Sentencia SU-097 de 2017

SU097-17 Sentencia SU097/17 PUEBLOS INDIGENAS-Titulares de derechos fundamentales y sujetos de especial protección constitucional ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Único mecanismo judicial eficaz para garantizar que los pueblos indígenas sean consultados La acción de tutela es, por regla general, el medio judicial adecuado y preferente para la defensa de los derechos de los pueblos indígenas y, en especial, del derecho a la consulta previa. DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA-Fundamentos normativos CONVENIO 169 DE LA OIT Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Fundamento del derecho a la consulta previa CONSULTA PREVIA-Alcance y subreglas PARTICIPACION, CONSULTA PREVIA Y CONSENTIMIENTO DESDE EL PUNTO DE VISTA DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos CONSULTA PREVIA-Ámbito material de procedencia CONSULTA PREVIA-Afectación directa para determinar su procedencia POBLACION NATIVA RAIZAL DEL DEPARTAMENTO ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA-Protección del Estado REGIMEN ESPECIAL DE CONTROL DE DENSIDAD POBLACIONAL EN ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES-Alcance dado en sentencia C-530/93 al Decreto 2762 de 1991 DIVERSIDAD DEL PUEBLO RAIZAL-Decisiones constitucionales del período 1994-1999 PARTICIPACION Y TERRITORIO RAIZAL-Jurisprudencia constitucional CONSULTA PREVIA AL PUEBLO RAIZAL-Precedente relevante en la Sentencia T-800 de 2014 COMUNIDADES RAIZALES DEL ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA-Historia y rasgos socioculturales MUSICA Y CULTURA EN LA FORMACION DE LA IDENTIDAD ETNICA RAIZAL-Contexto DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA-Orden al Ministerio del Interior iniciar proceso de consulta previa con representantes del pueblo raizal de la Isla de Providencia para desarrollar proyectos en torno a la música Referencia: Expediente T-5618422 Acción de tutela instaurada por Carmelina Newball Bryan y otros contra Ministerio de Cultura y otros. Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil diecisiete (2017). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina el veintiuno (21) de enero de dos mil dieciséis (2016); y en segunda instancia, por la Sección Segunda, Subsección “A”, del Consejo de Estado, el catorce (14) de abril de dos mil dieciséis (2016), dentro de la acción de tutela promovida por Carmelina Newball Bryan y otros miembros del pueblo raizal[1] contra el Ministerio de Cultura, el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres representada por la Fiduciaria La Previsora S.A., el Ministerio de Relaciones Exteriores, el municipio de Providencia y Santa Catalina y el Consorcio Teatro R101-Llorona conformado por la Fundación para el Desarrollo Gestión y Difusión Cultural Llorona y la entidad sin ánimo de lucro Teatro R101. El expediente de la referencia fue seleccionado para revisión por medio de Auto del catorce (14) de julio de dos mil dieciséis (2016), proferido por la Sala de Selección Número Siete. I. ANTECEDENTES Carmelina Newball Bryan, Robert Peñaloza Britton, Zully Archbold, Jennifer Archbold Ramírez, Katia Bowie Gómez, Aminta Robinson Archbold, John Brandt Archbold, Carlos Archbold Yip, Arelis Howard Archbold, Evaristo Archbold García, Harry Cuy Robinson, Ángela Peñaloza Britton, Alph Williams Pomare, Edgard Figueredo Robinson y Josefina Huffington Archbold interpusieron acción de tutela contra el Ministerio de Cultura, el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres representada por la Fiduciaria La Previsora S.A., el Ministerio de Relaciones Exteriores, el municipio de Providencia y Santa Catalina y el Consorcio Teatro R101-Llorona conformado por la Fundación para el Desarrollo Gestión y Difusión Cultural Llorona y la entidad sin ánimo de lucro Teatro R101. Consideraron que las entidades demandadas desconocieron su derecho fundamental a la consulta previa al no haber agotado dicho trámite respecto del Convenio 9677-SAPII0013-445-2015 suscrito entre el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres representada por la Fiduciaria La Previsora S.A., el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Cultura el municipio de Providencia y Santa Catalina y el Consorcio Teatro R101-Llorona, a través del cual “aúnan esfuerzos humanos, técnicos, financieros y administrativos para la generación de estrategias de desarrollo integral a través de la cultura en el Municipio de Providencia y Santa Catalina, a través de la operación del Complejo Cultural Midnight Dream, la construcción de modelos para su sostenibilidad y gestión integral y la capacitación de agentes locales para su operación y dirección futura” 1. Hechos 1.1. Luego de proferirse el fallo de diecinueve (19) de noviembre de dos mil doce (2012) por parte de la Corte Internacional de Justicia en el que se estableció la delimitación marítima entre Colombia y Nicaragua, el Ministerio de Relaciones Exteriores a través del Plan Fronteras para la Prosperidad -PFP[2] efectuó un taller de formulación de proyectos en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina el veintinueve (29) y treinta (30) de noviembre de dos mil doce (2012). En la mesa de cultura se identificó la necesidad de fortalecer la industria musical en Providencia[3]. Allí, se presentó la idea de un proyecto que contemplaba la realización del Rainbow festival[4] así como la adecuación de un estudio de grabación, una sala de práctica y una sala de producción y edición de videos[5]. 1.2. El cinco (5) de junio de dos mil trece (2013) se firmó el Decreto 1191, por el cual se definen los programas estratégicos y los proyectos de inversión a realizarse en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en los sectores de educación, cultura y deporte. En dicho decreto se adopta el “Programa San Andrés, Providencia y Santa Catalina -Fase III-” suscrito por los Ministerios de Educación Nacional, Relaciones Exteriores, Cultura y por Coldeportes. En el anexo señala dentro de los compromisos adquiridos por la Cancillería que el Plan Fronteras para la Prosperidad: “(…) coordinar[ía] de la mano del Grupo de Emprendimiento Cultural del Ministerio de Cultura la estrategia para fortalecer la industria musical en Providencia y la dotación de un espacio como estudio de grabación o laboratorio con herramientas audio digitales. Para este propósito se estudia la posibilidad de que el mismo esté situado en las instalaciones del Teatro Midnight Dream, que está siendo intervenido por la Dirección de Infraestructura del Ministerio de Cultura”[6]. En cuanto al Sunset fest, entre la Dirección de Concertación, el Grupo de Emprendimiento del Ministerio de Cultura y el Plan Fronteras para la Prosperidad del Ministerio de Relaciones Exteriores se definió que la Dirección de Concertación asumiría su financiación, siempre que cumpliera con los lineamientos técnicos exigidos por el Ministerio de Cultura. 1.3. El veinte (20) de septiembre de dos mil trece (2013) se suscribió el convenio de asociación No. 12 entre Plan Fronteras para la Prosperidad del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Grupo de Emprendimiento Cultural del Ministerio de Cultura y la Fundación Poliedro con el fin de “aunar esfuerzos técnicos, humanos, financieros y administrativos (…) para desarrollar el proyecto de fortalecimiento de la industria cultural musical en Providencia como una estrategia para generar desarrollo social y económico”[7], por medio del cual se realizó la dotación del Centro de Producción de Contenidos Culturales (CPCC) en el segundo piso del Teatro Midnight Dream que cuenta con la dos espacios, la sala de producción y, la sala de edición, postproducción y de contenidos digitales[8], que se entregó a la Alcaldía de Providencia el tres (3) de mayo de 2014[9]. 1.4. Posteriormente, el alcalde de Providencia solicitó a la Cancillería a través del PFP como al Ministerio de Cultura el acompañamiento para la operación y sostenibilidad del CPCC[10], ante lo cual se realizaron diversas reuniones por parte de los ministerios para socializar a las autoridades municipales y a miembros del sector cultura las alternativas de operación que incluía una junta directiva que estuviera compuesta mayoritariamente por la comunidad de Providencia[11], el estado del proyecto piloto de sostenibilidad (objeto y productos esperados)[12] y la socialización de la programación, la estrategia de formación y el análisis de los estudios previos para la operación del centro[13] . Así, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Cultura, el municipio de Providencia y Santa Catalina y la Fundación Poliedro firmaron el convenio No. 10 el veintiséis (26) de noviembre de dos mil catorce (2014) por el término de seis (6) meses, el proyecto piloto que tenía por objeto “desarrollar el centro de producción de contenidos culturales como una estrategia para fortalecer la industria cultural, generar desarrollo social y económico”[14]. 1.5. Luego de la firma del plan piloto, las partes del mismo dieron a conocer el convenio así como la hoja de ruta y la propuesta de planta[15]. No obstante, el cuatro (4) febrero de dos mil quince (2015), personas del sector cultura se reunieron con el fin de expresar las inconformidades respecto del operador del convenio, que no pertenecía al pueblo raizal y desconocía el plan originario propuesto por la comunidad[16]. Estas molestias fueron puestas en conocimiento de las entidades del nivel nacional[17], quienes convocaron a una reunión llevada a cabo el cinco (5) de febrero de dos mil quince (2015)[18]. Para el veintiséis (26) de febrero de dos mil quince (2015) los suscriptores del convenio No. 010 así como los integrantes de la comunidad eligieron la junta asesora del Teatro Midnight Dream[19]. Al ser latentes los inconvenientes entre la Fundación Poliedro y la comunidad[20], esta solicitó la cesión del convenio, siendo otorgado por parte de las entidades del nivel central a la Fundación Llorona el treinta y uno (31) de marzo de dos mil quince (2015), entidad que dio a conocer a la junta asesora las actividades a desarrollar en el marco del convenio[21]. 1.6. En la reunión de la junta asesora del teatro y del centro sostenida el veinticuatro (24) de abril de dos mil quince (2015)[22] se hizo referencia al “proceso de estructuración del convenio de sostenibilidad para el teatro y el CPCC por dos años (…) con recursos aportados por el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres por la subcuenta del Plan San Andrés (…) De dicho convenio harán parte el operador que se seleccione mediante un proceso de invitación”. El veintiocho (28) de abril de dos mil quince (2015) se remitieron a los miembros de la Junta Asesora del teatro y del centro, los estudios previos preparados por el Ministerio de Cultura para la selección del operador del convenio de implementación del esquema de sostenibilidad del teatro y del CPCC con el fin de que se retroalimentara[23]. Asimismo, el veintiocho (28) de mayo de dos mil quince (2015), el Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior una certificación acerca de la necesidad de efectuar consulta previa del convenio de sostenibilidad[24]. Tal dirección, dio respuesta el doce (12) de junio siguiente; en esta indicó que no se requería adelantar dicho procedimiento al considerar que no se generaba una afectación directa al pueblo raizal de Providencia[25]. Al mismo tiempo, el Grupo de Emprendimiento del Ministerio de Cultura envió invitación a nueve (9) organizaciones, incluidas aquellas conformadas por raizales, con el fin de que presentaran una propuesta de trabajo integral para el Teatro Midnight Dream y el CPCC y luego de hacer una revisión de factores cuantitativos (idoneidad y experiencia de la entidad y del director) y cualitativos (desarrollo de los componentes propuestos, identificación de expertos y entidades sociales y proceso de concertación y participación), habían escogido al consorcio Teatro R101-Llorona[26]. Así, el veinticuatro (24) de junio de dos mil quince (2015), las entidades demandadas suscribieron el Convenio No. 9677-SAPII0013-445-2015, por treinta (30) meses[27], en el cual “aúnan esfuerzos humanos, técnicos, financieros y administrativos para la generación de estrategias de desarrollo integral a través de la cultura en el Municipio de Providencia y Santa Catalina, a través de la operación del Complejo Cultural Midnight Dream, la construcción de modelos para su sostenibilidad y gestión integral y la capacitación de agentes locales para su operación y dirección futura”[28]. 1.7. El veinte (20) de agosto de dos mil quince (2015) se socializó a los veintiún (21) miembros de la comunidad el convenio de asociación y de las acciones a desarrollar con ellos para concertar el plan de acción[29]. Para ello, se realizaron encuestas a miembros del pueblo raizal que pertenecen al sector cultural[30] con el fin de que contestaran cuestionamientos relativos a las dimensiones del sector cultural: formación, creación, investigación y apropiación, con el fin de identificar las problemáticas de cada una de ellas. Con base en la información recolectada, el veintinueve (29) de octubre de dos mil quince (2015) se realizó la convocatoria al comité técnico del convenio para la aprobación del plan de acción[31]. 1.8. Finalmente, algunos de los accionantes llevaron a cabo una huelga de hambre en las instalaciones del Teatro Midnight Dream causada por la no realización de la tercera versión del Sunset Fest y con el fin de manifestar su descontento por la elección de un operador del interior del país y por haber sido excluidos del manejo del proyecto[32]. Ante ello, el diecisiete (17) de diciembre de dos mil quince (2015) integrantes del pueblo raizal presentaron un comunicado ante la opinión pública respecto de dicha situación en la que apoyaban la labor desarrollada en el teatro y el CPCC[33]. 1.9. Con fundamento en lo expuesto, los accionantes presentaron acción de tutela para la protección del derecho fundamental a la consulta previa. En consecuencia, solicitaron que “se deje sin efectos todo el trámite contractual vinculado con el Convenio No. 9677-SAPII0013-445-2015 celebrado entre las entidades demandadas, para que en su lugar se ordene la apertura de un procedimiento de consulta previa”[34]. 1.10. Los solicitantes sostuvieron que el hecho de no haber consultado con el pueblo raizal de Providencia el Convenio: “lesiona uno de los componentes esenciales de nuestra identidad, como [es] la conservación de nuestro patrimonio musical [pues] planificar y ejecutar un programa en donde se piensa dar espacio al pueblo raizal para expresar sus muestras artísticas, principalmente musicales, en orden a preservar el patrimonio cultural (numeral 18), cuidar, proteger y estimular nuestro patrimonio musical (numeral 19) y recuperar nuestra identidad isleña fortaleciendo el sentido de pertenencia, demanda adelantar un procedimiento de consulta previa para que se tuviera en cuenta la forma en que nosotros pensábamos que debían ser administrados esos espacios y determinar los aspectos que debían ser rescatados de nuestra identidad isleña, pues somos nosotros quienes hemos vivido en esta Isla durante generaciones y concebimos la música como la esfera fundamental que nos identifica”[35]. 2. Respuesta de las entidades demandadas y vinculadas de oficio El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina admitió la demanda el dieciséis (16) de diciembre de dos mil quince (2015) y ordenó notificar a las entidades accionadas para que en el término de dos (2) días ejercieran el derecho de defensa y contradicción. 2.1. Respuesta del Ministerio de Cultura El Coordinador de Grupo de Emprendimiento Cultural del Ministerio de Cultura dio contestación al requerimiento judicial[36]. En su escrito sostuvo que el veintiocho (28) de mayo de dos mil quince (2015), el Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior la certificación acerca de la necesidad de realizar consulta previa respecto del convenio para la operación del Complejo Cultural Midnight Dream. Tal concepto se emitió el doce (12) de junio de dos mil quince (2015), antes del perfeccionamiento del convenio, en el que se señaló que no era necesario adelantar el proceso de consulta previa. Aclaró que, en todo caso, llevaron a cabo “reuniones de trabajo y socialización” en las que participaron miembros de la comunidad que tenían interés en la implementación de este convenio, particularmente quienes hacían parte de sectores artísticos y culturales y de veeduría de Providencia y Santa Catalina con el fin de hacerlos partícipes de los componentes del proyecto. Manifestó que de tales reuniones, surgió la propuesta del Gobierno Nacional de la conformación de una junta asesora del Teatro Midnight Dream y del Centro de Producción de Contenidos Culturales en el que tuviera participación los sectores culturales, religiosos, turístico, educativo e institucional “con el fin de reconocer la importancia de la retroalimentación de los actores locales en pro del fortalecimiento de la cultura raizal”. Resaltó que el Consorcio TR-101 Llorona Records, previa aprobación del Comité Operativo del Convenio, la Unidad de Gestión del Riesgo de Desastres y el Ministerio de Relaciones Exteriores, contrató trece (13) personas nativas raizales de dieciséis (16) que trabajan en el proyecto, quienes en este momento se encuentran en capacitación para que dirijan las actividades del teatro y las complementarias del proyecto. Por último, manifestó que la tutela es improcedente porque existen otros mecanismos de defensa judicial para la solución del problema jurídico -sin indicar cuáles-. Respecto del caso particular de los demandantes, dicen que la Casa de la Cultura “fue invitada a participar en el proceso de selección del operador del convenio y por su intermedio, se recibió propuesta que posterior a la evaluación del Ministerio de Cultura no fue seleccionada, y es ahí cuando surgen todas clases de descontentos que conllevaron a la impetración de varios de derechos de petición, sobre los criterios de selección del operador y otros aspectos del proceso, los cuales han sido debidamente respondidos (…) Es preciso anotar que durante el desarrollo de la etapa precontractual del proceso, los accionantes de esta tutela, no manifestaron formalmente ninguna inconformidad en los términos que la Ley determina para estos casos”. 2.2. Respuesta del Ministerio de Relaciones Exteriores El Coordinador del grupo interno de trabajo del Plan Fronteras para la Prosperidad del Ministerio de Relaciones Exteriores presentó contestación de la demanda[37] y solicitó que fuera declarada improcedente la acción de tutela, pues, como lo pretendido es dejar son efectos “todo el trámite contractual vinculado con el convenio No. 9677-SAPII0013-445-2015”, los actores debían acudir a acciones ante la jurisdicción contencioso administrativa para debatir estos asuntos y añade que, en todo caso, los accionantes no demostraron la existencia de un perjuicio irremediable. Advirtió que habían presentado petición, previo perfeccionamiento del convenio, ante la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior acerca de la necesidad de realizar consulta previa del convenio cuestionado, ante lo cual el doce (12) de junio de dos mil quince (2015) dicha entidad indicó que no se requería efectuar tal procedimiento. 2.3. Respuesta de la Fiduprevisora Mediante escrito del doce (12) de enero de dos mil dieciséis (2016)[38], la representante legal de la Fiduciaria La Previsora y vocera y administradora del Fondo Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres[39] solicitó que se desestimaran las pretensiones de la acción de tutela, toda vez que el convenio no requería el agotamiento de consulta previa para su desarrollo. Que la finalidad del reclamo judicial “obedece más a unos intereses personales que al interés de proteger los arraigos culturales de una comunidad, que más bien ha sido beneficiada por el desarrollo de estos proyectos que se impulsan a través del Plan Fronteras para la Prosperidad y el Plan San Andrés y que buscan integrar otras instituciones del nivel central en pro de las comunidades de frontera”. Reiteró lo manifestado por el Ministerio de Cultura, respecto del concepto elevado por el Ministerio de Relaciones Exteriores al Ministerio del Interior sobre la necesidad de adelantar el proceso de consulta previa, emitido previo al perfeccionamiento del convenio, quien respondió que no se requería, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2613 de 2013. Luego de enunciar los mismos mecanismos que se habrían adelantado para hacer partícipe al pueblo raizal referidos por el Ministerio de Cultura en su contestación[40], sostuvo que la implementación del convenio “ha contado con un procedimiento cultural y étnicamente adecuado donde se ha respetado las costumbres y tradiciones del pueblo raizal y se ha dirigido a garantizar y proteger los derechos fundamentales de las comunidades étnicas, mediante instrumentos de participación reales que inciden en la definición, alcance, contenido y sostenibilidad del proyecto objeto del convenio” Particularmente, respecto de la Casa de la Cultura, representada por Carmelina Newball -una de las accionantes-, manifestó que fue invitada a participar en el proceso de selección del operador del convenio y su propuesta no fue escogida, ante lo cual presentaron varios derechos de petición respecto de la selección del operador y otros aspectos del proceso, los cuales han sido oportunamente contestados. 2.4. Respuesta del Consorcio Teatro R101- Llorona El representante legal del Consorcio Teatro R101-Llorona dio contestación a la demanda de tutela[41]. Sostuvo que luego de haber sido invitado por parte del Ministerio de Cultura a presentar una propuesta de trabajo de treinta (30) meses para la celebración de un convenio de asociación de sostenibilidad del Teatro Midnight Dream y el Centro de Producción de Contenidos Culturales, fue notificado que su propuesta había sido seleccionada, la cual contaría con el apoyo y soporte del Ministerio de Cultura, el Ministerio de Relaciones Exteriores, Presidencia de la República a través de la Unidad para la Gestión de Riesgo de Desastres y la Alcaldía de Providencia. Tal convenio se suscribió el veinticuatro (24) de junio de dos mil quince (2015) y el veintiocho (28) de agosto de dos mil quince (2015) se firmó el acta de inicio del mismo. Señaló que el veintiuno (21) de agosto de dos mil quince (2015) adelantó socialización del convenio y de las acciones a desarrollar para concertar con la comunidad el plan de acción[42], el cual fue aprobado por el comité técnico del convenio[43] el veintiocho (28) de octubre de dos mil quince (2015). Resaltó que Carlos Archbold Yip, Roberto Peñaloza Britton, Jennifer Archbold y Carmelina Newball participaron activamente en la construcción y ajustes hechos al plan de acción. Manifestó que el proceso de selección del personal del teatro y del CPCC se realizó bajo dos modalidades: invitación directa por continuidad de aquellas personas que habían estado vinculadas con anterioridad a otros procesos desarrollados por el Ministerio de Cultura, Ministerio de Relaciones Exteriores, la Alcaldía de Providencia y Santa Catalina y; contratación de personal. Mencionó respecto del mecanismo de consulta previa que el Ministerio de Relaciones Exteriores elevó petición ante el Ministerio del Interior con el fin de determinar si se requería adelantar dicho procedimiento ante lo cual se indicó que no era necesario. No obstante, subrayó que previo a la firma del convenio se adelantaron reuniones de trabajo y socialización en las cuales participaron miembros de la comunidad que tenían interés en la implementación del convenio que pertenecían a sectores artísticos, culturales y de veeduría de Providencia y Santa Catalina, con el fin de hacerlos partícipes del proyecto, adelantó la contratación de trece (13) miembros del pueblo raizal, lo cuales se están capacitando con el fin de que una vez se terminé la implementación del convenio, puedan continuar con la operación del teatro y del centro de producción. Precisó, finalmente, que el mecanismo de tutela no es el idóneo toda vez que el asunto debe debatirse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de una acción de controversias contractuales. 3. Decisiones que se revisan 3.1. Decisión de primera instancia El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina mediante fallo de veintiuno (21) de enero de dos mil dieciséis (2016)[44] amparó parcialmente el derecho fundamental a la consulta previa de la comunidad étnica raizal. Este Tribunal estimó que el Convenio No. 9677-SAPII0013-445-2015 no establece un modelo definitivo de contenidos que garantice la oferta cultural, sino que apunta al diseño de este modelo por lo que, en principio, podría concluirse que no se requería consulta previa. No obstante, dentro de las obligaciones y actividades contenidas dentro del convenio estableció que aquellas relacionadas con la implementación de las alternativas sí deberían ser objeto de consulta, puesto que pueden generar una afectación directa al pueblo raizal. En ese sentido, indicó que estaban sujetos a consulta previa las siguientes: “1. Diseño e implementación del esquema de operación funcionamiento y mantenimiento del teatro y el CPCC, en lo que respecta con la actividad de: ‘Diseñar e implementar un modelo de programación y desarrollo de contenidos que garantice una oferta cultural permanente mediante el fortalecimiento de la oferta cultural del archipiélago y el Gran Caribe, las alianzas con circuitos nacionales e internacionales y el fomento de programas de turismo de formación y creativo’; y cualquier otra actividad, sea que se encuentre o no contemplada de manera explícita en el Convenio, pero que genere una afectación directa al pueblo raizal del municipio de Providencia y Santa Catalina. 2. Diseño e implementación de la estrategia de mercadeo y comunicación, en lo que tiene que ver con las actividades de ‘Diseñar e implementar una estrategia de mercadeo y de comunicaciones que sirva para posicionar y promociona el Teatro y el CPCC y su capacidad de desarrollo de proyectos culturales, según los distintos grupos de interés o públicos (sic) (…)’ y ‘Diseñar un manual de identidad gráfica de manera concertada con la comunidad local.’ 3. Diseño e implementación de estrategias de formación a través de la práctica y el trabajo colaborativo”. En consecuencia, el Tribunal citado ordenó que tales actividades se suspendieran hasta tanto no se surtiera la consulta previa. Estimó que no hay lugar a llevar a cabo el mecanismo de la consulta previa respecto de las obligaciones relacionadas con el cumplimiento del convenio (diseño de esquemas de operación, funcionamiento y mantenimiento para el teatro y CPCC; operación del teatro y pagos de la operación; desarrollo de los mapas de procesos, manual de funciones, reglamento operativo; desarrollo de un plan de mantenimiento y cuidado de equipos; realización de diagnósticos permanentes de la infraestructura y dotación y; desarrollo e implementación de una metodología de archivo y memoria de los procesos) y con la propuesta de establecer alternativas jurídicas, financieras, presupuestales de esquemas público-privados para la operación del teatro y CPCC. 3.2. Escrito de impugnación 3.2.1. Impugnación presentada por los accionantes Los accionantes inconformes parcialmente con la decisión adoptada en primera instancia, presentaron impugnación[45]. Reiteraron que el juez de primera instancia debió suspender todo el trámite del convenio al considerar que el “diseño del objeto del convenio” debía someterse a consulta previa al considerar que los numerales dieciocho (18), diecinueve (19) y veintiséis (26) establecen actividades que afectan la identidad cultural y étnica en el “aspecto musical” las cuales debían ser diseñadas de manera concertada y previa suscripción del convenio con la comunidad. 3.2.2. Impugnación presentada por la Fiduprevisora El representante legal de la Fiduprevisora presentó escrito de impugnación en el que, luego de reiterar los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, solicitó modificar el fallo de primera instancia desvinculando al Fondo de Gestión del Riesgo de Desastres al considerar que cumplió con todas las actuaciones que por ley le correspondían. 3.2.3. Impugnación presentada por el Ministerio de Cultura El Coordinador del Grupo Defensa Judicial del Ministerio de Cultura presentó impugnación en la que solicitó que se revocara la decisión proferida por la primera instancia. Para ello, manifestó que la manera en que se impartieron las órdenes en la sentencia tiene el efecto de suspender el Convenio 9677-SAPII0013-445-2015 al tornarse imposible ejecutar y hacer exigibles algunas de las obligaciones del acuerdo al tener el carácter de concordantes y complementarias y, sobretodo, cuando los términos para adelantar una consulta previa, de acuerdo con los protocolos adoptados son bastante amplios ya que su organización requiere de la apropiación de recursos, determinar el objeto de la consulta, la logística, convocatoria, realización y obtención de resultados. En todo caso, resaltó que no hubo vulneración del derecho a la consulta previa dado que antes de la suscripción del convenio se solicitó concepto a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, y esta señaló que no era necesario efectuar la consulta previa atendiendo el objeto y finalidad del convenio. Adujo que en la sentencia no aparece una determinación precisa acerca de la afectación directa generada por el convenio, más cuando este se trata de crear un modelo de programación y de desarrollo de contenidos para un escenario como el teatro al que deben concurrir la mayor cantidad de expresiones culturales a fin de atender todas las inquietudes del público al que está dirigido. Advirtió que el juez de primera instancia incurrió en error al someter no sólo las obligaciones determinadas sino también de manera genérica “cualquier otra que pueda generar afectación directa al pueblo raizal sea que se encuentre determinada de manera explícita o no en el mencionado convenio pero que para el cumplimiento del objeto del convenio se deba ejecutar”. Por último, sostuvo que el juez de primera instancia no había valorado las pruebas aportadas al expediente, en especial aquella en la que consta que el Ministerio del Interior había establecido que no se requería el agotamiento de la consulta previa para ese convenio. 3.2.4. Impugnación presentada por el Consorcio Teatro R101- Llorona El representante legal del Consorcio Teatro R-101 – Llorona presentó igualmente impugnación en contra de la decisión adoptada en primera instancia[46]. Manifestó que el Tribunal no había valorado el concepto emitido por el Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior, autoridad competente para determinar si es obligatorio realizar consulta previa, quien luego de analizar de manera integral el proyecto, concluyó que no se requería de dicho trámite. Afirmó que, en todo caso, el proyecto de diseño e implementación del esquema de sostenibilidad del Teatro Midnight Dream y el Centro de Producción de Contenidos Culturales CPCC no requieren de consulta previa ya que no genera una afectación directa al pueblo raizal. Recordó que previo a la firma del convenio se efectuaron reuniones de trabajo y socialización con los interesados, se propuso por parte del Gobierno de conformar una junta asesora del teatro y del CPCC en la que tuvieran participación cada uno de los miembros del sector cultural, religioso, turístico, educativo e institucional. En ese sentido, indicó que se demuestra que la implementación contó con un procedimiento cultural y étnicamente adecuado “dirigido a garantizar y proteger los derechos de las comunidades étnicas, mediante instrumentos de participación reales que inciden en la definición, alcance, contenido y sostenibilidad del proyecto objeto del convenio”. Finalmente, sostuvo que la ejecución parcial de las obligaciones del convenio tal como lo estableció el Tribunal en la sentencia impugnada es imposible de cumplir toda vez que se encuentran interrelacionadas y coordinadas entre sí. 3.2.5. Impugnación presentada por el Ministerio de Relaciones Exteriores El Coordinador del Grupo Interno de Trabajo del Plan Fronteras para la Prosperidad del Ministerio de Relaciones Exteriores impugnó la decisión de primera instancia[47]. Al igual que las demás entidades demandadas, indicó que el Tribunal no había valorado el concepto de doce (12) de junio de dos mil quince (2015) en el que indicó que no era obligatorio efectuar la consulta previa. Precisó que de todas maneras procuraron la participación de la comunidad a través de actividades en las que participaron los sectores interesados en el proyecto antes y después de la firma del convenio. Resaltó que después de la entrada en vigencia del convenio, en los meses de agosto y septiembre de dos mil quince (2015) se adelantó un proceso de recolección de información con artistas gestores, líderes comunitarios y demás personas que tuvieran relación con el teatro y el CPCC y la construcción de un plan de acción con la comunidad del sector artístico y cultural de Providencia y Santa Catalina, con el fin de desarrollar los componentes de formación, circulación/ programación y producción de contenidos. Subrayó que no se tuvo en cuenta que doscientas tres (203) personas del sector cultural de la comunidad de las islas “están de acuerdo con el diseño y la implementación del mismo y resaltan los beneficios que ha tenido el proyecto para el sector cultural de la isla, lo cual se hace evidente en el comunicado enviado por estas personas el 17 de diciembre de 2015”. Manifestó que el juez constitucional se abrogó competencias propias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo al modificar las actividades del convenio, previamente pactadas por las partes, lo cual sería propio de una acción de controversias contractuales. 3.3. Decisión de segunda instancia En sentencia de catorce (14) de abril de dos mil dieciséis (2016)[48], la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado revocó el fallo impugnado, al considerar que no hubo afectación al derecho a la consulta previa, ya que la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, autoridad competente para conceptuar acerca de la obligatoriedad de este trámite, había certificado que no se requería adelantarlo pues el convenio no afectaba directa a la comunidad y que tal concepto, es “el soporte legal con el que cuenta el Gobierno para el desarrollo de los proyectos que involucre a las minorías nacionales (…) razón por la cual es válido afirmar que el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina invadió las competencias que le corresponden a otra autoridad, pues al modificar las actividades del convenio, las cuales fueron previamente convenidas por las partes, penetra el campo de una discusión contractual que es propia de la jurisdicción contenciosa administrativa y no del juez constitucional”. Que, por lo demás, las entidades demandadas “antes y después de suscribir el convenio procedieron de buena fe a socializar el proyecto con la comunidad, hasta el punto que más de 200 habitantes, en su mayoría raizales, firmaron una comunicación de rechazo frente a las protestas que un grupo de personas había iniciado en contra del mentado proyecto” 4. Actuaciones surtidas en sede de revisión 4.1. La Presidenta de la Veeduría Cívica Old Providence[49] presentó escrito en el que coadyuva las pretensiones de la demanda de tutela. Manifiesta que el procedimiento administrativo que culminó con las suscripción del convenio censurado “afecta directamente la autonomía e integridad raizal, en tanto se impuso sobre el derecho de los isleños definir las prioridades de desarrollo” Indicó que tal situación se agravó con las irregularidades en la forma de contratación y “por el hecho de que el Ministerio de Cultura y los contratistas estén gestionando propuestas propias de los isleños sin nuestra autorización ni participación”. 4.2. La magistrada ponente de esta decisión manifestó impedimento por “eventual interés en la actuación procesal”[50] por haber cumplido funciones de representación legal en la Previsora S.A. Compañía de Seguros, sociedad que tiene participación mayoritaria sobre Fiduciaria La Previsora, demandada en el presente asunto. Por medio de auto de siete (7) octubre de dos mil dieciséis (2016), proferido por los magistrados Luis Guillermo Pérez Guerrero y Alejandro Linares Cantillo, el impedimento fue rechazado, porque no se configura un interés directo, cierto y actual en la Magistrada Ponente, toda vez que (i) en el convenio objeto de censura no tuvo participación La Previsora S.A. Compañía de Seguros, en donde la ponente se desempeñó como gerente jurídica de Casa Matriz y vicepresidenta jurídica; (ii) el convenio fue firmado 6 años después de que la magistrada dejara la vicepresidencia jurídica de La Previsora S.A. Compañía de Seguros y; (iii) El convenio se creó en el marco del Plan Estratégico para el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina adoptado mediante Decreto de veinticinco (25) de marzo de dos mil quince (2015), cinco (5) años y once (11) meses después de que la magistrada se apartó de dicho cargo. II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1. Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991. Presentación del caso y problema jurídico 2. Los accionantes, quienes pertenecen al pueblo raizal de Providencia, presentaron acción de tutela, porque consideran que se vulneró su derecho a la consulta previa al tramitarse y celebrarse el convenio suscrito entre el Ministerio de Cultura, el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres representada por la Fiduciaria La Previsora S.A., el Ministerio de Relaciones Exteriores, el municipio de Providencia y Santa Catalina y el Consorcio Teatro R101-Llorona, en el marco de un proyecto conjunto para fortalecer la industria musical dentro del Archipiélago. Concretamente, el convenio mencionado tiene por objeto diseñar e implementar un esquema de operación, mantenimiento y funcionamiento del Complejo Cultural Midnight Dream (compuesto por el Teatro y el Centro de Producción de Contenidos Culturales o CPCC) así como la capacitación de agentes locales para su operación. 3. El Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Cultura, la Fiduciaria La Previsora y el Consorcio Teatro R101-Llorona contestaron la acción de tutela, señalando que: (i) previo a la suscripción del convenio se solicitó concepto a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior acerca de la necesidad agotar el procedimiento de consulta previa, y esta autoridad determinó que no se requería, porque el convenio para el fortalecimiento de la industria musical en la isla no acarreaba una afectación directa al pueblo raizal de Providencia; y (ii) porque, en su criterio, las autoridades dispusieron mecanismos adecuados para hacer partícipe al pueblo raizal, en especial a quienes hacen parte del sector cultural de Providencia, de las decisiones relacionadas con la operación del teatro y del CPCC; y (iii) que debe declararse la improcedencia de la acción y porque la acción de tutela es un mecanismo residual para la protección de derechos cuando existe otra vía eficaz, como en este caso ocurre con la acción de controversias contractuales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 4. El juez constitucional de primera instancia concedió parcialmente al amparo, al considerar que algunas de las cláusulas del convenio (diseño e implementación de un modelo que garantice el fortalecimiento de la oferta cultural y las alianzas con circuitos nacionales e internacionales; diseño e implementación de la estrategia de mercadeo y comunicación y; diseño e implementación de estrategias de formación a través de la práctica y el trabajo colaborativo) pueden generar una afectación directa al pueblo raizal, por lo que ordenó que estas se suspendieran hasta que se surtiera la consulta previa. Esta decisión fue revocada por el juez de segunda instancia. Este Despacho consideró que el Ministerio del Interior, que es la autoridad competente para para conceptuar sobre la obligatoriedad de este trámite, manifestó que el convenio no generaba ninguna afectación directa a la comunidad y que, por lo tanto, no era obligatorio adelantar el proceso de consulta. Agregó que, de todas formas, las entidades demandadas, antes y después de la suscripción del convenio, procedieron de buena fe al socializar el proyecto con la comunidad, y que, así como algunos se oponen a esta iniciativa, otros artistas y gestores culturales de la isla lo apoyan. 5. De conformidad con los hechos expuestos, corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional establecer si en este caso las autoridades nacionales y municipales accionadas violaron el derecho a la consulta previa del pueblo raizal de Providencia al adoptar y ejecutar un convenio que tiene por objeto el diseño e implementación de un esquema de operación, mantenimiento y funcionamiento del Complejo Cultural Midnight Dream (compuesto por una Sala de Teatro y un Centro para la Producción de Contenidos Culturales) y la capacitación de agentes locales para su operación, en el marco más amplio de preservar, fortalecer y promocionar la cultura isleña, dentro de la política pública denominada Plan Fronteras para la Prosperidad. 6. A efectos de resolver el interrogante planteado, la Sala se referirá a la procedencia de la acción de tutela para la protección del derecho fundamental a la consulta previa. Luego, (i) presentará una información de contexto acerca de algunos elementos culturales del pueblo raizal, y el déficit jurisprudencial que se percibe en la protección de sus derechos; en ese marco, reiterará la jurisprudencia sobre (ii) el contenido y alcance del derecho fundamental a la consulta previa; y (iii), la protección especial de la que es titular el pueblo raizal del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Finalmente, (iii) se abordará el estudio del caso concreto. Procedencia de la acción de tutela para la protección del derecho fundamental a la consulta previa. 7. Durante el trámite de este proceso, algunas de las partes accionadas o vinculadas, así como el juez de segunda instancia han considerado que la acción objeto de estudio no cumple el principio de subsidiariedad, pues por regla general la tutela no procede contra actos administrativos. 8. Esta afirmación puede considerarse cierta en el marco de la regulación de la acción de tutela (Decreto 2591 de 1991, artículo 6º), siempre que se mantenga presente que se trata de una regla general, que admite determinadas excepciones, especialmente, aquellas construidas en el marco de la jurisprudencia constitucional. 9. La regla de improcedencia de la acción de tutela obedece en principio a dos razones, relevantes desde el punto de vista constitucional: la presunción de legalidad que cobija a los actos administrativos y la existencia de una jurisdicción especializada, con un conocimiento experto en los problemas jurídicos que surgen de las relaciones entre el Estado y las personas (o entre entidades públicas, asunto que no atañe al caso objeto de revisión). Así, esta regla específica se conjuga con el principio de subsidiariedad, que reserva el uso de la acción de tutela a los eventos en que no existan mecanismos ordinarios de protección judicial. 10. Pero, así como el principio de subsidiariedad admite también la procedencia de la acción cuando los recursos disponibles carecen de eficacia e idoneidad, en el marco del caso concreto, o cuando se ejerce para evitar un perjuicio irremediable, la Corte Constitucional ha establecido una excepción expresa en el caso de los derechos de los pueblos indígenas, por tratarse de sujetos de especial protección constitucional, que han enfrentado patrones históricos de discriminación –aún no superados– y cuyos derechos inciden en la satisfacción de los fines esenciales del Estado, como se reitera en lo que sigue. 11. Desde el año 1993 la Corte Constitucional ha señalado que los pueblos indígenas son titulares de derechos fundamentales. Este reconocimiento tiene sustento en los principios de participación y pluralismo (art. 1º Superior); diversidad étnica y cultural (art. 7º Constitucional); e igualdad general, material e igualdad de culturas (arts. 13 y 70 de la Carta). 12. Inicialmente, la Corte Constitucional atribuyó el carácter fundamental de estos derechos a partir de la prohibición de desaparición forzada, llevada al plano de estos grupos humanos. Posteriormente, la comprensión de estos bienes jurídicos ha avanzado en el marco del derecho internacional de los derechos humanos, y a partir de los mandatos de protección reforzados establecidos por el constituyente a favor de las comunidades indígenas y los demás grupos étnicamente diferenciados. 13. Los pueblos indígenas son sujetos de especial protección constitucional (arts. 7, 10, 70, entre otros; Convenio 169 de la OIT), pues se encuentran en situación de vulnerabilidad y tienen el derecho a que el Estado revierta los procesos históricos en que la sociedad mayoritaria ha amenazado sus modos de vida, produciendo incluso la extinción de diversos pueblos. Como lo ha indicado la Corte, esta afirmación obedece a (i) la existencia de patrones aún no superados de discriminación, que afectan a los pueblos y las personas étnicamente diversas; (ii) la presión que la cultura mayoritaria ejerce sobre sus costumbres, su percepción sobre el desarrollo y la economía o, en términos amplios, su modo de vida bueno (usualmente denominado cosmovisión); y (iii) la especial afectación que el conflicto armado del país ha generado en las comunidades indígenas y otros grupos étnicamente diversos, entre otros motivos, por el despojo o uso estratégico de sus tierras y territorios, aspecto grave en sí mismo. 14. En ese contexto, la Corte Constitucional ha considerado, en jurisprudencia constante, pacífica y uniforme, que la acción de tutela procede como mecanismo preferente para la protección de los derechos de los pueblos indígenas. Del amplísimo conjunto de sentencias en las que se ha establecido y reiterado esta regla, vale la pena retomar lo expresado por la Sala Novena en sentencia T-576 de 2014[51], en el ámbito de la consulta previa: “[…] La idea de que los procesos consultivos son un escenario esencial para asegurar la pervivencia física y la protección de las costumbres y tradiciones de esas colectividades explica, en efecto, que la Corte haya respaldado, desde sus primeras sentencias, la competencia del juez de tutela para impartir las órdenes que aseguren que estas sean informadas oportunamente sobre los proyectos que impacten sobre sus territorios o sus formas de vida y para que cuenten con la oportunidad de evaluar su impacto y de incidir en la formulación de la decisión de que se trate. Así lo hizo la Sentencia SU-039 de 1997, que revisó la tutela del Defensor del Pueblo, actuando en representación de varios integrantes del grupo indígena u’wa, promovió contra un acto administrativo mediante el cual se concedió una licencia ambiental para realizar trabajos de exploración petrolífera en territorio de esa comunidad, sin que, antes, se hubiera agotado el respectivo proceso de consulta. || Dado que las accionadas se opusieron a la solicitud de amparo con el argumento de que el escenario idóneo para cuestionar la licencia no era la acción de tutela, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, la Corte precisó su jurisprudencia sobre la compatibilidad de la acción constitucional y las acciones contencioso administrativas, en especial, ante la posibilidad de que a través de estas últimas se ordene la suspensión provisional del acto administrativo que causó la infracción iusfundamental […] El hecho de que la perspectiva del juez contencioso administrativo sea distinta a la del juez constitucional explica que la acción de tutela y las acciones contenciosas sean compatibles, incluso, si el afectado no solicitó la suspensión provisional del acto administrativo que habría infringido sus derechos fundamentales, o si lo hizo, pero el juez contencioso adoptó una decisión adversa a sus intereses. La tutela, concluyó la Corte, es procedente en ambos eventos porque es el juez constitucional quien tiene la misión de lograr la efectividad de los derechos fundamentales. La sentencia SU-383 de 2003 invocó los mismos argumentos al resolver la tutela que formuló la Organización de Pueblos Indígenas de la Amazonía colombiana con el objeto de que se protegiera el derecho de sus comunidades a ser consultadas sobre el programa de erradicación de cultivos ilícitos que se estaba adelantando en sus territorios. Esta vez, la Corte resaltó el compromiso de las autoridades con la conservación de la autonomía de las minorías étnicas y llamó la atención sobre la importancia de facilitar el ejercicio de sus derechos fundamentales, dadas las condiciones de opresión, explotación y marginalidad que han enfrentado históricamente. Sobre estos supuestos, determinó que ‘no existe en el ordenamiento un mecanismo distinto a la acción de tutela para que los pueblos indígenas y tribales reclamen ante los jueces la protección inmediata a su derecho a ser consultados, a fin de asegurar su derecho a subsistir en la diferencia’. 5.7. Las reglas de procedencia que formularon esas decisiones de unificación han sido reiteradas de forma constante y pacífica en la jurisprudencia de la Corte [T-547/10, T-379/11, T-376/12]”. 15. Ahora bien, en contra de la subregla descrita, podría argumentarse que, en la medida en que el Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incluyó el desconocimiento de la consulta previa como una causal de nulidad de los actos administrativos, entonces ahora debe acudirse al mecanismo de control de la jurisdicción contencioso administrativa, y no a la acción de tutela, para la protección de derechos derivados de la diversidad étnica y cultural, como la consulta previa. 16. En concepto de la Sala la inclusión de esta norma sin duda comporta un avance sustancial en la regulación administrativa, en la medida en que la decisión legislativa mencionada brinda claridad a todos operadores jurídicos acerca de la obligatoriedad de la consulta previa a las actuaciones administrativas que afecten directamente a los pueblos indígenas y las demás comunidades étnicamente diferenciadas. Sin embargo, no desvirtúa ninguna de las razones a las que ha acudido la Corte Constitucional para concluir que la tutela es el mecanismo preferente para la protección de los derechos de los pueblos indígenas, tales como la discriminación histórica, la consideración de los pueblos como sujetos de especial protección constitucional y la dimensión constitucional particularmente intensa de estos conflictos, en tanto no sólo se refieren a derechos fundamentales, sino a las bases del orden político establecido por el Constituyente de 1991. Esta decisión legislativa, por demás, no genera una modificación de hecho de la jurisprudencia constitucional, ni puede llevar a la restricción del derecho al acceso a la administración de justicia de estos colectivos. Vale la pena señalar, en contra del argumento mencionado, que ya las causales de nulidad prevén la violación del orden superior, es decir que, en ese sentido, ya el Código de 1984, interpretado a la luz de las normas constitucionales, involucraba la causal de nulidad descrita. Sin embargo, la Corte explicó en un amplio conjunto de decisiones la diferencia entre ese control de legalidad sobre el acto y la defensa de los derechos fundamentales que se persigue por la vía de amparo. 17. Es cierto que una sentencia reciente (Sentencia T-288 A de 2016) controvirtió lo recién expresado. Sin embargo, en la medida en que las salas de Revisión no tienen competencia para modificar la jurisprudencia en vigor, y en esta decisión no se asumió una decisión explícita de modificar la regla de procedencia reiterada en esta ocasión, la Sala Plena recuerda, una vez más, que la acción de tutela es, por regla general, el medio judicial adecuado y preferente para la defensa de los derechos de los pueblos indígenas y, en especial, del derecho a la consulta previa. 18. Además, es oportuno señalar que, en la sentencia T-800 de 2014[52], al examinar el caso particular del pueblo raizal del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la Sala Cuarta sostuvo, de acuerdo con la línea jurisprudencial reiterada, que (i) en el ordenamiento constitucional no existe mecanismo diferente a la acción de tutela encaminado a que las minorías soliciten el amparo de su derecho a ser consultados y (ii) que a pesar de la procedencia de acciones judiciales ante las jurisdicciones ordinaria o administrativa, la procedibilidad de la acción de tutela se constituye como la vía idónea para proteger la integridad cultural de los grupos étnicos[53]. El derecho fundamental a la consulta previa: fundamentos normativos, procedencia y criterios de aplicación de la consulta. Reiteración jurisprudencial.[54] 19. El Convenio 169 de 1989, instrumento internacional que por primera vez habló de la consulta previa, tiene como ejes esenciales: la autonomía de los pueblos indígenas y tribales, el respeto por la diferencia cultural, la defensa de los territorios y la participación, elementos que permean todo su articulado y se convierten en las herramientas centrales para su interpretación. En ese marco, la consulta previa no es una garantía aislada, sino un elemento transversal al Convenio, en tanto condición de eficacia de su derecho a adoptar decisiones autónomas sobre su destino, sus prioridades económicas, sociales y culturales y a participar en todas las decisiones que les conciernen[55]. 20. En el ámbito interno, esta Corporación ha sostenido de manera constante y uniforme que la consulta previa posee el carácter de derecho fundamental[56]. En el fallo de unificación SU-039 de 1997, precisó que esta calificación surge de la forma en que la consulta concreta mandatos constitucionales, como el principio de participación de grupos particularmente vulnerables, la diversidad cultural y los compromisos adquiridos por el Estado en el marco del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, frente a los pueblos étnica o culturalmente diversos[57]. 21. En ese marco, el artículo 40 constitucional[58], en su numeral 2º, establece el derecho de participación de todos los ciudadanos en los asuntos que los afecten, garantía que se ve reforzada en el caso de los pueblos indígenas y las comunidades afro descendientes, por su relación con otros mandatos constitucionales. El artículo 330 de la Constitución Política[59] prevé, a su turno, la obligación estatal de garantizar la participación de las comunidades indígenas, previa la explotación de recursos naturales en sus territorios, enmarcando esa obligación dentro de un amplio conjunto de potestades asociadas a la protección y promoción de la autonomía en materia política, económica y social, y al ejercicio del derecho a la propiedad colectiva sobre las tierras y territorios colectivos. Además, en concordancia con esas disposiciones constitucionales, y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 55 transitorio de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 70 de 1993[60], en la que desarrolló el derecho de las comunidades negras a la consulta previa[61]. 22. El artículo 6, inciso 1º, literal a) del Convenio 169 de 1989 hace referencia a la consulta previa en los siguientes términos: “Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;|| b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; [y] || c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin”. Además, el literal 2º del artículo 6º, ibídem, plantea elementos centrales de la consulta, como la aplicación del principio de buena fe, la flexibilidad de la consulta, entendida como adaptabilidad al pueblo concernido, y la finalidad de obtención del consentimiento de los pueblos interesados[62]. 23. Como lo ha explicado la Corte (T-376 de 2012) el artículo 6º del Convenio 169 debe leerse en armonía con el conjunto de disposiciones del mismo instrumento que se dirigen a asegurar la participación de las comunidades indígenas en toda decisión relacionada con sus derechos y modo de vida; y a fomentar relaciones de diálogo y cooperación entre los pueblos interesados y los Estados parte del Convenio, algunas de las cuales se destacan a continuación: 24. El artículo 5º ordena reconocer y proteger los valores sociales, culturales y religiosos de los pueblos interesados y tomar en consideración sus problemas colectivos e individuales, y adoptar medidas para “allanar” sus dificultades al afrontar nuevas condiciones de vida y de trabajo, con su “participación y cooperación”[63]; el artículo 7º plantea la obligación de garantizar su participación en los planes de desarrollo nacionales y regionales, propendiendo al mejoramiento de sus condiciones de salud, trabajo y educación, y la de realizar estudios sobre el impacto de las medidas en la forma de vida y el medio ambiente de sus territorios, con la participación y cooperación directa de los pueblos interesados[64]; el artículo 4º establece la obligación genérica de adoptar medidas para la protección de los derechos e intereses de los pueblos interesados sin contrariar sus deseos “expresados de...