Sentencia SU-213 de 2021

SU213-21 Sentencia SU213/21 DERECHO AL ACCESO A LA TIERRA-Dimensiones Primero, la garantía de la seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia de la tierra, que “incluye el respeto por la propiedad, la posesión, la ocupación [y] la mera tenencia”, en los términos previstos por la ley. Segundo, el acceso progresivo a los bienes y servicios que permitan llevar a cabo los proyectos de vida de la población rural, “como educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial”. Tercero, el acceso a propiedad de la tierra por medio de mecanismos como “la titulación individual, colectiva o mediante formas asociativas; concesión de créditos a largo plazo; creación de subsidios para la compra de tierra; y desarrollo de proyectos agrícolas”, siempre que se cumplan los requisitos previstos por ley. ADJUDICACION DE BALDIOS-Finalidad La adjudicación de baldíos es una de las formas para garantizar el derecho de la población campesina de acceso progresivo a la tierra. Esto, por supuesto, sin que exista un derecho en sí mismo “a la adjudicación de bienes baldíos”. CAMPESINOS Y TRABAJADORES RURALES-Sujetos de especial protección constitucional en la jurisprudencia constitucional El reconocimiento de los campesinos como sujetos de especial protección no implica que “tengan derecho ipso iure a la adjudicación” de baldíos. Si bien la jurisprudencia unificada de la Corte Constitucional ha reconocido que “el acceso progresivo de los campesinos a la tierra requiere la movilización colectiva y sobre todo, su participación, dándole impulso a los procesos agrarios”, la Corte ha precisado que esta participación “no es suficiente para otorgarles (…) un derecho a la adjudicación de bienes baldíos o a extinguir a favor suyo el dominio sobre predios ociosos”. ACCESO PROGRESIVO A LA TIERRA DE LOS CAMPESINOS-Jurisprudencia constitucional 1. El derecho de acceso progresivo a la tierra tiene carácter fundamental; 2. Los campesinos son sujetos de especial protección constitucional en determinados escenarios. En concreto, cuando (i) se encuentren en circunstancias de marginalización y vulnerabilidad o (ii) formen parte de grupos de sujetos de especial protección constitucional; 3. Su condición de sujetos de especial protección constitucional no implica que los campesinos sean titulares per se del derecho a la adjudicación de un bien determinado; 4. Para la adjudicación de baldíos es necesario cumplir con los requisitos subjetivos y objetivos previstos por la Ley 160 de 1994; y 5. En el trámite de los procedimientos administrativos agrarios, el Estado debe garantizar la participación de las comunidades campesinas, conforme a las reglas del debido proceso administrativo. ELEMENTOS DEL DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Reiteración de jurisprudencia DERECHO DE PETICION-Respuesta debe ser de fondo, oportuna, congruente y tener notificación efectiva DERECHO DE PETICION-Relación con otros derechos fundamentales DERECHO DE PETICION Y DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Núcleo esencial La efectiva puesta en conocimiento de la respuesta que se brinde a una petición incoada –la cual debe ser de fondo, clara y congruente– es relevante para el ejercicio del derecho al debido proceso. Esto, toda vez que “a partir de que se pone en conocimiento la respuesta a la petición, inicia el término que se tiene para interponer los recursos que procedan contra la decisión tomada por la autoridad”. En consecuencia, “el conocimiento de la respuesta resulta indispensable para la realización del derecho de defensa, como parte del derecho al debido proceso”. DERECHO DE PETICION Y DERECHO DE ACCESO PROGRESIVO A LA TIERRA-Alcance El derecho de petición es relevante en el trámite de los procedimientos agrarios porque permite vincular de manera activa al campesino en dichos procesos. DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Consagración constitucional DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Contenido/DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Alcance La Corte Constitucional ha identificado tres finalidades del debido proceso administrativo, a saber: “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) garantizar la validez de sus propias actuaciones y (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”. DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Elementos esenciales (i) el acceso a la justicia en libertad e igualdad de condiciones, (ii) el ejercicio de la legítima defensa, (iii) la determinación de trámites y plazos razonables y, por último, (iv) la imparcialidad en el ejercicio de la función pública administrativa. DERECHO A UN PLAZO RAZONABLE-Hace parte del debido proceso La razonabilidad del plazo deberá determinarse “en cada caso particular y ex post”, de conformidad con cuatro criterios definidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: (i) la complejidad del asunto, (ii) la actividad procesal del interesado, (iii) la conducta de la autoridad competente y, por último, (iv) la situación jurídica de la persona interesada. DERECHO A UN PLAZO RAZONABLE-Autoridades deben informar al interesado sobre las medidas utilizadas, las gestiones llevadas a cabo y las causas que no permitieron dictar una decisión oportuna Las autoridades tienen el deber de informar al interesado: (i) “las medidas utilizadas”, (ii) “las gestiones realizadas” y (iii) “las causas que no permitieron dictar una decisión oportuna”. Según la Corte, esta regla encuentra fundamento en que “los interesados en la actuación procesal tienen derecho a conocer con precisión y claridad las circunstancias (…) que impiden una resolución pronta de los procesos”, razón por la cual “a los funcionarios no les basta con aducir exceso de trabajo o una significativa acumulación de procesos para justificar el incumplimiento de los términos judiciales, dado que no puede hacerse recaer sobre la persona que acude a la jurisdicción [o a la administración], la ineficiencia o ineficacia del Estado”. DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN PROCEDIMIENTOS ESPECIALES AGRARIOS-Jurisprudencia constitucional DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN PROCEDIMIENTOS ESPECIALES AGRARIOS-Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos DERECHO DE PETICION EN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO AGRARIO-Vulneración por Agencia Nacional de Tierras al incumplir los plazos y no responder de forma integral, clara, precisa y actual las solicitudes del peticionario PROCEDIMIENTO DE DESLINDE-Etapas del procedimiento administrativo Decreto 1465 de 2013 BLOQUEO INSTITUCIONAL INCONSTITUCIONAL-Configuración La Sala Plena considera que (i) la prolongada inobservancia de los términos procesales en los referidos procedimientos administrativos, (ii) las reiteradas omisiones respecto de las solicitudes de información presentadas y (iii) los excesivos periodos de inactividad procesal denotan un contexto de “parálisis institucional”, que constituye una afectación para los accionantes como sujetos procesales de las actuaciones administrativas a cargo de la ANT. DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Realización de la dignidad humana El Estado debe “garantizar unas reglas de juego claras que les permitan a tales personas acceder a la propiedad rural, para así emprender no sólo un trabajo y una actividad económica que les brinde la seguridad económica que necesitan, sino la posibilidad de desarrollar plenamente su identidad campesina”. DERECHO DE ACCESO PROGRESIVO A LA TIERRA DE POBLACION CAMPESINA-Incumplimiento de los términos en los procedimientos agrarios, impide el goce efectivo del derecho de acceso a la tierra DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO Y DERECHO DE ACCESO PROGRESIVO A LA TIERRA-Decisiones deben ser en plazo razonable La Sala Plena considera que, si hubiere lugar a ello, una vez la ANT resuelva dichos procedimientos administrativos, deberá tramitar, dentro de un plazo razonable y conforme los principios de legalidad, buena fe y confianza legítima en la administración, las solicitudes y los trámites de adjudicación de los bienes declarados como baldíos de la nación, con el fin de garantizar el acceso progresivo a la tierra de los miembros de la comunidad campesina de “El Garzal”. Referencia: Expediente T-7.207.463 Acción de tutela presentada por Salvador Alcántara y otros contra la Agencia Nacional de Tierras (ANT) Magistrada ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Bogotá, D.C., ocho (8) de julio de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. Síntesis del caso. El 27 de julio de 2018, Salvador Alcántara y otras 106 personas interpusieron acción de tutela en contra de la Agencia Nacional de Tierras (en adelante, ANT). En su solicitud, los accionantes invocaron, entre otros, la protección de sus derechos de petición y al debido proceso administrativo. Esto, debido a que la entidad accionada no había (i) proferido respuesta de fondo frente al derecho de petición presentado por Salvador Alcántara el 26 de abril de 2017, ni (ii) culminado los procedimientos administrativos especiales que adelanta en el corregimiento de “El Garzal”. Tras el trámite de instancias, la tutela fue resuelta por la sentencia T-532 de 2019. Sin embargo, el 16 de diciembre de 2019, los accionantes solicitaron la nulidad de dicha sentencia. Mediante el auto A-272 de 6 de agosto de 2020, la Sala Plena de la Corte declaró la nulidad y ordenó proferir una nueva decisión. 2. Hechos. La acción de tutela versa sobre tres procedimientos administrativos especiales tramitados por la ANT en el corregimiento de “El Garzal”[1], ubicado en el municipio de Simití, Bolívar: Procedimientos administrativos tramitados por la ANT (i) Adjudicación de algunos predios baldíos. (ii) Revocatoria directa de 62 resoluciones de adjudicación de algunos predios baldíos. (iii) Deslinde de las tierras que conforman el complejo cenagoso “El Garzal”. 3. Procedimiento de adjudicación de baldíos. Entre 1999 y 2003, varias familias de la comunidad campesina del corregimiento de “El Garzal” solicitaron ante el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (en adelante, INCORA) la adjudicación de los terrenos baldíos que han ocupado en dicho corregimiento[2]. En 2003, el INCORA, mediante múltiples resoluciones[3], adjudicó a varios miembros de esta comunidad los terrenos baldíos ocupados[4]. Sin embargo, los adjudicatarios de dichas resoluciones[5], entre ellos, Salvador Alcántara[6], no han podido registrarlas. Según los accionantes, esto es así, porque a la fecha la ANT no ha culminado los procedimientos de (i) revocatoria directa que el INCORA inició respecto de 62 resoluciones de adjudicación en el 2007 y (ii) deslinde del complejo cenagoso “El Garzal” que el INCODER inició en el 2013[7]. 4. Procedimientos de revocatoria directa. El 20 de marzo de 2007, Jairo Alfonso Barreto Esguerra solicitó la revocatoria directa de 62 resoluciones de adjudicación de baldíos proferidas por el INCORA, por considerar que estas recaen sobre predios de propiedad privada[8]. En consecuencia, el 15 de marzo de 2011[9], el INCODER inició los procedimientos administrativos de revocatoria directa correspondientes[10]. Tras la supresión y posterior liquidación del INCODER, la ANT asumió la competencia sobre 56 de los 62 procedimientos administrativos de revocatoria directa tramitados por el INCODER[11]. Esto, por cuanto “seis (6) expedientes (…) se encuentran en solicitud de ubicación ante la Subdirección Administrativa y Financiera”[12]. La ANT manifestó que, de no ubicarlos, procederá con “el procedimiento administrativo de reconstrucción de expedientes que adoptó la Agencia Nacional conforme al Protocolo ADMBS-P-007 y al artículo 126 del Código General de Proceso”[13]. 5. Procedimiento de deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”. Desde el 2013[14], el INCODER inició el procedimiento administrativo de deslinde del complejo cenagoso “El Garzal” [15], con el objetivo de identificar cuáles terrenos pertenecen a la Nación y cuáles a los particulares[16]. Mediante autos de 7 de febrero de 2017 y 28 de noviembre de 2019, la ANT (i) avocó conocimiento formal de este procedimiento y (ii) decretó la práctica de pruebas y las diligencias de inspección ocular. Según indicó la ANT, estas diligencias se encuentran en trámite[17], toda vez que, hasta la fecha, solo ha “recorrido un 23%”[18] del complejo cenagoso. El área restante “pretende ser cubierta en dos visitas de campo adicionales”[19], previstas para los meses de mayo y noviembre de 2021[20]. 6. Solicitudes de información presentadas por los accionantes ante el INCODER. Mediante derecho de petición de 15 de noviembre de 2013, reiterado el 8 de junio de 2016, Salvador Alcántara y otros habitantes del corregimiento de “El Garzal” presentaron las siguientes solicitudes ante el INCODER[21]: Peticiones Información actualizada sobre 1. El procedimiento de revocatoria directa de 62 resoluciones de adjudicación de baldíos en el corregimiento de “El Garzal”. 2. El trámite de deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”. 3. Si la entidad adelantaba algún otro procedimiento agrario en el corregimiento de “El Garzal”. Asignar una cita 4. Para “dialogar sobre el caso de El Garzal, el estado actual y los procedimientos a seguir”. 7. Respuestas del INCODER. Mediante oficios del 27 de noviembre de 2015 y 8 de junio de 2016, el INCODER profirió dos respuestas al derecho de petición. En estas, indicó que requería más tiempo para contestar la solicitud de información, en razón de (i) la complejidad de la petición[22] y (ii) la transición institucional derivada de la liquidación del INCODER[23]. 8. Derecho de petición del 26 de abril de 2017. El 26 de abril de 2017, Salvador Alcántara solicitó la siguiente información a la ANT: Peticiones Información sobre 1. El “estado actual de los trámites de revocatoria directa de [las] 62 resoluciones de adjudicación”[24]. 2. Si “existe algún procedimiento agrario especial sobre las tierras del corregimiento ‘El Garzal’”[25]. 3. Si “existe un plan especial de intervención o de priorización para brindar solución pronta a las familias de ‘El Garzal’”[26]. Expedir copias 4. Del “informe de la inspección ocular (preliminar) y del expediente de delimitación de los terrenos del complejo cenagoso de ‘El Garzal’, ordenada mediante resolución No. 106 del 29 de enero de 2013”[27]. 9. Respuestas al derecho de petición presentado el 26 de abril de 2017. La ANT profirió dos respuestas en relación con este derecho de petición. La primera, el 29 de diciembre de 2017[28], que fue notificada el 26 de febrero de 2018[29]. La segunda, el 9 de mayo de 2019[30], que fue notificada el mismo día­­[31]. Estas respuestas se sintetizan así: Respuestas proferidas por la ANT Primera respuesta La entidad indicó que había solicitado “a la Oficina de Gestión Documental y Archivo (…) el préstamo del expediente de titulación de la resolución de adjudicación referenciada” y, por tanto, que, “una vez se allega[ra] dicho expediente, [verificaría] si es procedente el trámite de la solicitud”. Segunda respuesta[32] La entidad precisó que, “de los 63 predios que se encuentran ubicados en el corregimiento de El Garzal, (…) solo fueron entregados 12 expedientes, (…) en los que se encuentra como última actuación adelantada por el extinto INCODER autos por medio de los cuales se decretó práctica de pruebas”. Además, afirmó que, “frente a los 51 expedientes restantes, la Oficina de Gestión Documental (…) solicitó la búsqueda de los mismos al Patrimonio Autónomo de Remanentes en Liquidación INCODER-PAR, quien dio respuesta informando que, una vez realizada la búsqueda de los expedientes solicitados, no se encontró información al respecto”. Con todo, precisó que, en caso de no encontrar los expedientes, “proceder[ía] a (…) dar inicio a la reconstrucción de los mismos”. 10. Solicitud de tutela. El 27 de julio de 2018[33], Salvador Alcántara y otros 106 habitantes del corregimiento de “El Garzal” interpusieron acción de tutela en contra de la ANT[34], por considerar que dicha entidad vulneró sus derechos fundamentales de petición, al debido proceso, a la tierra y al territorio, a la dignidad humana, al trabajo, a la vivienda digna, a la alimentación adecuada, a la seguridad alimentaria y al acceso a la información. Sin embargo, solo dieron cuenta de las afectaciones a los derechos de petición y al debido proceso administrativo. En efecto, los accionantes se limitaron a enlistar los otros derechos, sin referir amenazas o vulneraciones concretas de los mismos. Respecto del derecho de petición, indicaron que “la última solicitud de información se realizó el 26 de abril de 2017 [y], pese a que en el mes de febrero de 2018 la ANT brindó una respuesta a la solicitud, (…) no se ha otorgado una respuesta de fondo, vulnerando el derecho de petición y acceso a la información de la comunidad de El Garzal”[35]. Respecto del derecho al debido proceso, precisaron que la ANT ha dilatado sin justificación alguna el trámite de los procedimientos administrativos especiales de revocatoria directa y deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”. En particular, los accionantes solicitaron que se ordene a la ANT[36]: Pretensiones de la tutela Amparar 1. El derecho de petición de Salvador Alcántara en relación con la solicitud del 26 de abril de 2017. Brindar información actualizada sobre 2. El “proceso de revocatoria de las 62 resoluciones de adjudicación de baldíos a favor de campesinos (…) iniciado por el INCODER”. 3. El “proceso de deslinde del complejo cenagoso El Garzal (…) iniciado por el INCODER”. 4. El “proceso de adjudicación de baldíos en el corregimiento de El Garzal, municipio de Simití, Bolívar”. Culminar dentro de un plazo razonable y sin dilaciones injustificadas 5. El “procedimiento de revocatoria de las 62 resoluciones de adjudicación de baldíos”. 6. El “procedimiento administrativo de deslinde del complejo cenagoso El Garzal”. 7. El “procedimiento de adjudicación de baldíos a favor de las familias campesinas del corregimiento (…) que cumplan con los requisitos para ser sujetos de reforma agraria”. Conformar una mesa de trabajo interinstitucional 8. Para “que adopte un plan estratégico con la finalidad de solucionar la situación” de la comunidad campesina de El Garzal[37]. 11. Respuesta de la entidad accionada. El 6 de agosto de 2018, la ANT señaló que (i) no existía amenaza para los derechos fundamentales invocados y que (ii) la acción de tutela no era procedente. Sobre lo primero, explicó que se configuró “el fenómeno jurídico de hecho superado, toda vez que mediante oficio No. 20174021079411 del 29 de diciembre de 2017, se dio respuesta a la solicitud del accionante”[38]. Sobre lo segundo, indicó que la acción de tutela no satisfacía los requisitos de (a) inmediatez, dado que los accionantes recibieron “una respuesta administrativa que quedó en firme hace más de (8) meses”[39], y (b) subsidiariedad, por cuanto la apoderada de los accionantes “no puede pretender que mediante la acción de tutela se realice la revocatoria directa de las 62 resoluciones [ni la] titulación de un predio baldío”[40]. En adición, la entidad manifestó que, ante la cantidad de solicitudes de adjudicación de baldíos a personas naturales, “debe hacer una priorización (…) atendiendo a criterios estratégicos de descongestión que permitan una selección de procesos a impulsar en cada vigencia”[41]. 12. Sentencia de primera instancia. El 31 de octubre de 2018, el Juez Veintiséis Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá declaró improcedente el amparo[42]. Al respecto, concluyó que: (i) la apoderada de los accionantes no estaba legitimada para actuar en el proceso, por cuanto los derechos de petición previos fueron “presentados por otras organizaciones sociales”[43]; (ii) la acción no cumplía el requisito de subsidiariedad, porque antes de interponer la tutela, los accionantes “no [presentaron] solicitud alguna relacionada con que se le brinde información actualizada sobre los procesos de adjudicación, revocatoria y deslinde”[44] y, en todo caso, podían acudir ante “la jurisdicción especializada natural que [se ocupa] de la legalidad de la actividad administrativa”[45] y, por último, (iii) la acción no cumplía el requisito de inmediatez, dado que “la última actuación de la administración [fue] en el 2017, con la respuesta de un derecho de petición”[46]. En relación con la pretensión de conformar una mesa interinstitucional, el a quo señaló que no procedía ordenarla, porque “desborda ampliamente la competencia del juez de tutela”[47]. 13. Impugnación. Los accionantes impugnaron esta decisión, con fundamento en cuatro argumentos. Primero, la acción de tutela sí cumple el requisito de subsidiariedad, porque su pretensión no se dirige a que el juez constitucional dicte decisión de fondo dentro de los procesos que adelanta la ANT, sino a evidenciar “la afectación de los derechos fundamentales de la comunidad”[48]. Esto, toda vez que “por la vía administrativa y dentro de un plazo razonable no se ha llegado a una respuesta definitiva”[49] en estos procedimientos. Por esta razón, solicitan la adopción de las medidas que determinó “la Corte Constitucional en los fallos SU-235 de 2016 y SU-426 de 2016”. Segundo, la acción de tutela sí cumple el requisito de inmediatez, por cuanto, a pesar de que “la respuesta brindada se encuentra fechada en diciembre de 2017, la misma fue notificada hasta el mes de febrero de 2018”[50]. Tercero, la apoderada sí está legitimada para actuar en el proceso, toda vez que el titular del derecho de petición es Salvador Alcántara y no quien ejerza su representación judicial, por lo que es irrelevante que ella no hubiera presentado los derechos de petición. Cuarto, las respuestas proferidas por la ANT desconocen los requisitos jurisprudenciales sobre el derecho de petición, debido a que la respuesta de la ANT no ha sido “de fondo, clara y precisa sobre las etapas procesales en las cuales se encuentran los procesos de revocatoria directa, deslinde del complejo cenagoso de El Garzal”[51]. 14. Sentencia de segunda instancia. El 14 de diciembre de 2018, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá resolvió (i) revocar parcialmente el fallo impugnado; (ii) amparar el derecho fundamental de petición; (iii) ordenar a la ANT que, en el término de 10 días, proceda a resolver la solicitud de información presentada en el mes de abril de 2017 por Salvador Alcántara y (iv) confirmar en lo demás la providencia impugnada. El Tribunal concluyó que la petición de información presentada por el solicitante “para que se le indicara el estado actual del trámite de revocatoria directa de las 62 resoluciones emitidas por el INCODER, (…) no ha tenido respuesta alguna por parte de la ANT”. Esto, por cuanto, “en el comunicado del 29 de diciembre de 2017, [la entidad] se limitó a indicar que había solicitado en préstamo el respectivo expediente para dar trámite a lo peticionado, lo que en manera alguna constituye una respuesta”[52]. 15. Trámite de revisión ante la Corte Constitucional[53]. Mediante auto del 29 de abril de 2019, el magistrado sustanciador decretó la práctica de pruebas, con el fin de aclarar: (i) si la ANT contestó la petición de información presentada por los accionantes el 26 de abril de 2017; (ii) cuál era el estado de cumplimiento de la orden impartida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá a la ANT; (iii) qué actuaciones había adelantado la ANT para dar respuesta a las solicitudes de información presentadas por los accionantes y, por último, (iv) cómo y cuándo los accionantes obtuvieron las copias del proceso administrativo de deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”, las cuales fueron allegadas como prueba junto a la acción de tutela. 16. Las respuestas allegadas en el trámite de revisión se sintetizan así[54]: Partes Respuestas en sede de revisión Accionantes 1. Allegó constancia de recibido del oficio mediante el cual la ANT contestó, de forma parcial, la petición de información presentada por Salvador Alcántara el 26 de abril de 2017. 2. Indicó que, “hasta el momento, la (…) ANT no ha dado respuesta a la solicitud de información presentada por el apoderado de la comunidad El Garzal el pasado 26 de abril de 2017, de acuerdo con la orden establecida en el numeral primero de la sentencia de segunda instancia”. 3. Señaló que, luego de la interposición de la acción de tutela, “el 11 de octubre de 2018 (…) se logró concertar una reunión con funcionarios de la Subdirección de Acceso a Tierra por Demanda y Descongestión y de la Subdirección de Procesos Agrarios y Gestión Jurídica”[55]. 4. Precisó que “las copias del proceso especial agrario de deslinde del Complejo Cenagoso El Garzal fueron obtenidas en el mes de febrero de 2014, en virtud de una solicitud radicada ante el INCODER”. ANT 1. Remitió constancia de envío del oficio mediante el cual la ANT contestó la petición de información presentada por Salvador Alcántara el 26 de abril de 2017. 2. Allegó copia de la respuesta mediante la cual la entidad dio cumplimiento a la orden que le impartió la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito de Bogotá. 3. Precisó que “la Subdirección de Procesos Agrarios y Gestión Jurídica (…) a través del grupo de deslinde o delimitación de las tierras de propiedad de la Nación, sostuvo una reunión con Salvador Alcántara, en la cual le informó el estado actual del proceso agrario de deslinde que se adelanta sobre el Complejo Cenagoso El Garzal”[56]. 17. Sentencia T-532 de 2019. La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional confirmó la decisión de segunda instancia. En consecuencia, amparó el derecho fundamental de petición de Salvador Alcántara y declaró improcedentes las demás pretensiones de la acción de tutela. De un lado, en relación con el derecho de petición formulado por Salvador Alcántara, concluyó que la ANT omitió pronunciarse sobre la totalidad de las solicitudes de información presentadas por el accionante. Por tanto, indicó que la entidad debía pronunciarse “de forma integral, clara y precisa sobre todos los interrogantes formulados por el solicitante en el derecho de petición del 26 de abril de 2017”. Además, dado que el accionante solicitó copias del “informe de la inspección ocular (preliminar) y del expediente de delimitación de los terrenos del complejo cenagoso de El Garzal, ordenada mediante resolución No. 106 del 29 de enero de 2013”, ordenó que procediera con esta solicitud. De otro lado, respecto a las pretensiones declaradas improcedentes, advirtió que “los hechos acreditados en el expediente no justifican la intervención excepcional y transitoria del juez de tutela en relación con las pretensiones que fueron declaradas improcedentes”, entre otras razones, porque “los accionantes cuentan con el acompañamiento y la representación judicial de distintas organizaciones y entidades, por medio de los cuales pueden solicitar en cualquier momento el impulso procesal de las actuaciones administrativas”. 18. Nulidad de la sentencia T-532 de 2019. El 16 de diciembre de 2019, los accionantes solicitaron la nulidad de la sentencia T-532 de 2019. Esto, con base en dos cargos[57]: (i) desconocimiento del precedente constitucional[58] y (ii) omisión de análisis de asuntos de relevancia constitucional[59]. Mediante el auto A-272 del 6 de agosto de 2020[60], la Corte Constitucional declaró la nulidad de esta sentencia, por dos razones. Primero, “la jurisprudencia de esta Corporación en modo alguno ha exigido la formulación previa de una solicitud de impulso procesal como requisito de procedibilidad”. Segundo, el asunto sub judice “presenta semejanzas fácticas y normativas importantes” con las sentencias SU-235 de 2016 y SU-426 de 2016. Según indicó, “[e]n uno y otro caso la Corte reiteró pacíficamente las reglas generales de procedibilidad de la acción de tutela” y “[n]inguno de estos fallos estableció un requisito según el cual es necesario determinar si los demandantes han pedido previamente el impulso de las actuaciones ante la autoridad”. 19. Actuaciones posteriores en sede de revisión. Mediante los autos de 26 de noviembre de 2020 y de 11 de marzo de 2021, la Sala Plena y la magistrada sustanciadora convocaron a las partes y las autoridades involucradas en este asunto[61], con el fin de recaudar los elementos probatorios necesarios para adoptar una decisión de fondo en relación con la presunta vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes. A continuación, se sintetizan las respuestas allegadas por las partes y las entidades vinculadas a este trámite[62]: Respuesta de la ANT 1. Señaló que cumplió la orden impartida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, contenida en la sentencia de segunda instancia del 14 de diciembre de 2018, que fue confirmada por la sentencia T-532 de 2019 de la Corte Constitucional[63]. 2. Indicó que la Subdirección de Acceso a Tierras logró el recaudo físico de 56 expedientes administrativos. Asimismo, que “una vez constatado el estado jurídico en que se encontraban, avocó conocimiento de [53] expedientes”[64]. Los otros 3 expedientes se encuentran en etapa de admisión. Por último, respecto de los 6 expedientes que no han sido ubicados, precisó que, “en caso de no encontrarse, procederá con su reconstrucción”[65]. 3. Precisó que el proceso de deslinde del complejo cenagoso “El Garzal” se encuentra en “etapa probatoria”[66] y, a la fecha, reporta “un avance del 23%”[67]. Según informó, “los resultados de la visita fueron analizados en el informe técnico”[68] que fue aprobado el 7 de mayo de 2021. 4. Afirmó que “el Procedimiento Agrario de Deslinde del Complejo Cenagoso El Garzal ha sido priorizado, debido a su condición de caso emblemático”[69]. Es más, en razón de la priorización decretada, “la Subdirección de Procesos Agrarios y Gestión Jurídica (…) ha llevado a cabo [varias visitas de inspección ocular] para la delimitación del complejo cenagoso El Garzal”[70]. Respuesta de los accionantes 1. Indicaron que “la Agencia Nacional de Tierras – ANT no ha cumplido con la orden impartida por el Tribunal Superior de Bogotá (Sala Penal) en la sentencia del 14 de diciembre de 2018, confirmada por la sentencia T-532 de 2019”. 2. Precisaron que, “entre septiembre de 2019 y diciembre de 2020, la ANT solo ha podido encontrar cinco (5) expedientes”. Además, “desde hace más de un (1) año, la Subdirección de Acceso a Tierras por Demanda y Descongestión de la ANT tiene en su poder el pronunciamiento sobre las pruebas respecto a doce (12) expedientes de revocatoria directa, sin que hasta el momento haya proferido una decisión de fondo o por lo menos informado las razones para una nueva demora en el proceso de revocatoria directa”. 3. Destacaron que “el proceso de deslinde del complejo cenagoso inició en 2013, y que después de ocho (8) años aún se encuentra en etapa probatoria”. 4. Reiteraron que “esta acción de tutela (…) se refiere a la falta de respuesta estatal para tramitar una serie de procesos administrativos en una comunidad cuyos integrantes son campesinos y víctimas del conflicto armado colombiano”. Por tanto, “es necesario que se emitan órdenes de carácter estructural que le permitan a la ANT (…) adoptar medidas de coordinación interna y de colaboración con otras entidades y el Ministerio Público que contribuyan a la tramitación y decisión en un plazo razonable de procesos agrarios”. Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios de la Procuraduría General de la Nación 1. Sostuvo que la ANT ha vulnerado los derechos fundamentales de la comunidad de campesinos de “El Garzal”, dado el tiempo que ha transcurrido sin que hubiere proferido decisión definitiva sobre los procesos administrativos de revocatoria directa y de deslinde. 2. Informó que, en el marco de la agencia especial de la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, propició “un trabajo interinstitucional y de articulación entre la (…) ANT y la autoridad ambiental de la jurisdicción donde se encuentra ubicado el predio”, para agilizar los procedimientos de deslinde de las tierras de la Nación. Por esta razón, en diciembre de 2019, la ANT y la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar suscribieron el Convenio Interadministrativo 1281 para lograr las metas de avance del proceso en el caso del “El Garzal”. 3. Manifestó que han transcurrido más de 9 años desde que la autoridad agraria inició la etapa previa del proceso de deslinde, “tiempo más que suficiente para que a las comunidades campesinas de ‘El Garzal’, sujetos de especial protección, se les hayan proferido decisiones definitivas”. 4. Adjuntó el “informe final de actuación preventiva de deslinde, recuperación y reglamentación de uso y manejo de terrenos comunales en la región caribe colombiana”, en el cual se sustentó la priorización, entre otros, del complejo cenagoso “El Garzal”. Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Simití Indicó que los folios de matrículas de los predios que conforman el corregimiento de “El Garzal” “exhiben su real situación jurídica con la inscripción de las medidas solicitadas por la ANT”. Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar (CSB) Afirmó que, el 2 de diciembre de 2019, suscribió “el Convenio Interadministrativo No. 128 de 2019, cuyo objeto definido en la cláusula primera es ‘aunar esfuerzos técnicos, administrativos, logísticos y humanos [con la ANT], para obtener la delimitación técnico ambiental de los bienes de la nación, sobre los cuales se adelantan procedimientos agrarios de deslinde’”. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 20. La Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones de tutela proferidas en el expediente de la referencia, según lo dispuesto por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política. 2. Delimitación del asunto, objeto de la decisión y metodología 21. Delimitación del asunto. Los accionantes afirmaron que la ANT vulneró sus derechos fundamentales de petición, al debido proceso, a la tierra y al territorio, a la dignidad humana, al trabajo, a la vivienda digna, a la alimentación adecuada, a la seguridad alimentaria y al acceso a la información. En particular, explicaron la presunta vulneración de los derechos de petición y al debido proceso administrativo. En adición, la Sala Plena advierte que la presunta vulneración del derecho al debido proceso administrativo podría incidir de manera negativa en la satisfacción de las eventuales pretensiones legítimas de acceso progresivo a la tierra que pudieran tener los campesinos del corregimiento de “El Garzal”. Por tanto, delimitará su análisis a la presunta vulneración de los derechos de petición y debido proceso administrativo, así como a su eventual incidencia en la afectación del acceso progresivo a la tierra por parte de la población campesina. 22. Con todo, la Sala Plena advierte que, según las pruebas que obran en el expediente, la naturaleza de los predios identificados como baldíos por los accionantes es incierta, toda vez que en la actualidad existen múltiples reclamaciones respecto de la naturaleza jurídica de dichos inmuebles, por considerar que son predios de propiedad privada[71]. Por lo demás, en el asunto sub judice, las partes no discuten el régimen previsto por la Ley 160 de 1994 para promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y otros servicios públicos rurales. 23. Objeto de la decisión. El caso sub judice versa sobre: (i) la presunta vulneración del derecho fundamental de petición, por cuanto la entidad no ha emitido respuesta oportuna y de fondo al derecho de petición presentado por Salvador Alcántara el 26 de abril de 2017; (ii) la presunta vulneración del debido proceso administrativo de los accionantes, toda vez que la ANT no ha cumplido con los términos previstos para tramitar los procedimientos administrativos especiales objeto de la solicitud de amparo (párr. 10, supra), y (iii) la eventual afectación del derecho de acceso progresivo a la tierra de los miembros de la comunidad campesina de “El Garzal”, dada la demora injustificada de la ANT para resolver dichos procedimientos administrativos. Los accionantes formularon 8 pretensiones[72], a saber: Pretensiones relacionadas con la protección del derecho de petición[73] Amparar 1. El derecho de petición de Salvador Alcántara en relación con la solicitud del 26 de abril de 2017. Brindar información actualizada sobre 2. El proceso de revocatoria de las 62 resoluciones de adjudicación de baldíos a favor de campesinos iniciado por el INCODER. 3. El proceso de adjudicación de baldíos en el corregimiento de “El Garzal”. 4. El proceso de deslinde del complejo cenagoso “El Garzal” iniciado por el INCODER. Pretensiones relacionadas con la protección del derecho al debido proceso administrativo[74] Culminar dentro de un plazo razonable y sin dilaciones injustificadas 5. Dentro del procedimiento de revocatoria de las 62 resoluciones de adjudicación de baldíos en el corregimiento referido. 6. En el procedimiento administrativo de deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”. 7. El procedimiento de adjudicación de baldíos a favor de las familias campesinas del corregimiento que cumplan con los requisitos para ser sujetos de reforma agraria, de conformidad con la Ley 160 de 1994. Conformar una mesa de trabajo interinstitucional 8. Para que adopte un plan estratégico con la finalidad de solucionar la situación de la comunidad campesina de “El Garzal”. 24. Metodología. A continuación, la Sala Plena verificará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela sub examine y, de ser procedente, formulará los problemas jurídicos que correspondan. 3. Análisis de procedibilidad 25. Legitimación en la causa por activa. La petición del 26 de abril de 2017 (párr. 8, supra), que originó la tutela sub judice, fue solicitada por Salvador Alcántara[75]. Esto, por cuanto fue presentada por Reymundo Vásquez Barrios, en calidad de apoderado suplente de Salvador Alcántara, que no de la comunidad campesina de “El Garzal”, o algún otro miembro de la misma[76]. En consecuencia, solo él está legitimado por activa para solicitar el amparo del derecho de petición[77]. Por otro lado, en relación con la afectación al derecho al debido proceso administrativo, así como con la posible afectación que la vulneración de este derecho implica para el ejercicio del acceso progresivo a la tierra, la Sala considera que tanto Salvador Alcántara como los otros 106 tutelantes tienen interés directo y particular[78] en el resultado del proceso de tutela, bien sea en relación con el trámite de revocatoria directa de las 62 resoluciones de adjudicación[79], como con el trámite de deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”[80], o con ambos[81]. 26. Legitimación en la causa por pasiva. La tutela satisface el requisito de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto la ANT es la entidad de naturaleza pública (i) ante la cual se presentó el derecho de petición, (ii) competente para resolver de fondo los procedimientos administrativos especiales de interés de los accionantes[82] y, por último, (iii) a la que se le endilga la presunta vulneración de los derechos fundamentales de petición y debido proceso administrativo, así como la eventual afectación del acceso progresivo a la tierra. 27. Inmediatez. La acción de tutela satisface el requisito de inmediatez, por cuanto se interpuso en un plazo oportuno y razonable. Al respecto, entre el hecho generador de la presunta vulneración de los derechos fundamentales alegados y la presentación de la acción de tutela transcurrieron 5 meses. En efecto, en el expediente obra prueba de que el oficio del 29 de diciembre de 2017[83], proferido por la ANT en respuesta al derecho de petición presentado por el accionante el 26 de abril de 2017, fue notificado el 26 de febrero de 2018. Por su parte, la acción de tutela fue interpuesta el 27 de julio de 2018. Además, hasta la fecha de interposición de la presente acción de tutela, la accionada no había culminado los procedimientos administrativos especiales de interés de los accionantes. 28. Subsidiariedad. La Corte Constitucional ha sostenido que la acción de tutela solo resulta procedente cuando el accionante no tenga a su disposición otro medio de defensa judicial “idóneo y eficaz para garantizar la protección de sus derechos fundamentales”[84]. Esto, salvo que la acción de tutela “se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”[85]. En este evento, a pesar de que existan otros medios de defensa judicial idóneos y eficaces, el juez debe otorgar el amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 29. La eficacia e idoneidad de los mecanismos de defensa judicial que se presentan como principales deben ser analizadas en el caso concreto[86]. La Corte[87] ha precisado que, para determinar la idoneidad y eficacia de los medios judiciales ordinarios, “el juez debe enmarcar su análisis en las particularidades de cada caso, pues al relacionarse el carácter idóneo del mecanismo con su aptitud material para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y la eficacia con la posibilidad de brindar un amparo eficaz, oportuno e integral, resulta clara la imposibilidad de establecer criterios abstractos y generales para su valoración”[88]. 30. Por consiguiente, en el asunto sub judice, corresponde a la Sala (i) examinar si los accionantes cuentan con otro medio de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales y, de ser así, (ii) valorar su idoneidad y eficacia, en atención a las circunstancias particulares en las que se encuentran los accionantes. Ahora bien, en caso de que dichos mecanismos sean idóneos y eficaces, la Sala deberá valorar si se acredita el supuesto de perjuicio irremediable. 31. La acción de tutela satisface el requisito de subsidiariedad. Esto, por cuanto los accionantes no disponen de otro mecanismo judicial idóneo para la protección de sus derechos fundamentales en el caso concreto. De un lado, respecto a la petición presentada el 26 de abril de 2017 (párr. 8, supra), la Sala Plena advierte que Salvador Alcántara (i) “elevó la correspondiente petición”[89] antes de acudir a la tutela; (ii) alegó que la respuesta que profirió la entidad accionada no satisfizo los requisitos de la jurisprudencia constitucional para el efecto, por cuanto no fue oportuna ni de fondo y, por último, (iii) no cuenta con otro medio de defensa judicial o administrativo para proteger ese derecho fundamental[90]. En su petición, el accionante solicitó información respecto de (i) los trámites de revocatoria directa de 62 resoluciones de adjudicación expedidas a favor de algunas familias campesinas del corregimiento de “El Garzal”, (ii) así como de los demás procedimientos agrarios especiales que la accionada tramita en dicho corregimiento. Si bien no pidió de manera explícita información sobre los procedimientos de adjudicación y deslinde del complejo cenagoso, del contenido de la petición sí es posible inferir que el accionante se refirió, en términos generales, al proceso de adjudicación de baldíos y al proceso de deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”[91]. Por tanto, la Sala analizará de fondo esta solicitud de amparo. 32. De otro lado, respecto al derecho al debido proceso, la Sala constata que la acción de tutela satisface el requisito de subsidiariedad. En efecto, si bien los accionantes pueden solicitar en cualquier momento el impulso procesal de las actuaciones administrativas que adelanta la entidad accionada, la Corte considera que, en el caso sub judice, no es razonable exigir a los accionantes que los agoten antes de acudir a la tutela. Esto, por el tiempo transcurrido desde el inicio de estos procedimientos y la ausencia de respuesta oportuna y de fondo frente a las diversas solicitudes de información presentadas por los accionantes. 33. La Sala Plena constata que la ANT, (i) desde el año 2003, es decir hace 18 años, adelanta el procedimiento de adjudicación de baldíos en el corregimiento de “El Garzal”; (ii) desde el año 2007, es decir, hace 14 años, tramita el procedimiento de revocatoria directa de 62 resoluciones de adjudicación y, por último, (iii) el año 2013, es decir, hace 8 años, dio inicio al procedimiento de deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”. Además, durante este tiempo los accionantes han presentado múltiples derechos de petición para conocer el estado de dichos procedimientos. Sin embargo, hasta la fecha de presentación de esta tutela, la entidad no había emitido respuesta oportuna ni proferido decisión de fondo sobre los mismos. Esto, prima facie, podría incidir en la satisfacción de las eventuales pretensiones legítimas de acceso a la tierra que pudieran tener los campesinos accionantes, algunos de los cuales son sujetos de especial protección constitucional[92]. Esta condición se explica en razón de su marginalización y vulnerabilidad, que atiende, entre otras, a los diversos actos de violencia que a lo largo de los años diversos grupos armados han perpetrado en su contra[93]. 34. Por lo demás, la Sala Plena advierte que la pretensión relativa a conformar una mesa de trabajo interinstitucional está asociada al remedio judicial que los accionantes consideran pertinente para el caso concreto, que no a la presunta “amenaza o vulneración directa, concreta y particular de los derechos fundamentales”[94] cuya protección se pretende. Al respecto, la Sala adoptará el remedio judicial que, habida cuenta de las circunstancias fácticas y jurídicas del caso concreto, considere idóneo y adecuado. El análisis de los requisitos de procedibilidad se sintetiza así: Pretensiones relacionadas con el derecho de petición Procedencia Amparar 1. El derecho de petición presentado por Salvador Alcántara el 26 de abril de 2017. Cumple Brindar información actualizada sobre 2. El proceso de revocatoria de las 62 resoluciones de adjudicación de baldíos a favor de campesinos del corregimiento de “El Garzal”. Cumple 3. El proceso de adjudicación de baldíos en el corregimiento de “El Garzal”. Cumple 4. El proceso de deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”. Cumple Pretensiones relacionadas con el derecho al debido proceso Procedencia Proferir decisión de fondo dentro de un plazo razonable y sin dilaciones injustificadas 5. En el procedimiento de revocatoria de las 62 resoluciones de adjudicación de baldíos a favor de campesinos del corregimiento “El Garzal”. Cumple 6. En el procedimiento administrativo de deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”. Cumple 7. El procedimiento de adjudicación de baldíos a favor de las familias campesinas del corregimiento de “El Garzal”, que cumplan con los requisitos para ser sujetos de reforma agraria. Cumple Conformar una mesa de trabajo interinstitucional 8. Para que adopte un plan estratégico con la finalidad de solucionar la situación del derecho a la tierra y el territorio de la comunidad campesina de “El Garzal”. Corresponde a uno de los remedios judiciales que deberá valorar la Corte al resolver de fondo la cuestión 4. Análisis de fondo 35. Problemas jurídicos. Corresponde a la Corte resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿la ANT vulneró el derecho fundamental de petición de Salvador Alcántara en relación con la solicitud presentada el 26 de abril de 2017? y (ii) ¿la ANT vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo de Salvador Alcántara y los otros 106 accionantes de la comunidad de “El Garzal”, por cuanto no ha proferido decisión de fondo en los procedimientos especiales agrarios que adelanta en dicho corregimiento? Estos problemas jurídicos serán examinados con base en la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el derecho de acceso progresivo a la tierra y la especial protección constitucional a las comunidades campesinas. 36. Metodología. Para resolver estos problemas jurídicos, la Corte reiterará su jurisprudencia sobre: (i) el derecho de acceso progresivo a la tierra y la población campesina como sujetos de especial protección constitucional, (ii) el derecho fundamental de petición y, por último, (iii) el derecho al debido proceso administrativo. Con este fundamento, la Corte resolverá el caso concreto. 4.1. Derecho de acceso progresivo a la tierra y población campesina. Reiteración de jurisprudencia 37. Reconocimiento constitucional del derecho al acceso progresivo a la tierra. El artículo 64 de la Constitución Política prescribe que, entre otros, “es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa”. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el derecho de acceso progresivo a la tierra tiene carácter fundamental. Esto es así, habida cuenta de (i) la obligación prevista por el artículo 64 ibídem, según la cual el Estado debe “promover el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios”[95]; (ii) su carácter subjetivo, “en la medida que su contenido ha sido delimitado por el texto constitucional, en leyes como la 160 de 1994 y la jurisprudencia constitucional”[96], y, por último, (iii) de su relevancia para “la realización de la dignidad humana”[97]. 38. Dimensiones del derecho al acceso progresivo a la tierra. El derecho de acceso a la tierra protege tres dimensiones. Primero, la garantía de la seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia de la tierra[98], que “incluye el respeto por la propiedad, la posesión, la ocupación [y] la mera tenencia”[99], en los términos previstos por la ley. Segundo, el acceso progresivo a los bienes y servicios que permitan llevar a cabo los proyectos de vida de la población rural, “como educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial”[100]. Tercero, el acceso a propiedad de la tierra por medio de mecanismos como “la titulación individual, colectiva o mediante formas asociativas; concesión de créditos a largo plazo; creación de subsidios para la compra de tierra; y desarrollo de proyectos agrícolas”[101], siempre que se cumplan los requisitos previstos por ley. 39. Elementos normativos adscritos al derecho de acceso progresivo a la tierra. Mediante la sentencia C-644 de 2012[102], la Corte Constitucional identificó cinco elementos normativos adscritos al derecho de acceso progresivo a la tierra, a saber: (i) es “un título para la intervención del Estado en la propiedad rural con el propósito de establecer medidas legislativas o administrativas especiales que favorezcan el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios o que limiten la enajenación de los predios rurales ya adjudicados”[103]; (ii) “constituye una norma de carácter programático que requiere la implementación de medidas legislativas para su realización”[104]; (iii) implica “un deber constitucional especial cuyo propósito consiste en favorecer, atendiendo sus especiales condiciones, a un grupo en situación de marginación”[105]; (iv) habilita al Estado a implementar diversas medidas para satisfacer dicho derecho, en tanto la Constitución “no impone un único camino para su cumplimiento”[106]; y, por último, (v) instituye un derecho de los trabajadores agrarios de acceder a la propiedad”[107]. 40. Relación entre el derecho de acceso progresivo a la tierra y la adjudicación de baldíos. La adjudicación de baldíos es una de las formas para garantizar el derecho de la población campesina de acceso progresivo a la tierra. Esto, por supuesto, sin que exista un derecho en sí mismo “a la adjudicación de bienes baldíos”[108]. Dicha estrategia está supeditada a que el Estado verifique “que tanto las tierras como los potenciales adjudicatarios cumplan los requisitos objetivos y subjetivos” previstos por la legislación para “garantizar que los bienes baldíos (…) cumplan la función social que les corresponde” [109]. A su vez, la Corte ha precisado que “las organizaciones de campesinos tienen derecho a que la administración respete las normas mediante las cuales sus miembros pueden acceder a la propiedad rural, esto es, a que se respete el debido proceso administrativo”[110]. De tales contenidos normativos no deriva, por definición, derecho alguno a la adjudicación de bienes determinados[111]. 41. Población campesina como sujetos de especial protección constitucional. La Corte ha sostenido que “nuestro ordenamiento jurídico no reconoce a los campesinos y trabajadores agrarios, per se, como sujetos de especial protección constitucional”[112]. Sin embargo, ha determinado que “los campesinos y los trabajadores rurales son sujetos de especial protección constitucional en determinados escenarios”[113]. En particular, ha identificado dos criterios para determinar si son sujetos de especial protección constitucional. El primero “se encuentra relacionado con el nivel de marginalización y vulnerabilidad socioeconómica que los ha afectado tradicionalmente”[114]; el segundo “se fundamenta en que algunos segmentos de la población campesina ya han sido considerados por la jurisprudencia, por sí mismos, como población vulnerable que merece una especial protección constitucional”, a saber, “la población desplazada por la violencia, las madres cabeza de familia, los menores [y] el adulto mayor”[115]. Según la Corte, debe reconocerse su condición de sujetos de especial protección constitucional si se comprueba que la población campesina se encuentra en circunstancias de “marginalización y vulnerabilidad socioeconómica”[116] o, por sí mismos, integran la población considerada como vulnerable. 42. Acceso progresivo a la tierra y población campesina. El reconocimiento de los campesinos como sujetos de especial protección no implica que “tengan derecho ipso iure a la adjudicación”[117] de baldíos. Si bien la jurisprudencia unificada de la Corte Constitucional ha reconocido que “el acceso progresivo de los campesinos a la tierra requiere la movilización colectiva y sobre todo, su participación, dándole impulso a los procesos agrarios”[118], la Corte ha precisado que esta participación “no es suficiente para otorgarles (…) un derecho a la adjudicación de bienes baldíos o a extinguir a favor suyo el dominio sobre predios ociosos”[119]. Según la Corte, esta es una carga razonable porque “garantiza que los bienes baldíos (…) cumplan la función social que les corresponde”[120] y, en todo caso, conforme al artículo 58 de la Constitución, “la adquisición y ejercicio de la propiedad privada puede ser susceptible de una serie de condicionamientos y cargas impuestos por el Estado, en razón de que la propiedad no se concibe como un derecho absoluto sino relativo, lo cual se deriva del principio constitucional solidarista de que la propiedad es una función social que implica obligaciones”[121]. 43. Criterios de unificación de jurisprudencia. Por medio de las sentencias SU-235 y SU-426 de 2016, la Corte unificó su jurisprudencia sobre el derecho de acceso progresivo a la tierra. En estas decisiones, la Corte fijó, entre otras, reglas relacionadas con la naturaleza jurídica de los baldíos y su finalidad constitucional[122], “en tanto medios para hacer efectivo el mandato constitucional de acceso progresivo a la propiedad rural”[123]. Asimismo, se pronunció sobre la incidencia del “derecho al debido proceso administrativo” respecto de “los procedimientos agrarios, y en particular la regulación de adjudicación, apropiación y recuperación de baldíos”[124]. Por último, la Sala Plena ordenó su recuperación material, dado que en ambos casos la autoridad agraria había expedido varias resoluciones por medio de las cuales reconocía la calidad de baldíos de estos bienes[125]. Tales decisiones se sintetizan así: 43.1. Sentencia SU-235 de 2016. En este caso, la Corte estudió la acción de tutela interpuesta por Fredy Antonio Rodríguez Corrales, en calidad de representante legal de la Asociación Colombiana Horizonte (ASOCOL), en contra del MADR y el INCODER. El accionante solicitó la protección de los derechos “a la vida, igualdad, honra, paz, trabajo, seguridad social y vivienda digna de los miembros de la asociación”, por cuanto (i) el Estado nunca inició la recuperación material de los bienes baldíos que conformaban la antigua Hacienda Bellacruz, toda vez que declaró “la pérdida de fuerza ejecutoria” de las resoluciones de adjudicación y, en consecuencia, (ii) no adjudicó los predios que habían sido declarados baldíos a los miembros de la comunidad campesina, “una vez finalizado el proceso de clarificación de la propiedad”. La Corte constató que, en el caso particular, las acciones de nulidad y de restitución de tierras no eran idóneas. Además, amparó los derechos “al debido proceso administrativo, a la vida en condiciones dignas y al trabajo y a la vivienda (…) de los accionantes”, y ordenó a la ANT “dejar sin efecto” las resoluciones que decretaron la “pérdida de ejecutoria”, así como continuar con “el proceso de recuperación de baldíos indebidamente ocupados”. 43.2. Sentencia SU-426 de 2016. La Corte resolvió la acción de tutela interpuesta por Sulay Martínez y otros 72 ciudadanos en contra del INCODER, el MADR, la Gobernación del Departamento del Meta, el Ministerio de Defensa Nacional (Policía Nacional y Ejército Nacional), la Alcaldía del Municipio de Puerto Gaitán (Meta) y la Unidad Nacional de Protección (UNP). En este caso, los accionantes solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales, por cuanto no se había llevado a cabo la recuperación material de los predios baldíos que conformaban la hacienda “El Porvenir”. La Corte amparó los derechos al “acceso progresivo a la tierra y el territorio” y a “la vida en condiciones de dignidad” de los accionantes. Además, ordenó como remedio que, “en atención al deber constitucional de articulación e integración institucional”, las entidades accionadas consolidaran “una mesa de trabajo interinstitucional”, para que de forma conjunta implementaran “un plan estratégico” para solucionar la situación de los accionantes. Esto, dado que en este caso las entidades accionadas no habían previsto planes “en lo que tiene que ver con la materialización de la entrega del predio”. 44. Por lo demás, en ambas decisiones, la Corte Constitucional r...