Sentencia SU-1122 de 2001

SU1122-01 Sentencia SU Sentencia SU.1122/01 INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Autoridades administrativas En un estado constitucional, todas las autoridades están sometidas al imperio de la Constitución. Ello implica que la interpretación constitucional no es tarea reservada a las autoridades judiciales, porque el legislador y las autoridades administrativas realizan sus funciones, adecuando su comportamiento a los postulados de la Carta. El hecho de que la autoridad administrativa se encuentre obligada a considerar la Constitución como criterio último y definitivo para seleccionar la opción hermenéutica correcta, no implica que no goce de un relativo margen de apreciación. Ante el texto, el intérprete del derecho se encuentra frente a una gama de opciones de sentido normativo, cuyos límites están definidos por el texto mismo, sin que ello implique que se imponga siempre una única interpretación posible. INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Autonomía por autoridad administrativa/CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional sobre interpretación de texto normativo Debe admitirse que los funcionarios públicos se enfrentan a un marco interpretativo dentro del cual están, prima facie, en libertad de seleccionar la opción hermenéutica (sentido normativo) que consideren ajustada al texto positivo, tanto Constitucional como legal. El carácter prima facie de la autonomía interpretativa del funcionario, se deriva de la existencia de funciones institucionales para fijar los sentidos admisibles de un texto legal o constitucional. Así las cosas, ante la existencia de varias interpretaciones de un texto normativo, de las cuales ninguna desconoce la Constitución y en ausencia de una interpretación institucionalizada, la autoridad administrativa goza de mayor amplitud en la valoración del sentido y alcance del texto. CORTE CONSTITUCIONAL-Intervención excepcional sobre interpretación de texto normativo/ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional sobre interpretación de texto normativo La solución de controversias interpretativas en el orden legal sea tarea de los jueces ordinarios o la jurisdicción contenciosa administrativa y que la Corte únicamente intervendrá en dicho conflicto cuando éste adquiera connotación constitucional; es decir, cuando se afectan los derechos fundamentales de los destinatarios de la norma. Dicho fenómeno, ha señalado esta Corporación, se presenta cuando: “(1) la interpretación efectuada por el funcionario es manifiestamente irrazonable, y, (2) la interpretación propuesta por los actores es la única admisible a la luz del texto constitucional”. Cuando la interpretación que realice la administración desborde el marco de lo razonable y, con ello se violen derechos fundamentales, es posible, siempre y cuando se den los restantes supuestos exigidos en el artículo 86 de la Constitución, acudir a la tutela como mecanismo de protección. INTERPRETACION DE TEXTO LEGAL-Debe estar conforme a la Constitución Si bien eventualmente es necesaria una interpretación del texto legal conforme a la Constitución, la interpretación de la Carta que precede al ejercicio hermenéutico sobre la norma legal ha de ser respetuosa de la Constitución. Se puede decir que la Constitución misma ha de interpretarse conforme a la Constitución. De ahí que aunque sea inevitable preferir determinados principios y métodos interpretativos, éstos han de armonizar con otras opciones hermenéuticas. Unicamente de esta manera se asegura la primacía íntegra de la Constitución y no meramente el reconocimiento de una superioridad de algunas de sus disposiciones o consecuencias normativas. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Profundización EXPANSION DE LA DEMOCRACIA-Alcance El mandato de expansión de la democracia que impone la Carta, ha de entenderse como resultado de varios procesos que involucran garantías para que la participación realmente sea voluntaria, las decisiones efectivamente sean expresión de las opciones personales, cada opinión sea igualmente valorada y los procedimientos fijados normativamente sean cumplidos. Es decir, la expansión de la democracia implica que el Estado tiene la obligación de asegurar que los elementos constitutivos de la democracia (derechos fundamentales) sean respetados y profundizados. En este orden de ideas, no se habrá logrado expansión alguna si resultan insuficientes los mecanismos para evitar que las opiniones (votos o decisiones) sean desconocidas. Se impone, por lo tanto, una estricta sujeción a las condiciones normativas impuestas para el ejercicio democrático. PROCESO DEMOCRATICO-Primacía de lo sustancial sobre lo formal La regla que hace primar lo sustancial sobre lo formal no puede interpretarse, en punto a la democracia, como una capitis diminutio de las normas procedimentales y la superioridad ontológica de la opinión contenida en el voto o, en este caso, el “apoyo”. Por el contrario, es necesario distinguir entre los elementos sustanciales que estructuran el proceso democrático, de aquellos formales que simplemente regulan el funcionamiento de las autoridades administrativas encargadas de enfrentar el ejercicio democrático. En este sentido, las que disponen sobre la validez de los procedimientos democráticos e imponen las condiciones bajo las cuales han de realizarse, no pueden entenderse “formales”, sino que adquieren realmente carácter sustancial, pues definen, en últimas, por utilizar la analogía con una manifestación de la democracia, la competencia para producir el mandato. LEY ESTATUTARIA-Sistema normativo para desarrollar derechos fundamentales La obligación constitucional de que ciertas materias sean desarrolladas por ley estatutaria, significa que mediante instrumentos democráticos se debe precisar, de acuerdo a las circunstancias históricas imperantes, las condiciones de ejercicio de los derechos constitucionales y, en particular, los fundamentales. Dicha precisión supone que el legislador está facultado para seleccionar, entre todas las opciones normativas que surgen del texto constitucional, aquellas que, sin resultar desproporcionadas o irrazonables, desarrollen de mejor manera el derecho en cuestión. El legislador, en este caso mediante ley estatutaria, está en libertad (dentro del marco de la Constitución) de diseñar el sistema normativo que considere pertinente y conveniente para desarrollar el derecho en cuestión. CONSTITUCION POLITICA-Establece el número de apoyos para solicitar al Congreso que convoque a un referendo Comoquiera que la Carta establece de manera directa el número de “apoyos” necesarios para solicitar al Congreso de la República que convoque a un referendo, resulta contrario a la Constitución cualquier interpretación que conduzca a que se eleve el número de “apoyos” requeridos. CONVOCATORIA A REFERENDO-Apoyo a promotores en la primera etapa/SOLICITUD CONVOCATORIA A REFERENDO-Apoyo al texto en la segunda etapa Si bien existe identidad teleológica, en cuanto ambos procedimientos o momentos buscan la realización del acto complejo, en este caso, la solicitud al Congreso de la República para que convoque a un referendo, también ha de tenerse en cuenta que el legislador quiso que cada uno de los momentos estuviera apoyada popularmente. Ello implica que en cada etapa el ciudadano brinda su apoyo para propósitos distintos: en la primera, se apoya fundamentalmente un promotor y unos lineamientos generales; en la segunda, un texto concreto. De ahí que, si se entiende que el “apoyo” es manifestación de la libertad individual (como lo es el voto) y representación de su individualidad, al adicionarse los apoyos logrados en uno y otro momento se confunden, por decir lo menos, voluntades expresadas con objetivos distintos. Es decir, se menosprecia la intención popular (se apoya la inscripción o la solicitud de referendo), aduciendo que en “últimas conducen a lo mismo”. CONVOCATORIA A REFERENDO-Tiempo ilimitado en la primera etapa/CONVOCATORIA A REFERENDO-Tiempo limitado en la segunda etapa CONVOCATORIA A REFERENDO-Determinación de plazo La puesta en funcionamiento del aparato estatal, integrado en este caso por la Organización Electoral y las Cámaras Legislativas, requiere de una planificación de las labores que les corresponden. Por tanto, resulta lógico y conveniente que la ley establezca un determinado plazo para tramitar la solicitud de un referendo, pues la falta de esta regulación dejaría a las autoridades sin posibilidad de planificar en forma adecuada las tareas que constitucionalmente les corresponden. De otra parte, la necesidad y la conveniencia del plazo señalado en la Ley, se observa al considerar que la solicitud de un referendo obedece social y políticamente a una determinada coyuntura histórica, la cual ontológicamente no puede convertirse en una circunstancia intemporal que faculte a los promotores para continuar indefinidamente con el trámite de una solicitud, que pasado determinado tiempo bien pudo haber perdido su razón de ser. REFERENDO-Trámite de la solicitud/REFERENDO-Requisitos de la solicitud La Ley 134 de 1994, regula lo relativo al trámite de las solicitudes de referendo y de trámite de iniciativa legislativa, inscritas. Contrario a lo que ocurre con el proceso de inscripción, en esta etapa se exigen varios elementos que la tornan completamente distinta, orgánica y finalísticamente. En primer lugar, cabe destacar la manera extensa en que el legislador reguló dicha etapa. Además de establecer los requisitos (más intensos) para los formularios y la presentación de la solicitud, se establece un término para que el Registrador suministre los formularios y un plazo para recolectar los apoyos, así como la posibilidad de su prórroga, los requisitos que deben cumplir las firmas, las causales de anulación y el competente para adoptar la decisión anulatoria, la posibilidad de recibir apoyos por correo, el trámite de un desistimiento, la entrega de los formularios a la Registraduría, su verificación, certificación, destrucción de formularios y mecanismos de protección judicial y la recolección de firmas en los entes territoriales. INTERPRETACION JURIDICA-Diferencia conceptual entre reglas y principios La diferencia conceptual entre reglas y principios sugiere varios problemas interpretativos. El carácter preciso de las reglas obliga a preferirlas a la hora de enfrentar conflictos con los principios. Empero, una interpretación razonable de reglas puede llevar a situaciones abiertamente incompatibles con principios, aunque no sean ilegales o ilícitas. Se trata de eventos en los cuales existe la posibilidad legítima de interpretar una regla, que puede conducir, entre muchos, a un resultado determinado, el cual no se encuentra prohibido por el ordenamiento, pero resulta incompatible con los principios que sustentan la regla. FRAUDE A LA LEY Se puede hablar de un fraude a la ley (o fraude al derecho), por cuanto se aprovecha las opciones hermenéuticas que se desprenden de una regla, para fines o resultados no queridos (en tanto que incompatibles) por el ordenamiento jurídico. No se trata de un acto ilegal o ilícito en la medida en que no existe regla que prohíba el resultado hermenéutico. La calificación de fraude, entonces, tiene por objeto permitir que se corrija este fenómeno, a pesar de no ser típico. En este orden de ideas, el juez y la administración tienen el deber de evitar que se interpreten los textos legales de manera que se cometa fraude a los principios del sistema. DERECHO AL RECONOCIMIENTO DE LA PERSONALIDAD JURIDICA-Vulneración Referencia: expediente T-465235 Peticionarios: Angélica Lozano Correa, Armando Novoa García y Antonio Navarro Wolf Accionado: Organización Electoral, Registraduría Nacional del Estado Civil Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT Bogotá D.C., octubre veinticinco (25) de dos mil uno (2001). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales y reglamentarios, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión de las sentencias proferidas por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, de marzo 23 de 2001 y por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, el 4 de mayo de 2001. I. HECHOS 1. Manifiestan los accionantes, actuando en nombre propio, y en su calidad de integrantes del Comité de Promotores del “Referendo Contra la Corrupción # 2” y del grupo de apoyo al mismo, que el 25 de abril de 2000, según lo estipulado en la Ley 134 de 1994, el ciudadano Manuel José Cepeda Espinosa, en la condición de vocero designado por el comité de promotores, presentó ante la Organización Electoral – Registraduría Nacional del Estado Civil – solicitud de referendo constitucional. 2. Aducen los peticionarios que junto con la solicitud de inscripción se aportaron 178.774 firmas de las cuales, luego del estudio técnico grafológico, se invalidaron 10.213 por grafología y 29.480 por otros requisitos, quedando 139.081 apoyos válidos. Con tal cantidad de firmas se cumplió con el requisito de obtener apoyo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral para lograr la inscripción de la iniciativa. 3. Añaden los accionantes que las personas que firmaron la solicitud de inscripción conocían el texto que se proponía para ser propuesto en referendo, ya que este iba anexo a la planilla de firmas. 4. Con posterioridad al cumplimiento del requisito antes mencionado, el Registrador Nacional del Estado Civil expidió la resolución # 2119 del 15 de mayo de 2000, “por la cual se inscribe el Comité de Promotores, el Vocero y la iniciativa ciudadana de referendo constitucional”. Tal iniciativa se radicó bajo el número 2 y se denominó “Referendo Contra la Corrupción”. 5. El señor Armando Novoa se encontraba inscrito como parte del Comité de Promotores y el señor Antonio Navarro Wolf participó en la presentación y desarrollo de la iniciativa, como es de público conocimiento, según lo manifestado por los accionantes. 6. Una vez inscrita la iniciativa, la Registraduría Nacional del Estado Civil suministró los formularios para el trámite de la solicitud de referendo. Según los accionantes, tales formularios contenían una exposición de motivos, un resumen de la propuesta, y el texto integral de la misma. 7. Acorde con lo dicho por los accionantes, el contenido de la propuesta plasmado en el formulario para el trámite de la solicitud del referendo # 02, es idéntico al registrado en el formulario para la inscripción de la propuesta. 8. El 20 de octubre de 2000, se entregaron a la Organización Electoral 1´199.002 apoyos de los cuales 877.030 quedaron como válidos después del examen de grafología. 9. El 15 de noviembre de 2000, fueron entregados a la Registraduría Nacional, 134.103 nuevos apoyos, de los cuales 108.920 fueron válidos después de realizado el examen grafológico. 10. El 15 de diciembre de 2000, se entregaron 31.390 firmas las cuales no fueron tenidas en cuenta por la Organización Electoral, porque así fueran válidas no lograban acreditar, acumuladas a las anteriores, el 5% del censo electoral que correspondía a 1´068.337 firmas. 11. El 18 de diciembre de 2000, el Registrador Nacional emitió certificación en la que constan los resultados de la inscripción, y los de la etapa de trámite para adelantar el “Referendo Contra la Corrupción”. 12. El 17 de enero de 2001, la Vocero del Referendo 02 Angélica Lozano Correa solicitó que además de los 985.950 apoyos recaudados y acreditados, la organización electoral tuviera en cuenta los 139.081 apoyos inicialmente presentados y certificados por esa institución, pues contabilizados estos, la suma arrojaba un guarismo que permitía cumplir con el requisito del cinco por ciento del censo electoral nacional exigido por el artículo 375 de la Constitución para presentar proyectos de acto legislativo al Gobierno. Aducen los accionantes que sumados los apoyos válidos para inscripción de Vocero, Promotores y solicitud de referendo con los apoyos para el trámite de la solicitud de referendo se obtiene un total de 1´125.031 firmas. 13. El 19 de enero de 2000, la Registraduría Nacional, a través de la Directora de Gestión Electoral, Gloria Ruiz Moya, dio respuesta negativa a la solicitud de suma de apoyos por considerar que no era posible adicionar los apoyos recolectados en las dos etapas mencionadas ya que, a su juicio, “las dos etapas son independientes y para una de ellas la ley exige el cumplimiento de ciertos requisitos sin los cuales no es posible continuar con el trámite para someter a referendo un proyecto de reforma constitucional.” 14. Según los peticionarios, el artículo 375 de la Constitución no establece que los apoyos recolectados para la solicitud de referendo en sus distintas etapas no puedan sumarse entre si. Tampoco lo hace de manera expresa o tácita la Ley 134 de 1994. Argumentan los peticionarios que por ser los dos textos en los que se recogieron los apoyos idénticos en su contenido, se debe entender que los ciudadanos al firmarlos lo hicieron porque apoyaban la misma iniciativa. 15. El 6 de marzo de 2001 los accionantes interpusieron la presente acción de tutela ya que, a su juicio, con tal proceder la Registraduría vulneró el derecho a la participación ciudadana en la conformación, ejercicio y control del poder político consagrado en el artículo 40 de la Carta Política. II. DECISIONES JUDICIALES A. Primera Instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en fallo del 23 de marzo de 2001 declaró improcedente la tutela interpuesta por considerar que existe otro mecanismo idóneo de protección judicial para que sean garantizados los derechos de los accionantes, cual es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, máxime cuando la presente tutela no fue interpuesta como mecanismo transitorio. Aduce el Tribunal que si bien frente a la decisión de archivo de la solicitud de referendo la Ley 134 de 1994, artículo 25, restringe las acciones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo al caso de anulación de firmas que haya tenido como consecuencia que el apoyo requerido no se alcance, en el presente caso se encontraban frente a la controversia de un acto diferente cual es la respuesta negativa dada por la Directora de Gestión Electoral ante la solicitud de la suma de apoyos recogidos en la etapa de inscripción de la solicitud de referendo y en la de solicitud de referendo. Este acto administrativo no tiene restricciones en cuanto a la procedencia de recursos para atacar su validez. Siendo esto así, no procede la tutela. B. Segunda instancia. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, en fallo del 4 de mayo de 2001, revocó la sentencia del Tribunal, en cuanto ésta la había considerado improcedente, y en su lugar denegó la tutela interpuesta por los accionantes por considerar que las etapas de inscripción de promotores y voceros de referendo y la de solicitud del mismo son diferentes, se manejan independientemente y tienen distinta finalidad. En consecuencia, sostiene que no le asiste razón a los accionantes al considerar que se deben sumar las firmas de estas dos etapas. Las razones por las cuales, para el Consejo de Estado, se trata de dos etapas diferentes son: a. El número de firmas solicitadas para la aprobación de cada etapa es diferente (en una se exige el cinco por mil del censo electoral y en la otra el cinco por ciento del mismo) b. El formulario para el trámite de solicitud de referendo es diferente a aquel con el cual se efectuó la inscripción en la registraduría correspondiente. Tales razones tienen su respaldo en la ley 134 de 1994 Añade el Consejo de Estado que el artículo 25 de la Ley 134 de 1994 contempla la posibilidad de interponer, por parte de los promotores las acciones a que hubiere lugar contra la certificación expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil “cuando por la anulación de firmas, no se hubiere obtenido el apoyo requerido”. Dicha disposición no consagra otras posibilidades de impugnación de la certificación, ni de la respuesta negativa a la solicitud de suma de apoyos obtenidos en las etapas de inscripción de voceros y propuesta del referendo, y la de solicitud de referendo. De llegarse a interponer el mecanismo consagrado en el artículo 25, en términos de eficacia de la protección, una acción de nulidad y restablecimiento “daría al traste con el impulso democrático”, pues el tiempo requerido para el desenvolvimiento procesal de la acción haría que dejara de ser un medio oportuno para obtener decisión popular. Tornándose ineficaz el mecanismo de la acción de nulidad, cabría el estudio a través de tutela. Sin embargo, no se interpuso a tiempo tal mecanismo, visto que desde el momento de la decisión que se ataca hasta la fecha de interposición de la acción de la referencia, pasó mucho tiempo. Considera el Consejo de Estado que de haberse utilizado la tutela, debió hacerse de manera inmediata. Finalmente argumenta que el artículo 25 antes mencionados consagra que una vez la registraduría correspondiente haya expedido el certificado de contabilización de firmas, se conservarán los formularios en que fueron registradas las mismas por 20 días, término en el cual los promotores podrán interponer ante la jurisdicción de lo contencioso las acciones a las que hubiere lugar cuando por anulación de firmas no se hubiere obtenido el apoyo requerido. A la fecha de la interposición de la tutela, al no haber hecho uso del recurso contemplado en el artículo 25, ya se encuentran destruidos los formularios donde estaban registradas las firmas. En consecuencia, el juez de tutela no podría entrar a ordenar al Registrador del Estado Civil que contabilice los 139.081 apoyos recolectados sin que previamente este funcionario verifique si dentro de las firmas de la segunda etapa se repitieron algunas de la primera. III. PRUEBAS Constan en el expediente las siguientes pruebas: 1. Resolución # 2119 de mayo 15 de 2000 por la cual se inscribe el Comité de Promotores, el Vocero y la iniciativa ciudadana de referendo constitucional. La parte resolutiva de la resolución reza: “ARTICULO PRIMERO: Inscribir como miembros del comité de promotores del referendo constitucional a los siguientes ciudadanos Nombre Cédula de ciudadanía 1. ARMANDO NOVOA GARCIA 19.451.824 (...) 4. ANGELICA LOZANO CORREA 52.268.342 (...) ARTICULO TERCERO: Inscribir la iniciativa ciudadana de “referendo contra la corrupción” asignándole para todos los efectos el número de radicación 002. 2. Escrito de diciembre 15 de 2000 presentado a la Dirección Nacional Electoral, en el cual Angélica Lozano Correa relaciona la entrega de 2365 folios que contienen 31390 firmas que apoyan la solicitud de referendo. 3. Certificado de la Registraduría Nacional del Estado Civil de diciembre 18 de 2000 que consagra: “Que ante la Registraduría Nacional del Estado Civil se encuentra inscrita la iniciativa ciudadana de “referendo constitucional contra la corrupción” radicada con el No 002 tal como consta en la resolución No 2119 del 15 de mayo de 2000. Que el 20 de octubre de 2000 el vocero del citado referendo entregó a la Registraduría Nacional 1.199.002 apoyos los cuales fueron revisados de conformidad con lo indicado en el artículo 19 de la ley de 1994 encontrándose que de ellos se invalidaron 165.466 por concepto grafológico 11.108 por datos ilegibles, no identificables, incompletos, falsos o erróneos y 45.398 por consulta al censo electoral, quedando un total de 877.030 apoyos válidos. Que el 15 de noviembre de 2000 fueron entregados a la Registraduría Nacional 134.103 apoyos, los cuales fueron revisados de conformidad con lo indicado en el artículo 19 de la ley 134 de 1994, encontrándose que de ellos se invalidaron 11.687 por concepto grafológico, 6.174 por datos ilegibles, no identificables, incompletos, falsos o erróneos y 7.322 por consulta al censo electoral, quedando un total de 108.920 apoyos válidos. Que de acuerdo con lo anterior, de 1.333.105 firmas entregadas se han invalidado 347.155 por los factores anotados, quedando 985,950 apoyos válidos. Que el 15 de diciembre de 2000 fueron entregadas 31.390 firmas, las cuales la Registraduría Nacional se abstiene de revisar por cuanto así sean válidas en su totalidad, no alcanzan para acreditar el 5% del censo electoral, equivalente a 1.068.337 firmas o apoyos. Que a los promotores del referendo constitucional radicado con el No 002 les venció el plazo definitivo para la recolección de firmas el día 15 de diciembre de 2000 y no acreditaron el número mínimo de apoyos de que trata el artículo 33 de la señalada ley. En consecuencia la solicitud de referendo será archivada de conformidad con el inciso 2 del artículo 22 de la misma ley.” 4. Solicitud de suma de los apoyos presentados para la inscripción de la solicitud de referendo con los de la etapa de trámite de la solicitud de referendo constitucional presentada el 17 de enero de 2000 por Angélica Lozano Correa ante el Registrador Nacional del Estado Civil. El texto de la solicitud es el siguiente: “Queremos a través de esta, saber si la Resolución2119 del 15 de mayo de 2000 fue tenida en cuenta para el cómputo del 5% de apoyos que de acuerdo al censo electoral y la Ley 134 requerimos, es decir, si los 139.081 apoyos validados allí, hacen parte del resultado final de la evaluación hecha por su entidad a nuestro referendo. De no haberse tenido en cuenta el número de apoyos válidos en ese momento, le solicitamos proceda a hacerlo ahora” 5. Respuesta dada por la Directora de Gestión Electoral el 19 de enero de 2001 a la solicitud de suma de apoyos de las etapas de inscripción de promotores de referendo y los de apoyo a la solicitud de referendo presentada por la ciudadana Angélica Lozano Correa. Dice la mencionada respuesta: “En atención a su comunicación del 17 de enero pasado, le informo que el mecanismo de participación ciudadana para someter a referendo una reforma constitucional comprende 2 etapas. La primera hace relación a la inscripción de promotores de una iniciativa legislativa y normativa o la solicitud de referendo, la cual de conformidad con el artículo 10 de la ley 134 de 1994 debe contar con el respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral. Revisados por la Registraduría los apoyos presentados por el Referendo 002 para la inscripción de promotores, se dio cumplimiento a la normatividad en el sentido de completar el número de firmas requerido por la ley, es decir, el 5 por mil del censo electoral vigente para la época de la inscripción. Cumplida la etapa anterior, se procede de acuerdo a lo estipulado en el artículo 33 de la misma normatividad, el que exige que a iniciativa de un grupo de ciudadanos no menor del 5% del censo electoral, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas cámaras podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo congreso incorpore a la ley. La Registraduría en su momento, mediante resolución 2119 de mayo 15 de 2000 inscribió el Comité de promotores por haberse dado cumplimiento al respaldo del 5 por mil de los apoyos tal como lo exige la ley. La segunda etapa requiere completar el 5 % de censo electoral vigente para someter a referendo un proyecto de reforma constitucional, condición que no fue alcanzada por los promotores del Referendo 002. Como puede observarse, las dos etapas son independientes y para cada una de ellas la ley exige el cumplimiento de ciertos requisitos sin los cuales no es posible continuar con el trámite para someter a referendo un proyecto de reforma constitucional. Por las anteriores razones, la Registraduría Nacional del Estado Civil en cumplimiento de la ley certificó en las dos oportunidades y de forma independiente el número de apoyos presentados por los promotores del referendo 002, sin que sea viable en esta oportunidad computar los que se tuvieron en cuenta para la inscripción de los promotores. 6. Certificado del Director de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil de marzo 13 de 2001 según el cual el número de apoyos válidos para la inscripción del Referendo 002 fueron ciento treinta y nueve mil ochenta y uno (139.081), el número de apoyos válidos para el trámite del Referendo 002 fueron novecientos ochenta y cinco mil novecientos cincuenta (985.950) y el censo electoral para el mes de abril de 2000 era de veinte y dos mil novecientos diecinueve doscientos cuarenta y dos (22.919.242) Formato para recoger firmas de apoyo para la inscripción de promotores del referendo 002. El formato anexado al expediente es un formato tipo entregado por la Registraduría que consta de los siguientes espacios que deben ser llenados por los promotores: a. Proyecto de reforma constitucional: ____________________ b. Exposición de motivos y resumen de la propuesta:__________________________________________________________________________________________________________ c. Espacio para escribir el nombre del vocero y de los promotores. Al final de la cara principal del formato está escrita la siguiente advertencia: “d. Leer detenidamente el texto de la norma que se pretende reformar antes de firmar” El encabezado del formulario dice “Referendo Constitucional Suscripción de Apoyos” (el resaltado es nuestro) En la parte final de la cara posterior del formulario está escrito con posterioridad al espacio para consignar las firmas: “antes de firmar lea el texto de la norma o las razones de la propuesta”. 7. Formato para recoger firmas de apoyos para la propuesta de referendo 002. Este formato contiene los siguientes datos: a. Encabezado que dice “referendo para reformar la constitución – Suscripción de apoyos” (el resaltado es nuestro) b. Nombre del proyecto (Referendo contra la corrupción) c. Exposición de motivos y resumen de la propuesta del “referendo contra la corrupción”. d. Nombres del vocero y los promotores del “referendo contra la corrupción” e. Advertencia de leer detenidamente el texto de la norma que se pretende reformar antes de firmar. f. En la parte de atrás del formato está impreso el texto completo de la reforma. 8. Informe del Director de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil de 29 de agosto de 2001 en el cual se afirma que “se encuentran en el almacén del Fondo Rotatorio de la Registraduría, cuarenta y un cajas (41) con los formularios para la solicitud de Referendo # 02.” FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES Competencia. 1. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en armonía con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Sala es competente para revisar las sentencias de la referencia. Problema jurídico 2. En concepto de los demandantes, la negativa de la Organización Electoral, Registraduría Nacional del Estado Civil, de adicionar al guarismo de firmas recolectadas para apoyar el trámite de la solicitud de referendo, el número de firmas recibidas para la inscripción de la solicitud de referendo, que impide se alcance el porcentaje definido en la Constitución, constituye una interpretación de la Carta y de la Ley 136 de 1994, que desconoce el derecho fundamental a la participación política. La sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, consideró que la inscripción y el apoyo al referendo son momentos distintos, sometidos a requisitos diferentes y, por lo mismo, no pueden adicionarse los “apoyos” obtenidos en uno y otro caso. Corresponde a la Corte Constitucional establecer si la negativa de adicionar las firmas presentadas para lograr la inscripción del proyecto, al total de firmas que apoyan la solicitud de referendo, que impide se alcance el mínimo exigido por la Constitución y la ley, bajo el argumento de que la Ley 136 de 1994 dispuso que se trataban de momentos distintos, viola el derecho fundamental a la participación política (C.P. art. 40). A efectos de resolver este problema jurídico, la Corte abordará, en primer lugar, la temática de la interpretación constitucional por parte de las autoridades administrativas. Luego se ocupará del proceso de referendo y estudiará las tesis que en relación al caso concreto exponen los intervinientes y las autoridades judiciales. Interpretación de la Constitución por la administración. 3. En un estado constitucional, todas las autoridades están sometidas al imperio de la Constitución. Tal es el mandato del artículo 4 de la Carta y está en la base de los fines previstos en el artículo 2 del mismo estatuto. Ello implica que la interpretación constitucional no es tarea reservada a las autoridades judiciales, porque el legislador y las autoridades administrativas realizan sus funciones, adecuando su comportamiento a los postulados de la Carta. Esta consideración no es novedosa en la jurisprudencia de la Corporación. En efecto, el control constitucional de normas con fuerza de ley, supone que la Corte analiza la interpretación que de la Constitución realiza el legislador, sea ordinario o extraordinario. Respecto de los funcionarios de la administración, ha señalado su obligación de interpretar las normas que han de aplicar de acuerdo con la Constitución. A manera de ejemplo se puede citar la sentencia T-827 de 1999 en la que la Corte indicó que: “Ese principio de reconocer la eficacia real de los derechos de las personas, y uno de esos derechos es la seguridad social en pensiones, plantea la obligación para los operadores jurídicos (entre ellos los funcionarios que tramitan las solicitudes de pensiones en el I.S.S.) de superar las simples normas reglamentarias, para poner especial cuidado en los principios constitucionales y ponderar y reflexionar sobre los valores jurídicos y los derechos fundamentales constitucionales (T-715/99, M.P. Alejandro Martínez Caballero). O sea que no solamente se deben leer los reglamentos del I.S.S. sino que hay que aplicar de manera preferencial la Constitución, las leyes de la República e interpretarlas respetándose los derechos, los principios y los valores. Por consiguiente, las Resoluciones del I.S.S. que solo tienen en cuenta la reglamentación interna de la Institución y la Ley 100 de 1993, carecen de motivación suficiente porque pasan por alto la Constitución Política y otras leyes que pueden y generalmente son necesarias para resolver cada caso concreto.” (negrillas fuera del texto). El hecho de que la autoridad administrativa se encuentre obligada a considerar la Constitución como criterio último y definitivo para seleccionar la opción hermenéutica correcta, no implica que no goce de un relativo margen de apreciación. Ante el texto, el intérprete del derecho se encuentra frente a una gama de opciones de sentido normativo, cuyos límites están definidos por el texto mismo, sin que ello implique que se imponga siempre una única interpretación posible. Dicha apertura hermenéutica es el resultado de aplicar la Constitución a todo el ordenamiento, que torna en insuficientes los criterios de interpretación tradicionales, en particular los literales (C-600A de 1995[1]). En efecto, el tenor literal de la ley no puede enfrentar con éxito las exigencias derivadas de una aplicación del derecho conforme a la Constitución, porque las normas de la Carta son de textura abierta; ellas buscan dar espacio a múltiples concepciones de la vida y la sociedad. Bajo estas consideraciones, debe admitirse que los funcionarios públicos se enfrentan a un marco interpretativo dentro del cual están, prima facie, en libertad de seleccionar la opción hermenéutica (sentido normativo) que consideren ajustada al texto positivo, tanto Constitucional como legal. El carácter prima facie de la autonomía interpretativa del funcionario, se deriva de la existencia de funciones institucionales para fijar los sentidos admisibles de un texto legal o constitucional. Así, en el ámbito del derecho común, corresponde a la casación la tarea de unificar la interpretación de los textos legales; función que, de igual manera, se ejerce en el ámbito del derecho público por parte del Consejo de Estado. Así mismo, la interpretación que de la Constitución hace la Corte Constitucional o las restricciones a las interpretaciones admisibles de las normas legales que impone en sede de control[2]. Habiéndose institucionalizado una determinada interpretación de un texto, el aplicador está en la obligación de seguir las orientaciones de las autoridades judiciales, aunque goce de la facultad –restringida- de apartarse de dichas interpretaciones, salvedad hecha de las decisiones de exequibilidad que son imperativas en ciertos casos (C.P. art. 243). Así las cosas, ante la existencia de varias interpretaciones de un texto normativo, de las cuales ninguna desconoce la Constitución y en ausencia de una interpretación institucionalizada, la autoridad administrativa goza de mayor amplitud en la valoración del sentido y alcance del texto. De allí que la solución de controversias interpretativas en el orden legal sea tarea de los jueces ordinarios o la jurisdicción contenciosa administrativa[3] y que la Corte únicamente intervendrá en dicho conflicto cuando éste adquiera connotación constitucional; es decir, cuando se afectan los derechos fundamentales de los destinatarios de la norma. Dicho fenómeno, ha señalado esta Corporación, se presenta cuando: “(1) la interpretación efectuada por el funcionario es manifiestamente irrazonable, y, (2) la interpretación propuesta por los actores es la única admisible a la luz del texto constitucional”[4]. En suma, cuando la interpretación que realice la administración desborde el marco de lo razonable y, con ello se violen derechos fundamentales, es posible, siempre y cuando se den los restantes supuestos exigidos en el artículo 86 de la Constitución, acudir a la tutela como mecanismo de protección. En sentencia T-079 de 1993, la Corte señaló: “Carece de fundamento objetivo la actuación manifiestamente contraria a la Constitución y a la Ley. La legitimidad de las decisiones estatales depende de su fundamentación objetiva y razonable. El principio de legalidad rige el ejercicio de las funciones públicas (CP art. 121), es condición de existencia de los empleos públicos (CP art. 122) y su desconocimiento genera la responsabilidad de los servidores públicos (CP arts. 6, 90). Una decisión de la autoridad no es constitucional solamente por el hecho de adoptarse en ejercicio de las funciones del cargo. Ella debe respetar la igualdad de todos ante la ley (CP art. 13), principio que le imprime a la actuación estatal su carácter razonable. Se trata de un verdadero límite sustancial a la discrecionalidad de los servidores públicos, quienes, en el desempeño de sus funciones, no pueden interpretar y aplicar arbitrariamente las normas, so pena de abandonar el ámbito del derecho y pasar a patrocinar simple y llanamente actuaciones de hecho contrarias al Estado de Derecho que les da su legitimidad.” (subraya la Corte) De lo anterior se deriva lo siguiente: si no existe una interpretación institucional vinculante, no puede reputarse ilegítimo un acto en el cual la administración acoge alguna de las interpretaciones posibles. Democracia expansiva. Interpretación conforme a la Constitución 4. La posición de los demandantes, que abogan por la suma de los “apoyos” obtenidos para lograr la inscripción de su propuesta y aquellos alcanzados en la solicitud de convocatoria a un referendo constitucional, es expresión de su comprensión del principio democrático. De acuerdo con su postura, podría sostenerse que el ejercicio del derecho a la participación en los procesos democráticos de toma de decisiones, no puede verse obstaculizado por restricciones meramente formales. En este orden de ideas, la interpretación de la Ley 134 de 1994 en el sentido realizado por el demandado, implica anteponer cuestiones de mero trámite –diferencias, en su concepto irrelevantes, entre los formularios; tiempos distintos, etc.- a lo sustancial, que se evidencia en la unidad teleológica de ambos momentos: obtener el apoyo popular a una solicitud de convocatoria a referendo. Como quiera que existe esta unidad teleológica entre ambos momentos, con base en los principios de eficiencia de los derechos fundamentales y de interpretación conforme a la Constitución, se impone la interpretación que desarrolle de manera más amplia el principio democrático, lo que se logra, en su concepto, con la adición de los apoyos. 5. De manera explícita los demandantes profundizan en las consecuencias de la interpretación que prohíjan los demandados: no es posible adicionar los apoyos logrados en uno y otro momento. De su estudio concluyen que esta postura resulta contraria a la Constitución pues, en ningún lugar –ni en la Constitución ni en la Ley 134 de 1994- se establece como regla que no es posible sumar los apoyos; así mismo, que de mantenerse la interpretación en cuestión se modificaría la Constitución, pues sería necesario acreditar, para efectos de lograr el trámite de una solicitud de convocatoria a referendo constitucional, no sólo el 5% del censo que exige la Constitución, sino además el 5 por mil, previsto en la Ley 134 de 1994; es decir, por dicha interpretación se modifican los artículos 378 y 155 de la Carta, pues es necesario el 5% adicionado en un 5 por mil. Al resultar manifiesta la violación de la Carta, se impone acoger la interpretación que plasman en su demanda. 6. La Corte no acoge la respetable posición de los demandantes, ni las consecuencias que derivan de la aplicación de sus criterios hermenéuticos al caso concreto. La Corporación ha señalado que no le corresponde al juez constitucional interpretar el texto infraconstitucional, salvo que resulte estrictamente necesario para realizar su labor, como ocurre en materia de control abstracto de constitucionalidad[5] o que de la interpretación de la norma se derive la violación de los derechos fundamentales de los asociados[6]. Entre los criterios hermenéuticos que se impone al intérprete del derecho, se cuenta la obligación de garantizar la efectividad de los derechos contenidos en la Carta (C.P. art. 2). En este orden de ideas, si la administración o el juez se apoya en una interpretación del texto legal, de la cual surge una norma violatoria de los derechos fundamentales de los colombianos, bien puede el juez de tutela entrar a proteger a los asociados y demandar la inaplicación de dicha norma (inadmitir la interpretación que la soporta). Empero, ha de tenerse en cuenta que el juicio sobre la admisibilidad constitucional de la interpretación que se demanda ha de realizarse, en caso de control abstracto, frente a toda la Constitución y, tratándose de la tutela, respecto de todos los derechos fundamentales. Así mismo, la interpretación ha de respetar la naturaleza, condiciones y requisitos propios de cada uno de los derechos fundamentales que, eventualmente, se consideran violados. Unicamente de esta manera se asegura la primacía íntegra de la Constitución (C.P. art. 241) y no meramente el reconocimiento de una superioridad de algunas de sus disposiciones o consecuencias normativas. La Constitución, ha señalado la Corte, ha de entenderse como un texto que goza de unidad, de suerte que no resulta posible seleccionar caprichosamente las consecuencias normativas que resulten favorables o desfavorables para la solución de un problema puntual. Por el contrario, la solución de las controversias jurídicas de interés constitucional, exige que le sean aplicados al caso controvertido, todas las consecuencias –mandatos, permisiones, prohibiciones y diseños estructurales- previstos en la Carta. Ello implica que la interpretación no puede limitarse a considerar el fin de la norma constitucional, si con ello se llegan a situaciones insostenibles desde el punto de vista sistemático, se anulan contenidos normativos que se derivan de la misma disposición, se extienden los alcances de un derecho menguando injustificadamente el ámbito protegido por otro derecho o se arriban a restricciones desproporcionadas o irrazonables. Así mismo, no puede apoyarse una interpretación sistemática que desconozca los fines de la normas sistematizadas, que impidan su armonización con otros derechos constitucionales, etc. En suma, si bien eventualmente es necesaria una interpretación del texto legal conforme a la Constitución[7], la interpretación de la Carta que precede al ejercicio hermenéutico sobre la norma legal ha de ser respetuosa de la Constitución. Se puede decir que la Constitución misma ha de interpretarse conforme a la Constitución. De ahí que aunque sea inevitable preferir determinados principios y métodos interpretativos, éstos han de armonizar con otras opciones hermenéuticas. 7. Teniendo en cuenta lo expuesto, debe establecerse si la interpretación que apoyan los demandantes se apoya en una lectura íntegra de la Carta; es decir, si se trata de una interpretación conforme a la Constitución. Unicamente si se establece esta cualidad, es posible determinar si es la única interpretación correcta de la Constitución y, así, invalidar la posición del demandado. Primacía de lo sustancial sobre lo formal. Democracia, debido proceso y libertad. 8. De acuerdo con los demandantes, la Constitución de 1991 “establece como propósito y principio de organización del Estado colombiano, el fortalecimiento y profundización de la democracia participativa”, lo que armoniza con el artículo 2 de la Carta, al señalar que es fin esencial del Estado facilitar dicha participación. Además, encuentra pleno respaldo en el artículo 3, al disponer que la soberanía radica en el pueblo de Colombia. Así las cosas, “lo que se consagra como un principio esencial de la democracia y un derecho fundamental de los ciudadanos, para las autoridades pasa a ser un deber y un mandato de sus actuaciones”. En este sentido, en la sentencia SU-747 de 1998, la Corte señaló que “las transformaciones introducidas en este campo [mecanismos democráticos de adopción de decisiones] por el Constituyente de 1991 denotan su fuerte compromiso con la profundización de la democracia en el país. En efecto, la Carta de 1991 le asigna un valor fundamental a la democracia, tanto en sus aspectos procedimentales -tales como las elecciones, el control de los mandatarios, los mecanismos de participación, la división de poderes, la regulación de los partidos políticos, etc-, como en sus aspectos sustanciales - que se expresan en los derechos fundamentales y en los fines y obligaciones del Estado”[8]. Teniendo presente esta “radicalización” democrática dispuesta en la Constitución, resulta evidente que cualquier intento por restringir la efectividad de los procesos democráticos, en particular aquellos relativos a la expresión del soberano, han de ser desechados por el sistema. De ello se desprendería que la interpretación que apoyan los demandantes es la única correcta. En efecto, podría sostenerse que se respeta la unidad teleológica de la Constitución (profundización democrática) y, a la vez, se respeta un análisis sistemático. De acuerdo con dicho análisis, resultaría claro que la Carta únicamente exige un apoyo del 5% del censo electoral para solicitar al Congreso de la República que convoque a un referendo (C.P. arts. 378 y 155); requisito único indispensable para que, desde la perspectiva constitucional, se haga exigible la garantía de eficacia del derecho a participar en los procesos de toma de decisión. Dicha efectividad es la única conducta admisible frente al deber de garantizar la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal. 9. El principio democrático es la síntesis de varios de los principios cardinales de nuestra cultura. La libertad se manifiesta en la posibilidad del individuo para decidir, sin coacciones o engaños, entre las opciones que se le someten a consideración; la igualdad encuentra feliz fórmula en la identidad cualitativa de las opiniones (votos) emitidas por todos aquellos habilitados para participar; y, finalmente, el debido proceso, en tanto que la democracia está sujeta a ritualidades y procedimientos que definen la legitimidad de las decisiones y las cualifican como decisiones vinculantes para la sociedad. Este último aspecto resulta decisivo, pues únicamente el respeto por el debido proceso, esto es, por los procedimientos y previsiones normativas sobre el ejercicio democrático, permite distinguir entre una decisión adoptada por un grupo de personas sin efectos vinculantes y aquella que ha de ser acatada por el Estado y la sociedad. A partir de lo anterior, el mandato de expansión de la democracia que impone la Carta, ha de entenderse como resultado de varios procesos que involucran garantías para que la participación realmente sea voluntaria (C.P. art. 16), las decisiones efectivamente sean expresión de las opciones personales (C.P. arts. 18 y 20), cada opinión sea igualmente valorada (C.P. arts. 13 y 14) y los procedimientos fijados normativamente sean cumplidos (C.P. Art. 29). Es decir, la expansión de la democracia implica que el Estado tiene la obligación de asegurar que los elementos constitutivos de la democracia (derechos fundamentales) sean respetados y profundizados. En este orden de ideas, no se habrá logrado expansión alguna si resultan insuficientes los mecanismos para evitar que las opiniones (votos o decisiones) sean desconocidas. Se impone, por lo tanto, una estricta sujeción a las condiciones normativas impuestas para el ejercicio democrático: “En el Estado de Derecho[9], el ejercicio individual y colectivo del derecho al voto, está sujeto a condiciones normativas que establecen las condiciones de validez, tanto del voto individual, como de la actividad electoral en sí considerada. La democracia precisa de tales condiciones, a fin de garantizar que la decisión contenida en el voto sea una genuina expresión de la voluntad individual y no el producto del ejercicio de poderes sobre la persona.”[10] En estas condiciones, la regla que hace primar lo sustancial sobre lo formal no puede interpretarse, en punto a la democracia, como una capitis diminutio de las normas procedimentales y la superioridad ontológica de la opinión contenida en el voto o, en este caso, el “apoyo”. Por el contrario, es necesario distinguir entre los elementos sustanciales que estructuran el proceso democrático, de aquellos formales que simplemente regulan el funcionamiento de las autoridades administrativas encargadas de enfrentar el ejercicio democrático. En este sentido, las que disponen sobre la validez de los procedimientos democráticos e imponen las condiciones bajo las cuales han de realizarse, no pueden entenderse “formales”, sino que adquieren realmente carácter sustancial, pues definen, en últimas, por utilizar la analogía con una manifestación de la democracia, la competencia para producir el mandato (aptitud para que la decisión tenga efectos normativos). Desarrollo legislativo de los derechos fundamentales y los mecanismos de participación ciudadana. 10. Antes de analizar la tesis de los demandantes, resulta indispensable enfrentar un argumento que soporta parte de la argumentación. En concepto de los demandantes, de acogerse la interpretación de la Registraduría se modificaría la Constitución, pues la solicitud de referendo estaría apoyada no sólo en el 5% del censo electoral, sino que habría que adicionarle el 5 por mil, por efecto del requisito previo de lograr apoyo para la inscripción de la propuesta. Esta consideración implica que se estima contrario a la Carta que el legislador establezca condiciones no previstas en ella para el ejercicio de los mecanismos de participación ciudadana. La Corte no comparte esta interpretación. La obligación constitucional (C.P. art. 152) de que ciertas materias sean desarrolladas por ley estatutaria, significa que mediante instrumentos democráticos se debe precisar, de acuerdo a las circunstancias históricas imperantes, las condiciones de ejercicio de los derechos constitucionales y, en particular, los fundamentales. Dicha precisión supone que el legislador está facultado para seleccionar, entre todas las opciones normativas que surgen del texto constitucional, aquellas que, sin resultar desproporcionadas o irrazonables, desarrollen de mejor manera el derecho en cuestión. Lo anterior implica que tiene la potestad de establecer requisitos compatibles con la Carta para el ejercicio de los derechos constitucionales. Así, en la Sentencia C-088 de 1994, la Corte no encontró contrario a la Constitución que la celebración de “concordatos” con las distintas iglesias y confesiones del país se condicionara a la obtención de personería jurídica y que existiera garantía de duración de la comunidad. El legislador, en este caso mediante ley estatutaria, está en libertad (dentro del marco de la Constitución) de diseñar el sistema normativo que considere pertinente y conveniente para desarrollar el derecho en cuestión. Interpretar la Carta en el sentido de que resulta imposible establecer condiciones adicionales a las fijadas en ella misma, llevaría al absurdo de que el legislador tiene una competencia carente de contenido. Claro está, las condiciones que fije el legislador deberán ser compatibles con la norma constitucional que pretenda desarrollar, en especial tratándose de reglas constitucionales. Insuficiencia de la interpretación que apoyan los demandantes. 11. La interpretación que proponen los demandantes se basa en una concepción formal de la democracia. La pretensión de que se adicionen los “apoyos” obtenidos en un momento y otro, so pretexto de que es la única forma de asegurar la efectividad del principio democrático y del derecho de los ciudadanos a participar en los procesos de toma de decisiones (Art. 2 y 40 C.P.), implica que las condiciones fijadas normativamente (debido proceso) para la validez de la participación democrática (Ley 134 de 1994) carecen de importancia, siempre y cuando se asegure que exista una decisión “popular” con efectos normativos. La ley 134 de 1994 ha previsto que para la inscripción de la propuesta normativa se ha de lograr un 5 por mil del censo electoral de apoyo. La Carta (art. 10) por su parte, dispone que el sometimiento de la propuesta al Congreso de la República debe apoyarse en la voluntad del 5% del censo electoral (C.P. arts. 155 y 378). La Corte, al estudiar el proyecto de ley estatutaria no encontró objetable que se hiciera exigible el 5 por mil para inscribir la propuesta. En su oportunidad[11] se limitó a señalar que a los promotores les está permitido “promover iniciativas legislativas y normativas, o solicitudes de referendo” y que, contrario a lo dispuesto en el artículo 155 de la Carta, a éstos únicamente se les exige el número de firmas antes mencionadas. Ello implica que el guardián de la Constitución no encontró violatorio de la Carta que se impusiera un procedimiento previo a la recolección de firmas en apoyo a la propuesta normativa o a la solicitud de referendo. 12. Según se desprende de la interpretación de los demandantes, existe identidad teleológica entre los dos momentos, razón por la cual, a fin de asegurar que para la solicitud de referendo sean suficientes el 5% del censo electoral, no existe impedimento alguno en adicionar a dicho guarismo el número de “apoyos” logrados para la inscripción. Como quedó expuesto, la Corte no objetó que para que pudiera tramitarse una solicitud de referendo, fuera indispensable inscribir los promotores, aportando un apoyo equivalente al 5 por mil del censo electoral (fundamento 11). Así mismo, que el establecimiento de ciertas condiciones y requisitos para el ejercicio de los derechos, no suponía, per se, violación de la Constitución (fundamento 10). Comoquiera que la Carta establece de manera directa el número de “apoyos” necesarios para solicitar al Congreso de la República que convoque a un referendo, resulta contrario a la Constitución cualquier interpretación que conduzca a que se eleve el número de “apoyos” requeridos. Con ello, pareciera que los demandantes tienen razón. Sin embargo, el legislador ha dispuesto un procedimiento que ha estimado necesario y conveniente para garantizar que el número de “apoyos” que se presenten realmente corresponde a la voluntad popular (libertad). Dicho procedimiento implica una etapa previa, consistente en que debe inscribirse, previo logro de apoyo popular, la propuesta de solicitud, para luego buscar el apoyo a la solicitud. Esta regulación, que ha sido avalada por la Corte, no necesariamente implica que deban adicionarse los apoyos para evitar la violación del artículo 155 de la Carta. Por el contrario, únicamente considerándolos como momentos distintos y no adicionables, es posible armonizar el procedimiento previsto por el legislador y los derechos fundamentales a la libertad y al reconocimiento de la personalidad. Diferencias estructurales entre los dos momentos. 13. La plausibilidad de la idea de que se ha diseñado un sistema que asegure el debido respeto por los derechos fundamentales mencionados, obliga a considerar las diferencias estructurales que existen en el diseño legislativo de cada etapa. Estas diferencias se evidencian al considerar los propósitos avalados en cada fase, la duración de cada una de ellas y su trámite. En cada etapa se avalan propósitos distintos: apoyo a promotores y lineamientos generales frente al apoyo al texto. 14. Podría sostenerse que las diferencias entre cada una de las etapas no son tan relevantes y marcadas, como para sostener que se menosprecie la libertad y la opinión de los ciudadanos que han apoyado el proceso en sus respectivos momentos. Para enfrentar este argumento se torna indispensable analizar la naturaleza de cada una de las etapas. La inscripción, prevista en el artículo 10 de la Ley 134 de 1994, consiste en la inscripción de un promotor, que cuenta con un respaldo popular (5 por mil del censo electoral) y que deberá conformar un comité que represente la iniciativa. El artículo 12 de la ley prevé algunos requisitos: un formulario diligenciado con (i) el nombre completo y la identificación de los promotores; (ii) exposición de motivos de la solicitud de referendo y un resumen de la misma; (iii) un título que describa su contenido y un proyecto de articulado; y, (iv) nombre y prueba de existencia de las organizaciones que respaldan la solicitud, entre otros[12]. 15. El artículo 11 de la Ley 134 de 1994 dispone que en el formulario en el cual se consignan las firmas en apoyo a la inscripción, ha de quedar establecido que se trata de la recolección de firmas para “que los promotores puedan presentar e inscribir la solicitud de referendo”. Ello se complementa con el artículo 16 de la misma ley, que exige que el formulario en el cual se consignan las firmas en apoyo a la solicitud deberá ser distinta y contendrá, además de la información que se imprime en la solicitud de inscripción, “el resumen del...