particular asunto no demostraron fehacientemente los accionantes de la Vereda Loma Grande, es decir, no soportaron mediante pruebas que los derechos alegados como conculcados individualmente estaban siendo afectados con la operación del relleno en esa zona residencial. Es más, lo que se determinó es que la población se encuentra a más de 2000 metros de distancia del relleno sanitario”. Finalmente, indicó el Tribunal: “Finalmente, encuentra la Sala que contra la resolución No. 0252 de 4 de marzo de 2015, mediante la cual la ANLA ordenó la ampliación del relleno sanitario, sólo interpuso recurso de reposición SERVIGENERALES S.A. E.S.P., es decir, la comunidad que se predica afectada no hizo uso de ese recurso aun teniendo conocimiento del referido acto administrativo, situación que permite inferir que se quiere tomar la acción de tutela en este momento como un mecanismo alternativo, lo que desdibuja su naturaleza de residualidad, otro motivo para determinar que realmente en esta oportunidad resulta improcedente”. Impugnación 22. Algunos de los accionantes expresaron su intención de impugnar el fallo, sin exponer la razón de su inconformidad con el fallo de primera instancia. Sentencia de Segunda Instancia 23. La Sala Segunda de Decisión de Tutelas de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia confirmó el fallo recurrido. Consideró que frente a los reclamos de los accionantes existe un mecanismo idóneo de defensa judicial que consiste en la acción popular, por lo tanto, los reproches de los peticionarios no pueden ser conocidos a través de la acción de tutela. Indicó que los accionantes también podían demandar la decisión de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Además, sostuvo que la acción de amparo no se interpuso en un término razonable, pues se presentó meses después -11 meses- de la expedición de la resolución que permitió la ampliación de la licencia ambiental. Actuaciones en sede de revisión 24. En el trámite de revisión, la Corte Constitucional recibió diversos documentos y decidió practicar pruebas adicionales, para mejor proveer, con base en el artículo 64 del Reglamento Interno. Sin embargo, advierte la Sala que buena parte de los documentos remitidos por los intervinientes son idénticos a los que incorporaron desde el inicio del trámite. Por ese motivo, a continuación se efectúa sólo una breve relación de los elementos adicionales recibidos por la Corporación. 25. El 22 de agosto de 2016, el señor Levis Méndez Márquez, en calidad de Capitán Mayor del Cabildo Indígena Mayor de Montería María Solipa y Mirta Díaz Morelo, como Secretaría del Cabildo Indígena Menor Xaraquiel, radicaron un escrito ante la Corte Constitucional, con el propósito de: “[A]clarar […] la real situación presentada en el Municipio de Montería y en todo el Departamento de Córdoba, en relación con las minorías indígenas, de las cuales nosotros somos sus máximos representantes. Como se lo manifestamos al Señor Alcalde Carlos Eduardo Correa Escaf (…) el pasado 2 de febrero de 2015, el cabildo Mayor Indígena MARIA SOLIPA cuyo asentamiento es el Municipio de Montería, fue creado desde el año 2010, según consta en el acta de creación de fecha 27 de septiembre del mencionado año, teniendo como fundamento los lineamientos otorgados por la Ley 89 de 1890, Ley 21 de 2001, Convenio 169 de la OIT y de conformidad con lo señalado en Circular 09 de diciembre de 2009 emanada del Ministerio del Interior, documentación de constitución y posesión que se encuentran debidamente registradas en la secretaría de gobierno, tanto del Municipio de Montería como del Departamento de Córdoba”. En el escrito, se indica que la organización indígena mencionada fue reconocida y posesionada por la administración municipal, de acuerdo con los parámetros establecidos por el Ministerio del Interior, el día 21 de agosto de 2014, posterior a la sanción del decreto 028 de 4 de octubre de 2013, a través del cual se establecieron políticas públicas indigenistas en el municipio de Montería; esto después de más de 5 años de larga espera y demostración clara de nuestra condición indígena, susceptible de ser protegida”. Indican que en la comunicación a la que hacen referencia denunciaron ante la Alcaldía municipal de Montería (Departamento de Córdoba) su preocupación por la reciente creación de diez cabildos indígenas en un período no mayor a 3 meses, por parte de la universidad UNICJAO, argumentando que tales cabildos carecen de requisitos legales y que su propósito es saquear el presupuesto municipal, y afiliarse a intereses políticos, faltando a la verdad. Añaden que, en la misma oportunidad pusieron en conocimiento de la Administración municipal la preocupación especial, respecto del supuesto cabildo indígena denominado Jaraguay, pues fue público desde el mismo momento en que iniciaron su campaña de ‘conversión’ a un grupo étnico, que las instrucciones estaban dadas por el Gerente del Club de Golf, club que coincidencialmente lleva como nombre Jaraguay, el cual también fue adoptado por la recién creada minoría: “También denunciamos ante la administración municipal la preocupación latente en nuestra comunidad, por el uso indiscriminado de la condición de indígena a efectos de obtener beneficios particulares, pues fue ampliamente divulgado que el pequeño sector de la comunidad de Loma Grande, que pretende hacerle creer a las autoridades que es un cabildo indígena, que su interés era obtener una indemnización de perjuicios por parte de la Administración Municipal y la empresa de aseo SERVIGENERALES S.A. E.S.P., mediante acciones judiciales lideradas por su abogado señor José Javier de la Hoz, quien por hacer parte del bufete de abogados del Doctor Abelardo de la Espriella, contaba con la reputación necesaria para lograr su cometido. Concluimos en aquella oportunidad nuestro escrito, reiterándole al señor alcalde que nuestra única intención era defender nuestro territorio y evitar que las ayudas y beneficios que naturalmente fueran destinados a las minorías que representamos terminaran en manos inescrupulosas que solo buscan lucrarse del gobierno, pues conocido también es, que esta comunidad de Loma Grande fue indemnizada en más de 10.000 millones de pesos por parte de la Alcaldía Municipal, cuando en su momento alegaron ser recicladores que habían visto imposibilitada la continuidad de su actividad de supervivencia cuando las leyes de la República cambiaron el modo de operación del reciclaje en Colombia, sin siquiera poner de presente su supuesto estatus indígena. Además de salvaguardar la administración municipal de nuevos líos de orden legal con esa comunidad, que una vez más recurría a artimañas para inducirnos en error. […] Y es precisamente por esa alegría y motivación, que nos sentimos obligados a intervenir en la presente acción de tutela que ha sido seleccionada para revisión, toda vez que sentimos que es nuestra responsabilidad evitar a toda costa que esta Honorable Corporación sea inducida en error y resulte reconociéndole la condición de indígena a la comunidad de la Vereda Loma Grande, cuando en realidad no lo son, pues están movidos únicamente por intereses particulares de algunos, aprovechando nuestra lucha, ser indígena se lleva en la sangre, en nuestras costumbres culturales, religiosas, medicinales y folklóricas, características todas ellas que brillan por su ausencia en la comunidad de la Vereda Loma Grande que ahora en razón a los intereses de unos pocos, pretende llamarse cabildo Jaraguay y beneficiarse con esto, de las especiales protecciones y potenciales beneficios de las verdaderas minorías protegidas en Colombia”. Añaden que la “suplantación de comunidades indígenas desafortunadamente se ha multiplicado, pues como ha quedado expuesto al existir una clara y especial protección de nuestros derechos, se ha vuelto un ‘buen negocio’ pertenecer a una comunidad especialmente protegida, a efectos de obtener distintos beneficios como salud y educación; estas situación ha venido siendo denunciada y de la cual en distintos medios de comunicación ha sido registrado (sic) […]” 26. En oficio radicado ante la Secretaría de la Corte Constitucional por el Cabildo Indígena Zenú Jaraguay, se indica que este ha expresado ante el Concejo Municipal de Montería “inconformidad por el mal manejo de relleno sanitario de Montería y las irregularidades legales y ambientales que comprometen la salud de nuestro pueblo”; señala que durante muchos años fueron víctimas de tales abusos, como lo demuestra el paso del trámite de la CVS al MADS, a través de la ANLA, “extrañamente cuando la corporación estaba culminando el proceso de no certificación de la ampliación de dicho relleno”.[6] El Cabildo de Jaraguay remitió además (i) el documento “Persistencia étnica y cultural indígena zenú en el Cabildo Jaraguay”; (ii) la escritura pública No 97 de 13 de marzo de 1925, en la cual se constituye la Sociedad de Colonos Cultivadores de Loma Grande; (iii) Certificación del Consejo Regional Indígena Zenú (Criz) donde se describe la formación, constitución, posesión e integrantes del cabildo; (iv) certificación del señor Gobernador Mayor y Cacique del Resguardo indígena Sinú del Alto San Jorge en el que se informa la existencia del Cabildo Indígena Jaraguay, posesionado ante el Resguardo Indígena Zenú del Alto San Jorge; (v) fotocopias de las actas de constitución y posesión del cabildo (que ya se hallaban incorporadas al expediente) y carta enviada al Alcalde de Montería el 18 de diciembre de 2012, en la cual solicitaban su intervención frente el derrame de lixiviados, que afecta la salud de los habitantes de la vereda Loma Grande; memoria USB, fotos y videos de las condiciones del basurero a cielo abierto de Montería y censo de familias del Cabildo. 27. La comunidad indígena envío, así mismo, un censo de la comunidad, que refleja los siguientes datos: Vereda Loma Grande, 136 familias y 547 personas; Caño Viejo Las Lamas, 274 familias y 850 personas; Toledo dos, 45 familias y 160 personas. Total, 455 familias y 1557 personas. Sin nombres, sin familias. (Fl. 118). 28. Finalmente, la Sala considera relevante hacer referencia a la Resolución No. 0569 del 21 de mayo de 2015 de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, a través de la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto por SERVIGENERALES contra la Resolución No. 0252 de 2015. En esta resolución la ANLA resolvió el recurso de reposición y señaló aspectos de especial importancia en lo que tiene que ver con el funcionamiento del derecho sanitario, como se explica a continuación. 29. De acuerdo con la ANLA, se percibe (i) la existencia de residuos peligrosos derivados de la operación del relleno, aunque estima adecuado que Servigenerales haya aclarado que sólo recibirá residuos ordinarios, pues ello disminuye el riesgo ambiental; (ii) descarta la necesidad de celdas de seguridad, debido a la indicación de Servigenerales, en el sentido de que no recibirá los residuos peligrosos; (iii) consideró relevante la construcción de pondajes de lixiviados, pues estimó que se encuentra demostrado que “la circulación de lixiviados como tratamiento único no garantiza un tratamiento suficiente”; (iv) indicó que es necesaria la construcción de un dique pues la infraestructura actual no tiene la altura mínima de 5 metros por encima del “nivel freático”; (v) determinó que no es posible utilizar llantas como protección o filtros, como lo hace la empresa, por las deficiencias de la construcción; (vi) señaló que el tanque presentado por Servigenerales no garantiza el almacenamiento y circulación adecuados del lixiviado; (vii) sostuvo que, de acuerdo con el estudio de impacto ambiental de la empresa, los suelos del lugar están contaminados por lixiviados, a raíz del antiguo botadero (El Purgatorio), por lo que debe establecerse una “línea de base del componente hídrico de la zona objeto de ampliación que permita establecer indicadores ambientales y realizar un control eficiente de los lixiviados”; (viii) en cuanto a la “estabilidad del dique”, señaló que si bien Servigenerales indicó que la pérdida de material de cobertura no implica la desestabilización de la masa, la ANLA pudo verificar, en una visita al terreno, la pérdida acelerada de masa. (ix) finalmente, precisó que persiste un manejo deficiente de lixiviados y estimó que, si no existe una demostración de que la recirculación de lixiviados es un tratamiento suficiente, no debe utilizarse. 30. En términos generales, se trata de conceptos técnicos y recomendaciones de la ANLA como condición para la ampliación y funcionamiento del relleno. Posteriormente, la Sala determinará su relevancia en lo que tiene que ver con la presunta violación de los derechos de los accionantes. II. CONSIDERACIONES Competencia 31. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y 54A del Reglamento Interno (Acuerdo N° 05 de 1992), la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para estudiar el asunto objeto de revisión. De la importancia de una sentencia de unificación 32. De acuerdo con el artículo 54 del Reglamento de la Corte Constitucional, la revisión de un expediente de tutela puede ser realizada por la Sala Plena, siempre que se perciba la necesidad de unificar la jurisprudencia de las salas de revisión, y opcionalmente, cuando se trate de acciones dirigidas contra sentencias de las otras altas cortes o cuando el caso presente especial relevancia jurídica o social. En esta oportunidad, la Sala Plena decidió asumir la revisión del caso, debido a que involucra un complejo conjunto de actores y derechos, en el ámbito de la consulta previa, la participación y el ambiente sano, es decir, por su relevancia jurídica y social y por la posibilidad de sistematizar su jurisprudencia en aspectos relevantes para la adecuada comprensión y aplicación de estos derechos. Presentación del caso 33. En los antecedentes recién expuestos la Sala basa su exposición en la versión de las partes e intervinientes y en las decisiones de instancia. En este acápite se ofrece una síntesis que pretende integrar esas piezas para lograr una visión panorámica del asunto que corresponde analizar a la Sala. Este acápite, sin embargo, no constituye una evaluación final de los elementos probatorios, ni un prejuzgamiento sobre los argumentos constitucionales de cada una de las partes, sino un recurso expositivo para la descripción de un problema jurídico de especial complejidad. Las conclusiones de la Corte Constitucional se presentan en el estudio del caso concreto. 34. Un conjunto de pobladores de la vereda Loma Grande (Montería, Córdoba), un cabildo indígena y un club de golf (corporación privada) presentaron acción de tutela contra el Ministerio del Interior, la ANLA, la CVS, la Alcaldía de Montería (vinculada por el Juez de Primera Instancia) y Servigenerales ESP, pues consideran que la ampliación del relleno sanitario de Loma Grande afecta sus derechos fundamentales al ambiente sano, la participación ambiental, el agua potable, la equitativa distribución de cargas y beneficios, la identidad étnica, la consulta previa, al agua potable, todos en conexidad con la salud y la vida. 35. El relleno sanitario de Loma Grande se encuentra ubicado en la vereda del mismo nombre, en el kilómetro 8 de la carretera que conduce de Montería a Planeta Rica (departamento de Córdoba). Comenzó a operar en el año 2005, en un área de 3,5 hectáreas y con una vida útil de 20 años, con licencia ambiental concedida por la CVS a Parques Nueva Montería, y cedida un año después a Servigenerales, entidad que actualmente se encuentra a cargo de su operación y que, en el año 2010, tras constatar que el relleno se agotaría antes de lo previsto, solicitó licencia para ampliar el área y extender la vida útil del relleno. Actualmente, el relleno atiende las necesidades de trece municipios[7], entre ellos, Montería, la capital del Departamento de Córdoba. 36. Durante el trámite de licenciamiento para la ampliación del relleno, Servigenerales extendió invitación al señor Félix Delgado, Presidente de la Junta de Acción Comunal de la Vereda Loma Grande, a participar en una mesa de trabajo relacionada con las obras de ampliación del relleno. El señor José Javier de la Hoz Rivero, abogado profesional, informó que la comunidad habría rechazado la invitación por considerar que carecía de la información necesaria para acudir a la reunión. El mismo abogado, presentó derecho de petición solicitando un amplio conjunto de documentos, requerimiento respondido parcialmente por Servigenerales, y negado también de forma parcial, argumentando reserva o imposibilidad para entregar parte de la información, por no tenerla en su poder. 37. El día 10 de junio de 2015, el señor José Javier de la Hoz Rivero, actuando como apoderado de 119 pobladores de la vereda Loma Grande y del Club de Golf Jaraguay, solicitó ante la CVS la realización de una audiencia pública ambiental; el 24 de junio de 2014, la Corporación accedió a la petición y el 1º de julio del mismo año ordenó la celebración de ésta; envió las citaciones pertinentes y convocó a la Empresa Servigenerales, a la Alcaldía de Montería y a la Personería Municipal. La citación fue además publicada en su portal de Internet y en diarios de circulación regional y local. 38. El 30 de julio de 2014 se inició en el Centro de Convenciones de Montería la primera fase de la audiencia, correspondiente a una reunión informativa. Sin embargo, esta se declaró fallida por la inasistencia de Servigenerales SA, entidad que solicitó la revocatoria directa de la decisión de celebrar la audiencia. Esta pretensión fue rechazada por la CVS, autoridad que fijó nuevamente edicto de convocatoria a audiencia pública, el 19 de agosto de 2014. La fase informativa, finalmente, tuvo lugar el 23 de septiembre de 2014, con asistencia de Servigenerales. Sin embargo, los accionantes afirman que el espacio no fue productivo ni efectivo, debido a la ausencia de información para su intervención. 39. Es importante indicar que la Corte Constitucional se refirió en una decisión del año 2014 al relleno sanitario Loma Grande, en un caso basado en una problemática similar, pero en relación con otro relleno sanitario, el de Cantagallo, que en el momento recibía residuos de tres municipios del Departamento de Córdoba (Ciénaga de Oro, Cereté y San Carlos). Así, en la sentencia T-294 de 2014[8], la Corte conoció la tutela presentada por la comunidad indígena Venado, de la etnia zenú, por la violación a su derecho a la consulta previa y por diversas afectaciones ambientales derivadas del funcionamiento del relleno sanitario Cantagallo. Este caso, como puede verse, guarda estrecha relación fáctica con el asunto objeto de revisión, razón por la cual sus fundamentos centrales serán tenidos en consideración, de forma integral, en diversos apartes de esta providencia. La Sala se referirá indistintamente a este precedente como la sentencia T-294 de 2014 o el precedente de Cantagallo. 40. El 24 de septiembre de 2014, la Viceministra de Agua y Saneamiento Básico de Minvivienda, Ciudad y Territorio solicitó al MADS asumir el proceso de licenciamiento, en aplicación de la facultad discrecional prevista en el numeral 16 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993 y el numeral 10 del artículo 2º del Decreto Ley 3570 de 2011. El 4 de noviembre de 2014, Minambiente asumió la competencia y ordenó a la ANLA realizar la ‘evaluación y control ambiental’ del trámite de ampliación de licencia ambiental de Loma Grande. Después de la remisión del expediente desde la CVS hacia la ANLA, esta última culminó el trámite. En ese período, sin embargo, surgió una controversia entre ambas autoridades, acerca de cuál de estas debía resolver las peticiones y asuntos sancionatorios asociados al relleno; conflicto decidido por la Sala de Consulta y Servicio Civil (encargada de la solución de conflictos de competencia administrativos). Esta última concluyó que todo el trámite, incluida la respuesta de peticiones y los asuntos sancionatorios, había quedado en manos de la ANLA. 41. Después de analizar la información, la ANLA emitió concepto técnico No. 856 de 2 de marzo de 2015, y, por resolución 0252 de mayo de 2015 otorgó licencia ambiental para la ampliación de Loma Grande; en esta decisión, la ANLA describió un conjunto de hallazgos ambientales, por lo que ordenó a Servigenerales adoptar medidas relacionadas con el uso de materiales para el aislamiento de los residuos, la protección de las fuentes de agua, el aislamiento de las aguas pluviales, la construcción de nuevos pondajes (piscinas para el tratamiento de residuos), la estabilidad de la construcción, la infraestructura de la planta, entre otros. Servigenerales presentó recurso de reposición, el cual fue resuelto por Resolución 0569 de 2015, en la que se confirmó la mayor parte de las decisiones descritas, y se accedió a reponer determinados aspectos concretos. El 16 de abril de 2016 los accionantes presentan la acción de tutela objeto de revisión por la Sala Plena. La CVS argumenta que debe ser desvinculada del trámite, a raíz de la decisión del MADS de asumir el licenciamiento a través de la ANLA; el Ministerio del Interior cifra su intervención en desvirtuar la procedencia de la consulta previa y explica la forma en que fueron expedidas las certificaciones sobre presencia de comunidades étnicamente diferenciadas en la zona, al tiempo que propone la improcedencia de la acción por la existencia de otros mecanismos de defensa judicial; Servigenerales solicitó declarar la improcedencia de la acción, también por razones de subsidiariedad, al tiempo que defendió el funcionamiento del relleno sanitario Loma Grande, y el cumplimiento de los estándares ambientales establecidos por las autoridades competentes. Argumentó que la pluralidad de actores desvirtuaba la existencia de una amenaza a intereses iusfundamentales y hacía incomprensible la petición de amparo; la Alcaldía de Montería argumentó que la discusión debía adelantarse a través de las acciones populares, al tiempo que cuestionó la acción conjunta de la comunidad indígena, los pobladores de Loma Grande y un club de golf (que lleva el mismo nombre de la comunidad indígena). 42. El Juez Constitucional de Primera Instancia negó el amparo, primero, por considerar que la tutela es improcedente para la protección de derechos e intereses colectivos, como el ambiente sano; y, segundo, porque en su criterio, a partir de las pruebas recaudadas, principalmente la inspección judicial realizada por el Magistrado Sustanciador y las certificaciones del Ministerio del Interior, fue posible concluir que no se comprobaron las violaciones alegadas. El Juez de Segunda Instancia revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la improcedencia de la acción[9]. El argumento central de esta decisión es que los actores deben acudir a la acción popular, pues la acción persigue la protección de intereses colectivos. Planteamiento del problema jurídico a resolver 43. Una vez sintetizados los hechos del trámite, la Sala debe plantear el problema jurídico a resolver. Es importante señalar, en este punto, que el juez constitucional posee amplias facultades para interpretar las demandas de tutela, y para establecer la necesidad de pronunciarse y, eventualmente proteger, derechos no invocados por los peticionarios. Además, la Corte Constitucional tiene la facultad y el deber de establecer el problema jurídico con miras a desarrollar y unificar la jurisprudencia sobre los derechos fundamentales. En ese ámbito, guiado por el principio de informalidad, la prevalencia del derecho sustancial y la función esencial de este Tribunal, la Sala considera pertinente presentar, como cuestión previa, el análisis de legitimación por activa, pues se trata de un asunto ampliamente discutido por las partes y resulta determinante para establecer el ámbito material de los problemas que abordará la Sala. Antes de plantear el problema jurídico, la Sala considera pertinente abordar, como cuestión previa, la legitimación por activa, por ser un asunto ampliamente discutido por las partes y cuya respuesta necesariamente condiciona el alcance del pronunciamiento de la Corte. Es conveniente tratar este asunto como cuestión previa, entonces, porque en este trámite opera como un medio para decantar la construcción del problema jurídico a resolver. Legitimación por activa (Cuestión previa) 44. La acción de tutela objeto de revisión fue presentada por un conjunto de actores con características e intereses diversos, con la pretensión de obtener la protección de un número amplio de derechos fundamentales, tales como la consulta previa, la participación ambiental, el agua potable, la salud, la equidad en las cargas y beneficios de las medidas que afectan el ambiente y la dignidad, todos en conexidad con la vida. Con fines expositivos, la Sala se ha referido a este conjunto plural de accionantes como el club de golf, la comunidad indígena y los pobladores de Loma Grande. 45. Pues bien, la Corte Constitucional advierte, desde el comienzo de la exposición, que no todos los demandantes son titulares de los derechos invocados, lo que supone un primer problema procedimental, acerca de su capacidad para acudir en conjunto en defensa de los derechos mencionados. En términos más detallados, la primera pregunta que debe resolver la Sala es esta: ¿Puede un conjunto heterogéneo de actores, tales como un grupo amplio de personas naturales, una corporación privada y un club de golf, perseguir de forma conjunta la protección de derechos de los que (i) todos son titulares (como el ambiente sano), (ii) sólo son titulares las comunidades indígenas (como la consulta previa), o (iii) su titularidad recae exclusivamente en las personas naturales (como la salud y la vida), cuando se atribuye su violación a las mismas acciones y omisiones? 46. La jurisprudencia constitucional se ha referido a la legitimación por activa como la capacidad para acceder a la acción de tutela. Esta posibilidad está definida en términos procedimentales en la propia Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, en principio, a través de cuatro reglas básicas: (i) toda persona puede acudir en defensa de sus derechos fundamentales; (ii) toda persona puede perseguir la defensa de estos, a través de apoderado judicial; (iii) excepcionalmente, una persona puede actuar como agente oficioso de derechos ajenos, siempre que el titular esté imposibilitado para hacerlo y ratifique su interés en el ejercicio de la acción; o (iv) la Defensoría Pública y los personeros municipales pueden presentar acción de tutela, en defensa de los derechos de cualquier persona, en virtud de sus funciones constitucionales. 47. Estas reglas poseen relevancia constitucional. Primero, porque la decisión de una persona de acudir a la justicia con el fin de defender sus derechos se desprende de su autonomía y, por lo tanto, de su dignidad humana; segundo, porque la respuesta que se dé a los problemas de legitimación se refleja en la eficacia de los derechos fundamentales y delinea el alcance del acceso a la justicia constitucional; tercero, porque involucra el funcionamiento racional de la Rama Judicial. Es por ello que el análisis de legitimación, sin ser propiamente formal, sí está guiado por la titularidad del derecho y la voluntad de acudir ante los jueces constitucionales[10]. 48. La Sala analizará entonces la titularidad de los derechos, como presupuesto para el acceso a la administración de justicia y, si la acción presentada satisface las reglas ya mencionadas. Dada la pluralidad de derechos y actores ya mencionada, resulta conveniente comenzar por una breve exposición, desde el concepto de derechos fundamentales que viene edificando la jurisprudencia constitucional, que explique cuándo y en qué sentido se define la titularidad de estos bienes superiores para las personas naturales, las comunidades indígena y las personas jurídicas. 49. Los derechos fundamentales son normas jurídicas de estructura compleja, pues, si bien se presentan bajo una formulación sucinta, en realidad cada uno de ellos involucra una densa trama de relaciones jurídicas. Esta riqueza normativa comienza a evidenciarse ante la aparición de casos concretos y se va concretando en las normas legislativas que los desarrollan, en decisiones judiciales, y especialmente en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que va perfilando su contenido a través de subreglas o normas adscritas concretas[11]. 50. El derecho al ambiente sano, que cobra especial relevancia en el asunto objeto de estudio, no es la excepción. Fue incorporado en la Constitución Política dentro del capítulo de los derechos colectivos, aunque posee también una faceta individual, en la medida en que es imprescindible para el desarrollo de un proyecto de vida digno para cada persona. Como derecho colectivo, su naturaleza es difusa, lo que significa, básicamente, que cada persona lo disfruta, sin exclusión de las demás. Como derecho individual se materializa en la defensa del entorno inmediato de cada persona y es una condición de vigencia de otros derechos fundamentales, especialmente, la salud y la vida. 51. Estas características del ambiente sano se proyectan en el ámbito procedimental y determinan el alcance de la acción de tutela para su protección. En la jurisprudencia constitucional, en un primer momento, la Corte consideró que la acción de tutela resultaba procedente para su defensa, ante la ausencia de un desarrollo normativo específico de las acciones populares y de grupo. Sin embargo, con la expedición de la Ley 472 de 1998 el análisis de procedencia se hizo más estricto, pues estas suponen, en principio, un medio idóneo y efectivo para la protección de estos bienes o intereses jurídicos, razón por la cual el principio de subsidiariedad exigiría acudir a este medio y no a la acción de tutela Sin embargo, la Corte Constitucional ha mantenido una línea jurisprudencial constante, desde la sentencia SU-1116 de 2001, que admite la procedencia excepcional de la acción de tutela para la protección de derechos e intereses colectivos. Esta línea se basa en cuatro subreglas, así: “(i) que exista conexidad entre la violación o amenaza a un derecho fundamental de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea ‘consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo’. Además, (ii) el peticionario debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza subjetiva; (iii) la vulneración o la amenaza del derecho fundamental no deben ser hipotéticas, sino que deben aparecer expresamente probadas en el expediente. Y (iv) finalmente, la orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado y no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza”. Estas subreglas fueron precisadas en una decisión ulterior, en el ámbito de la prevención y atención de desastres y en lo que tiene...