Sentencia SU-1070 de 2003

SU1070-03 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia SU.1070/03 ACCION DE TUTELA FRENTE A MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Improcedencia por no existir perjuicio irremediable/ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Improcedencia cuando se ha consumado la vulneración del derecho/DECLARACION DE CADUCIDAD DEL CONTRATO En el proceso que se revisa no se cumplen las condiciones que debe reunir el perjuicio para que proceda la acción de tutela como mecanismo transitorio, esto es: 1ª) que se produzca de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental; 2ª) que de ocurrir, no existiría forma de reparar el daño producido; 3ª) que su ocurrencia sea inminente, esto es que amenaza o está por suceder prontamente; 4ª) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en que se encuentra; y 5ª) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo transitorio para la protección inmediata de derechos constitucionales fundamentales. Se aprecian varias razones que así lo evidencian: 1) existe un medio ordinario de defensa judicial. Según la información suministrada por los accionantes, los actos administrativos que se cuestionan ante el juez constitucional ya fueron demandados ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y en esa jurisdicción las empresas accionantes podrán obtener la reparación integral del daño antijurídico que eventualmente se les haya producido. 2. El ordenamiento jurídico admite que los accionantes puedan invocar ante el juez administrativo la suspensión provisional de los actos administrativos, que constituye un figura jurídica excepcional y eficaz para la protección inmediata de sus derechos. 3. En el presente caso se está ante actuaciones administrativas ya surtidas. Los actos administrativos que se impugnan ante el juez constitucional están en firme. Por ello, podría tratarse de un evento de vulneración del derecho al debido proceso administrativo, pero no de una situación en que se halle amenazado el derecho, lo cual torna igualmente improcedente la acción de tutela. 4. El problema que se debate no es naturaleza constitucional. Los que se discuten son derechos de rango legal o contractual, cuya solución no compete al juez de tutela sino al juez ordinario. 5. De otra parte, las firmas accionantes invocan igualmente la protección de los derechos a la igualdad y al buen nombre. No obstante, de acuerdo con la descripción de los hechos y las circunstancias en que se apoyan para respaldar su petición, se observa que el amparo de estos derechos está condicionado a la procedencia de la tutela del derecho al debido proceso administrativo. Por ende, al ser improcedente el amparo de éste, también lo es frente a aquellos. Referencia: expediente T-615901 Tutela interpuesta por Equipos Universal S.A. y Castro Tcherassi S.A. contra el Instituto Nacional de Vías –INVIAS. Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Bogotá, D. C., trece (13) de noviembre de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, dicta la siguiente SENTENCIA en el proceso de revisión de las sentencias dictadas en el asunto de la referencia por el Juzgado Quinto Penal Municipal de Barranquilla y el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Barranquilla. I. ANTECEDENTES El apoderado de las firmas accionantes expresa lo siguiente: Las sociedades Equipo Universal y Cia Ltda., hoy Equipo Universal S.A. y Castro Tcherassi y Cia Ltda., hoy Castro Tcherassi S.A., junto con otras 10 sociedades presentaron al Instituto Nacional de Vías (INVIAS) propuesta conjunta para la realización de estudios y diseños definitivos, rehabilitación, construcción, operación y mantenimiento por el sistema de concesión del proyecto vial El Vino - Tobia Grande – Puerto Salgar- Villeta - Honda – Dorada – San Alberto, y que fue materia de licitación pública SCO-L01/97. Dicha propuesta incluía la promesa de constitución por parte de las 12 firmas oferentes de una sociedad futura, en caso que les fuera adjudicada la mencionada licitación. INVIAS adjudicó a dichas 12 sociedades la licitación mencionada y éstas, en cumplimiento de la promesa hecha, constituyeron la sociedad denominada Concesionaria del Magdalena Medio S.A., COMMSA S.A., con la que el Instituto suscribió el Contrato de Concesión No. 388/97 con el objeto antes anotado. El Contrato 388/97 se ejecutó por cerca de tres años hasta que INVIAS lo dio por terminado mediante declaratoria de caducidad a través de la Resolución No. 2282/00. Para efectos de la declaratoria de la caducidad, INVIAS inició la correspondiente actuación o procedimiento administrativo al solicitarle explicaciones a COMMSA S.A. en relación con la conducta que, en criterio del Instituto, era constitutiva de incumplimiento del contrato de concesión. INVIAS jamás llamó a las sociedades Equipo Universal S.A. ni a Castro Techerassi S.A. al procedimiento gubernativo dentro del cual profirió la resolución de caducidad mencionada, ni las citó como terceras personas interesadas para oírlas acerca de los motivos de incumplimiento adjudicados a COMMSA S.A., y como eventuales afectadas con la decisión a adoptar, tal como lo exigen los artículos 14 y 28 del Código Contencioso Administrativo. Aunque las sociedades Equipo Universal S.A. y Castro Tcherassi S.A. no fueron citadas para intervenir en la actuación administrativa, INVIAS profirió la Resolución 2282/00, en la cual dispuso lo siguiente: 1) Declarar la caducidad y terminación del contrato de concesión 388/97; 2) hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria “por cuantía equivalente al cien por ciento (100%) del valor total del aporte inicial de capital y los aportes anuales de capital provenientes de la nación”; 3) “hacer efectiva la solidaridad de la sociedad Concesionaria del Magdalena Medio S.A., y de cada uno de sus accionistas, y 4) ordenar la notificación de esa resolución a COMMSA S.A. y cada uno de los accionistas, por efecto de la solidaridad establecida en el pliego de condiciones y en la propuesta. De tal suerte que la notificación de la Resolución No. 2282/00 fue el primer contacto de las sociedades Equipo Universal S.A. y Castro Tcherassi S.A con la actuación administrativa surtida por INVIAS. Las sociedades accionantes interpusieron recurso de reposición contra esa resolución que, al igual que el presentado por las demás sociedades involucradas, fue resuelto por INVIAS mediante resolución No. 4260/00 y en la cual confirma, con las siguientes dos salvedades, el acto administrativo recurrido: 1) precisa que el valor de la cláusula penal es de US $137.100.000.oo y 2) señala que la inhabilidad para contratar con el Estado cobija no solo a COMMSA S.A. sino a sus empresas socias. Por esta última razón, las accionantes interpusieron acción de tutela contra el INVIAS. Con posterioridad, una tercera sociedad denominada ACS Colombia S.A., que sin ser fundadora de COMMSA S.A. es accionista de ella, interpuso acción de tutela contra INVIAS, que le fue favorable según la decisión adoptada el 10 de agosto de 2001 por el Consejo de Estado. En la sentencia se ordenó a INVIAS notificar la Resolución 2282/00 a la sociedad accionante y resolverle el recurso de reposición, si fuere interpuesto. En cumplimiento de la orden de tutela, INVIAS notificó la Resolución 2282/00 a la Sociedad ACS Colombia S.A.. El Instituto, mediante Resolución No. 6143/01, resolvió el recurso de reposición y dispuso su notificación a todas las sociedades involucradas, entre las que figuran las demandantes Equipo Universal S.A. y Castro Tcherassi S.A., para que ejercieran su derecho de defensa en cuanto a los puntos allí consignados. No obstante lo anterior, en la Resolución 6143/01 el Instituto manifestó “que la decisión administrativa de caducar el contrato no tiene firmeza respecto a ACS Colombia S.A. sino hasta que se resuelva el presente recurso y que por ende para ella la vía gubernativa no se ha agotado”. Por lo tanto, INVIAS considera que la actuación administrativa está concluida para todas las sociedades de COMMSA S.A., menos para ACS Colombia S.A. En respuesta a los recursos interpuestos por todas las sociedades involucradas contra la Resolución 6143/01, INVIAS profirió la resolución No. 007/02 confirmando las Resoluciones Nos. 2282/00, 4260/00 y 6143/01 y guardando total silencio, en su parte resolutiva, acerca de la aclaración solicitada por las dos empresas ahora accionantes. Las firmas accionantes interpusieron acción de tutela contra INVIAS, para cuestionar la inhabilidad que les declaró en la resolución No. 4260/00, que es la segunda de las cuatro mencionadas. Manifiestan que no se ha intentado acción de tutela alguna contra la cláusula penal hecha efectiva en la primera de las cuatro Resoluciones mencionadas (2282/00) ni contra la tercera y cuarta Resoluciones (6143/01 y 7/02), que son el objeto de la presente acción de tutela. Existen además, por una parte, el proceso ejecutivo de INVIAS para el cobro de US $137.000.000.oo y, por otra parte, el proceso contencioso administrativo de las diferentes sociedades contra el INVIAS. El primero con base en las resoluciones Nos. 2282/00 y 4260/00, y el segundo contra esas mismas dos resoluciones. Ambos procesos se surten ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera. Con base en los anteriores hechos solicitan la protección transitoria de sus derechos al debido proceso, al buen nombre y a la igualdad, cuya violación fundamentan en lo siguiente: 1. INVIAS vulneró el debido proceso al declarar la caducidad administrativa del contrato de concesión 388/97 y ordenar hacer efectiva la cláusula penal pactada frente a las dos firmas accionantes, sin haberles dado la oportunidad de manifestar sus razones acerca de los motivos que en criterio de INVIAS eran constitutivos de incumplimiento del contrato por parte de COMMSA S.A., pues jamás las llamó ni les dio oportunidad para que intervinieran dentro de dicha actuación administrativa, tal como lo exigen los artículos 14 y 28 del Código Contencioso Administrativo. 2. INVIAS vulneró el debido proceso de las accionantes al dejar consignado en la Resolución No. 6143/01 que contra ella procedía el recurso de reposición, pero agregando que para ese momento ya estaba agotada la vía gubernativa para las peticionarias. Por ello, les impidió ejercer su derecho de defensa. 3. INVIAS vulneró el derecho al buen nombre de las accionantes al declarar la caducidad del contrato 388/97 y aplicar la cláusula penal. Considera que “el buen nombre de las sociedades demandantes ha quedado manchado e impregnado de dudas acerca de su recto proceder, pese a su trayectoria, seriedad, cumplimiento en contratos anteriores e importancia en el concierto de empresas constructoras nacionales” (fl. 13, cd. 1) 4. INVIAS, sin razón válida que lo justificara, vulneró el derecho a la igualdad que debiera existir entre todas las firmas socias de COMMSA S.A., “frente a su condición de potenciales responsables solidarios con ella en el monto de la cláusula penal hecha efectiva en la primera de las cuatro resoluciones mencionadas y confirmada en las tres restantes, al manifestar que pese a la expedición de la tercera de ellas, la 6143/01, y su notificación a las demandantes, la vía gubernativa se encontraba agotada para ellas, menos para ACS Colombia S.A.” (fl. 13, cd. 1) 5. Las firmas accionantes invocan la tutela con carácter transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Expresan que “tanto el proceso ejecutivo administrativo del Invías en pro del recaudo de la cláusula penal, como el ordinario de las sociedades demandantes contra el Invías en busca de la nulidad de sus resoluciones, están llamados a durar, en promedio, 5 o 6 años, según las estadísticas y es hecho público y notorio. Así las cosas, lo irremediable del perjuicio sufrido por las accionantes consiste en que aún ganando aquellos dos procesos administrativos, para cuando ello ocurra ya se habrán extinguido por el sólo peso que les implican las resoluciones acusadas. ... se pretende remediar con esta tutela como mecanismo transitorio: que las sociedades demandantes tengan por lo menos la opción de sobrevivir durante el tiempo que según las estadísticas les implica atender los procesos dentro de los cuales van a demostrar la arbitrariedad de que están siendo objeto”. II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN 1. El Juzgado Quinto Penal Municipal de Barranquilla, en decisión del 5 de marzo de 2002, decidió tutelar, con carácter transitorio, los derechos al debido proceso y a la igualdad de las dos sociedades accionantes. En consecuencia: 1) ordenó la no aplicación, frente a las sociedades accionantes, de las resoluciones Nos. 2282 de 2000, 4260 de 2000, 6143 de 2001 y 007 de 2002; 2) ordenó al Director General de INVIAS que en las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia profiriera el acto administrativo con la parte resolutiva del Fallo, dejando sin valor ni efecto frente a las accionantes lo resuelto en las resoluciones antes indicadas; 3) advierte a las accionantes que, so pena de cesación de los efectos de la sentencia, deberán ejercer en los 4 meses siguientes la correspondiente acción de nulidad de los mencionados actos administrativos, y 4) advierte a las partes que la sentencia permanecerá vigente durante el término que la jurisdicción administrativa utilice para decidir de fondo sobre la acción de nulidad. Estima el Juzgado que las sociedades están sufriendo un perjuicio irremediable en la medida que la cuantía de la obligación que se les cobra es de tal magnitud que necesariamente las llevaría a su extinción antes de cinco años, que es el término que normalmente tarda un pleito ordinario de tal naturaleza. Frente a la vulneración del debido proceso, se afirma en la sentencia que no existe constancia alguna que acredite que INVIAS comunicó a las sociedades accionistas de COMMSA S.A., entre ellas a las demandantes, la existencia y objeto de la actuación administrativa que había iniciado contra la sociedad concesionaria por razón de los hechos que en su criterio eran constitutivos de incumplimiento del contrato 388/97, violando así lo dispuesto en los artículos 14 y 28 del Código Contencioso Administrativo. Señala finalmente que las accionantes interpusieron recurso de reposición contra la resolución 6143/01 para que se les indicara el objeto y alcance del recurso concedido, lo cual no fue resuelto por INVIAS, con cuya actuación se violó el mandato del artículo 50 del C.C.A. 2. El Juzgado Tercero Penal del Circuito de Barranquilla, en sentencia del 19 de abril de 2002, decidió confirmar el fallo de primera instancia. Afirma el Juzgado que en el caso en estudio la no observancia por parte de INVIAS de las disposiciones contenidas en los artículos 14 y 28 del Código Contencioso Administrativo, sin duda alguna es un hecho violatorio del debido proceso y del derecho a la defensa. Además, INVIAS violó el debido proceso al no indicar el alcance del recurso previsto en la Resolución 6143 de 2001. Expresa que esta actuación deja a los accionantes sometidos a la discrecionalidad de la otra parte, por lo que la acción de tutela se convierte en el mecanismo de defensa, si bien no apto para anular los actos administrativos sí para evitar un perjuicio, en atención al tiempo que pueda tardar la justicia administrativa para decidir sobre la legalidad de tales determinaciones. Así mismo, luego de una extensa trascripción de apartes de jurisprudencia constitucional en torno a la necesidad de motivación de los actos administrativos, el Juzgado concluye que “lo cierto es que dentro de este expediente no existe copia de comunicación alguna del Instituto INVIAS a las sociedades accionantes comunicándoles ‘la existencia de la actuación y el objeto de la misma’, como se lo ordenara el artículo 28 de Código Contencioso Administrativo”. Agrega que “en la medida en que el Instituto INVIAS a través de su Director profirió la resolución 6143 de 2001, con la que adoptó ciertas decisiones de orden confirmatorio de su resolución 2282 de 2000 y dispuso su notificación a las sociedades socias de COMMSA S.A., con oportunidad de recurrirla, es claro para el despacho que el asunto ya no era de reposición de reposición, sino del pleno respeto por la disposición consignada en el numeral 1º del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo que en lo pertinente establece que contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederá entre otros recursos el de reposición ante el mismo funcionario ‘para que aclare, modifique o revoque’. Y si el Director del INVIAS le concedió a las sociedades accionantes en esta tutela recurso de reposición contra la resolución 6143 de 2001, tal recurso ha debido tener el alcance que establece la norma acabada de citar. Si para el Instituto INVIAS no cabía la posibilidad de revocar su resolución 2282 de 2000, le hubiera bastado, al expedir su resolución 6143 de 2001, con no otorgar en esta última recurso de reposición a las sociedades accionantes. Pero concedido como fuera, ha debido respetarlo”. Señala finalmente que el hecho que el representante legal de COMMSA S.A. hubiese o no comentado con sus accionistas acerca de los incumplimientos que les estaba asignando INVIAS, el Instituto no quedaba exonerado de dar estricto cumplimiento a los artículos 14 y 28 del Código Contencioso Administrativo. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Aclaración previa: éste es un proceso diferente al decidido en la sentencia SU-219-03 La Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante sentencia SU-219-03 M.P. Clara Inés Várgas Hernández, revisó las decisiones adoptadas en cuatro expedientes de acciones de tutela, interpuestas contra INVIAS por las firmas asociadas en COMMSA S.A. En tales procesos las empresas accionantes invocaban la protección del derecho al debido proceso, que estimaban vulnerado por la entidad accionada por haberles extendido la inhabilidad para contratar con el Estado en el acto que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 2282/00, esto es la Resolución 4260/00, y por no haberlo hecho en el acto recurrido, que es el que contiene la decisión administrativa de declarar la caducidad del contrato de concesión 388/97. En la precitada sentencia de unificación, la Corte concluyó que efectivamente la Resolución 4260/00 “introdujo en la parte motiva un hecho nuevo consistente en dar por inhabilitados a los socios de COMMSA que no había sido considerado en la Resolución 002282 y sobre la cual no hubo oportunidad de agotamiento de la vía gubernativa”. Por lo tanto, concedió el amparo del derecho constitucional al debido proceso que asiste a las firmas socias de COMMSA S.A. En esta oportunidad, si bien las dos empresas accionantes invocan igualmente la protección del derecho constitucional al debido proceso, su petición está referida a una fase de la actuación administrativa surtida por INVIAS diferente a la que conoció esta Corporación en la sentencia SU-219-03. En efecto, mientras que en la decisión anterior se cuestionaba la decisión de INVIAS de extender a las firmas accionantes la inhabilidad para contratar con el Estado -Resolución No. 4260 del 24 de octubre de 2000-, en este proceso se controvierte el hecho de no haber sido notificadas o informadas individualmente del inicio de la actuación administrativa que culminó con la declaratoria de caducidad del contrato de concesión a través de la Resolución No. 2282 del 2 de junio de 2000. De tal suerte que, por tratarse de diferentes fases de la actuación administrativa las que se controvierten en cada proceso de tutela, aunque se trate del mismo derecho constitucional, se descarta para las accionantes la incursión en causal de temeridad, lo que conduce, a su vez, a un pronunciamiento específico por parte de esta Corporación, que será autónomo en relación con lo ya decidido por esta misma Sala en el Fallo de unificación en referencia. De otra parte, la Sala resalta que en este expediente las firmas accionantes instauran la acción de tutela como mecanismo transitorio pues reconocen que tienen a su disposición otro medio de defensa judicial, del cual, según manifiestan, hicieron uso en su oportunidad. 2. Problema jurídico Las dos empresas accionantes hacen parte de las 12 firmas adjudicatarias de la Licitación Pública SCO-L01/97, que constituyeron la Sociedad Concesionaria del Magdalena Medio S.A. COMMSA S.A. para celebrar con el Instituto Nacional de Vías INVIAS el contrato de concesión No. 388/97, cuyo objeto es la realización de estudios y diseños definitivos, rehabilitación, construcción, operación y mantenimiento del proyecto vial El Vino –Tobia Grande –Puerto Salgar –Villeta –Honda –Dorada –San Alberto. Estas empresas invocan, con carácter transitorio para evitar un perjuicio irremediable, la protección de los derechos al debido proceso, al buen nombre y a la igualdad, los cuales estiman vulnerados con la actuación administrativa surtida por INVIAS y que culminó con la declaratoria de caducidad del mencionado contrato de concesión. De la descripción de los hechos y fundamentos de la petición de amparo, se colige el siguiente problema jurídico: ¿La falta de comunicación o notificación de la iniciación de la actuación administrativa surtida por INVIAS y la consecuente declaratoria de caducidad del contrato de concesión, ocasiona un perjuicio irremediable a las firmas accionantes? A efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Sala hará previamente referencia a la naturaleza y procedencia de la acción de tutela, en especial en cuanto opera como mecanismo transitorio. 3. La tutela como instrumento de protección de derechos fundamentales 3.1. Según lo prescribe el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un medio de defensa judicial para la protección inmediata de derechos fundamentales cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale la ley. Para tal fin, existen dos modalidades básicas de procedencia de la acción de tutela: en primer lugar, cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, caso en el cual adquiere el carácter de mecanismo principal; y, en segundo lugar, cuando existiendo otro medio de defensa judicial, la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.[1] De lo anterior se desprenden estos aspectos relacionados con la acción de tutela: 1º) Los medios y recursos judiciales ordinarios constituyen los mecanismos preferentes a los cuales deben acudir las personas para invocar la protección de sus derechos; 2º) En los procesos ordinarios se debe garantizar la supremacía de los derechos constitucionales y la primacía de los derechos inalienables de la persona (C.P. arts. 4º y 5º); 3º) La tutela adquiere el carácter de mecanismo subsidiario frente a los restantes medios de defensa judicial; su objeto no es desplazar los otros mecanismos de protección judicial, “sino fungir como último recurso (...) para lograr la protección de los derechos fundamentales”[2]; 4º) La protección de derechos constitucionales fundamentales es un asunto reservado a la tutela, en la medida que el ordenamiento jurídico no ofrezca al afectado otros medios de defensa judicial; 5º) La existencia de un medio ordinario de defensa judicial no genera, por sí, la improcedencia de la acción de tutela. [3] La existencia o inexistencia del medio ordinario de defensa judicial al cual pueda acudir el afectado, constituye entonces un aspecto esencial para establecer la procedencia de la acción de tutela como mecanismo principal o como mecanismo transitorio. 3.2. En los eventos en que el ordenamiento jurídico tenga previsto un mecanismo ordinario de defensa judicial, la jurisprudencia constitucional tiene definido que el juez de tutela tendrá en cuenta, a partir de las consideraciones especiales del caso, dos aspectos a saber: 1º) la eficacia e idoneidad del medio de defensa judicial; y, 2º) los elementos del perjuicio irremediable. El medio ordinario de defensa judicial debe ser eficaz e idóneo para el amparo de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Tal grado de eficacia se aprecia en concreto, en atención a las circunstancias en que se encuentre el solicitante y de los derechos constitucionales involucrados[4]. Para la Corte, “La necesidad de tener presente las circunstancias concretas y los derechos constitucionales involucrados, a efectos de analizar la eficacia del otro medio de protección judicial, explica el carácter subsidiario de la acción de tutela, que impone establecer si el ordenamiento jurídico no ha dispuesto un remedio judicial idóneo y específico para proteger el derecho. Por lo mismo –carácter subsidiario-, la tutela no tiene por objeto desplazar los diversos mecanismos de protección, sino fungir como último recurso –y, por lo mismo, sin restricciones normativas distintas a las normas constitucionales- para lograr la protección de los derechos fundamentales. La forma en que se han desconocido o puesto en peligro los derechos fundamentales, puede indicar la no idoneidad de los mecanismos ordinarios”[5]. No obstante lo expresado, el examen de la idoneidad del medio ordinario de defensa judicial no puede restringirse a establecer cuál es el que podrá resolver con mayor prontitud el conflicto, pues si tal ejercicio se fundara exclusivamente en dicho criterio, la jurisdicción de tutela, por los principios que la rigen y los términos establecidos para decidir, desplazaría por completo a las demás jurisdicciones y acciones, con salvedad del habeas corpus. Si se admitiera tal consideración se desdibujaría la configuración constitucional sobre la tutela. Por ello, la Corte ha precisado que aquel “análisis impone tomar en cuenta que el juez ordinario al resolver respecto de la acción contenciosa está en la capacidad de brindar al conflicto una solución clara, definitiva y precisa, pudiendo ordenar, además, el pago de la indemnización respectiva si a ello hubiere lugar. Lo contrario, sería pasar por alto que la ley ha dispuesto una jurisdicción y un trámite al servicio de la resolución de controversias de esta naturaleza”[6]. 3.3. Para que proceda la tutela como mecanismo transitorio, además de la existencia de medio ordinario de defensa judicial, se exige la estructuración de un perjuicio irremediable. Sobre el particular, esta Corporación ha considerado desde sus primeras decisiones que el perjuicio irremediable consiste en un riesgo inminente que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental, que de ocurrir no existirá forma de reparar el daño. La gravedad de los hechos debe ser de tal magnitud que haga impostergable la tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos; además, debe resultar urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en que se encuentra.[7] En relación con este asunto, la Corte se ha pronunciado en estos términos: Para determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que tener en cuenta la presencia concurrente de varios elementos que configuran su estructura, como la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. La concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados. Con respecto al término "amenaza" es conveniente manifestar que no se trata de la simple posibilidad de lesión, sino de la probabilidad de sufrir un mal irreparable y grave de manera injustificada. La amenaza requiere un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la realización del daño o menoscabo material o moral. Al examinar cada uno de los términos que son elementales para la comprensión de la figura del perjuicio irremediable, nos encontramos con lo siguiente: A).El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por suceder prontamente". Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada. Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado. Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado. Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto. Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo la inminencia. B). Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud. Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares. Con lo expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud dan señalan la oportunidad de la urgencia. C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas. Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente. D).La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. Se trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social. De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo transitorio. [8] La prueba del perjuicio irremediable es relevante para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio. No obstante, tal comprobación no es en extremo rigurosa, puesto que, dado el carácter informal y público de la acción, lo que se exige es que en la demanda al menos se señalen los hechos concretos que permitan al juez constitucional deducir la ocurrencia de dicho perjuicio.[9] Así mismo, la Corte ha precisado que la acción de tutela como mecanismo transitorio es improcedente cuando se ha consumado la vulneración del derecho, esto es, que no hay perjuicio irremediable cuando no es viable la protección in natura del derecho fundamental. Al respecto, en la sentencia SU-544-01 expresó que “Si la amenaza ha cesado y se ha verificado una vulneración, la tutela no operará como mecanismo transitorio, pues no se busca evitar el perjuicio, sino que se deberá entrar a declarar su violación y a exigir la reparación”[10]. Un común denominador en eventos en que se deduce la inminencia de un perjuicio irremediable lo constituyen las circunstancias de peligro o vulnerabilidad de los accionantes, como pueden serlo, por ejemplo, el pago de prestaciones sociales y acreencias laborales de personas que dependen de su mesada o salario[11]; despidos colectivos de trabajadores aforados[12]; pago de salarios por afectación grave de la vida y subsistencia del accionante y de sus hijos cuando el cónyuge ha sido secuestrado[13]; orden para que se reconozca la pensión de sobrevivientes a quien dependía económicamente del causante[14]; orden para que se reconozca la pensión de invalidez a enfermos de SIDA[15]; entre otras. Si bien la precedente mención de casos en que se ha admitido la tutela como mecanismo transitorio no tiene propósitos excluyentes, si es ilustrativo en relación con el impacto que la amenaza del derecho fundamental ocasiona al accionante y justifica la protección inmediata de los derechos amenazados. 4. Caso concreto De conformidad con los aspectos señalados en el acápite anterior y en atención a las especificidades y circunstancias del caso, en el proceso que se revisa no se cumplen las condiciones que debe reunir el perjuicio para que proceda la acción de tutela como mecanismo transitorio, esto es: 1ª) que se produzca de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental; 2ª) que de ocurrir, no existiría forma de reparar el daño producido; 3ª) que su ocurrencia sea inminente, esto es que amenaza o está por suceder prontamente; 4ª) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en que se encuentra; y 5ª) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo transitorio para la protección inmediata de derechos constitucionales fundamentales[16]. Se aprecian varias razones que así lo evidencian: 4.1. Existe un medio ordinario de defensa judicial. Según la información suministrada por los accionantes, los actos administrativos que se cuestionan ante el juez constitucional ya fueron demandados ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y en esa jurisdicción las empresas accionantes podrán obtener la reparación integral del daño antijurídico que eventualmente se les haya producido. En este aspecto la Sala estima aplicables las consideraciones expuestas por esta Corporación, según las cuales “resulta que si el mecanismo principal únicamente permite una indemnización, en principio resulta imposible acudir a la tutela como mecanismo transitorio. En estos casos el perjuicio no es irremediable, porque el ciudadano siempre obtendrá la satisfacción de sus derechos a través de la acción principal, sin peligro alguno de daños irreparables, pues está de por medio una satisfacción meramente patrimonial, que en todo caso le será reconocida de manera integral”[17]. 4.2. El ordenamiento jurídico admite que los accionantes puedan invocar ante el juez administrativo la suspensión provisional de los actos administrativos, que constituye un figura jurídica excepcional y eficaz para la protección inmediata de sus derechos. Frente a la idoneidad de tal mecanismo para proteger derechos fundamentales, la Corte Constitucional ha afirmado que: Sin desconocer que en la práctica los procesos contencioso administrativos pueden resultar prolongados en el tiempo, la Corte estima que, en todo caso, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho sí constituye un mecanismo apto, jurídica y materialmente, para asegurar la protección de los derechos de las personas frente a eventuales excesos de la administración. Y ello ocurre, precisamente, porque la misma Constitución (artículo 238) contempla la posibilidad de decretar la suspensión provisional de los actos administrativos, que es resuelta desde el momento mismo de admitirse la demanda (Artículos 152 y siguientes del C.C.A.). El propio legislador fue consciente de la posibilidad de encontrar procesos enredados en el tiempo, y para ello diseñó esta importante medida. La jurisprudencia de esta Corporación, en anteriores pronunciamientos, ha reconocido expresamente la eficacia de la suspensión provisional, en los siguientes términos: “Por ello es pertinente reiterar aquí la jurisprudencia de esta Corporación, transcrita en la misma demanda, según la cual la suspensión provisional resulta ser un trámite pronto y por lo mismo no menos eficaz que la vía de la tutela, sin que sea dable compartir los criterios expuestos a lo largo del líbelo, en el sentido de admitir la viabilidad de la tutela y su mayor eficacia, por razones de tiempo, frente a la demora de los procesos ordinarios, pues ello daría lugar a la extinción de estos, si se pudiere escoger alternativamente y por esa circunstancia, entre el juez de tutela y el juez ordinario para la definición apremiante de los derechos reclamados, lo que desde luego desnaturaliza la verdadera finalidad constitucional encaminada a la protección de los mismos, previo el cumplimiento de los presupuestos requeridos”. Sentencia T-533/98 MP. Hernando Herrera Vergara .(Subrayado fuera de texto) En el mismo sentido conviene citar la sentencia T-640/96 MP. Vladimiro Naranjo Mesa, en cuya oportunidad la Corte dijo señaló: “ (…) la suspensión provisional de los actos administrativos es trámite que se ubica como una de las medidas que deben solicitarse antes de que sea admitida la demanda que se formule en contra del acto correspondiente; es concebida como medida cautelar en presencia de excepcionales casos en los que la vulneración de normas superiores sea manifiesta, y como tal es cuestión previa a decidir en el trámite de la acción que se adelanta. Así las cosas, esta posibilidad judicial resulta ser un trámite pronto, y por lo mismo no menos eficaz que la vía de la tutela. Luego tampoco por este concepto encuentra la Sala motivo para conceder el amparo solicitado”. (Subrayado fuera de texto)[18] En concordancia con lo trascrito y dado que la Constitución y la ley han previsto, como medio idóneo de defensa en la jurisdicción de lo contencioso administrativa, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos mientras se emite pronunciamiento definitivo sobre el asunto objeto de controversia, se descarta también el argumento sobre la duración del proceso contencioso administrativo como causa del perjuicio irremediable que debe ser atendido por la acción de tutela. 4.3. En el presente caso se está ante actuaciones administrativas ya surtidas. Los actos administrativos que se impugnan ante el juez constitucional están en firme. Por ello, podría tratarse de un evento de vulneración del derecho al debido proceso administrativo, pero no de una situación en que se halle amenazado el derecho, lo cual torna igualmente improcedente la acción de tutela. Sobre este aspecto, en Sala de Unificación se señaló que “La acción de tutela como mecanismo transitorio únicamente opera cuando se amenaza un derecho fundamental y el juez tiene la posibilidad de adoptar una medida temporal de protección, para evitar un perjuicio irremediable. En materia de debido proceso administrativo, salvo que se trate de una serie de hechos concatenados, resulta en extremo difícil sostener que una persona se enfrenta a un posible perjuicio irremediable en razón al peligro de que el derecho se viole. La Corte no descarta la posibilidad, sin embargo, para que proceda, resulta necesario que la administración no haya adoptado la decisión, pues en tal caso, se estará frente a una violación y no ante la puesta en peligro del derecho. Debe tenerse presente que si bien la Carta autoriza, de manera hipotética, la tutela como mecanismo transitorio frente a todo derecho fundamental, no puede perderse de vista la naturaleza propia del derecho en cuestión, en particular su núcleo esencial, del que se desprende que el desconocimiento de cualquier etapa o procedimiento supone su violación. (...) En suma, frente al hecho consumado que constituye un eventual daño, no cabe tutela como mecanismo transitorio”[19]. 4.4. El problema que se debate no es naturaleza constitucional. Los que se discuten son derechos de rango legal o contractual, cuya solución no compete al juez de tutela sino al juez ordinario. Los asuntos que deberá resolver la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por tratarse de un asunto de rango legal, aluden a lo siguiente: la validez de la notificación de los accionantes a través de COMMSA y el respeto de la autonomía de la voluntad contractual en esta materia; la determinación de los asuntos en los cuáles COMMSA representaba a las firmas accionantes ante la entidad contratante y si de ellos hacía parte o no la obligación de comunicar a cada asociado de la iniciación de la actuación administrativa que culminara en la declaratoria de caducidad del contrato; si en las actuaciones previas inherentes a la caducidad del contrato COMMSA actuaba sólo en su propio nombre y representación o si lo hacía también en representación de sus asociadas; la efectividad de la comunicación del inicio de la actuación administrativa a través de COMMSA y sus alcances en relación con cada una de sus asociadas; si desde la óptica que ofrece la autonomía de la voluntad reflejada en las cláusulas del contrato de concesión, los miembros a los que se les adjudicó el contrato bajo promesa de constitución de sociedad futura se consideran o no como simples terceros de la relación contractual, entre otros. En relación con la limitante para que el juez de tutela se pronuncie sobre litigios que surjan de la interpretación de textos legales cuando se estudia la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio, la Corte ha considerado que, “al juez de tutela, cuando se está frente a una tutela interpuesta como mecanismo transitorio, le estaría vedado inmiscuirse en la interpretación de textos legales pues, naturalmente, se trata de un asunto que compete resolver en el proceso ordinario. Cosa que no ocurriría en caso de tutela como mecanismo definitivo, por cuanto es de su esencia la inexistencia de otro medio judicial de defensa”.[20] De tal manera que el juez constitucional, cuando analiza la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio, no puede desplazar al juez del contrato para realizar análisis de fondo sobre la materia específica, si, como en este caso, son aspectos de carácter legislativo los que están en discusión. Así entonces, la labor de establecer si la participación de COMMSA en la actuación administrativa que culminó con la caducidad del contrato de concesión suplió o no la eventual exigencia de comunicación o notificación a cada una de las firmas asociadas, es un asunto de rango meramente legal que no le compete resolver a la jurisdicción constitucional, sino que deberá debatirse dentro del correspondiente proceso contencioso administrativo. 4.5. De otra parte, las firmas accionantes invocan igualmente la protección de los derechos a la igualdad y al buen nombre. No obstante, de acuerdo con la descripción de los hechos y las circunstancias en que se apoyan para respaldar su petición, se observa que el amparo de estos derechos está condicionado a la procedencia de la tutela del derecho al debido proceso administrativo. Por ende, al ser improcedente el amparo de éste, también lo es frente a aquellos. 4.6. De acuerdo con las precedentes consideraciones, en el presente caso las firmas Equipos Universal S.A. y Castro Tcherassi S.A. cuentan con un medio ordinario de defensa judicial idóneo y eficaz al cual pueden acudir y, al no encontrarse en riesgo de sufrir un perjuicio irremediable frente al derecho al debido proceso administrativo, es improcedente la acción de tutela interpuesta por ellas. En consecuencia, se negará la protección de los derechos invocados por las accionantes y se revocarán las sentencias proferidas en este proceso por los jueces de instancia. 4.7. Para efectos de proferir su decisión, la Sala levanta los términos del proceso de la referencia que estaban suspendidos. IV. DECISIÓN Con base en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE: Primero.- Levantar los términos que se hallaban suspendidos en este proceso. Segundo.- Denegar la acción de tutela instaurada por Equipos Universal S.A. y de Castro Tcherassi S.A. contra INVIAS en el proceso de la referencia y Revocar las correspondientes sentencias proferidas por los juzgados Quinto Penal Municipal de Barranquilla y Tercero Penal del Circuito de Barranquilla. Tercero.- Dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Presidenta JAIME ARAUJO RENTERÍA Magistrado ALFREDO BELTRÁN SIERRA Magistrado MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT Magistrado ÁLVARO TAFUR GALVIS Magistrado IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO Secretario General (e) Aclaración de voto a la Sentencia SU.1070/03 DEBIDO PROCESO FRENTE A FIRMAS CONTRATISTAS-Han debido incluirse consideraciones en relación con el no desconocimiento de normas del C.C.A (Aclaración de voto) Referencia: expediente T-615901 Tutela interpuesta por Equipos Universal S.A. y Castro Tcherassi S.A. contra el Instituto Nacional de Vías –INVIAS. Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Si bien he compartido las consideraciones expuestas acerca de la tutela como mecanismo transitorio y la decisión mayoritaria adoptada por la Corte Constitucional en el proceso de revisión de la referencia, me permito aclarar mi voto en esta Sentencia por cuanto, como lo expresé durante el debate del respectivo proyecto de Fallo, de la información que obra en el expediente se infiere que la entidad accionada no vulneró el derecho al debido proceso de las firmas accionantes. Considero que esta circunstancia debió igualmente hacer parte de los fundamentos de la decisión. Las dos empresas que instauraron la acción de tutela alegan que INVIAS les conculcó el derecho al debido proceso por cuanto no les comunicó ni notificó de la actuación administrativa que culminó con la caducidad del contrato de concesión 388/97. Invocan como normas infringidas los artículos 14 y 28 del Código Contencioso Administrativo. No obstante, en mi criterio, con sus actuaciones INVIAS no desconoció ni inaplicó lo ordenado por estas dos disposiciones. De una parte, aunque el artículo 28 del C.C.A. establece que la autoridad administrativa debe comunicar la existencia de la actuación administrativa iniciada de oficio y el objeto de la misma a los particulares que puedan resultar afectados en forma directa[21], ello no significa que, para efectos del vínculo jurídico resultante del contrato 388/97, todas y cada una de las 12 firmas asociadas en COMMSA S.A. debieran tomarse por INVIAS como particulares individualmente considerados para efectos de la comunicación de las actuaciones iniciadas de oficio con ocasión de la ejecución del contrato. La adjudicación del contrato de concesión no se hizo a las 12 firmas individualmente consideradas, sino a la unidad que ellas conformaban y que, frente al proceso específico de contratación, representó la mejor oferta en su conjunto. En el pliego de condiciones, en la oferta y en el contrato se estableció que la adjudicación, celebración y ejecución del contrato se condicionaba a la figura de la sociedad futura a que alude el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública. Así lo asumieron los representantes legales de las sociedades que integraron la firma ganadora “Futura Sociedad Anónima Concesionaria del Magdalena medio”, quienes en el documento de promesa de constitución de sociedad anónima entregado a INVIAS, expresaron: “... manifestamos nuestra intención inequívoca de constituir, en caso de resultar adjudicatarios de la licitación No. SCO-L01-97, una sociedad anónima cuyo objeto será el propio de las actividades que se deriven del cumplimiento de todos y cada uno de los artículos del Pliego de Licitación, sociedad que se regirá por las normas establecidas en el Código de Comercio de Colombia, y que tendrá una duración igual al término de la concesión y un año más ..”[22]. Además, en la Cláusula Vigésima Séptima del Contrato 388/97, las partes acordaron el procedimiento para la declaratoria de caducidad y para hacer efectivas las garantías, sin que de ello se desprenda la obligación para INVIAS de comunicar o notificar a cada uno de los socios acerca de la actuación que culmine en la caducidad del contrato. Así se pactó en el Contrato 388/97: CLAUSULA VIGÉSIMA SÉPTIMA. CADUCIDAD 27.1 Si se presenta algún incumplimiento de las obligaciones a cargo del CONCESIONARIO establecidas en este Contrato, que afecte de manera grave y directa la ejecución del mismo, de manera tal que pueda conducir a su paralización, el INVIAS, por medio de acto administrativo debidamente motivado, decretará la caducidad del Contrato y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre, sin perjuicio de la aplicación de lo previsto en la Cláusula TRIGÉSIMA PRIMERA[23], en lo que fuese posible. Se entenderá que una causa afecta de manera grave y directa la ejecución del Contrato, cuando a pesar del requerimiento por incumplimiento con treinta (30) días de antelación, ésta no sea subsanada dentro del plazo previsto en la Cláusula 27.2. Se incluyen como causales de caducidad las siguientes: (...) 27.2. Ocurrida una causal de caducidad el INVIAS deberá darle aviso escrito al CONCESIONARIO, informándole sobre la ocurrencia del hecho y el CONCESIONARIO contará con un plazo de treinta (30) Días Hábiles para corregirlo a satisfacción del INVIAS. Si el CONCESIONARIO en este plazo no hubiera subsanado el hecho que dio origen a la causal de caducidad el INVIAS podrá decretar la caducidad. (...) 27.4. Una vez ejecutoriada la resolución de caducidad, el INVIAS hará efectivas las garantías a que hubiese lugar, las sumas indemnizatorias a que haya lugar pendientes de pago y la pena pecuniaria correspondiente. La resolución de caducidad, en cuanto ordene hacer efectivos los descuentos pecuniarios pendientes de pago, y la pena pecuniaria correspondiente, prestará mérito ejecutivo contra el CONCESIONARIO y las personas que hayan constituido las respectivas garantías y se hará efectiva por jurisdicción coactiva. Siendo ello así, la entidad accionada no estaba jurídica ni contractualmente obligada a comunicar a todas y cada una de las empresas asociadas en COMMSA S.A. de la iniciación de la actuación administrativa, pues ellas, en virtud de las normas sobre la materia, disponían para tales efectos de un titular para la representación de sus intereses[24]. Por el contrario, admitir los fundamentos expuestos por las peticionarias equivaldría a exigir a las autoridades públicas que comuniquen de sus actuaciones administrativas a todos y cada uno de los socios de una sociedad con la que celebró un contrato estatal, porque podrían resultar afectados con la eventual declaratoria de caducidad del contrato celebrado por el representante legal de la compañía. Y esto, en manera alguna, es lo que dispone el ordenamiento jurídico, pues, en este aspecto, basta comunicar la existencia de la actuación administrativa al representante legal del contratista para que sean válidas las decisiones que se profieran. Es decir, las actuaciones inherentes a la ejecución del contrato de concesión se canalizan a través del representante legal de la sociedad y no de cada una de las empresas asociadas. De tal suerte que incumbe a los socios hacer presencia en la sociedad contratista, enterarse de su gestión y hacer seguimiento al cabal cumplimiento de las obligaciones contractuales. Así pues, las omisiones en que incurran los asociados no pueden trasladarse a la entidad pública contratante. Por consiguiente, si las 12 firmas socias de COMMSA S.A. no actúan como particulares ni como terceros en la relación contractual acordada con INVIAS, no es exigible, en las condiciones expuestas por las accionantes, la aplicación del artículo 28 del Código Contencioso Administrativo. De otra parte, INVIAS tampoco estaba obligada a dar aplicación en este caso al artículo 14 del C.C.A. Esta norma regula un aspecto distinto al de la naturaleza del vínculo jurídico existente entre las firmas accionantes, la sociedad de la cual ellas hacen parte y la entidad pública contratante. En efecto, el artículo 14 del Código regula la citación de terceros que puedan estar directamente interesados en las resultas de la decisión administrativa con ocasión del ejercicio del derecho de petición en interés particular[25] y, contrario a lo alegado por ellas, las firmas accionantes, mas que terceros interesados, son parte de la relación contractual dada entre INVIAS y COMMSA S.A. Ello se deduce de su participación en la Licitación Pública SCO-L01/97, en la constitución de la sociedad contratista y en la celebración del correspondiente contrato de concesión, el contrato 388/97. Tampoco se está ante actuaciones administrativas iniciadas por un ciudadano en ejercicio del derecho de petición en interés particular, como lo exige el artículo 14 en referencia, sino ante una actuación oficiosa a cargo de la administración, tendiente a la declaratoria de caducidad de un contrato estatal. Así entonces, en este caso los miembros de la sociedad contratista no actúan como terceros de la relación contractual, ya que fueron los oferentes, son los contratistas de INVIAS y en cuanto a su representación ante la entidad accionada, para todos los efectos, están regulados por las normas que rigen para los consorcios. Por lo anterior, considero que en la actuación adelantada por INVIAS no se desatendieron los preceptos del Código Contencioso Administrativo (C.C.A.) invocados por las accionantes y estimo que ello también debió incluirse en la sentencia. Fecha et supra JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado Salvamento de voto a la Sentencia SU.1070/03 ACTO QUE DECLARA CADUCIDAD DE CONTRATO-Naturaleza sancionatoria (Salvamento de voto) DEBIDO PROCESO EN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO (Salvamento de voto) La garantía constitucional de audiencia bilateral y contradicción debe ser observada por los entes públicos desde el inicio de la actuación administrativa hasta su culminación, permitiendo la participación de los sujetos con interés en la decisión durante todo el procedimiento de formación del acto administrativo. Los artículos 14, 15, 28, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo desarrollan las reglas de procedimiento a las cuales debe someterse la entidad pública antes de aplicar cualquier medida contractual de carácter sancionatorio, ordenando comunicarle a los terceros con interés el inicio de la actuación correspondiente, con el objetivo de que formulen descargos y soliciten pruebas si lo consideran pertinente. DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN DECLARACION DE CADUCIDAD DE CONTRATO (Salvamento de voto) Previa la declaratoria de caducidad de un contrato, la entidad estatal tiene la obligación constitucional y legal de adelantar un procedimiento administrativo que asegure el ejercicio del derecho de defensa y contradicción de todas las personas con interés jurídico en la decisión. SOCIEDADES CON OBJETO UNICO/DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN DECLARACION DE CADUCIDAD DE CONTRATO Y LITISCONSORCIO PASIVO-Debe integrarse desde el principio (Salvamento de voto) De acuerdo al desarrollo de la garantía constitucional del debido proceso contenido en los artículos 28 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, la existencia de una pluralidad de personas en el extremo pasivo de la obligación, obliga a la entidad a integrar el litisconsorcio dentro de la actuación administrativa que adelante previamente a la declaratoria de caducidad. Debido a la unicidad de la relación jurídica que se debate y de la decisión que obligará a la pluralidad de sujetos pasivos del contrato, la vinculación individual de todos los deudores solidarios al procedimiento administrativo para efectos de garantizar su derecho de defensa y contradicción, resulta constitucional y legalmente obligatoria. Lo mismo ocurre en los procesos contencioso administrativos relativos a controversias contractuales en los cuales, por virtud del artículo 83 del Código de Procedimiento Civil, resulta necesario conformar el litisconsorcio por activo y por pasiva cuando en el proceso se ventilen pretensiones derivadas de un contrato estatal en las que una parte sea un consorcio, unión temporal o sociedad con objeto único. Se advierte que el interés jurídico que personalmente le asiste a cada uno de los integrantes de la sociedad de contratistas, exige que se integre adecuadamente el litisconsorcio pasivo, para que los deudores solidarios intervengan desde su inicio, en el procedimiento administrativo que la entidad estatal adelante para declarar la caducidad de un contrato. ACCION DE TUTELA FRENTE A DECLARACION DE CADUCIDAD DE CONTRATO-Procedencia (Salvamento de voto) La posición jurisprudencial que debió reiterar la Corte en el presente fallo es que la afectación grave de la personalidad jurídica que sufren los particulares que colaboran en la gestión de los servicios públicos como consecuencia de la declaración de caducidad de un contrato, sin la observancia de las formas debidas, constituye un conflicto de rango constitucional amparable en sede de tutela. Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Expediente T-615901 Tutela interpuesta por Equipos Universal S.A. y Castro Tcherassi S.A. contra el Instituto Nacional de Vías -INVIAS- Con el acostumbrado respeto, los magistrados que suscribimos el presente salvamento de voto nos apartamos de la posición mayoritaria adoptada por la Corte en la sentencia de la referenci...