Sentencia SU-081 de 2024

SU081-24 ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN MEDIO DE CONTROL REPARACIÓN DIRECTA-Deber de garantizar la prevalencia del derecho sustancial en casos de graves violaciones de derechos humanos ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIAS DE ALTAS CORTES-Requisitos generales de procedencia requiere argumentación y análisis más riguroso ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIAS DE ALTAS CORTES-Requisitos específicos de procedibilidad, exigen análisis restrictivo y deferencia ante la interpretación y valoración probatoria (…), deben cumplirse tres exigencias: (i) que se verifiquen los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) que se materialice alguna violación de los derechos fundamentales de los accionantes, mediante la configuración de algún específico defecto, y (iii) que se acredite que se trata de un caso “definitivamente incompatible con el alcance y límite de los derechos fundamentales que han sido desarrollados por la Corte Constitucional o cuando se genera una anomalía de tal entidad que es necesaria la intervención del juez constitucional”. ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Relevancia constitucional como requisito de procedibilidad VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION-Estructuración (…), cuando: (i) en la solución del caso no se interpretó o aplicó una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; (ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; (iii) el juez no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución; o (iv) el fallador omitió aplicar la excepción de inconstitucionalidad, a pesar de que la norma a la que se sujetaba el caso era incompatible con la Constitución, incluso si las partes no solicitaron tal aplicación. DEFECTO SUSTANTIVO-Presupuestos para su configuración CARACTERIZACION DEL DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO-Reiteración de jurisprudencia DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Contenido y alcance BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Dimensiones/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN SENTIDO ESTRICTO Y EN SENTIDO LATO-Alcance CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS-Forma parte del bloque de constitucionalidad BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Función integradora y función interpretativa/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Fuerza vinculante TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Bloque de constitucionalidad CLAUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Contenido y alcance ACCION DE REPARACION DIRECTA-Medio de defensa judicial para obtener indemnización de perjuicios por parte del Estado DERECHOS DE LAS VICTIMAS A UN RECURSO JUDICIAL EFECTIVO-Reiteración de jurisprudencia PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL-Jurisprudencia constitucional (…), el juez como director del proceso debe verificar que todos los elementos jurídico-procesales de la litis estén presentes, lo cual incluye, por ejemplo, la adecuación al medio de control ante su indebida escogencia o la debida integración del contradictorio para que todos aquellos llamados a responder estén presentes ante una eventual decisión condenatoria. A este último se le conoce como la capacidad para ser parte en el proceso, de tal forma que pueda vincularse en su desarrollo y resultado en el marco de sus competencias legales. TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Hace parte del núcleo esencial del debido proceso SUPRESION DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD DAS-Recuento cronológico del proceso ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por violación directa de la constitución, por cuanto desconocieron derecho a la reparación de víctimas de graves violaciones de derechos humanos (…), la autoridad accionada impidió el acceso efectivo a la justicia material y a la reparación integral de las víctimas porque, pudiendo superar las barreras que limitaban el acceso al recurso judicial, se concentró en el debate sobre la falta de legitimación en la causa por pasiva y en las teorías sobre la sucesión procesal del DAS, sin dar aplicación al estándar convencional que se deriva de la aplicación del artículo 93 de la Constitución Política. (…) se separó por completo de la posibilidad de otorgar un recurso judicial efectivo y expedito para las víctimas, y de esa forma garantizar la tutela judicial efectiva que permitiera, previo los correctivos procesales necesarios, obtener la emisión de un fallo que de manera cierta dirimiera el conflicto que se puso de presente ante la jurisdicción y respecto de quien esté llamado a responder por el presunto daño antijuridico causado. ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por incurrir en defecto sustantivo por no haber aplicado un enfoque constitucional fundado en la salvaguardia de los derechos fundamentales, en acción de reparación directa (…), a pesar de existir tres posibles interpretaciones sobre las competencias que tenía el extinto DAS y la Policía Nacional y los actuales responsables de las mismas, la interpretación más favorable para las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos es aquella que permite la aplicación hermenéutica que mejor garantice la eficacia de la cláusula general de responsabilidad del Estado y el acceso a la justicia efectiva y material. En tal sentido, dado lo confuso que era determinar las competencias y el traslado a otras entidades de algunas funciones que ejercía el extinto DAS, esa carga no podía operar en contra de las víctimas al punto de limitar el acceso efectivo a la administración de justicia. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA-Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto en el análisis de la capacidad para ser parte demandada en el litigio (…) la accionada utilizó el requisito de la capacidad para ser parte demandada en un litigio como un obstáculo para darle eficacia al derecho sustancial, generando con ello una denegación de justicia al concluir que se predicaba la falta de legitimación en la causa por pasiva, sin realizar una debida gestión del proceso para lograr la integración del contradictorio, gestión que debe acentuarse frente a las víctimas que imputan graves violaciones a los derechos humanos por parte de agentes estatales. LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA EN PROCESOS CONTRA LA NACION/LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA-Jurisprudencia del Consejo de Estado (…) cuando la persona jurídica demandada en el proceso es la Nación, y es ésta a la que se le imputa el daño, sí estuvo representada en el proceso por una entidad pública diferente o privada que cumple funciones públicas, lo que se debe privilegiar es la debida representación judicial sin que sea dable alegar la falta de legitimación en la causa por pasiva. Esto por cuanto la Nación, como persona jurídica es la que tiene la capacidad de ser parte y comparecer al proceso, pero tiene diferentes representantes según el nivel de jerarquía y de acuerdo a los supuestos fácticos que plantee cada caso sobre la entidad causante del daño. ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Facultad oficiosa del juez administrativo en proceso de reparación directa REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA SU-081 de 2024 Referencia: expediente T-9.557.082 Acción de tutela instaurada por Gloria Mercedes Rojas Escobar y otras contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Magistrada ponente: DIANA FAJARDO RIVERA Bogotá D.C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2591 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión del fallo dictado, en primera instancia, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 31 de marzo de 2023 y, en segunda instancia, por la Sección Quinta de la misma Sala del Consejo de Estado, el 15 de junio de 2023, dentro de la acción de tutela promovida por Gloria Mercedes Rojas Escobar y otras contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. SINTESIS DE LA DECISIÓN §1. La Sala Plena de la Corte Constitucional revisó la acción de tutela que interpuso Gloria Mercedes Rojas Escobar, Gloria Marcela Peñaloza Rojas y Sandra Paola Peñaloza Rojas contra la decisión de segunda instancia proferida el 23 de septiembre de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante la cual revocó el fallo apelado y negó las pretensiones de la demanda en el medio de control de reparación directa que presentaron contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, como sucesor del extinto DAS, por las graves violaciones a los derechos humanos que conllevaron al fallecimiento de Julio César Peñaloza Sánchez, quien fue herido el 18 de mayo de 1989 en la tarima de la plaza pública de Socha cuando compartía con el candidato presidencial Luis Carlos Galán Sarmiento. §2. La autoridad judicial accionada concluyó que el patrimonio autónomo “PAP Fiduprevisora S.A. Defensa Jurídica del Extinto Departamento Administrativo de Seguridad DAS y su fondo rotatorio”, cuya vocería es ejercida por la Fiduciaria La Previsora S.A., era el llamado a responder por las obligaciones que no fueron trasladadas del DAS y respecto de los nuevos procesos judiciales iniciados luego de la extinción de esa entidad. Adujo que la Policía Nacional no debía responder por los daños derivados de los hechos que ocurrieron con ocasión del magnicidio de Luis Carlos Galán Sarmiento, dentro de ellos, la muerte del concejal de Soacha, dado que no existe norma que le haya impuesto el deber de hacerse cargo de las condenas que tengan como fundamento hechos irregulares cometidos por el DAS antes de su supresión. En atención a ello, como el mencionado patrimonio autónomo no fue convocado a la demanda de reparación directa, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado determinó que se configuró una falta de legitimación en la causa por pasiva y negó las pretensiones de la demanda con fundamento en ese argumento procesal. §3. Las accionantes plantearon que la decisión del Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo porque aplicó un estándar ordinario que se centró en aspectos formales del proceso, como lo es la sucesión procesal del DAS y la discusión de admisibilidad del medio de control de reparación directa, pero omitió que el asunto refería a graves violaciones a los derechos humanos imputables a agentes del Estado, en donde debía aplicar los artículos 8.1 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, para realizar una gestión del proceso a partir de la cual las actoras pudieran obtener un recurso judicial efectivo con miras a lograr la justicia material y la reparación integral del daño imputable al Estado. §4. Señalaron los accionantes que la autoridad judicial demandada hizo prevalecer los aspectos procesales por encima del derecho sustancial de las víctimas y les impuso una carga desproporcionada para acceder a la justicia, dado lo difuso de las normas que regulan el traslado de obligaciones del extinto DAS a otras entidades para determinar el actual responsable que debía ser llamado al proceso judicial como sucesor de la obligación. En tal sentido, sostuvieron que las normas procesales debieron interpretarse en el sentido más favorable a la admisibilidad de la demanda y a la conformación del litigio, para proceder a administrar justicia de fondo en el medio de control de reparación directa, sin convertirlas en barreras infranqueables que limitaran la aspiración razonable de justicia. §5. Luego de encontrar acreditados los presupuestos formales de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala procedió a adecuar algunos planteamientos de las accionantes a los defectos de violación directa a la Constitución y procedimental por exceso ritual manifiesto, y fijó los tres problemas jurídicos de acuerdo a los defectos trazados. §6. En el estudio concreto del caso, Sala Plena de la Corte Constitucional concluyó que la providencia judicial accionada (i) incurrió en defecto por violación directa de la Constitución al desconocer el artículo 93 de la Constitución Política, a través del cual se integran al ordenamiento interno los artículos 8.1 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, en especial, lo relacionado con las garantías que conllevan a que las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos cuenten con un recurso judicial efectivo y expedito que les permita materializar los derechos a la justicia y a la reparación integral. §7. También la Sala Plena encontró que la decisión cuestionada (ii) incurrió en defecto sustantivo porque, a pesar de existir tres posibles interpretaciones sobre las competencias que tenía el extinto DAS y la Policía Nacional y los actuales responsables de las mismas, la interpretación más favorable para las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos es aquella que permite la aplicación hermenéutica que mejor garantice la eficacia de la cláusula general de responsabilidad del Estado y el acceso a la justicia efectiva y material. En tal sentido, dado lo confuso que era determinar las competencias y el traslado a otras entidades de algunas funciones que ejercía el extinto DAS, esa carga no podía operar en contra de las víctimas al punto de limitar el acceso efectivo a la administración de justicia. §8. Por último, la Sala Plena determinó que la providencia censurada (iii) incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto puesto que utilizó el requisito de la capacidad para ser parte demandada en un litigio como un obstáculo para darle eficacia al derecho sustancial, generando con ello una denegación de justicia al concluir que se predicaba la falta de legitimación en la causa por pasiva, sin realizar una debida gestión del proceso para lograr la integración del contradictorio, gestión que debe acentuarse frente a las víctimas que imputan graves violaciones a los derechos humanos por parte de agentes estatales. En este punto, la Corte verificó que desde la demanda la Policía Nacional estuvo llamada en una doble calidad: directamente como demandada y como sucesora de una función que ejercía el DAS, por lo cual su responsabilidad no podía excluirse ni entrar en debate ya que asumió funciones relevantes que al incumplirse condujeron a la causación del daño antijurídico que aparejó el fallecimiento del concejal Julio César Peñaloza Sánchez. §9. Como remedio constitucional, la Sala Plena revocó las decisiones objeto de revisión y concedió el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que les asisten a las accionantes. En consecuencia, dispuso dejar sin efecto la sentencia proferida en segunda instancia por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el medio de control de reparación directa que se cuestiona, para que en su lugar aplique los poderes oficiosos del juez a efectos de integrar en debida forma el contradictorio, que como mínimo deberá contar con la Policía Nacional, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y con la Fiduciaria La Previsora S.A. como vocera del patrimonio autónomo “PAP Fiduprevisora S.A. Defensa Jurídica del Extinto Departamento Administrativo de Seguridad DAS y su fondo rotatorio”, además de cualquier otra entidad que estime debe acudir a reparar el daño. Surtida esa etapa, dentro de los términos legales, debe dictar sentencia de segunda instancia resolviendo las apelaciones, sin desconocer la responsabilidad de la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, de tal forma que defina qué conceptos se reparan, el o los obligado(s) a hacerlo y la tasación de los perjuicios respectivos. 1. ANTECEDENTES §10. El 1 de marzo de 2023, mediante poder otorgado a la directora[1] de la Comisión Colombiana de Juristas, las señoras Gloria Mercedes Rojas Escobar, Gloria Marcela Peñaloza Rojas y Sandra Paola Peñaloza Rojas presentaron acción de tutela contra la decisión del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de reparación directa que presentaron contra la Policía Nacional, al estimar que se configuró una falta de legitimación en la causa por pasiva en tanto la demandada no era la llamada a suceder procesalmente al extinto DAS (Departamento Administrativo de Seguridad). Las accionantes consideran que esa decisión vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia (arts. 29 y 229, C.P.). §11. Las actoras sustentaron la afectación de los derechos afirmando que la providencia censurada incurrió en un defecto sustantivo que habilita la acción de tutela contra decisiones judiciales, cuyos fundamentos serán explicados más adelante. 1.1. Breve contexto §12. El 18 de agosto de 1989, aproximadamente a las 7:30 pm, cuando el entonces precandidato a la presidencia de la República de Colombia, Luis Carlos Galán Sarmiento, se encontraba en un evento político en el parque principal del municipio de Soacha (Cund.), recibió varios impactos con arma de fuego, que le ocasionaron la muerte. En ese evento público se encontraba a su lado el señor Julio César Peñaloza Sánchez, quien era concejal de Soacha, candidato a la alcaldía de ese municipio y maestro de ceremonia esa noche, quien recibió un disparo con arma de fuego en la cabeza mientras se encontraba en el evento de recibimiento del candidato presidencial Luis Carlos Galán Sarmiento. Cinco días después, producto de esa herida y por la gravedad de la intervención quirúrgica que le practicaron, falleció el 23 de agosto de 1989. §13. De acuerdo a lo afirmado por las accionantes, el secretario de Gobierno de la Alcaldía de Soacha, mediante oficio 141 del 15 de agosto de 1989, se dirigió al capitán Luis Felipe Montilla Barbosa, comandante de la Policía de ese municipio, para que enfatizara en la necesidad de extremar las medidas de protección mediante el incremento del pie de fuerza, la revisión de los sitios donde estaría el candidato Galán Sarmiento y la ubicación de agentes en sitios estratégicos ante la crítica situación de orden público que se presentaba en esos días. §14. También indicaron que el 17 de agosto de 1989 -un día antes del magnicidio- el comandante de la Policía de Cundinamarca instruyó al jefe seccional del F2 que realizara labores de inteligencia en el casco urbano de la población, para lo cual se expidió la orden de trabajo 048, que designó a un cabo como jefe de un grupo de cinco agentes que cumplirían esa misión. Adicionalmente, en la tarde de ese mismo día se puso en marcha un operativo especial de orden público y se adoptaron medidas tendientes a garantizar la integridad física del candidato presidencial Luis Carlos Galán Sarmiento, lo cual incluyó la escogencia de 86 hombres, de los cuales 73 pertenecían a la Policía Nacional y 13 más eran miembros de la escolta personal del senador y candidato presidencial adscritos al DAS y a la Policía Metropolitana. A pesar de ello, señalan que en la noche del 18 de agosto de 1989 se llevó a cabo el atentado que dejó sin vida al candidato presidencial y causó heridas a personas que compartieron con él la tarima. §15. Según narran las accionantes, en marzo de 2007, en diligencia de versión libre en el proceso de justicia y paz, el “paramilitar” Iván Roberto Duque Gaviria, alias “Ernesto Báez”, señaló que el homicidio de Luis Carlos Galán Sarmiento fue planeado en 1989 por Pablo Emilio Escobar Gaviria, Gonzalo Rodríguez Gacha y Henry Pérez; asimismo, aseguró que el DAS prestó la colaboración necesaria a los “sicarios” para que el atentado tuviera éxito. §16. Las actoras señalaron tres decisiones relevantes: (i) el 11 de julio de 2012, la Fiscalía Décima Delegada ante la Corte Suprema de Justicia declaró crimen de lesa humanidad el homicidio de Julio César Peñaloza, en calidad de delito conexo con el magnicidio de Luis Carlos Galán Sarmiento y por ser una grave vulneración a los derechos humanos[2]. Señalan que en esa decisión se encontró probado que la Policía Nacional actuó de forma omisiva en la medida en que dicha institución conocía la visita del candidato presidencial y fue requerida para activar los dispositivos de seguridad y, a pesar de esto, no ejecutó las medidas necesarias para un evento de esta importancia política y del riesgo que generaba. La omisión se reflejó en la ausencia de policías en la plaza pública y en el hecho notorio de que los homicidas que perpetraron el magnicidio portaban armas de largo alcance que no fueron previamente detectadas por la policía, aun cuando eran difíciles de ocultar. §17. (ii) El 29 de enero de 2014, el Consejo de Estado encontró que el DAS desvió las investigaciones sobre el magnicidio de Luis Carlos Galán Sarmiento[3]. Las actoras señalan que el hallazgo judicial se dio en el caso de la privación injusta de la libertad de Alberto Jubiz Hazbum, quien fue responsabilizado públicamente del magnicidio por el entonces director del DAS, Miguel Alfredo Maza Márquez. §18. (iii) El 23 de noviembre de 2016, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia[4] condenó al general (r) Miguel Alfredo Maza Márquez, en su calidad de director del DAS para la época de los hechos, como coautor responsable del delito de homicidio con fines terroristas cometido contra las personas de Luis Carlos Galán Sarmiento, Julio César Peñaloza Sánchez, Santiago Cuervo Jiménez y Pedro Nel Ángulo Bonilla -este último en tentativa de homicidio-, por haber colaborado de manera significativa, previo acuerdo con las autodefensas del Magdalena Medio, para lograr la muerte del líder político Galán Sarmiento debilitando su esquema de seguridad la noche del magnicidio, nombrando para tal efecto como jefe de seguridad del político a Jacobo Alfonso Torregroza Melo, quien el 18 de agosto de 1989 adoptó un comportamiento contrario a sus deberes y facilitó la realización del atentado contra el precandidato presidencial[5]. Así mismo, se halló responsable de la conducta de concierto para delinquir. Por ello fue sentenciado a la pena de 30 años de prisión e inhabilidad para el ejercicio de derechos y funciones públicas por 10 años. Vale precisar que en esa actuación penal se reconoció como parte civil a Gloria Mercedes Rojas Escobar, quien obra actualmente como accionante en esta tutela. §19. Con el fin de iniciar los trámites para obtener la declaración de responsabilidad del Estado por la muerte del señor Julio César Peñaloza Sánchez, su esposa e hijas presentaron solicitud de conciliación extrajudicial el 23 de noviembre de 2018 convocando a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, la cual se tramitó ante la Procuraduría 137 Judicial II para Asuntos Administrativos. El 19 de febrero de 2019 el trámite de conciliación se declaró fallido ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo[6]. Por lo tanto, se expidió la constancia respectiva y al día siguiente las actoras presentaron la demanda de reparación directa[7]. 1.2. El medio de control de reparación directa iniciado por las accionantes[8] §20. La demanda. El 20 de febrero de 2019, el apoderado judicial[9] de las señoras Gloria Mercedes Rojas Escobar, Gloria Marcela Peñaloza Rojas y Sandra Paola Peñaloza Rojas, en calidad de esposa e hijas de Julio César Peñaloza Sánchez, presentaron demanda de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, para que fuese declarada responsable de forma agravada por las graves violaciones a los derechos humanos que significó el homicidio de Julio César Peñaloza Sánchez, producto del atentado perpetrado el 18 de agosto de 1989 en el municipio de Soacha. §21. En consecuencia de la anterior declaración, las demandantes solicitaron ser indemnizadas (i) por concepto de perjuicios morales subjetivos con la suma de 300 smlmv para cada una; (ii) por concepto de perjuicio inmaterial por afectación relevante de bienes o derechos convencionales o constitucionalmente amparados, con la suma de 100 smlmv para cada una de las actoras; (iii) por concepto de perjuicio inmaterial por afectación a las condiciones de existencia con la suma de 100 smlmv para cada una; (iv) por concepto de perjuicio inmaterial por daño a la salud con la suma de 100 smlmv para cada demandante, y (v) por concepto de perjuicio material, en su modalidad de lucro cesante consolidado y futuro, la suma de $4.708.240.105 COP. Adicionalmente solicitaron medidas de satisfacción como forma de reparación[10]. §22. Las demandantes expusieron como hecho generador del daño el que el DAS cambiara y debilitara el esquema de seguridad del candidato Luis Carlos Galán Sarmiento, permitiendo que el nuevo jefe de seguridad designado tuviese conexión directa con uno de los autores materiales del crimen, para ejecutar el atentado. Así, señalaron que Miguel Alfredo Maza Márquez, como director del DAS, otorgó un aporte significativo para la consumación de los hechos, lo que condujo a la responsabilidad del Estado por acción de sus agentes. Sumado a ello, señalaron que también se configuró una falla en el servicio por la omisión de no otorgar la debida seguridad al candidato presidencial y a quienes se encontraban en la tarima la noche del 18 de agosto de 1989, y al ocultar las verdaderas circunstancias de la muerte a los familiares y a la sociedad en general. Estos hechos facilitaron el homicidio con fines terroristas que ocasionó el daño representado en el fallecimiento de Julio César Peñaloza Sánchez. A partir de la muerte del esposo y padre, las demandantes derivaron la causación de perjuicios morales, materiales e inmateriales que solicitaron reparar.[11] §23. En la demanda, la parte actora incluyó un acápite referente a la legitimación en la causa por pasiva, en el cual señaló que, aunque se demandaba a la Policía Nacional, esta se encontraba también legitimada para actuar como sucesor procesal del extinto DAS, entidad última sobre la cual endilgó responsabilidad en los hechos en que resultó herido y por los que posteriormente falleció Julio César Peñaloza Sánchez[12]. §24. Para ello indicó que, de acuerdo con el Decreto 4057 de 2011, por el cual se suprimió el DAS, los procesos judiciales en curso quedarían a cargo de las entidades de la Rama Ejecutiva que asumieran sus funciones, según la naturaleza y objeto procesal, lo que llevó a las demandantes a ubicar como sucesor procesal a la Policía Nacional porque “comenzó a asumir funciones de protección de personas en situación de riesgo extraordinario desde antes de la supresión del DAS, dentro de los cuales se incluyeron dirigentes de grupos políticos, como lo era el doctor Luis Carlos Galán Sarmiento. Por lo tanto, dado que las funciones que en materia de seguridad fueron asignadas en principio al DAS, en relación con líderes como el doctor Galán Sarmiento, se trasladaron a la Policía Nacional, se justifica que esta comparezca como su sucesor”[13]. §25. Contestación de la demanda. El despacho sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A admitió la demanda el 7 de marzo de 2019 y corrió traslado a la entidad demandada. El 13 de junio de 2019, la Policía Nacional contestó la demanda oponiéndose de las pretensiones, al estimar que ningún miembro de esa institución le causó la muerte a Julio César Peñaloza Sánchez. §26. Adicionalmente, propuso como excepción mixta[14] la caducidad del medio de control y la “indebida representación” porque, teniendo en cuenta que para la fecha de los hechos la seguridad del líder político se encontraba a cargo de funcionarios del extinto DAS, hoy Unidad Nacional de Protección UNP, es esta última entidad la llamada a ser sucesora procesal por tener la protección directa en los hechos de los cuales se deriva la responsabilidad estatal. §27. Descorre el traslado de excepciones. El 27 de junio de 2019, la parte actora se pronunció señalando que no se configuraba la caducidad de la acción por cuanto existe un fallo definitivo de la justicia penal ordinaria de fecha 23 de noviembre de 2016, en el cual se determinó la responsabilidad penal del señor Miguel Alfredo Maza Márquez, quien actuó como director del DAS para la época del asesinato de Julio César Peñaloza Sánchez. Explicó que se trata de un delito de lesa humanidad y que, en todo caso, la caducidad de la acción debe contarse desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal. Con ello, estimó oportuna la presentación de la demanda. §28. Reforma de la demanda. El mismo día 27 de junio de 2019, la parte actora presentó reforma a la demanda para modificar algunos apartes de los fundamentos de las pretensiones y modificar el capítulo de pruebas, en el sentido de aportar un informe de evaluación psicológica y psicosocial a las demandantes y allegar copia de la resolución del 11 de julio de 2012 proferida por la Fiscalía Décima Delegada ante la Corte Suprema de Justicia, mediante la cual se declaró la imprescriptibilidad en que falleció Julio César Peñaloza Sánchez por tratarse de un crimen de lesa humanidad. Allí se mantuvo como demandado al Ministerio de Defensa – Policía Nacional. §29. La reforma de la demanda fue admitida en Auto del 22 de agosto de 2019 y notificada a la entidad demandada, quien no se pronunció. §30. Resolución de excepciones previas y mixtas antes de la audiencia inicial. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en Auto del 22 de octubre de 2020, declaró no probadas las excepciones de caducidad de la acción y de indebida representación. Frente a esta última, el Tribunal consideró que “[…] de acuerdo con las pretensiones de la demanda, la parte actora no está cuestionando la falta de seguridad de esta persona al momento de los hechos, sino la grave violación a los derechos humanos como consecuencia del homicidio de esta persona, en el atentado que se presentó el día 18 de agosto de 1989 en el municipio de Soacha, imputando el daño a la Nación - Ministerio de Defensa Policía Nacional”. Con base en ese argumento, negó la falta de legitimación por pasiva[15]. Esta decisión no fue objeto de recursos por las partes ni por el agente del Ministerio Público. §31. Audiencia inicial. El 10 de mayo de 2021 se realizó la audiencia inicial que consagra el artículo 180 del CPACA, en cuya etapa de saneamiento del proceso el Tribunal advirtió que “[…] en la presente actuación procesal, ninguna de las partes ha planteado vicio de esa naturaleza. De igual manera, aún de oficio no se observa irregularidades procesales que deban ser objeto de saneamiento”[16]. Adicionalmente se dejó constancia que las partes no formularon recurso contra la decisión que declaró no probadas las excepciones de caducidad y de indebida representación. §32. Al momento de fijar el litigio, la parte actora puso de presente la posible existencia de un vicio de nulidad respecto a quién era el sucesor procesal del DAS. En ese momento, el magistrado sustanciador del Tribunal indicó que el DAS no era parte demandada en este asunto, a lo cual el abogado de las demandantes señaló lo siguiente: “[…] en la demanda las funciones que cumplía el DAS se imputaron a la Policía como sucesor procesal, razón por la cual, es pertinente que en la fijación del litigio se establezca cuál es la entidad sucesora frente a la responsabilidad de los hechos imputados en la presente causa”[17]. §33. Al respecto, el agente del Ministerio Público no encontró ningún inconveniente para continuar con el trámite, por cuanto era un tema para definir cuando se verifique la responsabilidad en la actuación y si resulta imputable al DAS. §34. Por su parte, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca precisó que: “(i) no encuentra impedimento para continuar con esa actuación procesal y (ii) será un tema que se analizará en la etapa procesal oportuna, es decir, sí efectivamente los supuestos fácticos que ha presentado el demandante, corresponden desde el punto de vista normativo, a la parte que efectivamente demandó, atendiendo a las normas reglamentarias donde se definió cuáles eran las materias que iban a ser asumidas por diferentes entidades a causa de la liquidación del DAS”. Más adelante, el mismo despacho sustanciador indicó que “dada la intervención que se realizó en esta audiencia, esto es, que de alguna forma se tiene por objeto determinar el sucesor procesal del DAS; se precisa que, las imputaciones que se hicieron en la demanda en contra del DAS, hacen parte de las circunstancias fácticas en controversia”[18]. De esa forma, determinó la fijación del litigio. §35. Alegatos de conclusión. Después de surtida la audiencia de pruebas el 28 de mayo de 2021, las partes presentaron sus alegatos de conclusión[19]. §36. La parte actora hizo énfasis en la necesidad de determinar la entidad llamada a responder como sucesora procesal del DAS teniendo en cuenta los elementos fácticos, probatorios y jurídicos que fueron objeto del debate procesal. Particularmente explicó que la Policía Nacional es sucesora procesal del DAS en virtud de la regla que determina el inciso primero del artículo 18 del Decreto 4057 de 2011, esto es, que al cierre de la supresión del DAS los procesos y demás reclamaciones en curso serían entregados a las entidades de la Rama Ejecutiva que haya asumido las funciones de acuerdo con la naturaleza, objeto o sujeto procesal. §37. Las demandantes indicaron que el nexo de causalidad se verificaba en relación con las funciones asumidas desde el 30 de enero de 2012 por la Policía Nacional y que anteriormente correspondían al DAS. En concreto, la que consagró el artículo 3, numeral 3.3. del Decreto 4057 de 2011, en el sentido de asignar “la función comprendida en el numeral 12 del artículo 2o del Decreto 643 de 2004 y las demás que se desprendan de la misma, se traslada al Ministerio de Defensa Nacional -Policía Nacional”. Seguido, las demandantes adujeron que dentro de las funciones generales que tenía el DAS, el numeral 12 hacía referencia a “llevar los registros delictivos y de identificación nacionales, y expedir los certificados judiciales, con base en el canje interno y en los informes o avisos que deben rendir oportunamente las autoridades judiciales de la República”. §38. Las demandantes precisaron que en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia en la cual se condenó al General (r) Maza Márquez, la responsabilidad del DAS se determinó con varias conductas, entre ellas, concierto para delinquir y homicidio con fines terroristas. Según la parte actora, también se estableció “que el DAS conocía del atentado planteado contra Galán, que recibió unas grabaciones entre los narcotraficantes Pablo Escobar y alias ‘el mexicano’, así como información remitida desde la propia Presidencia de la República y que al respecto nada hizo. // El DAS pese a tener los registros delictivos e incluso la identificación plena de quienes ordenaron el asesinato, no hizo nada para prevenir los hechos, para proteger y salvaguardar la vida de quienes participarían del acto pública en Soacha, entre los que se encontraba el concejal Julio César Peñaloza, todo lo contrario, permitió el brutal desenlace”. A partir de ello, las demandantes esgrimieron que por disposición legal esa función pasó a ser competencia de la Policía Nacional y que, aunque no se había demandado al extinto DAS, la responsabilidad le era imputable a la Policía Nacional por haber asumido esa función. §39. Adicionalmente, señalaron que para el año 1989 la legislación vigente consagraba la concurrencia de las competencias en cabeza de la Policía Nacional y del DAS en relación con la coordinación de las actividades dirigidas a la protección y la salvaguardia de la vida e integridad de altos dignatarios. Por tal motivo, la Policía Nacional cumplió labores de protección, monitoreo, control y supervisión del orden público, dispositivos que no fueron activados en debida forma por esa entidad ante un evento en plaza pública. §40. De esta forma señalaron que “la Policía Nacional está llamada a responder porque se encuentra legitimada en la causa tanto por ser heredera procesal del DAS como por las conductas que, a título propio, le son imputables”[20]. §41. La sentencia de primera instancia[21]. Agotado el trámite procesal respectivo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia del 3 de marzo de 2022, declaró administrativa y extracontractualmente responsable a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, como sucesora procesal del extinto DAS, por los daños ocasionados a las demandantes por la muerte de Julio César Peñaloza Sánchez ocurrida el 23 de agosto de 1989. En consecuencia, condenó a esa entidad a pagar (i) por concepto de perjuicio morales, el equivalente a 100 smlmv para cada una de las demandantes, y (ii) por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante la suma de $230.747.663 COP para Gloria Marcela Peñaloza Rojas y la suma de $155.319.175 COP para Sandra Paola Peñaloza Rojas. Negó las demás pretensiones de la demanda. §42. Para fundamentar su decisión, el Tribunal dividió su análisis en aspectos procesales y aspectos sustanciales. Respecto de los primeros, planteó como problema jurídico a resolver si en ese asunto de reparación directa la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional era la sucesora procesal del DAS. §43. Para dar respuesta a ese problema jurídico, (i) señaló que el DAS era la entidad que tenía a cargo la seguridad del excandidato presidencial Luis Carlos Galán para el momento de los hechos (18 de agosto de 1989), en los que resultó herido Julio César Peñaloza y que conllevaron a su posterior muerte. De allí que se debía analizar la actuación del DAS, su incidencia en la causación del daño alegado por las demandantes, y sí la Policía Nacional era la llamada a responder ante la eventual condena en contra del DAS; (ii) indicó que desde la presentación de la demanda, aunque solo se demandó a la Policía Nacional, en el acápite de legitimación en la causa por pasiva se indicó que esa entidad debía responder como sucesora procesal del DAS, y (iii) explicó que el CPACA no regula la figura jurídica de la sucesión procesal, pero haciendo remisión normativa al artículo 68 del Código General del Proceso adujo que era viable aplicar la sucesión procesal del extinto DAS, para que la responsabilidad fuese asumida por la Policía Nacional. §44. Para sustentar esa sucesión procesal el Tribunal se basó en el artículo 18 del Decreto 4057 de 2011 y en una sentencia del Consejo de Estado[22], en la cual se estableció que la Policía Nacional asumió el traslado de funciones del DAS relacionadas con la seguridad de líderes políticos diferentes al primer mandatario, vicepresidente, ministros y expresidentes, a quienes la seguridad se las brinda la Unidad Nacional de Protección. Esto por cuanto la Policía Nacional venía asumiendo esa función desde el año 2004, según contemplaba el parágrafo del artículo 2 del Decreto 643 de 2004, al desarrollar funciones de protección. Es más, el Tribunal expresamente citó el aparte de esa sentencia del Consejo de Estado en donde se indicó que desde el 2004 el DAS se había desprendido de esa función, ya que el artículo 41 del Decreto 1512 de 2000 le asignó a la Dirección de Servicios Especializados de la Policía la orientación y coordinación del servicio de protección a dignatarios, siendo entonces a dicho ente al que debían trasladarse esas funciones. §45. Como consideración adicional, el Tribunal refirió a la Circular No. 001 del 18 de marzo de 2015 expedida por el presidente del Consejo Superior de la Judicatura, en la que se socializó la aplicación del Decreto 1303 de 2014 -reglamentario del Decreto 4057 de 2011-, En dicha circular se establecieron las pautas a tener en cuenta para definir la competencia de los procesos administrativos contra el extinto DAS, a partir de si se trataba de un proceso judicial vigente o si se iniciaba con posterioridad al cierre de la entidad. Para este último caso se explicó que era relevante la función trasladada, el objeto y el sujeto procesal. El Tribunal al evaluar el traslado de la función, concluyó que le correspondía a la Policía Nacional y por ello debía obrar como sucesora procesal del extinto DAS para el presente caso. §46. En cuanto a los aspectos sustanciales, el Tribunal adujo que (i) se configuraban los elementos estructurales para aplicar el concepto de delitos de lesa humanidad al fallecimiento de Julio César Peñaloza Sánchez, máxime porque fueron reconocidos por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en Auto del 27 de enero de 2015[23] y los hechos se realizaron en contra de la población civil, previa planificación y de forma direccionada; (ii) en la demanda se invocó un régimen de responsabilidad subjetiva por falla del servicio ante la omisión de las autoridades públicas de otorgar protección al candidato presidencial y, por esa vía, incidir en la configuración del daño antijurídico que corresponde al fallecimiento de Julio César Peñaloza Sánchez producto del disparo que recibió en el evento público del 18 de agosto de 1989; (iii) los hechos que se encuentran demostrados en sede penal y contenidos en la sentencia del 23 de noviembre de 2016 proferida por la Corte Suprema de Justicia, deben ser valorados en la reparación directa y (iv) la falla en el servicio se encontró probada porque “el DAS era quien estaba en la obligación de brindarle protección a esta persona [Luis Carlos Galán Sarmiento] y se esperaba que el personal de vigilancia y escoltas asignados fuera suficiente e idóneo, pero, por el contrario, el líder político fue sometido a una desprotección que facilitó la comisión del atentado en su contra”[24]. El cambio de su escolta y del jefe del esquema de seguridad, sumado a los delitos por los que resultó condenado Miguel Maza Márquez conllevaron a las omisiones de seguridad en cabeza del DAS, que incidieron en la muerte de Julio César Peñaloza. Luego, el Tribunal se ocupó de regular la indemnización de perjuicios. §47. Apelaciones. Ambas partes apelaron la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. §48. El 22 de marzo de 2022, el apoderado judicial de la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional presentó recurso de apelación[25] arguyendo que: (i) al momento de la supresión del DAS el proceso de reparación directa no se encontraba en curso, sino que se presentó de forma posterior, por lo cual la Policía Nacional no es la llamada a responder como sucesora pues no es la designada para la protección de personas que no tengan una calidad especial asociada al cargo; (ii) no es aplicable el artículo 68 del CGP porque existen normas legales y reglamentarias que establecieron la supresión del DAS y el consecuente traslado de funciones; (iii) el Tribunal basó su decisión en una sentencia del Consejo de Estado que corresponde a un proceso radicado en el año 2001, es decir, antes de la supresión del DAS entre los años 2011 y 2014, por lo cual no era aplicable; (iv) era un deber de las actoras indicar qué entidad era la sucesora para llamarla como sujeto pasivo en el medio de control y (v) el artículo 238 de la Ley 1753 de 2015 estableció la creación de un patrimonio autónomo administrado por la Fiduciaria La Previsora S.A., con quien el Ministerio de Hacienda y Crédito Público suscribió un contrato de fiducia mercantil para atender los procesos judiciales y reclamaciones del extinto DAS, situación que determina la persona que debió ser llamada como sucesora o parte en la reparación directa[26]. §49. El 25 de marzo de 2022, las demandantes apelaron[27] principalmente por dos razones: (i) no se declaró la responsabilidad agravada del Estado por graves violaciones de derechos humanos y (ii) el Tribunal solo ordenó las reparaciones por daño moral y dejó de lado otro tipo de reparaciones, como el lucro cesante y las medidas de satisfacción, aun cuando, en criterio de la parte actora, se presentaron elementos probatorios suficientes para que fuesen reconocidos. §50. La sentencia de segunda instancia[28]. La Sección Tercera, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en Sentencia del 23 de septiembre de 2022, revocó el fallo apelado y negó las pretensiones de la demanda. §51. En primer lugar, esa autoridad judicial consideró que la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional no es la llamada a suceder procesalmente al extinto DAS. Para ello, explicó que el artículo 3 del Decreto Ley 4057 de 2011 trasladó a la Policía Nacional la función que tenía el DAS de llevar los registro delictivos y de identificación nacionales, y expedir los certificados judiciales con base en lo que informen las autoridades judiciales de la República, y a la Unidad Nacional de Protección le trasladó la función de brindar seguridad al presidente de la República y su familia, al vicepresidente y su familia, a los ministros y a los expresidentes de la República. §52. Dicha Subsección precisó que los procesos judiciales en curso que se relacionaban con esas funciones debían ser asumidos por la entidad encargada, pero que, de acuerdo con el artículo 7 del Decreto 1303 de 2014, los asuntos que no debían ser asumidos por las entidades a las cuales se le trasladaron funciones, quedaron a cargo de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado desde el 11 de junio de 2014 hasta el 15 de enero de 2016. Luego de ello, con ocasión del artículo 238 de la Ley 1753 de 2015, un patrimonio autónomo administrado por la Fiduciaria La Previsora S.A. se ocupó de los procesos judiciales que no guardan relación con las funciones trasladadas a las entidades receptoras “o que por cualquier otra razón carecieran de autoridad administrativa responsable”. §53. La autoridad judicial indicó que el 15 de enero de 2016, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 238 de la Ley 1753 de 2015, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en calidad de fideicomitente, la Fiduciaria La Previsora S.A. en condición de fiduciaria y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como beneficiaria, celebraron el contrato de fiducia mercantil 6.001-2016, por lo cual desde esa fecha el patrimonio autónomo creado, cuya vocería la ejerce la Fiduciaria La Previsora, es el encargado de atender y pagar los procesos judiciales que no guarden relación con funciones trasladadas a las entidades receptoras. §54. Con base en lo anterior, la Subsección A señaló que “[…] la representación judicial del patrimonio autónomo creado en atención a lo previsto en el artículo 238 de la Ley 1753 de 2015 se radica en la respectiva entidad fiduciaria, por manera que es por su intermedio que debe acudir a los procesos contra el extinto DAS, que no guarden relación con las funciones trasladadas a las entidades receptoras o que por cualquier otra razón carecieran de autoridad administrativa responsable, sin que deba vincularse a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado”. §55. La referida Sección Tercera - Subsección A sostuvo que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no tiene la condición sustancial para ser parte en esos procesos ya que, por mandato legal, desde la constitución del patrimonio autónomo, esto es el 15 de enero de 2016, deben ser atendidos por el “PAP Fiduprevisora S.A. Defensa jurídica Extinto Departamento Administrativo de Seguridad DAS y su fondo rotatorio”, cuya vocera es la Fiduciaria La Previsora S.A. De esta forma, la autoridad judicial de segunda instancia en la reparación directa adujo que “en los procesos judiciales que versen sobre funciones distintas a las asignadas a estas entidades [las receptoras de funciones], debe vincularse al proceso al patrimonio autónomo señalado por el artículo 238 de la Ley 1753 de 2015, a través de su vocera Fiduprevisora S.A.”. §56. En segundo lugar, la Sección Tercera, Subsección A. de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado indicó que no se reunían los presupuestos del artículo 18 del Decreto 4057 de 2011, porque el proceso de reparación directa no estaba en curso para cuando culminó el DAS y ni la Policía Nacional ni la Unidad Nacional de Protección fueron receptoras de funciones relacionadas con proteger personas con riesgos extraordinarios que pertenecieran a un grupo político, como lo eran Luis Carlos Galán Sarmiento y Julio César Peñaloza Sánchez. Agregó que este proceso de reparación directa no estaba en curso para el 31 de octubre de 2011, fecha de supresión del DAS, sino que surgió con posterioridad, sin que la Policía Nacional deba responder por el mismo. §57. Para el Consejo de Estado el llamado a responder en este proceso de reparación directa es el “PAP Fiduprevisora S.A. Defensa Jurídica Extinto Departamento Administrativo de Seguridad -DAS- y su Fondo Rotatorio”, cuya vocería la ejerce la Fiduciaria La Previsora S.A., por lo que concluyó que la demanda debió dirigirse contra esa entidad en tanto la función de proteger a personas como el entonces senador y candidato presidencial Luis Carlos Galán Sarmiento no fue trasladada a ninguna entidad en el Decreto 4057 de 2011. §58. En tercer lugar, la autoridad judicial accionada explicó que la función de protección de dignatarios como Luis Carlos Galán Sarmiento se asignó a la Policía Nacional en el año 2000, antes de la supresión del DAS, y que luego fue asignado en el año 2011 a la Unidad Nacional de Protección el deber de proteger personas tales como dirigentes y activistas políticos, es decir, después de la supresión del DAS. En ninguno de los dos casos las normas previeron que alguna de las entidades respondiera por asuntos imputados al DAS, por hechos ocurridos en la época de su existencia. De allí, señaló que la Policía Nacional no debe responder por los daños derivados de los hechos que ocurrieron con ocasión de la muerte de Luis Carlos Galán Sarmiento, dado que no existe norma que le haya impuesto el deber de hacerse cargo de las condenas que tengan como fundamento hechos irregulares cometidos por el DAS antes de su supresión. §59. En cuarto lugar, la Sección Tercera, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado indicó que “a pesar de que en la demanda se atribuyen los hechos al DAS en un contexto en el que el patrimonio autónomo constituido mediante la Ley 1753 de 2015 debió ser el accionado, la parte actora no lo demandó, sino que formuló sus pretensiones contra un sujeto distinto, por considerar que recibió la función pertinente años atrás de la supresión y que debía responder, incluso por los delitos cometidos por el personal del DAS. // Sin embargo, el supuesto invocado en la demanda no fue previsto por el legislador, por tanto, ante la carencia de fundamento jurídico, se configura una falta de legitimación material en la causa por pasiva”, por lo cual dispuso que las pretensiones de la demanda debían revocarse y negarse. §60. Finalmente, la autoridad judicial accionada condenó a la parte demandante a sufragar agencias en derecho en las dos instancias, por la primera instancia la suma de $178.512.423 COP y por la segunda instancia un (1) smlmv a favor de la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional. 1.3. La acción de tutela contra la sentencia del 23 de septiembre de 2022 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A[29] §61. Contra la decisión del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, las señoras Gloria Mercedes Rojas Escobar, Gloria Marcela Peñaloza Rojas y Sandra Paola Peñaloza Rojas, a través de apoderada judicial[30], presentaron el 1 de marzo de 2023 acción de tutela alegando la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia (arts. 29 y 229, C.P.). §62. Las actoras solicitaron dejar sin efectos la providencia judicial cuestionada y ordenar al juez de segunda instancia en el medio de control de reparación directa que dicte una nueva decisión, en la cual resuelva integralmente el recurso de apelación que fue presentado por las demandantes. §63. Sobre las condiciones genéricas de procedibilidad de la acción de tutela las accionantes indicaron que en este caso se encuentran acreditadas. (i) Adujeron que el requisito de subsidiariedad se satisface porque, aunque contra las decisiones de segunda instancia procede el recurso extraordinario de revisión, ninguna de las causales que consagra el artículo 250 del CPACA se encuadran en los supuestos de este caso, por lo cual se agotaron todos los medios de defensa judicial. (ii) Manifestaron que se cumple el requisito de la inmediatez, porque “la providencia que se cuestiona es del 7 de octubre de 2022” y en la medida que la tutela se presenta antes de los seis meses de expedida la providencia, se entiende que el término es razonable y proporcionado. (iii) Señalaron que la legitimación por activa se configura porque la tutela la presentan las demandantes del medio de control de reparación directa, y la legitimación por pasiva se satisface porque el amparo se dirige contra la autoridad judicial que profirió la decisión de segunda instancia en ese medio de control. §64. (iv) La actoras explicaron que el caso es relevante constitucionalmente porque, desde el aspecto objetivo, muestra la necesidad de aplicar estándares convencionales cuando hay una responsabilidad imputable al Estado por graves violaciones de derechos humanos, dado que estas garantías están orientadas a alcanzar la justicia material, y desde el aspecto subjetivo, se predica una afectación de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en la medida que se configura una situación materialmente injusta e incompatible con las garantías constitucionales, por cuanto al buscar justicia como víctimas de graves violaciones a los derechos humanos imputables al Estado, han encontrado barreras que impiden una decisión de fondo, aun cuando resulta claro, por otras decisiones judiciales, que agentes del estado participaron en el daño que ellas injustamente soportaron. §65. Respecto de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela, las accionantes expusieron que la providencia judicial censurada incurrió en un defecto sustantivo porque aplicó un estándar ordinario que se centró en los aspectos formales del proceso, como lo es la sucesión procesal del DAS y la discusión de admisibilidad del medio de control de reparación directa, pero omitió que el asunto refería a graves violaciones a los derechos humanos imputables a agentes del Estado, en donde debía aplicar un estándar más flexible orientado a la garantía material el acceso a la justicia para las víctimas. En criterio de las accionantes, la autoridad judicial acusada hizo prevalecer los aspectos procesales por encima del derecho sustancial de las víctimas y les impuso una carga desproporcionada para acceder a la justicia. §66. Al respecto, las actoras señalaron que los artículos 8.1, 25 y 63.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establecen que toda persona tiene derecho al acceso a la administración de justicia y, en caso de ser víctimas de una grave violación de derechos imputable al Estado, a recibir una reparación justa por los daños. Esto incluye (i) el acceso a un recurso sencillo y rápido ante jueces y tribunales competentes; (ii) el derecho a recibir una sentencia en donde se dé respuesta al recurso en un término razonable y (iii) el derecho a que la decisión judicial que se tome sea efectivamente cumplida[31]. Señalan que esas disposiciones convencionales no fueron aplicadas en tanto se impidió el acceso efectivo a la administración de justicia. §67. Las accionantes explicaron que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha aplicado el estándar convencional específicamente en tres aspectos: (i) en las hipótesis en las que el juez de lo contencioso administrativo debe actuar también como juez de convencionalidad; (ii) en el tipo de gestión judicial que debe realizar el juez cuando se trata de violaciones graves a los derechos humanos orientadas a la provisión de justicia material y, (iii) en la flexibilización de los estándares probatorios cuando se trata de la responsabilidad del Estado. §68. En esos casos, esgrimieron las actoras, el estándar convencional se activa cuando el daño antijurídico objeto del medio de control es producto de una vulneración grave y sistemática de derechos humanos, toda vez que el tipo de gestión judicial se debe orientar a la provisión de justicia material para que la acción judicial genere una protección efectiva. También indicaron que, las normas procesales deben interpretarse en el sentido más favorable a la admisibilidad de la demanda[32], y la valoración probatoria debe ser más flexible dadas las circunstancias de indefensión en que se encuentran las víctimas en este tipo de eventos[33]. §69. A partir de lo anterior, las accionantes plantearon que el Consejo de Estado en la decisión que se acusa, aplicó un estándar inadecuado para valorar en segunda instancia el medio de control de reparación directa, porque se centró en aspectos formales de procedimiento, como la sucesión procesal del DAS, y no en impartir justicia material ante una grave violación de derechos humanos imputable al Estado. Por esa vía la autoridad judicial accionada se limitó a precisar que el llamado a responder era el PAP Fiduprevisora S.A. Defensa Jurídica del Extinto DAS y su fondo rotatorio, pero no tuvo en cuenta que el hecho imputado era anterior a que se transfiriera la función de protección a cargo de la Policía Nacional. §70. Las actoras arguyeron que el Consejo de Estado se concentró en responder a un aspecto previo a la conformación del litigio y no a una decisión enfocada en la justicia material. Así, “el fallador debió haber resuelto ese problema para poder proceder a administrar justicia sobre el fondo del asunto, pero no lo hizo”. El que la decisión se reduzca solo a aspectos procesales implica una grave violación al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Así, violó del debido proceso porque redujo el asunto judicial a la adecuada conformación del litigio y no a la provisión de justicia material ante la grave violación de derechos humanos, y violó el acceso a la administración de justicia al impedir que el recurso sea efectivo porque convirtió las condiciones formales en una barrera infranqueable que limita la aspiración razonable de recibir justicia. En tal sentido, “el juez no orientó su gestión hacia la justicia material”, aun cuando en la audiencia inicial se le puso de presente la necesidad de aclarar quién era la entidad llamada a responder y se le advirtió la posibl...