Sentencia SU-086 de 2018

SU086-18 Sentencia SU086/18 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad EMPLEADOS PUBLICOS Y TRABAJADORES OFICIALES-Distinción SINDICATO DE EMPLEADOS PUBLICOS-No presentación de pliego de peticiones ni celebración de convenciones colectivas/NEGOCIACION COLECTIVA DE EMPLEADOS PUBLICOS-Alcance DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA EN SINDICATO DE EMPLEADO PUBLICO-Restricción DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA-Distinción entre trabajadores oficiales y empleados públicos SITUACION LABORAL DE EX SERVIDORES DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES QUE SE INCORPORARON A LAS PLANTAS DE PERSONAL DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO - E.S.E.-Contextualización ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Naturaleza y contenido del Decreto 1750 de 2003 ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Jurisprudencia constitucional en relación con el Decreto 1750 de 2003 PROTECCION DE DERECHOS SALARIALES Y PRESTACIONES CONVENCIONALES-Jurisprudencia constitucional en relación con el Decreto 1750 de 2003 PROTECCION DE DERECHOS SALARIALES Y PRESTACIONES CONVENCIONALES-Reiteración de la sentencia SU-897/12 CONVENCION COLECTIVA SUSCRITA ENTRE EL ISS Y SINTRASEGURIDAD SOCIAL-Precedente fijado en sentencia SU897 de 2012, en cuanto a la vigencia de la convención DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN PROCESO LABORAL PARA REAJUSTAR PENSION DE JUBILACION CONFORME CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO-Procedencia por defectos sustantivo y desconocimiento del precedente fijado en sentencia SU897 de 2012, en cuanto a la vigencia de la convención En el presente asunto se encontró acreditado que las autoridades judiciales demandadas, al aplicar la garantía de los derechos adquiridos y expectativas legítimas en el marco del proceso de escisión del ISS que fue ordenado por el Decreto 1750 de 2003, incurrieron en defecto sustantivo, por desconocimiento del alcance del artículo 18 ibídem fijado en la sentencia C-314 de 2004, y en desconocimiento del precedente, específicamente de la sentencia SU-897 de 2012, al dejar por fuera del espectro de protección las situaciones pensionales adquiridas durante el 26 de junio de 2003 y el 31 de octubre de 2004, fecha esta última en que venció la vigencia inicial de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el ISS y Sintraseguridadsocial Referencia: T-6.342.442 Partes: Manuel Galindo Arias contra la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral y otros Procedencia: Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Civil, en segunda instancia Asunto: Beneficios convencionales a ex trabajadores oficiales del Instituto de Seguros Sociales Magistrada Ponente: DIANA FAJARDO RIVERA Bogotá, D. C., once (11) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido[1], Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente: SENTENCIA 1. En el proceso de revisión de los fallos emitidos por la Corte Suprema de Justicia, en primera instancia, por la Sala de Casación Penal el 6 de julio de 2017 y, en sede de impugnación, por la Sala de Casación Civil el 4 de agosto de 2017, que negaron las pretensiones de la acción de tutela presentada por el señor Manuel Galindo Arias contra la Sala de Casación Laboral de la referida Corporación Judicial, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá - Sala Laboral de Descongestión y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Descongestión de Bogotá. 2. El asunto de la referencia fue allegado a la Corte Constitucional en virtud de lo ordenado por los artículos 86, inciso 2, de la Constitución Política y 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991. Mediante Auto del 27 de octubre de 2017, previa insistencia[2], la Sala de Selección Número Diez de la Corte Constitucional[3] seleccionó el asunto y lo asignó al despacho del Magistrado Carlos Bernal Pulido, para su sustanciación. Posteriormente, ante la admisión por parte de la Sala de Revisión Primera del impedimento formulado por el referido Magistrado, la ponencia pasó al Despacho que actualmente funge en tal calidad. 3. Finalmente, en sesión del 7 de marzo de 2018, y con fundamento en lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 61 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional[4], la Sala Plena decidió asumir el conocimiento de este trámite[5]. I. ANTECEDENTES Escrito de tutela 4. El señor Manuel Galindo Arias presentó acción constitucional de tutela contra la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá - Sala Laboral de Descongestión y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Descongestión de Bogotá, por considerar que desconocieron sus derechos adquiridos, lesionaron sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, y quebrantaron los principios de favorabilidad, confianza legítima y condición más beneficiosa al resolver la demanda ordinaria que instauró contra el Instituto de Seguros Sociales, en adelante I.S.S., y la Empresa Social del Estado - E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento. 5. A través del litigio laboral el actor pretendió que, como consecuencia del reconocimiento de su derecho a ser beneficiario de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el ISS y el Sindicato de Trabajadores de la Seguridad Social, con vigencia del 1 de noviembre de 2001 al 31 de octubre de 2004, se reajustara la pensión de jubilación reconocida por el I.S.S. y la E.S.E. con fundamento en lo dispuesto en el artículo 98 del referido instrumento, esto es, en cuantía equivalente al 100% del promedio de los factores devengados durante el último (sic) año de servicios. Para tal efecto, argumentó[6]: 5.1. Se vinculó al I.S.S. como médico, en condición de trabajador oficial, el 1 de marzo de 1977. 5.2. En virtud del proceso de escisión de la Vicepresidencia de Prestación de Servicios de Salud, las clínicas y centros de atención ambulatoria del I.S.S., conforme a lo ordenado en el Decreto Ley 1750 de 2003, fue incorporado automáticamente a partir del 26 de junio de 2003 a la planta de personal de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, como empleado público. 5.3. Aunque para tal fecha solo cumplía con el tiempo de servicios requerido por el artículo 98 convencional para acceder a la prestación económica, esto es, 20 años; se encontraba próximo a llegar a la edad exigida, 55 años el hombre, dado que nació el 11 de marzo de 1949. 5.4. Pese a que consolidaba su situación pensional el 11 de marzo de 2004, esto es dentro de la vigencia inicial de la Convención Colectiva de Trabajo, la E.S.E. no le reconoció la pensión con fundamento en dicha normativa, y fijó la cuantía pensional en el 75% de lo devengado durante el último año de servicios y sin incluir todos los factores salariales a los que considera tener derecho, a través de la Resolución No. 02982 de 27 de junio 2005. 5.5. Adelantó la reclamación administrativa ante el I.S.S. y la E.S.E., a través de peticiones calendadas el 12 de julio de 2004 y el 5 de diciembre de 2005, sin obtener respuesta favorable. Por lo anterior, instauró demanda ordinaria laboral en su contra. 5.6. En primera instancia el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Descongestión de Bogotá, en providencia del 31 de diciembre de 2007, negó las pretensiones dado que no se allegó copia de la Convención Colectiva en la que el accionante fundó su reclamación. En segunda instancia el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá - Sala Laboral de Descongestión, a través de sentencia del 30 de noviembre de 2009, consideró en últimas que no tenía competencia para definir la titularidad de derechos adquiridos en condición de empleado público. Y, finalmente, en sede de casación, la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral, en decisión del 8 de febrero de 2017, negó el beneficio convencional por considerar que el accionante no había cumplido los requisitos de edad y tiempo de servicios previstos en el artículo 98 de la Convención Colectiva antes del 26 de junio de 2003. 6. El accionante considera que la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral incurrió en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente e infracción directa a la Constitución al resolver el recurso de casación. Lo anterior en razón a que: (i) tras una interpretación errónea sobre el cambio del régimen laboral, dejó de aplicar a su situación pensional la normativa prevista en la Convención Colectiva de Trabajo, con lo cual desconoció sus derechos adquiridos; y, pasó por alto el Convenio 151 de la OIT, aprobado por la Ley 411 de 1997, y el Decreto reglamentario 1092 de 2012 sobre la protección del derecho de sindicación y mecanismos de concertación de las personas vinculadas a la administración pública. (ii) Se apartó de la jurisprudencia que los jueces constitucionales han proferido sobre las disposiciones que previeron el proceso de escisión referido, sentencias C-314 y C-349 de 2004 y C-177 de 2005, y construido alrededor de asuntos similares al suyo en sede de tutela. Y, (iii) aplicó las disposiciones involucradas en su caso con claro desconocimiento de mandatos constitucionales, como la irrenunciabilidad de los derechos mínimos e indiscutibles, la favorabilidad y la condición más beneficiosa. Tampoco tuvo en cuenta, agregó, instrumentos como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y varios convenios de la OIT que se refieren a la libertad sindical. 7. Por considerar que se cumplen los requisitos de procedencia formal, siguiendo los lineamientos previstos en la sentencia C-590 de 2005, el actor solicita (i) dejar sin efectos los fallos proferidos en las dos instancias y en sede de casación por las autoridades judiciales demandadas; y, (ii) ordenar la emisión de un fallo de reemplazo en el que se valoren los elementos fácticos y jurídicos pertinentes al amparo del principio de cosa juzgada constitucional, del respeto por los derechos adquiridos y el precedente, y del sometimiento a la favorabilidad y condición más beneficiosa. Trámite de la tutela en las instancias 8. Mediante Auto del 27 de junio de 2017 la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia asumió el conocimiento de la solicitud de amparo[7] y ordenó correr traslado a los demandados[8] y a quienes intervinieron dentro del proceso ordinario laboral[9]. En el término de traslado ninguno de los convocados rindió informe. 9. El 6 de julio de 2017 la Sala de Casación Penal negó las pretensiones del accionante, al estimar que la Sala de Casación Laboral valoró, en ejercicio de su autonomía e independencia, y en aplicación del principio de libre formación del convencimiento, el caso sometido a su consideración, sin que se perciba que su actuación sea ilegítima, caprichosa o irracional; por lo tanto, juzgó que la discusión planteada no era viable so pena de convertir la acción de tutela en una instancia más. Al respecto, concluyó: “Argumentos como los presentados por la parte actora son incompatibles con este mecanismo constitucional. Si se admitiera que el juez de tutela puede verificar la juridicidad de los trámites por los presuntos desaciertos en la valoración probatoria o interpretación de las disposiciones jurídicas, no sólo se desconocerían los principios de independencia y sujeción exclusiva a la ley, que disciplinan la actividad de los jueces ordinarios, previstos en los artículos 228 y 230 de la Carta Política, sino además los del juez natural y las formas propias de cada juicio contenidos en el artículo 29 Superior”[10]. 10. Dentro del término de ejecutoria el actor interpuso impugnación contra la anterior decisión, reiterando, en síntesis, los argumentos expuestos en el escrito inicial[11]. 11. La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, mediante providencia del 4 de agosto de 2017, confirmó lo resuelto por el A quo. Manifestó que, al tenor de lo dispuesto en los artículos 16 a 19 del Decreto Ley 1750 de 2003, la escisión por la que atravesó el I.S.S. determinó que el tutelante se incorporara en la E.S.E. en la condición de empleado público y, por lo tanto, afirmar que solo era viable la aplicación convencional en aquellos casos en los que los requisitos de tiempo y edad se acreditaron antes de dicho momento, como sostuvo la Sala de Casación Laboral, no constituía una interpretación caprichosa o arbitraria que diera lugar a la protección de amparo. Trámite de la tutela en sede de revisión 12. Mediante providencia del 22 de marzo de 2018, suscrita por la ponente, se dispuso[12]: (i) En atención a lo dispuesto en el artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015, que, por Secretaría General, se solicitara al Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá la remisión del expediente en el que se tramitó el proceso ordinario del señor Manuel Galindo Arias contra el Instituto de Seguros Sociales y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento; (ii) Con el objeto de asegurar la participación dentro de este proceso de todos los interesados en su resultado, que, por la Secretaría General, se requiriera a Colpensiones y al Ministerio de Salud y Protección Social para que informaran qué entidad o entidades asumieron la carga prestacional de las anteriores ESE, como la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento; y, (iii) Una vez allegada la documentación solicitada, ponerla a disposición de las partes para garantizar el ejercicio de su derecho de defensa. En cumplimiento a lo ordenado se allegó el expediente solicitado, y el Ministerio de Salud[13] y Colpensiones[14] informaron a la Sala que la competencia para asumir el pasivo pensional de las anteriores E.S.E. lo había asumido la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP. 13. Por lo anterior, con Auto del 9 de mayo de 2018 la ponente dispuso vincular a este trámite de revisión a la referida Unidad, remitirle copia del expediente y poner a disposición de las partes la respectiva contestación[15]. El 18 de mayo de 2018, el Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la UGPP solicitó que la acción de tutela se declare improcedente[16]. Inició su intervención dando cuenta de la situación administrativa pensional del señor Manuel Galindo Arias, advirtiendo que su prestación era compartida, y que por virtud de un fallo de tutela se reliquidó a través de la Resolución No. 00251 de 2006[17]. Precisó que el objetivo del peticionario era eminentemente económico, sin que se evidenciara un perjuicio irremediable o la afectación a su mínimo vital, pues al 2018 la UGPP le paga, por el mayor valor de su pensión, la suma de $2.596.895,81. Sostuvo que las decisiones de los jueces naturales están ejecutoriadas y que se fundan en lo sostenido en el Acto Legislativo 01 de 2005 y en la sentencia SU-555 de 2014 proferida por la Corte Constitucional, así como en la interpretación de la “Comisión Intersectorial del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, a través de Acta No. 03 de fecha 23 de abril de 2015.”. Adujo, en un primer momento, que la Convención suscrita entre el I.S.S. y Sintraseguridadsocial perdió vigencia el 31 de julio de 2010, por lo que para efectos de la aplicación de las cláusulas sobre reconocimiento de la pensión y liquidación debía tenerse en cuenta tal momento; no obstante al final de su intervención en este acápite, precisó que como la pensión del actor se reconoció a partir del 1 de noviembre de 2004, “fecha en la cual ya había perdido vigencia la convención colectiva (2001-2004), … no es procedente la presente acción constitucional y por demás, sería inconstitucional aplicarle la convención colectiva tal como lo pretende por medio de la presente acción de tutela.” Igualmente, el interviniente se refirió al origen normativo de la pensión compartida, y a la imposibilidad de sustituir el procedimiento administrativo contra actos administrativos que definen reconocimientos pensionales. En conclusión, solicitó declarar -se reitera- la improcedencia del amparo invocado por el señor Manuel Galindo Arias. II. CONSIDERACIONES Competencia 14. Corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional revisar las sentencias proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en el inciso 3º del artículo 86 y el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y 61 del Reglamento Interno de la Corporación. Presentación del asunto objeto de revisión y formulación del problema jurídico 15. El caso que convoca el estudio de la Sala Plena en esta oportunidad involucra tres aspectos relevantes. El primero: la existencia inicial de un vínculo laboral de orden contractual entre un ciudadano -trabajador oficial- y el Estado, regido por disposiciones convencionales que, entre otros asuntos, previeron un régimen pensional de jubilación más favorable que el legal. El segundo: la mutación de dicho vínculo al de empleado público, por disposición legal; lo cual implica la existencia de una relación legal y reglamentaria que, per se, excluye la posibilidad de que el régimen pensional previsto en una convención colectiva, pacto colectivo o similares, pueda aplicarse. Y, el último: el incumplimiento concurrente de los requisitos de edad (55 años de edad el hombre) y tiempo (20 años de servicios) exigidos por el régimen convencional para adquirir el derecho a la pensión de jubilación en condición de trabajador oficial, esto es, antes del cambio en la naturaleza de la relación laboral con el Estado. 16. El señor Manuel Galindo Arias ha venido sosteniendo que tiene un derecho adquirido a la pensión de jubilación convencional por las siguientes razones: (i) cumplió los 20 años de servicios al I.S.S. antes de incorporarse a la planta de personal de la E.S.E. el 26 de junio de 2003, es decir, satisfizo este requisito en condición de trabajador oficial pues se vinculó al Instituto el 1 de marzo de 1977; y, (ii) llegó a los 55 años de edad como empleado público el 11 de marzo de 2004, esto es, cuando estaba vinculado a la E.S.E. pero aún gozaba de vigencia la Convención Colectiva de Trabajo en vigor al momento en que mutó la naturaleza de su relación laboral. La tesis del actor parte del supuesto de que la vigencia de dicho instrumento negocial, tras el vencimiento del término pactado al momento de su celebración y suscripción, se fue prorrogando automáticamente en virtud de lo dispuesto por el artículo 478 del C.S.T. Sin embargo, es necesario precisar desde ahora que los 55 años de edad los cumplió el 11 de marzo de 2004, esto es, durante el término de vigencia inicial de la Convención, comprendido entre el 1 de noviembre de 2001 y el 31 de octubre de 2004, sin ninguna prórroga automática. 17. La E.S.E., y aquellos que han asumido su posición dentro del litigio ordinario, han sostenido que, por virtud de la garantía de los derechos adquiridos, los beneficios convencionales de quienes tuvieron la condición de trabajadores oficiales en el I.S.S y pasaron a ser incorporados como empleados públicos de las E.S.E. solo se mantuvieron vigentes hasta antes de que el vínculo se modificara, esto es, el 26 de junio de 2003. En consecuencia, solo quienes cumplieron concurrentemente los requisitos de tiempo y edad exigidos por dicho instrumento para gozar de la pensión de jubilación antes de tal cambio, son beneficiarios de un derecho adquirido. En el caso del señor Galindo Arias, como al momento de la variación laboral solo cumplía con el tiempo de servicio, pero no con la edad para acceder a la pensión, no goza de una situación amparable por el derecho bajo la convención. 18. Los jueces que conocieron de la acción laboral ordinaria, especialmente el Tribunal de segunda instancia y la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, sostuvieron una tesis similar a la expuesta por la E.S.E demandada, ya liquidada, y negaron las pretensiones del ciudadano Galindo Arias. 19. Inconforme con la decisión obtenida en el marco del anterior proceso, el accionante presentó acción constitucional de tutela contra las autoridades judiciales que definieron su caso, por considerar que desconocieron varias garantías constitucionales de las que es titular al incurrir en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente e infracción directa a la Constitución. 20. En dicho escenario, como las pretensiones del actor se dirigen directamente contra decisiones proferidas por autoridades judiciales en ejercicio de su función jurisdiccional, se precisa analizar si la acción constitucional es procedente formalmente, por superar los requisitos que para el efecto fueron sistematizados en la sentencia C-590 de 2005[18]. De superarse tal examen, la Sala considera que le corresponde asumir el siguiente problema jurídico: ¿las autoridades judiciales demandadas desconocieron el alcance constitucional de las disposiciones previstas en el Decreto Ley 1750 de 2003, sobre la garantía de los beneficios salariales y prestacionales derivados de la Convención Colectiva de Trabajo vigente para el momento en que se adelantó el proceso de escisión, suscrita entre el ISS y Sintraseguridadsocial, y, por lo tanto, incurrieron en los defectos sustantivo y/o en desconocimiento de precedente que afirma el actor? 21. Para resolver el asunto, la Sala: (i) reiterará su jurisprudencia sobre las condiciones de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y (ii) analizará la procedencia general del mecanismo de amparo en este caso. De sobrepasarse tal estudio, abordará su procedencia específica o material. Para tal efecto, (iii) fijará los supuestos acreditados dentro del trámite; (iv) reiterará la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la protección de beneficios salariales y prestacionales de origen convencional en el marco de la escisión ordenada por el Decreto Ley 1750 de 2003; (vi) recordará la jurisprudencia sobre las causales específicas de procedencia de la acción pertinentes para resolver el asunto; y, por último, (viii) decidirá sobre la viabilidad de acceder a la protección invocada. A. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia 22. La consolidada y actualmente pacífica línea jurisprudencial construida por esta Corporación en torno a los mandatos derivados de los artículos 86 y 229 de la Constitución Política y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[19], indica que las decisiones de los jueces de la República, en ejercicio de la función jurisdiccional, pueden ser excepcionalmente cuestionadas a través de la acción de tutela. Esta postura no ha sido ajena a intensos debates destinados a su comprensión y delimitación, –propios de la puesta en marcha de una institución novedosa y de tal trascendencia para el afianzamiento de la tradición constitucional colombiana a partir de la Carta Política de 1991–, con el objeto de preservar su carácter subsidiario y de garantizar el equilibrio entre los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada e independencia y autonomía judicial, por un lado; y la supremacía constitucional y eficacia de los derechos fundamentales, por el otro. 23. Las sentencias C-543 de 1992[20] y C-590 de 2005[21] se constituyen en decisiones hito en esta evolución, y la segunda es, actualmente, el principal referente de la posición jurisprudencial de la Corte al respecto. Así, desde la sentencia C-543 de 1992, que declaró la inconstitucionalidad de los artículos 11[22] y 40[23] del Decreto 2591 de 1991, fue claro para el escenario jurídico los retos justificatorios de la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, con miras a evitar que su ejercicio significara la creación de una instancia en la que se reabrieran debates de orden legal, zanjados por funcionarios competentes a lo largo de los trámites diseñados por el legislador bajo el pilar del debido proceso. Las consideraciones de la Sala en aquella oportunidad, sin embargo, permitieron afincar la tesis de que aquellos pronunciamientos que fueran el resultado de actuaciones caprichosas y arbitrarias no podían ser protegidos bajo el manto del derecho y que, por lo tanto, solo en este caso y con el objeto de garantizar los derechos constitucionales desconocidos era viable la petición de amparo, bajo el concepto de vía de hecho[24]. 24. Posteriormente, la Corte reconoció paulatinamente la urgencia de intervenir en situaciones que, aunque no se ajustaran a la clásica doctrina surgida a partir de la providencia C-543 de 1992[25], eran expresión de la violación de derechos fundamentales, dando paso a que en la sentencia C-590 de 2005[26] se sistematizaran los supuestos explorados por la jurisprudencia bajo las denominadas condiciones genéricas de procedencia y causales específicas de procedibilidad de la acción de amparo contra providencias judiciales[27]. 25. Por los primeros, el pronunciamiento en referencia consideró los siguientes: (i) que el asunto sometido a conocimiento del juez tenga relevancia constitucional; (ii) el actor haya agotado antes de acudir a la acción de tutela los recursos ordinarios y extraordinarios previstos por el legislador para la defensa de sus derechos, sin perjuicio de que la intervención del juez constitucional se solicite con la pretensión de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) la satisfacción del requisito de inmediatez, en términos de razonabilidad y proporcionalidad; (iv) que cuando se invoca una irregularidad procesal, ésta tenga incidencia definitiva o determinante en la decisión judicial que se cuestiona; (v) la identificación razonable, por la persona interesada, de los hechos que generan la lesión y los derechos quebrantados, y que, de haber sido posible, haya invocado dichos argumentos en el proceso judicial; y, (vi) que no se trate de sentencias proferidas en sede de tutela. Sobre estos requerimientos, que se dirigen en su mayoría a preservar el carácter residual del mecanismo de amparo, caben dos precisiones. La primera tiene que ver con el hecho de que la carga argumentativa de quien acude a la tutela para cuestionar una providencia judicial, interpretada al amparo del principio de informalidad propio de este mecanismo[28], se acentúa un poco cuando el reparo se efectúa frente a decisiones de altas cortes[29]; la segunda, se refiere a la improcedencia de la acción de tutela contra decisiones de tutela, en los términos referidos por la Corte en la sentencia SU-627 de 2015[30], y contra providencias del Consejo de Estado que resuelvan una demanda de nulidad por inconstitucionalidad, según lo considerado en la sentencia SU-391 de 2016[31]. 26. En cuanto a las causales específicas de procedibilidad, la sentencia se refirió a los siguientes defectos: (i) orgánico, (ii) procedimental absoluto, (iii) fáctico y (iv) material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento de precedente, y (viii) violación directa a la Constitución. Su configuración, ha precisado la Corte, no parte de una visión fragmentaria o parcelada de cada uno de ellos, dado que es viable que una misma situación de lugar a que ellos concurran y que, ante dicha comprobación, se imponga un amparo por parte del juez constitucional[32]. B. Análisis de los requisitos generales de procedencia en el caso en concreto 27. Legitimación en la causa - por activa y por pasiva. Al tenor de lo previsto en el artículo 86.1 de la C.P., concordante con el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[33], la acción de tutela es un mecanismo judicial de defensa puesto a disposición de quien considera que sus derechos fundamentales se encuentran amenazados o vulnerados, con el objeto de reclamar, por sí mismo o por quien actúe a su nombre[34], que se respete su posición por parte de quien está en el deber correlativo de protección, bien sea una autoridad pública, bien un particular, bajo las condiciones previstas por la Constitución y la ley. Por lo anterior, de acuerdo a la jurisprudencia de esta Corte, la procedencia formal del amparo presupone la satisfacción de la legitimación para solicitar (por activa) y para ser convocado (por pasiva). El análisis de esta relación sustancial implica determinar la vocación, en quien la promueve, de ostentar la titularidad de una posición de derecho; y, del otro lado, la vocación, en quien es llamado al trámite, de intervenir para su satisfacción. Trasladando lo anterior a la solicitud que estudia la Sala, se concluye que quien invoca la acción es quien se considera directamente afectado con la decisión judicial de no conceder la pensión de jubilación de la que es titular en los términos previstos por una Convención Colectiva de Trabajo. Por su parte, la acción se invoca contra las autoridades públicas, jueces de la República, que definieron sobre su derecho en el marco de un proceso ordinario laboral. En los anteriores términos, se satisface el requisito de legitimación en la causa por activa y por pasiva. 28. Relevancia constitucional. Este presupuesto exige evidenciar que la cuestión debatida es de orden constitucional, por tener incidencia en la eficacia de los derechos fundamentales. Su trascendencia deriva de que, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 2 y 5 de la C.P., la primacía y el deber de protección de tales bienes justifican la existencia misma del Estado, bajo la configuración de un sistema jurídico que como sello identitario ha reconocido la supremacía constitucional (art. 4 ibídem). En este marco, sin la pretensión de anticipar una conclusión sobre la vulneración o amenaza efectiva de un derecho pues no sería propio del análisis formal de procedencia, es indudable que el asunto planteado por el actor reviste dicha importancia, dado que involucra la posición de la misma Carta dentro del sistema jurídico y varios bienes fundamentales. En concreto se solicita que la definición de una situación prestacional, garantizada por el derecho a la seguridad social y regulada por varios principios en el escenario laboral, se dé bajo la aplicación de unas previsiones legales que han sido objeto de interpretación por parte de la Corte Constitucional en sede de control abstracto, pues, al parecer, las autoridades judiciales demandadas se apartaron de lo considerado por este Tribunal. El debate, entonces, involucra la regulación de un caso bajo la interpretación dada por la Corte en ejercicio de las competencias previstas en el art. 241.5 de la C.P., y, por lo tanto, la defensa por la supremacía constitucional, y apareja, además, la protección de los derechos al debido proceso y a la igualdad, por virtud del cual los asuntos similares –en lo fundamental– deben ser tratados de la misma forma. Esta conclusión no se desvanece por el hecho de que la discusión involucre un contenido económico, como lo sostuvo la UGPP, dado que: (i) la relevancia constitucional no se verifica aquí con el objeto de liberar al accionante, definitiva o trnasitoriamente, de acudir a los mecanismos ordinarios de defensa, pues ya lo hizo, llevando su reclamación a la última autoridad judicial ordinaria competente; y, (ii) en materia pensional, las condiciones dignas de subsistencia, en todo caso, son relacionales y dependen del régimen pensional al que constitucional y legalmente se tiene derecho. 29. Agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios. En el presente asunto se satisface este presupuesto, por cuanto el accionante adelantó la reclamación prestacional ante su empleador y, posteriormente, acudió al proceso ordinario laboral para satisfacer el derecho del que, considera, es titular. Dentro de este último, interpuso el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia –que le fue desfavorable– y, posteriormente, acudió a casación para que la Corte Suprema de Justicia (Sala de Casación Laboral) se pronunciara al respecto. A lo largo del trámite, además, la discusión ha girado en torno al mismo elemento, esto es, la aplicación de beneficios convencionales tras el proceso de escisión del I.S.S. 30. Inmediatez. De la configuración de la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los bienes fundamentales, la Corte ha concluido que, sin pretender la fijación de un término de caducidad, su interposición debe efectuarse dentro un plazo razonable, en relación con la complejidad del asunto y la situación particular del actor; y proporcionado, frente a los principios de cosa juzgada, estabilidad jurídica e intereses de terceros que podrían verse afectados por la decisión. En este caso, la última actuación dentro del proceso ordinario laboral correspondió al fallo proferido por la Corte Suprema de Justicia (Sala de Casación Laboral) el 8 de febrero de 2017, con constancia de ejecutoria del 6 de abril de 2017[35]. Por su parte, la acción de tutela se interpuso por el señor Manuel Galindo Arias el 22 de junio de 2017, esto es, transcurrido un término inferior a 3 meses, que se considera razonable y proporcionado. 31. Identificación de hechos y derechos quebrantados. Atendiendo a la carga especial que recae sobre quien invoca una solicitud de amparo contra autoridad judicial, por sus providencias, también se concluye que en este caso se satisface el requisito, dado que el actor explica detalladamente los motivos que lo llevan a solicitar este amparo, argumentos que, además, han hecho parte de su línea de defensa a lo largo de su reclamación pensional. 32. En la medida en que el actor no sustenta su petición de amparo en un presunto vicio de orden procedimental, y no discute la lesión de sus derechos a través de fallos de tutela o de nulidad por inconstitucionalidad, no hay lugar a analizar estos requisitos. 33. En conclusión, la Sala encuentra que en esta oportunidad se satisfacen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y, en consecuencia, continuará con el estudio propuesto (párrafo 21, supra). C. Estudio de la procedencia específica de la acción de tutela invocada por Manuel Galindo Arias C.1. Supuestos acreditados dentro del expediente Situación laboral y pensional del accionante[36] 34. El señor Manuel Antonio Galindo Arias nació el 11 de marzo de 1949[37], y laboró al servicio: (i) del I.S.S., en condición de trabajador oficial como médico especialista, por el periodo comprendido entre el 1 de marzo de 1977 y el 25 de junio de 2003, y (ii) de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, sin solución de continuidad bajo la categoría de empleado público, del 26 de junio de 2003 al 30 de octubre de 2004[38]. Su incorporación a la planta de personal de esta última entidad tuvo por causa el proceso de escisión de la Vicepresidencia de Prestación de Servicios de Salud, las clínicas y los centros de atención ambulatoria del I.S.S., ordenada por el Decreto Ley 1750 de 2003. 35. Previa reclamación del 12 de julio de 2004[39], el Gerente de la E.S.E. profirió la Resolución No. 02982 de 27 de junio de 2005, a través de la cual reconoció al actor pensión vitalicia de jubilación - compartida, a partir del 1 de noviembre de 2004, en cuantía del 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios ($3´860.156,oo). Para el efecto tuvo en cuenta el régimen reglamentario previsto en las Circulares externas 019 y 052 de 2004 proferidas por el Ministerio de la Protección Social y la Presidencia del I.S.S.[40] 36. El 25 de noviembre de 2005 el actor solicitó nuevamente ante el Gerente General de la E.S.E. que el reconocimiento de su pensión se efectuara con fundamento en el artículo 98 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el I.S.S. y Sintraseguridadsocial, lo que le permitía acceder a una prestación en cuantía del 100% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, por todo concepto[41] (de conformidad con lo que se lee en la Convención, el ingreso base de liquidación corresponde a los dos últimos años de servicio). 37. Ante la falta de respuesta el actor interpuso acción de tutela, obteniendo un fallo favorable a sus pretensiones como mecanismo transitorio[42]; por lo anterior, mediante la Resolución No. 00251 de 28 de abril de 2006 se reajustó la pensión en los términos solicitados por el accionante ($5´757.162,oo)[43]. Decisiones proferidas dentro del proceso ordinario laboral promovido por el señor Manuel Antonio Galindo Arias contra el ISS y la E.S.E. 38. En primera instancia el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Descongestión de Bogotá, en sentencia del 31 de diciembre de 2007, absolvió a la parte demandada; argumentando, en síntesis, que: (i) las pretensiones del actor se fundaron en la aplicación de la Convención Colectiva de Trabajo; (ii) el interesado tenía la carga de la prueba, según lo previsto en el artículo 177 del C.P.C.; y, (iii) al plenario no se allegó copia del referido instrumento normativo, por lo tanto, (iv) las consecuencias adversas de tal omisión recaen sobre el demandante, concluyéndose la no prosperidad de su reclamación[44]. 39. En apelación el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C. - Sala Laboral de Descongestión, en providencia del 30 de noviembre de 2009, confirmó la anterior decisión. Sostuvo la tesis de que el actor no podía ser beneficiario del régimen convencional si ostentaba la condición de servidor público, al tenor de lo previsto en el artículo 3 de la Convención Colectiva, salvo que alegara la consolidación del derecho pensional mientras mantuvo el estatus de trabajador oficial, situación que, sin embargo, no podía ser analizada pues no era de su competencia al tratarse de un empleado público. Agregó que la correcta interpretación del artículo 98 ibídem consistía en que los requisitos de edad y tiempo exigidos para acceder a la pensión de jubilación debían cumplirse antes de que se diera la incorporación a la planta de personal de la E.S.E., lo que en este caso no se dio[45]. 40. La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, el 8 de febrero de 2017[46], no casó la anterior sentencia. Los cargos presentados por el actor, por violación directa (infracción directa e interpretación errónea), se construyeron en torno a la idea según la cual los beneficios convencionales para los ex trabajadores del I.S.S. siguen vigentes y prorrogándose automáticamente luego del proceso de escisión (artículo 478 del CST). La Alta Corporación sostuvo que las razones del Tribunal de segunda instancia para negar las pretensiones tuvieron como respaldo la valoración efectuada a algunas disposiciones de la Convención, por lo que el cargo de casación debió invocarse por la vía indirecta. No obstante, agregó que de superarse tal obstáculo lo cierto era que lo resuelto por el Tribunal se sujetaba a derecho, dado que la Corte Suprema ha venido sosteniendo que solo puede aplicarse el reconocimiento pensional con fundamento convencional cuando los nuevos empleados públicos cumplieron los requisitos de edad y tiempo antes del 26 de junio de 2003, esto es, mientras se consideraban trabajadores oficiales. Por lo anterior, concluyó que: “Así las cosas, como en este caso es un supuesto fáctico indiscutido el hecho de que el demandante cumplió los requisitos para acceder a la pensión de jubilación cuando ya tenía la condición de empleado público, bajo ninguna hipótesis era posible aplicarle los beneficios de la convención colectiva de trabajo, como el establecido en el artículo 98, que consagraba una pensión en el equivalente al 100% del promedio salarial devengado durante los dos últimos años de servicio.” Disposiciones relevantes de la Convención Colectiva de Trabajo y de las Circulares que sirvieron de soporte al reconocimiento pensional inicial del señor Manuel Galindo Arias 41. El 31 de octubre de 2001 el I.S.S. suscribió con Sintraseguridadsocial la Convención Colectiva que regularía los contratos de trabajo de sus servidores, en los términos previstos en el artículo tercero, por el término inicial de 3 años, contado a partir del 1 de noviembre de 2001 según el artículo segundo. El artículo 98 dispuso que el trabajador oficial que cumpliera con 20 años de servicio, continuo o discontinuo, en el I.S.S. y llegara a los 55 años de edad el hombre, o 50 la mujer, accedería a la pensión de jubilación, en cuantía equivalente al 100%. A continuación previó una regla a tener en cuenta para determinar el ingreso base de liquidación, indicando que en los casos en los que la jubilación se diera entre el 1 de enero de 2002 y el 31 de diciembre de 2006, se tendría en cuenta el promedio de lo percibido en los últimos dos años de servicios, y los siguientes factores: asignación básica mensual, primas de servicios y vacaciones, auxilio de alimentación y transporte, valor de trabajo nocturno - suplementario y en horas extras, y valor del trabajo en días dominicales y festivos. Con fundamento en esta disposición, en consecuencia, la pensión convencional asciende al 100%, por oposición al 75% legal que le fue reconocido inicialmente al accionante; teniendo en cuenta lo devengado durante los dos últimos años de servicios (así se lee en el instrumento obrante dentro del expediente) e integrando el ingreso base de liquidación con los factores allí previstos. 42. De conformidad con lo previsto en las Circulares externas 19 de 4 de marzo de 2004 y 052 de 16 de julio del mismo año, proferidas por el Ministro de la Protección Social y el Presidente del I.S.S., quienes no adquirieron el derecho a la pensión de jubilación convencional antes del 26 de junio de 2003, se sujetarían al régimen de transición del régimen general, entre ellos el previsto en la Ley 33 de 1985. C.2. Situaciones de orden salarial-prestacional protegidas constitucionalmente cuando se modifica por disposición normativa la naturaleza del vínculo laboral con el Estado: beneficios convencionales. Reiteración de jurisprudencia En este acápite, antes de analizar las decisiones de la Corte que permitirán construir la línea de decisión del asunto planteado por el señor Manuel Galindo Arias, la Sala efectuará algunas consideraciones que permitirán centrar la discusión jurídica relevante. C.2.1. Precisiones previas Primera: posiciones de derecho de los trabajadores oficiales y de los empleados públicos frente a la negociación colectiva 43. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución Política, son servidores públicos, entre otros, los empleados y los trabajadores del Estado. Esta clasificación, que no fue ajena al ordenamiento jurídico en vigencia de la Constitución de 1886[47], tiene como punto de partida la fuente de la relación que une a quien presta sus servicios al Estado con éste. Así, en el caso de los empleados públicos la vinculación es de origen legal y reglamentario, mientras que los trabajadores oficiales suscriben con el Estado un contrato de trabajo[48]. 44. Ostentar una u otra condición tiene importantes implicaciones frente al régimen laboral aplicable. Específicamente, la Constitución Política establece en el artículo 150, numeral 19 - literal e), la competencia del Congreso para expedir una ley marco que regule el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. En términos sustancialmente diferentes, el literal f) ídem solo faculta al Legislador para “regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.” 45. La comprensión de esta distinción, y su alcance, exige la integración al estudio del artículo 55 Superior, según el cual, salvo las excepciones legales, el Estado garantiza el derecho a la negociación colectiva para regular las relaciones laborales. Además, agrega el deber “del Estado [de] promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo”. Este panorama normativo inicial remite, por su parte, al artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, que dispuso la imposibilidad de que los sindicatos de empleados públicos presenten pliegos de peticiones y celebren convenciones colectivas, máxima expresión del derecho a la negociación colectiva[49]. 46. Esta limitación para un grupo de servidores del Estado, los empleados públicos, se consideró ajustada a la Constitución en la sentencia C-110 de 1994[50], al resolver una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 416 del C.S.T. La Sala Plena de este Tribunal estimó que el enunciado era exequible básicamente porque se inscribía en las excepciones de que trata el artículo 55 constitucional, y se justificaba en el tipo de vínculo que éstos tienen con el Estado[51]. En este sentido, al constituirse la negociación colectiva en el medio para regular la relación laboral, en el caso de los empleados públicos la fijación de los elementos esenciales de ésta corresponde, en últimas, a la ley y al reglamento. Luego de este pronunciamiento, la aprobación de los Convenios de la OIT 151[52], “sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública”[53] y 154[54], “sobre el fomento de la negociación colectiva”[55], permitieron, ante una nueva demanda de inconstitucionalidad, revisar la restricción prevista en el artículo 416 del C.S.T. 47. En esta nueva oportunidad, en la sentencia C-1234 de 2005, la Corte declaró la exequibilidad condicionada de la expresión “[l]os sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliego de peticiones ni celebrar convenciones colectivas” en el entendido de que “para hacer efectivo el derecho a la negociación colectiva consagrado en el artículo 55 de la Constitución Política, y de conformidad con los Convenios 151 y 154 de la OIT, las organizaciones sindicales de empleados públicos podrán acudir a otros medios que garanticen la concertación en las condiciones de trabajo, a partir de la solicitud que al respecto formulen estos sindicatos, mientras el Congreso de la República regule el procedimiento para el efecto.” Al inicio, la Sala Plena soportó su competencia superando el presunto efecto de cosa juzgada que recaía sobre la constitucionalidad del artículo 416 del C.S.T., argumentando que los Convenios 151 y 154 de la OIT generaban un nuevo escenario normativo[56], en virtud del cual el derecho a la negociación colectiva de los empleados públicos no es pleno, como ocurre frente a los trabajadores oficiales, pero sí comprende la facultad de presentar peticiones y realizar consultas, y de que éstas sean oídas y tenidas en cuenta, y de interferir en la determinación de sus condiciones laborales a través de mecanismos de concertación, sin perjuicio de la competencia última que constitucionalmente se le otorga al Legislador y al Ejecutivo en la materia. También destacó que la Corte ya había precisado la inexistencia de un imperativo en los instrumentos internacionales de la OIT para la implementación de la negociación plena en el caso de los empleados públicos, lo que no era óbice para que en el futuro el legislador les concediera la prerrogativa de presentar, v. gr., pliegos de peticiones[57]. Resuelto lo anterior advirtió que, como especie de la negociación colectiva, la presentación de pliegos y la suscripción de convenciones podía ser objeto de restricciones a quienes tienen una responsabilidad alta en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, según el artículo 123 de la C.P., sin que ello implique, atendiendo a los mandatos de los artículos 2, 39 y 55 de la C.P. y a los compromisos adquiridos con la aprobación de los convenios 151 y 154 de la O.I.T., el desconocimiento por parte del Estado del deber de promover la concertación, de recibir, de oír y tener en cuenta las peticiones de los empleados públicos. 48. De lo hasta aquí expuesto,[58] se concluye que para la determinación de las posiciones de derecho sobre la negociación colectiva, como garantía fundamental de la libertad sindical, es relevante el tipo de vínculo que une al servidor público con el Estado. En esta delimitación es claro que, constitucionalmente, la fijación del régimen salarial y prestacional para los empleados públicos, sin perjuicio de los mecanismos de concertación, es de orden legal (art. 150, numeral 19 literal e)[59]; mientras que, como se ha afirmado desde temprana jurisprudencia por parte de esta Corporación, a los trabajadores oficiales les es dado negociar este tipo de cláusulas económicas[60], pues la Constitución solo le otorga al Congreso –sobre este aspecto– la competencia para regular su régimen mínimo de prestaciones sociales (literal f ídem)[61]. Sobre esta última afirmación, empero, es indispensable indicar que a partir de la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005[62], no es dable establecer en pactos o convenciones colectivas, laudos o acto jurídico alguno, regulaciones pensionales diferentes a las del régimen general, restringiéndose de esta manera la posibilidad de negociación al respecto para los servidores del Estado que ostentaban tal prerrogativa. Como garantía de los derechos adquiridos y de las expectativas legítimas, se dispuso en la referida enmienda constitucional que los beneficios contenidos válidamente en uno de tales instrumentos para ese momento, se mantendrían vigentes durante el término inicialmente pactado, agregando que: “[e]n los pactos, convenciones o laudos que se suscriban entre la vigencia de este Acto Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán estipularse condiciones pensionales más favorables que las que se encuentren actualmente vigentes. En todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010". Segunda: breve contextualización de la situación laboral de los ex servidores del Instituto de Seguros Sociales - I.S.S. que se incorporaron a las plantas de personal de las Empresas Sociales del Estado - E.S.E. 49. Con la expedición del Decreto Ley 1750 de 26 de junio de 2003[63] el Instituto de Seguros Sociales finalizó su actividad como prestador directo del servicio público de salud a través, principalmente, de sus clínicas y centros de atención ambulatoria, dado el proceso de escisión que se complementó con la creación de siete (7) empresas sociales del Estado, E.S.E.[64]. Para ese momento, de conformidad con lo previsto en el artículo 1 del Decreto 2148 de 1992, el I.S.S. ostentaba la condición de Empresa Industrial y Comercial del Estado[65] del orden nacional[66], razón por la cual, siguiendo la regla prevista en el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, sus servidores eran trabajadores oficiales, salvo quienes desempeñaran actividades de dirección o confianza[67]. 50. Por su parte, las E.S.E. constituyen una categoría especial de las entidades públicas, descentralizadas y del orden nacional, en los términos de los artículos 194 de la Ley 100 de 1993, y 38 y 83 de la Ley 489 de 1998. Al respecto la Corte Constitucional, en la sentencia C-665 de 2000[68], consideró: “[e]stas empresas constituyen, de conformidad con el ordenamiento en vigor, una categoría especial de entidad pública descentralizada creada por el legislador en virtud de las facultades que le confiere el artículo 150, numeral 7, según el cual corresponde al Congreso determinar la estructura de la Administración Nacional, crear, suprimir y fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos "y otras entidades del orden nacional". En cuando al régimen laboral de los servidores vinculados a las plantas de personal de estas entidades, el artículo 195 de la Ley 100 de 1993 previó que, siguiendo lo dispuesto en el capítulo IV de la Ley 10 de 1990, serían empleados públicos y trabajadores oficiales. Según esta última, la regla es la vinculación legal y reglamentaria, en carrera o en libre nombramiento y remoción; y, la excepción, la vinculación contractual, para quienes “desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales...” Finalmente, el artículo 16 del Decreto Ley 1750 de 2003 reiteró estas previsiones, por lo tanto, la regla es la vinculación a través de una relación legal y reglamentaria. 51. En conclusión, a partir del 26 de junio de 2003 la mayoría de trabajadores oficiales que venían laborando al servicio del I.S.S. pasaron a considerarse empleados públicos, salvedad hecha de quienes, sin ocupar un cargo directivo, ejercían funciones de mantenimiento de la planta física o servicios generales. C.2.2. Decisiones de la Corte Constitucional relacionadas con el Decreto Ley 1750 de 2003 y la protección de derechos salariales y prestacionales convencionales El anterior escenario permite comprender las implicaciones que en materia salarial - prestacional trajo consigo el proceso de escisión promovido por el Gobierno Nacional en el Instituto de Seguros Sociales, en vigencia del programa de renovación de la administración pública[69], tras la expedición del Decreto Ley 1750 de 2003[70]. Con tal perspectiva, algunas disposiciones de esta última normativa pretendieron ofrecer una solución adecuada al tránsito ocasionado con dicho proceso. Disposiciones del Decreto Ley 1750 de 2003 necesarias para este estudio 52. El artículo 16 estableció que los servidores de las E.S.E. serían empleados públicos; salvo aquellos que, sin ser directivos, desempeñaran funciones de mantenimiento en la planta física hospitalaria y servicios generales, los que ostentarían la condición de trabajadores oficiales. 53. El artículo 17 consagró los efectos en los que se darían (i) la incorporación a la planta de personal de los antes trabajadores oficiales y ahora empleados públicos de las E.S.E., así como (ii) el traslado de quienes mantendrían su condición de trabajadores oficiales, en atención a las funciones desempeñadas. Con tal objeto se dispuso que sería automática y sin solución de continuidad. 54. Finalmente para este estudio, es necesario hacer referencia al artículo 18 que previó el régimen de salarios y prestaciones de las E.S.E. creadas tras el proceso de escisión: “El régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto será el propio de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional. En todo caso se respetarán los derechos adquiridos. Se tendrán como derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones jurídicas consolidadas, es decir, aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podrán ser afectadas. (…)” Decisiones de la Corte Constitucional en sede de control abstracto sobre el Decreto 1750 de 2003 55. En la sentencia C-306 de 2004[71] se estudió una demanda de inconstitucionalidad que involucraba los artículos 16, 17 y 18 del Decreto Ley 1750 de 2003[72], por el presunto ejercicio excesivo de las facultades extraordinarias conferidas al Ejecutivo para su expedición a través de la Ley 790 de 2002. Específicamente el actor sostuvo que no existía habilitación para modificar las condiciones laborales de los servidores públicos, ni para determinar su régimen salarial y prestacional, entre otros aspectos. La Corte desestimó la censura al considerar que la concesión de la facultad para regular la estructura orgánica de entidades públicas implicaba la disposición sobre la definición de su naturaleza jurídica, el régimen patrimonial y el régimen jurídico de sus servidores; conclusión que, además, brindaba eficacia a la competencia concedida, pues sin la determinación de estos aspectos las entidades no podrían entrar en operación. Sobre el artículo 18 precisó que: (i) es clara la competencia privativa del Congreso para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 150 -numeral 19 literal e) de la C.P., y (ii) que dicha competencia no puede ser objeto de facultades extraordinarias, según el artículo 150.10 de la C.P., pero, (iii) precisó la Sala Plena, el enunciado previsto en el artículo 18 del Decreto Ley 1750 de 2003 se limitó a remitir la situación de los nuevos servidores públicos de las E.S.E. a un régimen vigente, creado por las autoridades con competencia, y concordante con el previsto en las Leyes 10 de 1990 y 100 de 1993. En la sentencia C-306 de 2004, en conclusión, se profirió una decisión de exequibilidad sobre los artículos 16, 17 y 18 del Decreto Ley 1750 de 2003. 56. En la decisión C-314 de 2004[73] se realizó un nuevo estudio, por diferentes cargos, contra los artículos 16 y 18 de la citada normativa. El segundo problema jurídico que abordó la Corte recayó en determinar si el cambio de régimen laboral aparejaba la lesión de los derechos adquiridos de los antiguos trabajadores del I.S.S., específicamente en cuanto al derecho a la negociación colectiva y a las prerrogativas salariales y prestacionales conquistadas a través de la celebración de convenciones colectivas[74]. 56.1. Para resolverlo, en principio sobre el artículo 16, la Sala Plena se refirió sucintamente a su jurisprudencia sobre el alcance de los derechos adquiridos, caracterizándolos como aquellos intangibles que no pueden ser modificados por leyes posteriores; por oposición a las situaciones que se identifican como meras expectativas, que caen en la órbita de la libertad de configuración del Congreso. Bajo este criterio estimó que es cierto que los ahora empleados públicos, antes trabajadores oficiales, no podrían presentar pliegos de peticiones ni suscribir convenciones colectivas en los términos del artículo 476 del C.S.T, pero que ello no implicaba una lesión a la garantía de los derechos adquiridos en la medida en que el alcance de la negociación colectiva está ligado a las condiciones del vínculo laboral, y sobre este último aspecto el Legislador tiene libertad para definir la estructura de la administración pública, tras una valoración de las necesidades para la mejor prestación del servicio público y el bienestar general[75]. Agregó que, aunque las garantías del derecho a la negociación colectiva de las que eran titulares los trabajadores oficiales eran más amplias que aquellas de titularidad de los empleados públicos, éstos no están desprovistos de posiciones de derecho en términos del principio de concertación, ni tampoco de otros bienes fundamentales que comprenden la libertad sindical[76]. Finalmente se consideró, sobre el artículo 16, que como el enunciado tampoco dispone de qué manera se darían la transición de régimen laboral para garantizar los derechos adquiridos, se declaraba su constitucionalidad[77]. 56.2. Sobre el alcance...