Sentencia SU-205 de 2025

SU205-25 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia SU-205/25 REFERENDO TERRITORIAL DEROGATORIO-Jurisprudencia constitucional (…), el principio pro homine y el carácter expansivo de la democracia participativa imponen concluir que las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015 no prohíben que se lleven a cabo referendos derogatorios que tengan por objeto dejar sin efectos acuerdos municipales que autoricen la creación de sociedades de economía mixta para la prestación del servicio de alumbrado público. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales de procedibilidad RELEVANCIA CONSTITUCIONAL COMO REQUISITO DE PROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos específicos de procedibilidad DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y SOBERANIA POPULAR-Ejes definitorios de la Constitución DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Profundización DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Tensión/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y DEMOCRACIA REPRESENTATIVA-Distinción PRINCIPIO DE DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Universal y expansivo DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y DEMOCRACIA REPRESENTATIVA-Alcance (…), la democracia participativa es un principio fundacional de la Constitución Política de 1991. Nuestro régimen constitucional “va más allá de los atributos generales que ostenta cualquier democracia y que se ponen de manifiesto en sus modalidades de representación”. El pueblo es la fuente de legitimidad del poder político y, además, “él mismo ejerce ese poder, que lo tiene y ha de tenerlo en todo momento”. DERECHOS POLITICOS-Definición/DERECHOS POLITICOS-Instrumentos internacionales DERECHO DE PARTICIPACION POLÍTICA-Conformación, ejercicio y control El artículo 40 de la Constitución Política reconoce múltiples derechos políticos en la (i) conformación, (ii) ejercicio y (iii) control del poder político. El ciudadano interviene para ordenar, estructurar e integrar el poder político (conformación), para practicar, desplegar o manifestar la titularidad del poder político (ejercicio) y para vigilar, explorar y examinar la gestión de los órganos que expresan institucionalmente el poder político (control). DERECHO A LA PARTICIPACION POLITICA-Fundamental/DERECHO DE PARTICIPACION POLÍTICA-Características DERECHO A LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA-Directa e indirecta DERECHO A LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA-Atributos La Ley 1757 de 2015 dispone que son atributos del derecho a la participación política: (i) la disponibilidad, (ii) el acceso, (iii) la calidad y (iv) la permanencia. PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter universal y expansivo/PRINCIPIO PRO HOMINE-Interpretación normativa y aplicación Este principio (pro homine) sólo aplica cuando una norma legal admite más de una interpretación y una de ellas restringe el acceso de la ciudadanía a mecanismos de participación, mientras que otra permite su ejercicio sin desconocer otros principios constitucionales. En estos casos, el juez tiene la obligación de optar por la interpretación que favorezca en mayor grado el ejercicio del derecho fundamental a la participación política. DERECHO DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA-Límites DERECHOS POLITICOS-Restricciones/MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Regulación estatutaria MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Jurisprudencia constitucional (…), la Constitución consagra el derecho a la participación directa de los ciudadanos a tomar parte en los distintos mecanismos de participación democrática. Los derechos políticos y de participación democrática deben interpretarse conforme al principio pro homine. Sin embargo, no son absolutos; su ejercicio debe llevarse conforme a los límites fijados en la Constitución y la ley y de acuerdo con las finalidades constitucionales que los justifican. REFERENDO-Concepto REFERENDO-Contenido y alcance/REFERENDO-Modalidades REFERENDO-Distinción entre aprobatorio y derogatorio REFERENDO-Características esenciales/REFERENDO-Mecanismo de democracia participativa (…), la Corte Constitucional ha enfatizado que el referendo es un derecho político “altamente participativo”. Es un mecanismo que implica una intervención intensa y autónoma del pueblo en el ejercicio del poder político, pues los ciudadanos desplazan a las instancias representativas (Congreso, asambleas y concejos) en la toma de una decisión de su competencia para “definir mediante el voto la pertenencia de una norma al sistema jurídico”. En el mismo sentido, la Comisión IDH ha señalado que mecanismos de participación directa como el referendo es “un ejercicio de los derechos políticos, y también (…) una expresión de la opinión política protegida por el derecho a la libertad de expresión y el principio de no discriminación”. REFERENDO TERRITORIAL-Concepto REFERENDO TERRITORIAL DEROGATORIO-Contenido REFERENDO APROBATORIO TERRITORIAL-Contenido REFERENDO TERRITORIAL-Procedimiento REFERENDO-Control previo de constitucionalidad (…), la Corte ha señalado que este control de constitucionalidad tiene las siguientes características: (i) es previo a la convocatoria y al pronunciamiento del pueblo; (ii) es automático, en tanto no exige la presentación de una demanda y (iii) es integral, dado que se ocupa de juzgar tanto el procedimiento de la iniciativa como su validez material. REFERENDO TERRITORIAL-Materias objeto de iniciativa ciudadana REFERENDO TERRITORIAL-Límites de competencia de la iniciativa ciudadana DERECHO A LA PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA-Diferencias de la nueva regulación estatutaria CARACTERIZACION DEL DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia INICIATIVA DE REFERENDO DEROGATORIO-Alcance y naturaleza jurídica de la intervención ciudadana en el término de fijación en lista DEFECTO SUSTANTIVO-Caracterización/DEFECTO SUSTANTIVO-Reiteración de jurisprudencia REFERENDO DEROGATORIO-Contenido y alcance En criterio de la Corte, el referendo derogatorio es, por definición, un instrumento para materializar la democracia participativa. En este sentido, en ausencia de una prohibición constitucional y legal expresa, las autoridades judiciales y administrativas no deben limitar su alcance material con fundamento en interpretaciones que amplíen las prohibiciones y restrinjan su ejercicio. Por el contrario, conforme a la jurisprudencia constitucional tienen el deber de promover “en cuanto resulte posible, la manifestación de formas democráticas de decisión y de control” REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL SENTENCIA SU-205 DE 2025 Expediente: T-10.547.998 Asunto: acciones de tutela presentadas por las sociedades Servicio Integral de la Costa Caribe e Ingeniería S.A.S y Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S, en contra del Tribunal Administrativo de Casanare y la Registraduría Nacional del Estado Civil Magistrada ponente: Paola Andrea Meneses Mosquera Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veinticinco (2025) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente SENTENCIA Síntesis de la decisión Hechos. El 30 de diciembre de 2022, el Concejo Municipal de Paz de Ariporo, Casanare, aprobó el Acuerdo Municipal núm. 500.02.023, mediante el cual le confirió facultades transitorias a la alcaldesa para constituir una sociedad de economía mixta que se encargaría de prestar el servicio de alumbrado público en el municipio. El municipio adelantó un proceso para la selección de un socio estratégico para la creación y constitución de la sociedad, dentro del cual fue seleccionado el proponente “Alumbrado de Paz de Ariporo S.A.S”, integrado por las sociedades Soluciones Integrales de Colombia S.A.S y Servicio Integral de la Costa Caribe e Ingeniería S.A.S, y junto con el cual el municipio constituyó la sociedad denominada Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S. El 6 de febrero de 2023, un grupo de ciudadanos presentó ante la Registraduría Municipal de Paz de Ariporo una solicitud de inscripción de un referendo derogatorio del Acuerdo Municipal núm. 500.02.023. Mediante las resoluciones 001 de 16 de febrero de 2023 y 004 de 4 de septiembre de 2023, la Registraduría Municipal certificó que la iniciativa cumplía con los requisitos legales y constitucionales. El 8 de septiembre siguiente, envió copia de estas resoluciones al Tribunal Administrativo de Casanare para que adelantara el control previo de constitucionalidad de la iniciativa, conforme al artículo 21 de la Ley 1757 de 2015. El 2 de noviembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Casanare emitió Sentencia en la que declaró la constitucionalidad de la iniciativa del referendo derogatorio. El Tribunal determinó que el trámite de la iniciativa cumplió con los requisitos legales, el texto de la pregunta era claro y el referendo no encajaba dentro de las prohibiciones establecidas en los artículos 29 de la Ley 134 de 1994 y 18 de la ley 1757 de 2015. Las acciones de tutela. En contra de las resoluciones de la Registraduría Municipal y la Sentencia de 2 de noviembre de 2023 del Tribunal Administrativo de Casanare, se presentaron dos acciones de tutela: una el 31 de enero de 2024, por el representante legal de la sociedad Servicio Integral de la Costa Caribe e Ingeniería S.A.S; y otra el 18 de abril de 2024, por el representante legal de la sociedad Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S. Las accionantes consideraron que las accionadas incurrieron en dos defectos: Defecto procedimental Sostuvieron que no fueron notificadas ni vinculadas en el proceso de constitucionalidad previa del referendo derogatorio, pese a ser terceros con interés en el proceso. Defecto sustantivo La Registraduría Municipal y el Tribunal Administrativo del Casanare inaplicaron los artículos 18 de la Ley 1757 de 2015, así como 29 y 35 de la Ley 134 de 1994, de los cuales se deriva una prohibición legal para llevar a cabo referendos derogatorios de actos administrativos que versen sobre materias que sean de iniciativa exclusiva de los alcaldes. Afirmaron que la creación de una sociedad de economía mixta es una materia de iniciativa exclusiva del alcalde, por lo que el Acuerdo Municipal núm. 500.02.023 no podía ser objeto de referendo derogatorio. Decisión de la Corte. La Sala encontró que no se configuraron ninguno de los defectos alegados por los accionantes: - Defecto procedimental. La Corte concluyó que el Tribunal Administrativo de Casanare no incurrió en defecto procedimental por indebida notificación o vinculación. Esto, porque no existía ninguna norma procesal que disponga que, en los procesos de revisión previa de constitucionalidad de las iniciativas de referendo, los tribunales administrativos deban vincular o notificar de forma personal a terceros con interés. Por el contrario, los artículos 44 de la Ley 134 de 1994 y 21 de la Ley 1757 de 2015 disponen que el mecanismo procesal para poner en conocimiento de la ciudadanía el proceso es la fijación en lista por un término de 10 días. La Corte constató que el Tribunal Administrativo de Casanare fijó en lista el proceso por diez (10) días, por lo que no desconoció disposición procesal alguna. - Defecto sustantivo. La Sala Plena encontró que el Tribunal Administrativo de Casanare no incurrió en un defecto sustantivo, al concluir que el referendo derogatorio no encajaba dentro de las prohibiciones establecidas en las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015. Esto, porque (i) a partir de una interpretación literal, sistemática, teleológica y funcional, es posible concluir que la prohibición prevista en el literal (a) del inciso 2° del artículo 18 de la ley 1757 de 2015 no cobija a los referendos territoriales derogatorios; (ii) la limitación consagrada en el inciso 2º del artículo 29 de la Ley 134 de 1994 no era aplicable a este caso, pues esta sólo aplica a los referendos territoriales aprobatorios -no los derogatorios- y, en cualquier caso, el artículo 18 de la Ley 1757 prevalece sobre el artículo 29 de la ley 134 de 1994; y (iii) el principio pro homine y el carácter expansivo de la democracia implican que la interpretación que ha de primar será siempre la que realice más cabalmente el principio democrático por lo que, en este caso, el Tribunal Administrativo de Casanare debía –como en efecto lo hizo– preferir la interpretación más favorable a la iniciativa del referendo. Órdenes y remedios. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala adoptó, principalmente, las siguientes órdenes y remedios: (i) revocó las sentencias de instancia y, en su lugar, negó el amparo; (ii) dejó sin efectos la Sentencia de reemplazo emitida el 11 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Casanare y, en su lugar, confirmó la Sentencia de 2 de noviembre de 2023 que declaró la constitucionalidad del referendo derogatorio y (iii) ordenó a la Registraduría Nacional del Estado Civil que continúe con el trámite para la celebración del referendo Acuerdo Municipal núm. 500.0223 del 30 de diciembre del 2022. Tabla de contenido I. ANTECEDENTES. 4 1. Hechos probados 4 2. El trámite de tutela. 8 3. Actuaciones judiciales en sede de revisión. 14 II. CONSIDERACIONES. 15 1. Competencia. 15 2. Estructura de la decisión. 15 3. Examen de los requisitos generales de procedibilidad. 16 3.1. Legitimación en la causa. 16 3.2. Inmediatez. 18 3.3. Subsidiariedad. 18 3.4. Relevancia constitucional 20 3.5. Identificación razonable de los hechos. 21 3.6. Efecto decisivo de la irregularidad procesal 22 3.7. La tutela no se dirige contra un fallo de tutela control abstracto de constitucionalidad, nulidad por inconstitucionalidad o interpretativa de la JEP 22 4. Examen de fondo. 22 4.1. El principio constitucional de democracia participativa. 23 4.2. Los derechos políticos. Reiteración de jurisprudencia. 27 4.3. El referendo: regulación constitucional y estatutaria. 33 5. Caso concreto. 43 5.1. El Tribunal Administrativo de Casanare no incurrió en un defecto procedimental absoluto. 44 5.2. El Tribunal Administrativo de Casanare no incurrió en un defecto sustantivo 46 6. Remedios y órdenes a impartir. 56 III. DECISIÓN.. 56 I. ANTECEDENTES 1. Hechos probados 1. El Acuerdo Municipal núm. 500.02.023. El 11 de febrero de 2022, Eunice Escobar Bernal, en calidad de alcaldesa del municipio de Paz de Ariporo, Casanare, presentó el proyecto de Acuerdo Municipal núm. 300.47.1-003. Este proyecto tenía como objeto que el Concejo Municipal de ese municipio le confiriera a la alcaldesa “facultades protempore (…) para la creación y constitución de una sociedad de economía mixta de orden municipal y descentralizada para que opere la prestación integral del servicio de alumbrado público” en el municipio. Luego, por medio del Decreto 300.21-197 de 2022, la alcaldesa del municipio convocó al Concejo Municipal para un período de sesiones extraordinarias para tramitar algunos proyectos de Acuerdo Municipal, dentro de los que se encontraba el proyecto de Acuerdo Municipal núm. 300.47.1-003. 2. El 30 de diciembre de 2022, en las sesiones reglamentarias de comisión y plenaria, el Concejo Municipal de Paz de Ariporo aprobó el Acuerdo Municipal núm. 500.02.023. Mediante este acuerdo, el Concejo Municipal confirió facultades transitorias a la alcaldesa del municipio para crear y constituir una sociedad de economía mixta denominada “Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S”[1] (art. 1º). Esta sociedad tendría como objeto la “prestación y operación integral del servicio de alumbrado público”[2], lo que incluía las actividades de “modernización, administración, repotenciación, ejecución de mantenimientos, expansión, iluminación navideña y desarrollo tecnológico asociado al mismo”[3]. Asimismo, facultó a la alcaldesa para que “mediante los mecanismos de selección objetiva, de convocatoria pública y/o licitación pública que regulan la normatividad vigente aplicable a la materia, seleccione, promueva o escoja a la persona natural o jurídica del sector privado, para la conformación o creación de la Sociedad de Economía Mixta denominada ‘EMPRESA MIXTA DE ALUMBRADO PÚBLICO DE PAZ ARIPORO S.A.S’, de orden municipal, que deberá operar como Entidad descentralizada la prestación del servicio integral del servicio de alumbrado público del municipio” (art. 5º). El Consejo Municipal concedió las facultades a la alcaldesa por el término de 12 meses[4]. 3. Por otro lado, el Acuerdo Municipal dispuso que (i) la sociedad de economía mixta “se sujetará a lo establecido en la Ley 489 de 1998, bajo la forma societaria por acciones simplificada” (art. 2º ), (ii) el “mecanismo para financiación y sostenimiento (…) será el total de la renta municipal que se recaude por concepto de impuesto al servicio de alumbrado público, como mecanismo de contraprestación de conformidad al artículo 350 de la Ley 1819 de 2016” (art. 3º), y (iii) el “aporte accionario del municipio de Paz de Ariporo como socio miembro de dicha Sociedad, será en especie; los cuales están representados en unos activos fijos de alumbrado público en buen estado descrito en el Estudio Técnico de Referencia que reposa en el municipio, valores en 37.37%, con relación total del valor de los activos fijos de alumbrado público que se tendrán una vez se modernice, se expanda y se hagan las obras exclusivas de alumbrado público” (art. 4º). 4. El proceso de selección del socio estratégico y la constitución de la sociedad. El municipio de Paz de Ariporo adelantó el proceso de selección núm. “CONV PUBLIC PZA CP 001 2023”, con el objeto de seleccionar un “socio estratégico para la creación y constitución de una sociedad de economía mixta de orden municipal y descentralizada para la prestación integral del servicio del alumbrado público”[5]. El 27 de abril de 2023, mediante la Resolución núm.300.52-187, la Alcaldía Municipal de Paz de Ariporo adjudicó y seleccionó como socio al proponente “Alumbrado de Paz de Ariporo S.A.S”. Este proponente estaba integrado por dos sociedades: (i) Soluciones Integrales de Colombia S.A.S, representada por Rafael Tomás Escobar Morales, y (ii) Servicio Integral de la Costa Caribe e Ingeniería S.A.S, cuyo representante era Alexander Antonio Rodríguez Pacheco. Luego, la Alcaldía Municipal de Paz de Ariporo y la sociedad “Alumbrado de Paz de Ariporo S.A.S” constituyeron la sociedad “Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S”. 5. El periodo de la señora Eunice Escobar Bernal como alcaldesa del municipio de Paz de Ariporo culminó el 1° de enero de 2024. El 29 de octubre de 2023, fue electo como alcalde del municipio de Paz de Ariporo el señor Jorge Camilo Abril Tarache. 6. La iniciativa de referendo derogatorio. El 6 de febrero de 2023, el señor Denis Fernández Parada, junto con otros 7 ciudadanos[6], dentro de los cuales se encontraba el señor Jorge Camilo Abril Tarache –actual alcalde del municipio–, presentaron ante la Registraduría Municipal de Paz de Ariporo (la “Registraduría Municipal”) una solicitud de inscripción de una iniciativa ciudadana, para “adelantar un referendo derogatorio del Acuerdo Municipal núm. 500.03-023 del 30 de diciembre de 2022”[7]. Señalaron que la solicitud de inscripción se fundamentaba en que (i) el Acuerdo Municipal “no contó con la legitimidad ciudadana”[8] y, por el contrario, “durante su trámite fu[e] objeto de manifestaciones de rechazo ciudadano en diferentes formas y escenarios”[9]; (ii) el acuerdo no contó con “un estudio técnico riguroso de factibilidad y viabilidad que justifique la autorización a la alcaldesa para la creación de una empresa de economía mixta para el manejo del servicio de alumbrado público”[10] y (iii) el “documento técnico del proyecto”[11] no fue socializado con la comunidad[12]. 7. Trámite de la iniciativa. El 16 de febrero de 2023, la Registraduría Municipal emitió la Resolución núm. 001 de 2023, en la que, entre otros[13], declaró que “la inscripción para adelantar la Iniciativa de referendo derogatorio al núm. 500.02-023 del 30 de diciembre de 2022 (…) cumple con el lleno de los requisitos legales establecidos en la Ley Estatutaria 1757 del 6 de julio de 2015”[14]. Luego, el 4 de septiembre siguiente, expidió la Resolución núm. 004 de 2023, mediante la cual certificó el “cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales para la propuesta de un mecanismo de participación democrática”[15]. La Registraduría Municipal señaló que (i) el Informe Técnico de verificación de firmas certificó que la iniciativa de referendo tenía los apoyos necesarios y (ii) de acuerdo con la certificación emitida por el Fondo de Financiación Política, “la campaña no excedió los topes individuales y generales permitidos por el Consejo Nacional Electoral”[16]. 8. El 8 de septiembre de 2023, la Registraduría Municipal envió copia de las Resoluciones núm. 001 de 16 de febrero de 2023 y 004 de 4 de septiembre del mismo año al Tribunal Administrativo de Casanare. Lo anterior, en virtud del literal (b) del artículo 21 de la Ley 1757 de 2015, el cual confiere a los tribunales de la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para revisar de forma previa la constitucionalidad de los mecanismos de participación ciudadana, entre ellos, el referendo[17]. 9. El 26 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Casanare asumió la competencia de revisión previa de constitucionalidad de la iniciativa de referendo. Asimismo, conforme al inciso 2º del artículo 21 de la Ley 1757 de 2015, fijó en lista el proceso por el término de diez días (10) para que “cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la propuesta y el Ministerio Público rinda su concepto”[18]. Durante el término de fijación en lista, se presentaron 2 intervenciones: - El Ministerio Público presentó concepto en el que solicitó declarar la constitucionalidad de la iniciativa de referendo derogatorio. Indicó que no existía ninguna prohibición legal para pronunciarse sobre la norma objeto de referendo, porque esta es un acto administrativo de “autorizaciones”, por cuanto transfiere al ejecutivo algunas competencias que constitucionalmente le corresponden al Concejo Municipal[19]. Reconoció que este tipo de acuerdos son “de iniciativa privativa del Alcalde”, por lo que podría pensarse que se configuraba la prohibición prevista en el artículo 18 de la Ley 1757 de 2015[20]. Sin embargo, señaló que esta prohibición excluye “clara y expresamente” a los referendos y sólo versa sobre iniciativas populares legislativas y normativas o consultas populares ante corporaciones públicas. En este sentido, concluyó que “sí pueden promoverse sobre materias que sean de iniciativa exclusiva de los Alcaldes, como sucede en el presente caso”[21]. - La Alcaldía Municipal de Paz de Ariporo presentó escrito en el que solicitó al Tribunal Administrativo de Casanare declarar la inconstitucionalidad de la iniciativa. En su criterio, el Acuerdo Municipal no podía ser objeto de referendo derogatorio, de conformidad con “las excepciones contenidas en los numerales 1° y 2° del artículo 29 de la Ley 134 de 1994 en concordancia con los literales a) y b) del artículo 18 de la Ley 1757 de 2015”[22]. Esto, porque el Acuerdo Municipal (i) era de iniciativa exclusiva de la administración municipal[23] y (ii) crear una empresa de economía mixta, está relacionado con “materias fiscal, presupuestal y tributaria”[24]. Además, (iii) adujo que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el servicio de alumbrado público se presta a través de los recursos que suministran los contribuyentes[25]. 10. Sentencia de constitucionalidad de la iniciativa. El 2 de noviembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Casanare emitió Sentencia en la que declaró la constitucionalidad de la iniciativa del referendo derogatorio[26]. El Tribunal Administrativo fundó su decisión en los argumentos que se sintetizan en la siguiente tabla: Sentencia de 2 de noviembre de 2023 –providencia judicial cuestionada– 1. El trámite de la iniciativa cumplió con los requisitos procedimentales previstos en los artículos 4 a 19 de la Ley 1757 de 2015. Esto, porque (i) por medio de la Resolución núm. 001 de 2023, la Registraduría Municipal aprobó la inscripción del mecanismo y aprobó el vocero y el comité promotor, (ii) por medio de la Resolución núm. 004 de 2023, la Registraduría Municipal certificó que el comité promotor recolectó 4318 firmas válidas, lo que superaba el número mínimo de apoyos establecido en la ley, el cual ascendía a 2696, y (iii) el comité promotor entregó los estados contables dentro del plazo previsto en la Ley 1737 de 2015 y la Registraduría Municipal “verificó que la campaña no excedió los topes individuales”. 2. El texto de la pregunta que se sometería referendo es “claro pues no da lugar a interpretaciones ambiguas; además se refiere con precisión al acuerdo que se pretende derogar por su número, fecha y asunto, de tal manera que por este aspecto también satisface el control material que debe realizarse al mismo”. 3. El “referendo que pretende derogar el Acuerdo 500.02-23 del 30 de diciembre del 2022 emitido por el Concejo Municipal de Paz de Ariporo no encaja dentro de las prohibiciones establecidas en los artículos 18 de la Ley 1757 de 2015 y 29 de la Ley 134 de 1994”[27]. 4. Por último, el Tribunal Administrativo de Casanare refirió que, durante la fijación en lista, el municipio de Paz de Ariporo presentó escrito. Con todo, señaló que carecía de “competencia para pronunciarse sobre el contenido material (…). Tampoco hay lugar a examinar y pronunciarse sobre los documentos aportados por esta coadyuvante por cuanto que la revisión previa de constitucionalidad no implica el análisis y decisión sobre la legalidad o ilegalidad del acuerdo mencionado”. 2. El trámite de tutela 11. Solicitudes de tutela. En contra de las resoluciones núm. 001 y 004 de 2023 de la Registraduría Municipal y la Sentencia de 2 de noviembre de 2023 del Tribunal Administrativo de Casanare, se presentaron dos acciones de tutela[28]. El 31 de enero de 2024, Alexander Antonio Rodríguez Pacheco, en calidad de representante legal de la sociedad Servicio Integral de la Costa Caribe e Ingeniería S.A.S, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Casanare y la Registraduría Nacional del Estado Civil (acción de tutela Rad. 11001031500020240044300). A su vez, el 18 de abril de 2024, Rafael Tomás Escobar Morales, representante legal de la sociedad Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S., interpuso acción de tutela contra esas mismas entidades (acción de tutela Rad. 11001031500020240187400). 12. Las sociedades accionantes sostuvieron que el Tribunal Administrativo de Casanare, así como la Registraduría Municipal, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, confianza legítima, igualdad y a la libertad de empresa, al concluir que la iniciativa de referendo derogatorio era constitucional. Según el escrito de tutela, las accionadas incurrieron en dos defectos: (i) indebida notificación y vinculación y (ii) defecto sustantivo: Indebida notificación y vinculación[29] Las sociedades accionantes argumentaron que el Tribunal Administrativo de Casanare desconoció el derecho debido proceso porque no las notificó ni las vinculó al proceso de revisión previa de constitucionalidad de la iniciativa del referendo, por lo que no pudieron ejercer su derecho de defensa y contradicción. Sostuvieron que eran “tercero[s] con interés”[30] dado que habían invertido un importante capital en la sociedad que el Acuerdo Municipal autorizó crear, por lo que la iniciativa afectaba sus intereses. En este sentido, alegaron que el Tribunal Administrativo de Casanare debió haberlas citado o vinculado formalmente[31]; no limitarse a ordenar la notificación del inicio del proceso, a través de la fijación de un aviso en la Alcaldía Municipal de Paz de Ariporo. Defecto sustantivo Las sociedades accionantes afirmaron que el Tribunal Administrativo de Casanare y la Registraduría Municipal incurrieron en un defecto sustantivo, porque no aplicaron los artículos 18 de la Ley 1757 de 2015[32], así como 29 y 35 de la Ley 134 de 1994[33]. En su criterio, de estos artículos se deriva una prohibición legal para llevar a cabo referendos derogatorios de actos administrativos que versen sobre materias que sean de iniciativa exclusiva de los alcaldes. Según el escrito de tutela, los artículos 313.6 de la Constitución Política y 71 de la Ley 136 de 1993 disponen que la creación de una sociedad de economía mixta para la operación de alumbrado público es una materia de iniciativa exclusiva del alcalde. Por lo tanto, concluyeron que el Acuerdo Municipal núm. 500.02.023 no podía ser objeto de referendo derogatorio. 13. Con fundamento en estas consideraciones, las sociedades accionantes formularon tres pretensiones: (i) amparar sus derechos fundamentales, (ii) revocar la Sentencia de 2 de noviembre de 2023, emitida por el Tribunal Administrativo de Casanare y, por último, (iii) ordenar a la Registraduría Municipal que, en el término de 48 horas, revoque, suspenda y deje sin efectos legales el referendo derogatorio. 14. Admisión, acumulación y vinculaciones. Las tutelas correspondieron por reparto a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado (la “Sección Segunda”). El 27 de febrero de 2024, esta autoridad (i) admitió la tutela presentada por la sociedad Servicio Integral de la Costa Caribe e Ingeniería S.A.S[34], (ii) notificó a las accionadas y (iii) vinculó al trámite a los terceros con interés, a saber: el Municipio de Paz de Ariporo, el Concejo Municipal de ese municipio, la Registraduría Municipal, la Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S, la sociedad Soluciones Integrales de Colombia S.A.S y al vocero y a los ciudadanos miembros del comité promotor del referendo derogatorio. Luego, el 29 de abril de 2024, la Sección Segunda admitió la tutela que presentó la sociedad Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S y la acumuló con la tutela presentada por la sociedad Servicio Integral de la Costa Caribe e Ingeniería S.A.S[35]. 15. Contestaciones de las entidades accionadas y vinculadas. La siguiente tabla sintetiza los escritos de respuestas de las accionadas y vinculadas: Accionada Argumentos Tribunal Administrativo de Casanare Se opuso a las pretensiones de la tutela. Afirmó que la Sentencia de 2 de noviembre de 2023 “se limitó a aplicar la normatividad que rige el mecanismo de participación ciudadana denominado referendo derogatorio y la jurisprudencia que el H. Consejo de Estado ha proferido sobre el tema”[36]. Registraduría Nacional del Estado Civil Solicitó su desvinculación del trámite de tutela, por considerar que no estaba legitimada por pasiva. Esto, al considerar que según el literal (b) del artículo 21 de la Ley 1757 de 2015, corresponde a los tribunales administrativos la revisión de la constitucionalidad de los mecanismos de participación democrática. En cualquier caso, sostuvo que la presunta vulneración de derechos fundamentales no lo sería imputable. Al respecto, recordó que, de acuerdo con las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, así como la Resolución núm. 6245 de 22 de diciembre de 2015, la intervención de la registraduría se limita a certificar (i) el número de apoyos y (ii) los estados contables de la campaña de recolección de apoyos. En el caso concreto, la iniciativa de referendo derogatorio cumplió con el mínimo de firmas y los estados contables, por lo que era procedente certificar el cumplimiento de los requisitos legales y constitucionales. Vinculados Los demás vinculados guardaron silencio. 16. Sentencia de tutela de primera instancia. El 6 de junio de 2024, la Sección Segunda amparó los derechos fundamentales de las sociedades accionantes[37]. Sostuvo que el Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en un defecto sustantivo, porque “desconoció e inaplicó la prohibición establecida en los artículos 29 de la Ley 134 de 1994 y 18 de la Ley 1757 de 2015”[38], según la cual “no se pueden adelantar mecanismos de participación ciudadana, como lo es el referendo, sobre asuntos que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes”[39]. La Sección Segunda resaltó que los artículos 313.6 de la Constitución Política[40] y 71 de la Ley 136 de 1994[41] disponen de forma expresa que la iniciativa para crear sociedades de economía mixta es exclusiva de los alcaldes municipales. En la Sentencia C-152 de 1995, que declaró la exequibilidad del artículo 71 de la Ley 136 de 1994, la Corte Constitucional precisó que la reserva de la iniciativa legislativa que la ley otorgó a los alcaldes para crear sociedades de economía mixta desarrollaba los artículos 287 y 313.6 de la Constitución Política y era razonable: “[L]a reserva de la iniciativa, dada la índole de las precisas funciones respecto de las cuales se predica, en su mayoría con una proyección directa en el erario municipal, es razonable. En efecto, el alcalde, como Jefe de la Administración local, debe cuidar de la sanidad y solidez de la hacienda municipal. El mismo proceso de autonomía y la prestación de los servicios municipales, pueden ponerse en serio peligro si no se establecen mecanismos de control al desmedido gasto público, los cuales deben tener eficacia incluso preventiva; (4) finalmente, la reserva en materia de la concesión de facultades pro tempore, reafirma la autonomía del concejo y evita que el mismo se desligue de sus competencias y responsabilidades propias. 6. No considera la Corte que la norma legal haya hecho una interpretación analógica de las restricciones que respecto de materias semejantes la Constitución establece en el artículo 154. El Congreso tiene en esta materia capacidad innovadora, siempre que respete la Constitución (CP art. 287). El hecho de que la restricción legal guarde semejanza con la constitucional, abona su exequibilidad, pues simplemente acredita que los motivos que tuvo en mente el Constituyente para restringir en ciertos casos la iniciativa legislativa de los congresistas, guardadas las proporciones, pueden ser pertinentes en el ámbito municipal” (resaltado fuera de texto)[42]. 17. En este sentido, la Sección Segunda precisó que “si bien la creación de sociedades de economía mixta en el ámbito municipal proviene de la aprobación por parte de los concejos municipales a través de acuerdos, lo cierto es que la iniciativa para su surgimiento está constitucional y legalmente establecida en cabeza de los alcaldes municipales, ya que estos, como cabeza de la administración local, deben salvaguardar el erario y la solidez de la hacienda municipal, los cuales pueden verse comprometidos con el nacimiento de entidades comerciales como la descrita”. Con fundamento en estas consideraciones, la Sección Segunda concluyó que el Tribunal Administrativo de Casanare “incurrió en defecto sustantivo, ya que desconoció e inaplicó la prohibición establecida en los artículos 29 de la Ley 134 de 1994 y 18 de la Ley 1757 de 2015” (énfasis en el original). 18. Por otra parte, la Sección Segunda consideró que el Tribunal Administrativo de Casanare no vulneró el derecho al debido proceso de las accionantes al omitir notificarlas o vincularlas de forma personal al trámite de la iniciativa de referendo. Esto, porque el artículo 21 de la Ley 1757 de 2015 no contempla la vinculación de terceros con interés o de otras partes en los procesos de control previo de constitucionalidad de referendos. Según la Sección Segunda, esta norma sólo dispone que el juez debe fijar en lista el proceso por diez (10) días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la propuesta. En el caso concreto, el Tribunal Administrativo de Casanare cumplió con este deber. 19. En tales términos, la Sección Segunda resolvió: (i) amparar los derechos fundamentales de las sociedades accionantes; (ii) dejar sin efectos la Sentencia de 2 de noviembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, (iii) ordenar al Tribunal Administrativo de Casanare que emitiera una nueva decisión y, por último, (iv) ordenar a la Registraduría Municipal que suspenda el trámite del referendo revocatorio hasta que el Tribunal Administrativo emitiera la nueva decisión. 20. Impugnaciones. Dos intervinientes presentaron escritos de impugnación. De un lado, el señor Denis Fernández Parada –promotor de la iniciativa de referendo– argumentó que la Sentencia cuestionada no incurrió en un defecto sustantivo. En su criterio, la prohibición prevista en (i) el artículo 29 de la Ley 134 de 1994[43] “no aplica para el referendo derogatorio”[44], pues la norma sólo se refiere al referendo aprobatorio y (ii) la prohibición prevista en el literal (a) del inciso 2º del artículo 18 de la Ley 1757 de 2015 sólo aplica para las “iniciativas populares legislativa y normativas”, que, según el promotor, son un mecanismo de participación diferente al referendo[45]. Por su parte, el señor Leonardo Arvey Morales Niño –miembro del comité promotor–[46] argumentó que la decisión de primera instancia contrariaba el principio de participación previsto en los artículos 2, 4, 40 y 103 de la Constitución Política, y desarrollado por la jurisprudencia interamericana[47]. 21. Sentencia de tutela de segunda instancia. El 22 de agosto de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado confirmó el fallo de primera instancia. A título preliminar, refirió que: “El artículo 18 de la precitada Ley 1757 de 2015, en concordancia con el artículo 29 de la Ley 134 de 1994, establece que solo serán susceptibles de referendo aquellas que son de la competencia exclusiva de la respectiva corporación o entidad territorial; sin embargo, dicha disposición excluyó los siguientes asuntos para que sean objeto de tales mecanismos de participación: a) los que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes; b) presupuestales, fiscales o tributarias; c) relaciones internacionales; d) concesión de amnistías o indultos; y e) preservación y restablecimiento del orden público” (énfasis en el original). 22. Según la Sección Quinta, el Tribunal Administrativo de Casanare inaplicó esta prohibición. Resaltó que el artículo 313.6 de la Constitución Política dispone que a los concejos municipales les corresponde “[…] crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta”. Asimismo, enfatizó que el parágrafo 1º del artículo 171 de la Ley 136 de 1994 prevé que “[l]os acuerdos a los que se refieren los numerales 2, 3 y 6 del artículo 313 de la Constitución Política, sólo podrán ser dictados a iniciativa del alcalde”. En este sentido, señaló que, si bien la creación de sociedades de economía mixta del orden municipal es competencia de los concejos municipales, lo cierto es que “la iniciativa para su surgimiento está constitucional y legalmente establecida en cabeza de los alcaldes municipales, ya que estos, como cabeza de la administración local, deben salvaguardar el erario y la solidez de la hacienda municipal”[48]. Por esta razón, concluyó que estaba de acuerdo “con el análisis efectuado por el a quo, en la medida que la providencia cuestionada incurrió en un defecto sustantivo, ya que desconoció la prohibición establecida en los artículos 29 de la Ley 134 de 1994 y 18 de la Ley 1757 de 2015, según las cuales, se reitera, no se pueden adelantar mecanismos de participación ciudadana, como lo es el referendo, sobre asuntos que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes”. 3. Actuaciones judiciales en sede de revisión 23. Selección del expediente. El 29 de octubre de 2024, la Sala de Selección Número Diez seleccionó para revisión el expediente de la referencia y lo repartió a la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, presidida por la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera. El 5 de febrero de 2025, la Sala Plena decidió asumir el conocimiento del expediente. 24. Solicitud de pruebas. Los días 16 de diciembre de 2024 y 10 de abril de 2025, la suscrita magistrada sustanciadora decretó pruebas. En concreto, solicitó la remisión de la siguiente información: (i) la totalidad del expediente de los trámites de tutela; (ii) la documentación relacionada con la iniciativa del referendo derogatorio; (iii) el expediente del proceso de revisión de constitucionalidad previa del referendo derogatorio; (iv) los documentos del proceso de selección “CONV PUBLIC PZA CP-001 2023”, (v) la documentación relacionada con la expedición del Acuerdo Municipal núm. 500.02-023 de 30 de diciembre de 2022 y (vi) la información relacionada con la prestación del servicio público de alumbrado en el municipio. El 23 de abril de 2025, la Sala Plena suspendió los términos del proceso por el término de un mes. 25. Respuesta al auto de pruebas. El siguiente cuadro resume las respuestas al auto de pruebas: Interviniente Respuesta en sede de revisión Consejo de Estado Envió copia digital de la totalidad de los expedientes de tutela número 11001-03-15-000-2024-01874 y 11001-03-15-000-2024-00443. Alcaldía Municipal de Paz de Ariporo Remitió copia de la totalidad de los documentos relacionados con (i) el proceso de selección “CONV PUBLIC PZA CP-001 2023”, el cual tenía como objeto la selección de un socio estratégico para la creación y constitución de una sociedad de economía mixta del orden municipal, para la prestación del servicio de alumbrado público y (ii) el trámite de expedición del Acuerdo Municipal núm. 500.0223 de 30 de diciembre del 2022. Por otro lado, señaló que la Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S es la entidad encargada de prestar el servicio de alumbrado público. No obstante, afirmó que la empresa no ha cumplido con sus funciones, pues no se evidencian inversiones en infraestructura que obliguen al municipio a girarle recursos. Por último, aseguró que el servicio ha sido suspendido por falta de pagos de la empresa, y no tiene información que le permita establecer el costo de la prestación del servicio. Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo SAS Remitió copia de la totalidad de documentos relacionados con el proceso de selección “CONV PUBLIC PZA CP-001 2023”, el cual tenía como objeto la selección de un socio estratégico para constituir la sociedad Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S. Indicó que actualmente se encarga de la prestación del servicio de alumbrado público, asume los costos de la prestación del servicio y ha ejecutado una inversión en mejoras de la infraestructura para la prestación del servicio por un valor de $4.397.247.090. Señaló que la Alcaldía Municipal le “mintió a la Corte” pues no era cierto que no hubiera llevado a cabo inversiones, como señaló en su contestación, y tampoco que el servicio de alumbrado hubiera sido suspendido. Además, adujo que el municipio no le ha girado los recursos que requiere para la prestación del servicio. Tribunal Administrativo de Casanare Indicó que el proceso de revisión de constitucionalidad del referendo derogatorio fue notificado de conformidad con los artículos 186, 199, 201 y 205 del CPACA. Asimismo, informó que notificó el proceso a las direcciones electrónicas de: Denis Fernández Parada, la Registraduría Nacional de Paz de Ariporo, el Municipio de Paz de Ariporo, el Concejo Municipal de Paz de Ariporo, el Ministerio Público y la ANDJE. Por otra parte, informó que el 11 de julio de 2024, en cumplimiento de la sentencia de primera instancia, emitió Sentencia de reemplazo en el que resolvió, entre otras, (i) “DECLARAR contrario a la constitución el referendo derogatorio del Acuerdo núm. 500.0223 del 30 de diciembre del 2022 del Concejo Municipal de Paz de Ariporo” y (ii) ordenar a la Registraduría Nacional del Estado Civil abstenerse de proseguir con los trámites del referendo. Registraduría Nacional del Estado Civil Adjuntó copia de la totalidad del expediente de la iniciativa de referendo derogatorio del Acuerdo Municipal núm. 500.0223 de 30 de diciembre del 2022. Asimismo, informó que, en cumplimiento de la sentencia de remplazo de 11 de julio de 2024, archivó la iniciativa de referendo por ser “inconstitucional”. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 26. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991. 2. Estructura de la decisión 27. La presente decisión tendrá la siguiente estructura. En primer lugar, la Sala examinará si la tutela satisface los requisitos generales de procedibilidad de las acciones de tutela contra providencias judiciales (sección II.3 infra). En segundo lugar, en caso de que la acción de tutela sea formalmente procedente, la Sala pasará al fondo y examinará si el Tribunal Administrativo de Casanare y la Registraduría Nacional del Estado Civil incurrieron en alguno de los defectos alegados por las sociedades accionantes (secciones II.4 y II.5 infra). En tercer lugar, adoptará los remedios y órdenes que correspondan (sección II.6 infra). 3. Examen de los requisitos generales de procedibilidad 28. La Corte Constitucional ha señalado que la procedencia formal de la acción de tutela contra providencias judiciales está supeditada al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad formal: (i) legitimación en la causa –activa y pasiva–, (ii) inmediatez, (iii) subsidiariedad, (iv) relevancia constitucional, (v) identificación razonable de los hechos, (vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal y (vii) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, control abstracto de constitucionalidad, nulidad por inconstitucionalidad o interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. A continuación, la Sala examinará si la presente acción de tutela satisface estos requisitos. 3.1. Legitimación en la causa 29. Legitimación en la causa por activa. El artículo 86 de la Constitución dispone que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales[49]. Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 señala que la solicitud de amparo “podrá ser ejercida por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante” (énfasis propio). La jurisprudencia constitucional ha precisado que las personas jurídicas, públicas o privadas, son titulares de ciertos derechos fundamentales, tales como el debido proceso, la igualdad y el acceso a la administración de justicia[50], entre otros. Asimismo, ha determinado que las personas jurídicas pueden presentar acciones de tutela a través de sus representantes legales o apoderados judiciales[51]. 30. En este caso, la Sala Plena advierte que las tutelas acumuladas satisfacen el requisito de legitimación en la causa por activa. Esto es así, porque, de un lado, la sociedad Servicio Integral de la Costa Caribe e Ingeniería S.A.S que presentó la acción de tutela Rad. 11001031500020240044300 es una de las empresas que forma parte de la empresa que fue creada por el Acuerdo Municipal. De otro, la sociedad Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S –que presentó la acción de tutela Rad. 11001031500020240187400– es la sociedad que se creó en virtud de la autorización que hizo el Concejo Municipal mediante el Acuerdo Municipal núm. 500.02.023, que el referendo buscaba derogar. En tales términos, las accionantes son las titulares de los derechos al debido proceso, confianza legítima, igualdad y a la libertad de empresa, presuntamente vulnerados por la Registraduría Municipal, quien certificó el cumplimiento de los requisitos legales de la iniciativa de referendo, y el Tribunal Administrativo de Casanare, quien llevó a cabo la revisión previa de constitucionalidad del mecanismo de participación. Por lo demás, la Sala Plena constata que las acciones de tutela fueron presentadas por Alexander Antonio Rodríguez Pacheco y Rafael Tomás Escobar Morales, quienes, de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente[52], son los representantes legales de las sociedades Servicio Integral de la Costa Caribe e Ingeniería S.A.S y Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S, respectivamente. 31. Legitimación en la causa por pasiva. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución y la jurisprudencia constitucional, el requisito de legitimación en la causa por pasiva exige que la acción de tutela sea interpuesta en contra del sujeto –autoridad pública o privado– que cuenta con la aptitud o capacidad legal[53] para responder a la acción y ser demandado, bien sea porque es el presunto responsable de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales o es el llamado a resolver las pretensiones[54]. 32. La Corte constata que el Tribunal Administrativo de Casanare y la Registraduría Nacional del Estado Civil están legitimadas en la causa por pasiva. Esto, porque dichas autoridades expidieron las decisiones judiciales y administrativas que son las presuntas responsables de la vulneración a los derechos de las accionantes, como se explica a continuación: - El Tribunal Administrativo de Casanare está legitimado por pasiva, porque es la autoridad que, presuntamente, no vinculó a las accionantes al proceso de revisión de constitucionalidad previa del referendo derogatorio. Asimismo, emitió la Sentencia de 2 de noviembre de 2023, que declaró la constitucionalidad del referendo derogatorio. - La Registraduría Nacional del Estado Civil también está legitimada por pasiva. La Sala Plena advierte que los artículos 24 de la Ley 134 de 1994 y 15 de la Ley 1757 de 2015 no habilitan a la Registraduría Nacional del Estado Civil a hacer un control material de la iniciativa ni a verificar si las materias sobre las que versa pueden ser objeto de referendo, sino que su competencia se limita a la verificación del cumplimiento de los requisitos formales sobre los apoyos. Esta es una competencia que corresponde a los tribunales administrativos. Sin embargo, de acuerdo con los artículos 34, 41 y 48 de la Ley 134 de 1994, así como 33, 41 y 42 de la Ley 1757 de 2015, la Registraduría Nacional del Estado Civil es la autoridad encargada de llevar a cabo las actividades relacionadas con la convocatoria, votación y promulgación de los referendos derogatorios. Por esta razón, en este caso la Sala podría eventualmente adoptar ordenes relacionadas con el ámbito de sus competencias. 3.2. Inmediatez 33. Conforme al artículo 86 de la Constitución y la jurisprudencia constitucional, el requisito de procedencia de inmediatez exige que la acción de tutela sea interpuesta en un “término razonable”[55] respecto de la ocurrencia de los hechos que dieron lugar a la presunta amenaza o vulneración de los derechos fundamentales[56]. Asimismo, en los casos de tutelas contra providencias judiciales este requisito se torna más exigente, habida cuenta de que puede comprometer principios definitorios del Estado Social de Derecho, como lo son la cosa juzgada y la seguridad jurídica[57]. 34. La Sala Plena constata que las acciones de tutela sub examine satisfacen el requisito de inmediatez, porque fueron presentadas en un plazo razonable respecto del último hecho vulnerador, esto es, la Sentencia de 2 de noviembre de 2023 emitida por el Tribunal Administrativo de Casanare y ejecutoriada el 8 de noviembre siguiente: - La sociedad Servicio Integral de la Costa Caribe e Ingeniería S.A.S interpuso la tutela el 31 de enero de 2024, esto es, poco menos de 3 meses después de la ejecutoria de la Sentencia cuestionada[58]. - La sociedad Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S, por su parte, presentó la solicitud de amparo el 18 de abril de 2024. Esto es, aproximadamente 5 meses después de la ejecutoria de la decisión cuestionada[59]. 3.3. Subsidiariedad 35. El artículo 86 de la Constitución Política prescribe que la acción de tutela tiene carácter subsidiario respecto de los medios ordinarios de defensa judicial. En virtud del principio de subsidiariedad, la acción de tutela sólo procede en dos supuestos excepcionales[60]. Primero, como mecanismo de protección definitivo, si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el mecanismo judicial ordinario es idóneo si “es materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos fundamentales”[61]. Por su parte, es eficaz si “está diseñado para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados”[62] (eficacia en abstracto) en consideración de las circunstancias en que se encuentre el solicitante (eficacia en concreto)[63]. Segundo, como mecanismo de protección transitorio si, a pesar de existir medios ordinarios idóneos y eficaces, la tutela es interpuesta para evitar la consumación de un perjuicio irremediable[64]. 36. La Sala Plena encuentra que las acciones de tutela satisfacen el requisito de subsidiariedad. Esto es así, porque el ordenamiento jurídico no prevé ningún recurso ordinario o extraordinario contra la Sentencia de 2 de noviembre de 2023, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Casanare declaró la constitucionalidad de la iniciativa del referendo derogatorio. Conforme a lo previsto en el literal (b) del artículo 21 de la Ley 1757 de 2015, las sentencias de los tribunales que resuelven la constitucionalidad de estas iniciativas de referendo son de única instancia[65]. En este sentido, de acuerdo con el artículo 243A de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), “no son susceptibles de recursos ordinarios”. Por otro lado, la Sala Plena constata que los defectos invocados por las sociedades accionantes no encuadran en ninguna de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión, previstas en el artículo 250 del CPACA. 37. Ahora bien, la Sala Plena reconoce que el inciso 2º del artículo 21 de la Ley 1757 de 2015 dispone que “[t]odo proceso de revisión previa de constitucionalidad de convocatorias a mecanismos de participación democrática deberá permitir un período de fijación en lista de diez días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la propuesta y el Ministerio Público rinda su concepto”. Asimismo, la Sala Plena advierte que las pruebas que reposan en el expediente demuestran que, en el proceso de revisión de constitucionalidad de la iniciativa de referendo derogatorio del Acuerdo Municipal núm. 500.03-023 del 30 de diciembre de 2022, las sociedades accionantes no presentaron un escrito de intervención durante el término de fijación en lista. En criterio de la Sala Plena, sin embargo, la falta de presentación de este escrito no implica el incumplimiento del requisito de subsidiariedad. 38. En la Sentencia SU-095 de 2018, la Sala Plena unificó una regla de decisión según la cual la fijación en lista en los procesos de constitucionalidad previa de consultas populares, a la se refiere el artículo el inciso 2º del 21 de la Ley 1757 de 2015, “no es en sí mismo un recurso judicial pues no es un mecanismo diseñado para controvertir una decisión ni tampoco tiene la capacidad jurídica de entablar un contradictorio”[66]. Esto, porque en el proceso de constitucionalidad previa (i) las intervenciones ciudadanas que se allegan en este proceso no son vinculantes para el tribunal; (ii) la participación en el término de fijación en lista no constituye un recurso judicial conforme a las características que la jurisprudencia de la Corte IDH ha establecido[67] y (iii) las decisiones no surten un trámite de notificación personal, sino una publicidad general para los ciudadanos interesados mediante la fijación en lista, por lo que exigirle a una persona interesada en esta clase de procesos haber participado en ellos para que proceda la acción de tutela, puede obstaculizar su derecho al acceso a la justicia y al debido proceso. Por lo demás, (iv) el artículo 21 de la Ley 1757 de 2015 dispone que en el proceso de revisión de constitucionalidad sólo puede intervenir el “ciudadano”, lo que significa que no es posible la intervención de personas jurídicas quienes, de conformidad con el artículo 99 de la Constitución, no ostentan esta calidad[68]. 39. La Sala Plena considera que el criterio adoptado en la Sentencia SU-095 de 2018 es aplicable para los procesos de revisión de la constitucionalidad de las iniciativas de referendo derogatorio. Esto es así, porque el artículo 21 de la Ley 1757 de 2015 regula el proceso de constitucionalidad previa de todos los mecanismos de participación democrática, sin hacer ninguna distinción entre las consultas populares y el referendo. Por lo demás, las sociedades accionantes son personas jurídicas, por lo que no habrían podido intervenir en el proceso de constitucionalidad, habida cuenta de que no ostentan la calidad de ciudadanos. 3.4. Relevancia constitucional 40. El requisito de relevancia constitucional exige que la controversia que subyace a la solicitud de amparo verse sobre un asunto de marcada e indiscutible naturaleza constitucional[69], que involucra algún debate jurídico en torno al contenido, alcance y goce de un principio o derecho fundamental[70]. La Corte Constitucional ha resaltado que para encontrar acreditado este requisito deben constatarse tres elementos: que la solicitud (i) no verse sobre asuntos legales o económicos, (ii) persigue la protección de facetas constitucionales del debido proceso y (iii) no busca reabrir debates concluidos en el proceso ordinario[71]. El propósito de este requisito es preservar la competencia y “la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional”[72] e impedir que la acción de tutela se convierta en “una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”[73]. 41. La Sala Plena encuentra que la presente solicitud de amparo satisface el requisito de relevancia constitucional por tres razones principales. Primero, no recae sobre asuntos puramente legales o económicos. Segundo, está encaminada a proteger facetas constitucionales de los derechos fundamentales al debido proceso, confianza legítima y la libertad de empresa, así como a la participación política. En efecto, las sociedades accionantes afirman que, al declarar la constitucionalidad de la iniciativa de referendo derogatorio del Acuerdo Municipal núm. 500.03-023 del 30 de diciembre de 2022, las accionadas vulneraron estos principios, “así como también los principios de legalidad, confianza legítima y segurida...