Sentencia SU-062 de 2019

SU062-19 Sentencia SU062/19 EJERCICIO DE ACTIVIDAD DE INTERMEDIACION PARA LA PROSTITUCION Y DERECHOS AL TRABAJO E IGUALDAD-Caso en que autoridad municipal cerró establecimiento en el que se prestaban servicios sexuales DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN MATERIA POLICIVA-Contenido En materia policiva, las garantías del debido proceso son tan variadas como los fenómenos que les dan origen. Con todo, desde una perspectiva genérica, la Corte Constitucional ha considerado que deben respetarse las siguientes garantías en su sustanciación: (i) a conocer el inicio de la actuación, (ii) a que el procedimiento se adelante por la autoridad competente y con pleno respeto de las formas propias de cada juicio, (iii) a ser oído durante el trámite; (iv) a ejercer los derechos de defensa y contradicción; (v) a presentar y controvertir pruebas; (vi) a impugnar la decisión que adopte la Administración; (vii) a que las decisiones se notifiquen en debida forma; (viii) a que no se presenten dilaciones injustificadas y (ix) a que las decisiones sean motivadas en debida forma TRABAJO-Mandato constitucional de brindar protección especial implica responsabilidades para el Estado Para la Corte, el mandato constitucional de protección impone dos tipos de obligaciones al Estado: de una parte, la de promover condiciones de acceso al trabajo y, de la otra, la de vigilar que las relaciones de trabajo se desarrollen en condiciones de dignidad y justicia, especialmente cuando las mismas se desarrollan en escenarios de subordinación y dependencia y, en general, en todos aquellos casos en los que el trabajador sea considerado una “parte débil” TRABAJO-Protección especial a otras modalidades La protección constitucional también se predica de otras modalidades de trabajo: (i) miembros de cooperativas de productores; (ii) trabajadores familiares auxiliares; (iii) trabajadores que no pueden clasificarse según la situación en el empleo; y (iv) empleadores. En el caso de los empleadores, resulta importante distinguir entre el empleador que satisface una necesidad propia sin perseguir ánimo de lucro (es el caso de quien contrata una persona para ejecutar actividades domésticas); el empleador independiente que contrata a una o varias personas para cumplir con las obligaciones a las que se ha comprometido; y, por último, el empleador que genera trabajo en el marco de la libertad de empresa LIBERTAD DE EMPRESA-Limitación legislativa en relación con la actividad de la prostitución ACTIVIDAD COMERCIAL DE CASAS DE PROSTITUCION FRENTE A LA DESTINACION DEL SUELO-Normas que establecen prohibiciones e incompatibilidades con el uso del suelo AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia para determinar el uso del suelo y el esquema de ordenamiento territorial DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN MATERIA POLICIVA-No se vulneró dado que las actuaciones administrativas se llevaron a cabo en debida forma DERECHOS AL TRABAJO, IGUALDAD Y LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-No vulneración, por cuanto cierre de establecimiento, obedeció a incompatibilidad de uso del suelo con la actividad de servicios sexuales Referencia: T-5.872.661 Acción de tutela interpuesta por NELCY ESPERANZA DELGADO RAMÍREZ en contra del municipio de CHINÁCOTA (Norte de Santander) y la INSPECCIÓN DE POLICÍA DE CHINÁCOTA. Magistrado Ponente: CARLOS BERNAL PULIDO Bogotá, D. C., catorce (14) de febrero de dos mil diecinueve (2019). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, y de conformidad con lo dispuesto en el Auto 449 de agosto 30 de 2017, que declaró la nulidad de la sentencia T-073 de 2017, profiere la siguiente: SENTENCIA En el proceso de revisión de la sentencia proferida el 26 de julio de 2016 por el Juzgado Promiscuo Municipal de Chinácota (única instancia), que declaró improcedente la acción de tutela promovida por Nelcy Esperanza Delgado Ramírez en contra del municipio de Chinácota (Norte de Santander) y la Inspección de Policía de dicha entidad territorial. El expediente[1] de la referencia fue escogido para revisión mediante Auto del 25 de noviembre de 2016, proferido por la Sala de Selección número Once[2]. I. ANTECEDENTES 1. Hechos probados 1. Nelcy Esperanza Delgado Ramírez nació el 29 de marzo de 1962. En el momento de presentación de la acción de tutela tenía 54 años. Según afirmó en la demanda, es víctima del conflicto armado[3] y tiene a su cargo a la menor María Fernanda Hernández Corona, de quien es su abuela materna. Esto último debido a que el padre de la niña[4] fue asesinado a finales del mes de diciembre del año 2009[5]. 2. La accionante asegura ser la propietaria del establecimiento de comercio “Taberna Barlovento Chinácota” (desde ahora el Establecimiento), también conocido como “El viejo” (este último correspondía a su nombre anterior), ubicado en el municipio de Chinácota[6]. El Establecimiento estaba situado a 105 metros de una institución educativa[7] y, adicionalmente, en una zona cuyo uso principal era vivienda unifamiliar y multifamiliar[8]. En el local comercial se vendían bebidas alcohólicas[9] y 15 mujeres mayores de edad ejercían actividades de prostitución. 3. El 1º de agosto de 2015 agentes de la Policía del municipio de Chinácota impusieron orden de comparendo al “administrador del establecimiento Bar el Viejo [se refiere a la accionante]”[10], “por ejercer la prostitución en el establecimiento sin la documentación reglamentaria”[11]. En dicha actuación se conminó, igualmente, a la señora Delgado Ramírez para que se presentara ante la Inspección de Policía el día 3 del mismo mes y año. 4. Las pruebas del expediente no dan cuenta de que la accionante hubiere comparecido a la Inspección de Policía el día en que fue citada[12]. Sin embargo, sí demuestran que el 25 de noviembre del 2015 presentó escrito ante el Inspector de Policía de Chinácota[13], al parecer, “aportando la documentación que poseía a la fecha respecto de dicho establecimiento”[14]. 5. El 15 de diciembre del año 2015, mediante el Oficio No. 240.01.2015.423, el Inspector de Policía de Chinácota informó a la señora Delgado Ramírez, de un lado, que “presentar un oficio adjuntando cámara de comercio no le da la legalidad que debe tener todo establecimiento comercial”[15] y, del otro, que el permiso de funcionamiento debía exigirlo a la Secretaría de Planeación del municipio. Además, se le exigió a la accionante aportar la siguiente documentación, de tal forma que el Establecimiento pudiera funcionar: “- Certificado de uso de suelos - Acta de inspección sanitaria de salud pública departamental - Certificación de seguridad expedida por Bomberos - Escrituras públicas y/o contrato de arrendamiento del local - Registro en [S]ayco y [A]simpro - RUT - Estampilla de previsión social municipal - Certificado de Distancia solo para droguerías y expendio de licores”[16] 6. El 19 de diciembre de 2015 la Inspección de Policía de Chinácota llevó a cabo un operativo en el Establecimiento, con el fin de verificar la documentación correspondiente. Teniendo en cuenta que no se aportaron todos los documentos exigidos, el Inspector de Policía otorgó a la actora “30 días para que se expid[iera] el permiso de funcionamiento en [la] Sec[retaría] de Planeación”[17]. 7. Mediante el Oficio No. 240-04-2016-053 del 4 de febrero de 2016[18], la Inspección de Policía de Chinácota le solicitó a la Secretaría de Planeación del municipio que le informara si el Establecimiento contaba “con el respectivo permiso para el funcionamiento”[19]. El Inspector, igualmente, solicitó autorización para “proced[er] con la suspensión temporal de actividades de acuerdo a la Ley 232 de 1995”[20], hasta tanto se aportara la documentación exigida. 8. La Secretaría de Planeación del municipio de Chinácota, por medio del Oficio No. 220.01.01-037 del 5 de febrero de 2016[21], respondió la solicitud del Inspector de Policía. Le informó, primero, que el Establecimiento no tenía licencia de funcionamiento y, segundo, que “la [accionante] posee licencia de funcionamiento para fuente de soda [C]uatro [E]squinas ubicada en la carrera 6 No. 2-02 [en el] Barrio el Carmen”[22], esto es, para un establecimiento diferente. 9. Por medio de la Resolución No. 2016-009 del 5 de febrero de 2016[23], el Inspector de Policía de Chinácota ordenó la suspensión temporal de actividades del Establecimiento y, en consecuencia, dispuso que se colocaran los “letreros de sellado” hasta tanto la actora presentara los documentos correspondientes[24]. 10. El 23 de febrero de 2016 la accionante, por intermedio de apoderado judicial, presentó recurso de reposición y, en subsidio, apelación en contra de dicha resolución. Argumentó que el Establecimiento funcionaba desde hacía más de 80 años y, por ende, que no se le podía exigir licencia o permiso de funcionamiento. En su criterio, “basta con solo comunicar a la respectiva oficina de planeación”[25] para tener como acreditado el requisito del permiso. 11. El señor Carlos Alberto Toro Muñoz, quien hasta ese momento ejercía las funciones de Inspector de Policía, profirió el Auto No. 2016-18 del 25 de febrero de 2016, en el que se declaró impedido para seguir conociendo del proceso policivo. 12. Luego de que le fue aceptado el impedimento[26], mediante el Auto No. 241 del 12 de abril de 2016[27], el Inspector de Policía ad hoc resolvió de manera negativa el recurso de reposición[28], confirmó la suspensión temporal de actividades del Establecimiento[29] y concedió para ante la alcaldesa del municipio el recurso de apelación. 13. Mediante la Resolución No. 175 del 13 de junio de 2016[30], la alcaldesa de Chinácota resolvió de manera negativa el recurso de alzada. Argumentó que el Establecimiento “no cuenta con autorización por parte de la Secretaría de Planeación para su funcionamiento”[31] y, además, que “el simple hecho de la comunicación de la puesta en funcionamiento, no le concede permiso para operar[32]. La decisión se fundamentó, también, en que: (i) el sector en el que funcionaba el Establecimiento se encontraba ubicado en una “zona residencial central”; (ii) también se ubicaba “muy cercano” a una institución educativa; y (iii) dentro del trámite administrativo, se “allegaron varias quejas suscritas por vecinos del lugar, quienes denuncian que este establecimiento de comercio es un prostíbulo y de los desórdenes que se presentan por el expendio de bebidas embriagantes”[33]. 14. Por medio de aviso del 28 de junio de 2016[34], se notificó la decisión a la accionante. 2. Pretensiones 15. En ejercicio de la acción de tutela, el 11 de julio del año 2016[35], Nelcy Esperanza Delgado Ramírez demandó al municipio de Chinácota por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso al trabajo en condiciones dignas. 16. Pretendió que se dejaran sin efectos los actos administrativos por medio de los cuales se había ordenado la suspensión temporal de actividades del Establecimiento y que se le ordenara al municipio, por un lado, “concert[ar] un plan de reubicación, que […] asegure efectivamente la continuidad de [la] actividad comercial”[36] y, por el otro, que en el plan de desarrollo municipal se incluyeran políticas públicas orientadas a generar oportunidades laborales alternativas para las trabajadoras sexuales, así como capacitaciones relativas a la protección de sus derechos fundamentales. 17. En criterio de la tutelante, las decisiones adoptadas por el municipio de Chinácota y por la Inspección de Policía, “desconoc[en] el derecho a la igualdad y rompieron con el principio de confianza legítima de la [accionante] y, por tanto de las trabajadoras sexuales que laboraban en [el] establecimiento de comercio, al no haber provisto medidas para asegurar la continuidad del ejercicio de la actividad económica y del trabajo en condiciones dignas [sic], tras su sellamiento arbitrario”[37]. 18. La señora Delgado Ramírez pidió tener en cuenta que las trabajadoras sexuales del Establecimiento, en su criterio, merecían una especial protección constitucional porque se trataba de un grupo de personas tradicionalmente marginadas y discriminadas, en razón de la actividad que ejercían y de los estereotipos negativos que, dijo, las invisibilizaban y excluían socialmente. 19. Por otro lado, puso de presente que no “se ha aprobado el nuevo EOT ni con la expedición de un acuerdo municipal o acto administrativo donde se reglamente el ejercicio de la prostitución o por lo menos, si existe, no se ha socializado con los directamente implicados”[38]. 3. Respuesta de la entidad accionada 20. Mediante auto del 11 de julio del año 2016, el Juzgado Promiscuo Municipal de Chinácota admitió la demanda y dispuso la vinculación de la Inspección de Policía de Chinácota, a la que le otorgó un término de tres (3) días para intervenir dentro del proceso. 21. La Inspección de Policía de Chinácota solicitó que se declarara la improcedencia de la acción. Argumentó que las decisiones cuestionadas podían ser demandadas ante el juez contencioso administrativo[39]. 22. El municipio de Chinácota consideró que la tutela era improcedente debido a que los actos administrativos objeto de controversia debieron ser cuestionados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin perjuicio de lo anterior, la entidad territorial pidió tener en cuenta que el procedimiento administrativo había sido tramitado con apego al debido proceso y en él se habían surtido las instancias procesales pertinentes. 23. Agregó, frente a la presunta vulneración al derecho al trabajo, que la actora y sus empleadas podían desarrollar sus actividades en “un lugar alejado del caso urbano”[40], por ejemplo, “desde el lugar en que lo prestó por más de 80 años”[41]. Al referirse a la presunta trasgresión del derecho a la igualdad, la entidad territorial señaló que “no existe en el centro del Municipio de Chinácota ningún otro prostíbulo al cual sí se le permita su funcionamiento”[42]. 4. Decisiones objeto de revisión 24. En sentencia del 26 de julio del año 2016, el Juzgado Promiscuo Municipal de Chinácota declaró improcedente la acción de tutela[43]. Consideró que la decisión de la administración debía controlarse ante su juez natural: el juez de lo contencioso administrativo, el que podía, incluso, decretar la suspensión provisional de los actos cuestionados. 25. Agregó que el procedimiento administrativo se había surtido en debida forma y que a la actora se le habían respetado sus garantías. Además, que no era posible considerar que en el proceso sub examine se hubiese consolidado una legítima confianza en favor de la parte demandante, primero, porque las pruebas documentales del expediente no demostraban que el Establecimiento hubiese estado funcionando en el mismo lugar por “más de ochenta (80) años” y, segundo, debido a que, de todos modos, las autoridades siempre conminaron a la actora a cumplir los requisitos legales para el funcionamiento de aquel. Estos últimos, precisó, no se cumplieron. 26. La accionante no impugnó la decisión de primera instancia. 5. Trámite ante la Corte Constitucional 27. El expediente fue seleccionado para revisión por medio del Auto del 25 de noviembre de 2016, proferido por la Sala Once de Selección de la Corte Constitucional. El proceso se repartió a la Sala Sexta de Revisión. 28. Mediante Auto del 15 de diciembre de 2016[44], el magistrado sustanciador del caso, por una parte, solicitó información adicional a las partes y terceros y, por la otra, invitó a intervenir a distintas ONG[45] y universidades[46]. 5.1. Sentencia T-073 de 2017 29. Mediante la sentencia T-073 del 6 de febrero de 2017, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional confirmó la decisión del juez de instancia, en lo relativo al derecho fundamental al debido proceso, y la revocó frente al derecho al trabajo en conexidad con el mínimo vital. Con relación a lo primero, consideró que la acción de tutela no satisfacía el requisito de subsidiariedad, pues el proceso contencioso administrativo era idóneo para su garantía. Con relación a lo segundo, amparó las citadas garantías en favor de la accionante y del Establecimiento y, en consecuencia, dejó sin efectos la resolución del 13 de junio de 2016 y ordenó “la inmediata apertura de este establecimiento”[47], en los siguientes términos: “[…] siempre y cuando cumpla a cabalidad con las normas de policía y administrativas, diferentes a las de uso del suelo. Además, deberá funcionar únicamente en horario nocturno, de manera que no se crucen las labores del negocio con las del colegio, y sus actividades tendrán que realizarse, en su totalidad, al interior del establecimiento. Asimismo, si el colegio tiene que realizar alguna actividad nocturna, como grados o reuniones de padres de familia, deberá informarlo al establecimiento para que este último deje de funcionar en las horas en las que la institución educativa realice la actividad correspondiente”[48]. 30. Con relación al derecho a la igualdad, se dijo que si bien no se había demostrado su vulneración, lo cierto era que “la Alcaldía debe garantizar la integración e inclusión de este tipo de establecimientos, sin invisibilizarlos[,] [g]arantizando así las condiciones necesarias para que estas mujeres, dueña y prostitutas, puedan desempeñar su labor en condiciones de dignidad, seguridad y libertad”. 31. La orden de amparo del derecho al trabajo en conexidad con el mínimo vital se fundamentó en dos razones: de una parte, que los establecimientos de comercio destinados al trabajo sexual “no tienen una zona en la cual funcionar dentro del Municipio de Chinácota con plena legalidad y seguridad jurídica, ya que en cualquier punto que se ubiquen podrían llegar a ser removidos porque, conforme al mismo EOT, no son compatibles con ninguno de los usos del pueblo”[49]. De otra parte, que la administración afectó el principio de confianza legítima: “Adicionalmente, es necesario observar que el nuevo destino se ubica a dos cuadras de distancia y que, en la medida en que el EOT del Municipio no dispone de ningún espacio para esta clase de comercios, no le hubiese sido posible ubicarse en ningún sitio diferente sin violar las normas de espacio público, haciéndole imposible continuar con su negocio, cumplir la normativa y obtener la autorización de venta de bebidas alcohólicas. || En consecuencia, la administración misma, a través de su omisión en la regulación de actividades comerciales de alto impacto en el EOT y su acción a la hora de sancionar a la señora Nelcy Esperanza Delgado por prestar servicios en un inmueble que amenaza a ruina, llevó a esta última a elegir entre su vida e integridad física, y la de sus empleadas y visitantes, y la de mudarse, confiando en que la historia de su negocio y la justificación del daño del inmueble no la llevarían a vulnerar las normas de uso de suelo. || Lo anterior plantea una afectación a la confianza legítima que el ciudadano deposita en la administración. Ya que, buscando cumplir una orden de esta, se termina encontrando con que bien hubiese obedecido o desconocido la determinación, del ente competente, el resultado terminaría siendo el mismo: el cierre de su establecimiento y la consecuente vulneración de su derecho al trabajo y mínimo vital. || Donde quiera que se hubiese ubicado, la Taberna Barlovento estaba destinada a vulnerar las normas de espacio público y terminaría sancionada, o cerrada. Su dueña, el núcleo familiar de esta y sus empleados se verían afectados en su sostenibilidad financiera, al ver cerrado su lugar de trabajo, y los derechos fundamentales de estos quedarían indudablemente vulnerados. O bien podrían haberse quedado donde estaban y ver afectados sus derechos a la vida e integridad física”[50] (negrillas propias). 32. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala Sexta de Revisión reconoció que la accionante tenía una serie de deberes, dentro de los cuales resaltó: (i) que en el Establecimiento se garantizaran condiciones de dignidad, seguridad, sanidad y salubridad adecuadas para las personas que realizaran trabajos sexuales; (ii) que se garantizara a las trabajadoras todas las prestaciones sociales y laborales, especialmente la afiliación al sistema de salud, pensiones y riesgos laborales, así como el reconocimiento de prestaciones sociales como cesantías y prima de servicio[51]. 5.2. Auto 449 de 2017, que declaró la nulidad de la sentencia T-073 de 2017 33. En su condición de alcaldesa del municipio de Chinácota (accionado), Nubia Rosa Romero Contreras solicitó la nulidad de la sentencia T-073 de 2017. Propuso la causal de desconocimiento del precedente constitucional. Justificó la solicitud en las siguientes 2 razones: (i) el desconocimiento de las competencias municipales sobre uso del suelo para actividades de “alto impacto” (como la prostitución), dando lugar a un caos del ordenamiento territorial; y (ii) la omisión de valorar la autonomía que la Constitución les garantiza a los municipios en materia de ordenamiento territorial. 34. Esta segunda razón la fundamentó en: (a) el alcance que a la autonomía municipal le había otorgado la jurisprudencia constitucional, en particular en las sentencias C-931 de 2006 y T-445 de 2016; a partir de estas, consideró que la planeación y el ordenamiento territorial constituían elementos fundamentales de la autonomía de las entidades territoriales; (b) en el alcance de la sentencia C-192 de 2016, según el cual si las modificaciones de los usos del suelo resultaban arbitrarios o implicaban una afectación desproporcionada de los intereses de los particulares, estos últimos podían acudir a acciones como la de reparación directa; y (c) que la sentencia cuya nulidad se solicitó desconocía que, conforme a lo establecido en la Ley 1454 de 2011, el ordenamiento territorial era un instrumento de planificación que ponía en cabeza de los municipios la competencia para formular, adoptar y reglamentar los usos del suelo en áreas urbanas y rurales. 35. Mediante el Auto 449 del 30 de agosto de 2017[52], la Sala Plena de la Corte Constitucional declaró la nulidad de la sentencia T-073 del 2017 y ordenó que se adoptara una nueva decisión. Consideró que la sentencia de la Sala Sexta de Revisión había desatendido los precedentes constitucionales, por una parte, sobre competencias municipales acerca de ordenamiento territorial[53] y, por la otra, acerca de la relatividad del derecho de propiedad frente a las normas de ordenamiento territorial[54]. 36. En el citado auto, sobre lo primero se concluyó que, “se desatendieron los precedentes constitucionales sobre competencias municipales para la organización del territorio, y la necesaria ponderación entre la autonomía territorial y los derechos fundamentales comprometidos en esta ocasión, para el establecimiento de las zonas específicas de tolerancia de manera planificada”[55]. Para el pleno de la Corte, la Sala de Revisión omitió analizar asuntos relevantes que fueron estudiados en la sentencias C-931 de 2006 y T-445 de 2016, como era “el alcance de la autonomía de los entes territoriales, que comprende el manejo, a través de órganos propios, de los asuntos locales o municipales, la regulación de usos del suelo, el cual abarca esquemas de ordenamiento territorial al implicar una serie de acciones políticas y administrativas, de planificación, de participación y de articulación, que resultan fundamentales para el desarrollo territorial organizado y la vida de los pobladores”[56] (negrillas propias). 37. En cuanto a la segunda consideración, señaló que la Sala Sexta de Revisión había pasado por alto que, según la sentencia C-192 de 2016, el derecho de propiedad no era absoluto y podía ser restringido por las autoridades municipales en la regulación de los planes de ordenamiento territorial. En la decisión se concluyó: “En la sentencia C-192 de 2016 la Corte se pronunció sobre algunas expresiones de los artículos 23 y 24 de la Ley 1617 de 2013. En dicha decisión al examinar los derechos adquiridos en relación con el uso del suelo, desde el contexto de la no intangibilidad de las normas del plan de ordenamiento territorial distrital se reiteró que ‘el entendimiento constitucional sobre el punto que debe proceder y primar, como regla general, sobre el asunto aquí dilucidado, […] no es otro que el de la no intangibilidad de las normas del POTD y la relatividad del derecho de propiedad frente a las mismas’ (punto 8.17.). También se afirmó que ‘en casos en los cuales la modificación de los usos del suelo por parte de las autoridades públicas, en ejercicio de sus competencias normativas, resulte arbitraria, abusiva o discriminatoria o pueda significar un impacto desproporcionado en los intereses de los titulares de licencias o de los propietarios de inmuebles edificados al amparo de dichas licencias, el particular, tiene la posibilidad de formular una pretensión de reparación por el eventual daño antijurídico’ (punto 8.25.).”[57] 5.3. Otras actuaciones procesales en sede de revisión 38. Notificado el Auto 449 de 2017, el expediente pasó al despacho del magistrado ponente para redactar la sentencia sustitutiva. El referido magistrado, por su parte, mediante autos del 19[58] y el 23[59] de febrero de 2018, solicitó información adicional[60] a las partes y terceros; dispuso, además, la vinculación del Concejo Municipal de Chinácota y del Consejo Territorial de Planeación, a los que se les otorgó un término de dos (2) días para intervenir. 39. El Consejo Territorial de Planeación de Chinácota informó sobre los antecedentes del Establecimiento y aclaró que su propietaria “no cumplió los requisitos legales para continuar prestando la actividad económica”[61]. 40. El Concejo Municipal de Chinácota informó que el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) se encontraba contenido en el Acuerdo No. 09 de 2003, ajustado y modificado por el Acuerdo No. 006 de 2011. Además, comunicó a la Corte que “a la fecha no se ha[bía] reglamentando el uso de suelos compatible con la prestación de servicios sexuales, en razón a que a la fecha el EOT no se ha[bía] modificado”[62]. 41. Mediante el Auto 444 del 11 de julio de 2018, la Sala Plena de la Corte convocó a la audiencia pública solicitada por la Procuradora Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia. Igualmente, suspendió los términos procesales en los términos del artículo 64 del Reglamento Interno -Acuerdo 02 de 2015-. Diferentes entidades, profesionales, académicos y ONG’S asistieron a la diligencia y sus intervenciones se encuentran en los 4 anexos del expediente[63]. 42. En sesión del 14 de febrero del año 2019, la ponencia presentada no fue acogida por la mayoría de la Sala. En consecuencia, en auto del 26 del mismo mes y año[64], el expediente fue remitido al despacho del suscrito magistrado ponente para elaborar el nuevo texto de la decisión aprobada por el pleno de la Corte[65]. 43. Es del caso precisar que, mediante Oficio del 5 de marzo de 2019, el suscrito magistrado ponente le solicitó a la Sala Plena que concediera el término adicional de treinta (30) días al que se refiere el inciso 2º del artículo 36 del Reglamento Interno. Esta solicitud fue aceptada por el pleno de la Corte. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 44. La Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por el inciso 3° del artículo 86 y el numeral 9° del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991. Igualmente, mediante el Auto 449 del 30 de agosto de 2017, la Sala Plena asumió el conocimiento del expediente de la referencia, razón por la cual es competente para proferir la presente providencia. 2. Del análisis de los requisitos de procedencia de la acción de tutela 45. La tutela fue concebida como un mecanismo de protección inmediato, oportuno y adecuado para los derechos fundamentales, frente a situaciones de amenaza o vulneración, ya fuera por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos excepcionales. De lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991 se ha considerado, pacíficamente, por esta Corte, que son requisitos para la procedencia o estudio de fondo de la acción de tutela la acreditación de legitimación en la causa por activa y por pasiva (infra num. 2.1), un ejercicio oportuno -inmediatez- (infra num. 2.2.) y un ejercicio subsidiario (infra num. 2.3). 46. El estudio de estas tres exigencias constitucionales es relativo a cada una de las razones que fundamentan la protección de los derechos fundamentales cuya protección se solicita, a saber: si la decisión adoptada por las autoridades públicas accionadas, consistente en suspender temporalmente las actividades del Establecimiento, desconoció los derechos (i) al debido proceso, pues se trató de una actuación al margen del procedimiento legal dispuesto, (ii) a la igualdad, pues fue una medida que no se impuso a otros establecimientos en similares circunstancias y (iii) al trabajo en conexidad con el mínimo vital y el libre desarrollo de la personalidad, pues se restringió el desarrollo de una actividad lícita. 2.1. Legitimación en la causa 47. En el presente caso se cumplen los requisitos de legitimación en la causa, tanto por activa como por pasiva[66]. Por una parte, las pruebas del expediente, especialmente la documental que obra en el folio 37 del expediente, dan cuenta de que la señora Nelcy Esperanza Delgado Ramírez es la propietaria del establecimiento de comercio “Taberna Barlovento Chinácota”. De otra parte, la acción se interpuso en contra del municipio de Chinácota y la Inspección de Policía de Chinácota, que, mediante actos del 5 de febrero y del 13 de junio de 2016, respectivamente, ordenaron la suspensión temporal del funcionamiento de dicho negocio. 48. Sin perjuicio de lo dicho, la Sala considera que la accionante no tiene legitimidad en la causa para agenciar los derechos fundamentales de las mujeres que ejercían la prostitución en el Establecimiento de su propiedad. Esta ciudadana, por una parte, no manifestó, de forma expresa, actuar en calidad de agente oficiosa de tales personas y, por el otro, aun aceptando que sí lo hubiese hecho de forma tácita, lo cierto es que no aportó elementos de juicio que le permitan a la Sala establecer que dichas personas, como titulares de sus derechos fundamentales, no podían acudir al proceso de forma directa. 49. De las pruebas aportadas al expediente, así como del análisis de las circunstancias en las que se dieron los hechos objeto de controversia, no se puede concluir que alguna de las 15 mujeres que ejercían la prostitución en el Establecimiento se encuentren en una situación concreta que les impida acudir directamente ante los jueces de tutela. Por el contrario, en el memorial aportado por la actora el 20 de junio de 2017[67] informa que, “ya no está en contacto con [las mujeres], que desconoce [su] situación socio-económica de cada una y que solo cuenta con el nombre de 9 de ellas”[68]. De esto se puede concluir que la accionante no tiene relación alguna con tales mujeres y, en consecuencia, no le es posible indicar si tendrían interés o no en el amparo de los derechos que invoca, en las circunstancias por ella descritas. 50. En consonancia con el artículo 86 de la Constitución, el inciso 2º del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 reconoce que la acción de tutela puede ser ejercida por un tercero que alegue actuar como agente oficioso[69] del titular de los derechos en litigio. Sin embargo, esto únicamente es posible si el tercero que demanda, por una parte, manifiesta expresamente estar actuando en dicha condición[70] y, por la otra, demuestra las circunstancias le impiden al afectado ejercer la defensa de sus derechos de forma directa o por intermedio de apoderado[71]. Estos requisitos, se insiste, no se acreditan en el expediente. 51. En materia de tutela, entonces, “no se pueden agenciar derechos ajenos cuando no se comprueba la imposibilidad del titular de los mismos para ejercer su propia defensa, bajo el entendido de que solo este puede disponer de sus derechos y propender su protección a través del amparo”[72]. Esto último, con el objeto de evitar que cualquier persona, so pretexto de agenciar los derechos de otro, pueda beneficiarse al ver satisfechos sus propios intereses o, igualmente, conseguir decisiones que contraríen la voluntad del sujeto cuyos derechos el demandante dice agenciar ante los jueces de tutela. 52. A similares conclusiones puede arribarse en lo relacionado con la posible vulneración de los derechos del establecimiento de comercio Taberna Barlovento Chinácota, primero, porque no es sujeto de derechos fundamentales (de manera contraria a lo expuesto en la sentencia que se anuló); segundo, porque a pesar de la suficiencia de la razón anterior, la accionante no informó que estuviera actuando como representante de dicho ente y, finalmente, porque en la demanda de tutela sí manifestó, de forma expresa, que actuaba como “madre cabeza de familia y víctima del conflicto armado”[73] y como abuela de una “nieta huérfana (…) a su cargo”[74]. Esto, para esta Sala, se traduce en la intención de la actora de reclamar solo sus derechos e intereses. 53. Teniendo en cuenta lo anterior, y solo en caso de superarse el estudio de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, la Corte Constitucional limitará el análisis del caso sub examine a la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la accionante. 2.2. Inmediatez 54. En cuanto a la inmediatez, la acción se ejerció de manera oportuna, si se tiene en cuenta que entre la notificación de la última decisión administrativa que se cuestiona en este proceso, adoptada por la Alcaldía del municipio de Chinácota (notificada mediante aviso del 28 de junio de 2016), y la presentación de la acción de tutela (11 de julio de 2016) transcurrieron 13 días, periodo que se considera razonable, según el precedente de esta Corte[75]. 2.3. Subsidiariedad 55. La Constitución Política caracteriza la tutela como un mecanismo subsidiario frente a los demás medios de defensa judiciales ordinarios, los cuales constituyen, entonces, instrumentos preferentes a los que deben acudir las personas que buscan la protección de sus derechos subjetivos e intereses, tal como lo disponen el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 1 del artículo 6 y el inciso 1° del artículo 8 del Decreto 2591 de 1991[76]. 56. En relación con el caso en concreto, advierte la Sala que la acción de tutela se orienta a controvertir las decisiones adoptadas por la Alcaldía y la Inspección de Policía del municipio de Chinácota del 5 de febrero y del 13 de junio de 2016, respectivamente. 57. Para tal fin, la accionante cuenta con otro medio de defensa para la protección de sus derechos fundamentales, por cuanto, de conformidad con lo prescrito por los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), los jueces contencioso administrativos tienen competencia para pronunciarse acerca de la legalidad de los actos dictados por las autoridades accionadas y, de ser el caso, ordenar el restablecimiento de los derechos afectados. Para la Sala, los actos proferidos por las autoridades accionadas son susceptibles de ser demandados ante los jueces de lo contencioso administrativos, primero, porque se trata de decisiones unilaterales, en ejercicio de función administrativa (en la modalidad de funciones policivas de la administración) y que producen efectos jurídicos concretos (la suspensión temporal de actividades del Establecimiento) y, segundo, porque no resuelven una controversia entre particulares. No se trata, pues, de actos dictados en juicios de policía. En consecuencia, los mecanismos idóneos para acceder a las pretensiones de la accionante son el medio de control de simple nulidad o el de nulidad y restablecimiento del derecho[77]. 58. Sin embargo, en el presente asunto dichos medios no son eficaces, en los términos del numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, pues el cuestionamiento a la juridicidad de los actos administrativos demandados se hace consistir en la presunta omisión del municipio de Chinácota de regular la prestación de servicios sexuales[78], lo que, según indicó la accionante, se tradujo en la imposibilidad de obtener el permiso de funcionamiento que le fue exigido, por cuanto el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) no incluía un uso de suelos compatible con el ejercicio de la prostitución. En este caso, el restablecimiento del derecho que pudiera ordenar el juez contencioso administrativo es limitado, pues no podría valorar la citada omisión en que habrían incurrido las autoridades administrativas demandadas como un presunto vicio de legalidad de los citados actos administrativos. 59. Sin perjuicio de lo dicho, la Sala Plena considera necesario precisar que los jueces ordinarios son los primeros llamados y facultados para proteger los derechos fundamentales de los usuarios de la justicia, pues no es de reserva del juez constitucional su protección. Esta corresponde a todos los jueces de la República, con independencia de la jurisdicción que ejerzan. 3. Problema jurídico del caso 60. Por superar las exigencias de procedibilidad, le corresponde resolver a la Sala el siguiente problema jurídico: si la suspensión temporal de las actividades del Establecimiento vulneró los derechos fundamentales incoados por la parte demandante, primero, por actuar al margen del procedimiento legal establecido y en detrimento de las garantías procesales de los involucrados; segundo, por constituir una medida que, al parecer, no se impuso a otros establecimientos en similares circunstancias y, tercero, debido a que se comprometió el derecho al trabajo en conexidad con el mínimo vital y al libre desarrollo de la personalidad, ante la exigencia de acreditar ciertos requisitos legales para continuar con el funcionamiento de aquel. 4. Análisis del problema jurídico del caso 61. La resolución del problema jurídico del caso supone, por una parte, el análisis del procedimiento administrativo de suspensión temporal de actividades del Establecimiento, con miras a determinar si las autoridades accionadas vulneraron las garantías del debido proceso administrativo (primera parte del problema jurídico, numeral 4.1 infra). Por otra parte, a partir de la regulación del uso del suelo en el municipio de Chinácota, analizar si dicha medida comprometió los derechos fundamentales de acceso al trabajo en condiciones dignas, en conexidad con el mínimo vital y al libre desarrollo de la personalidad y a la igualdad (segunda parte del problema jurídico, numeral 4.2 infra). 4.1. Análisis de la primera parte del problema jurídico sustancial: de la presunta vulneración de las garantías al debido procedimiento administrativo 62. La Constitución Política reconoce que el debido proceso se debe aplicar a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (artículo 29). Esta garantía, incluso, ha sido reconocida en diferentes instrumentos internacionales. Dentro de estos, el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[79], 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[80], 8 y 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 18 (XVIII) de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre. 63. En materia policiva, las garantías del debido proceso son tan variadas como los fenómenos que les dan origen. Con todo, desde una perspectiva genérica, la Corte Constitucional ha considerado que deben respetarse las siguientes garantías en su sustanciación[81]: (i) a conocer el inicio de la actuación[82], (ii) a que el procedimiento se adelante por la autoridad competente[83] y con pleno respeto de las formas propias de cada juicio[84], (iii) a ser oído durante el trámite[85]; (iv) a ejercer los derechos de defensa y contradicción[86]; (v) a presentar y controvertir pruebas[87]; (vi) a impugnar la decisión que adopte la Administración[88]; (vii) a que las decisiones se notifiquen en debida forma[89]; (viii) a que no se presenten dilaciones injustificadas[90] y (ix) a que las decisiones sean motivadas en debida forma[91]. 64. El proceso policivo inició el 1 de agosto de 2015, como lo demuestra el informe policial del folio 61 del cuaderno número 1 del proceso de tutela, y culminó el 5 de julio de 2016 con la ejecutoria de la decisión del 13 de junio de 2016, que resolvió el recurso de apelación, notificada mediante aviso fijado el 28 de junio de ese mismo año. Este se surtió por las autoridades competentes, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 228 del Decreto 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía), 70 del Decreto 522 de 1971, 320 del Decreto Ley 1333 de 1986 y, en lo aplicable, la Ley 1437 de 2011 (CPACA). 65. En efecto, las pruebas del plenario demuestran que el proceso inició[92] a instancia de la verificación que hicieron miembros de la Policía Nacional en el Establecimiento[93]. Que la accionante fue citada en los términos del artículo 76 del Decreto 522 de 1971[94]. Que ante su inasistencia a la Inspección de Policía, mediante la Resolución No. 2016-009 del 5 de febrero de 2016[95], el Inspector decidió de fondo el procedimiento[96] con base en el informe de policía. Que el recurso de reposición fue tramitado y resuelto según el trámite legal[97] en la Resolución No. 241.02 del 12 abril de 2016[98]. Finalmente, que mediante la Resolución No. 175 del 13 de junio de 2016, la alcaldesa del municipio de Chinácota resolvió el recurso de apelación[99]. En suma, advierte la Sala que las autoridades accionadas adelantaron el trámite policivo según el procedimiento señalado en el ordenamiento jurídico[100]. 66. Los 3 actos administrativos citados, visibles a folios 67, 68, 138 a 140 y 144 a 147 del cuaderno 1, fueron desfavorables a los intereses de la accionante. Todos ellos fueron debidamente motivados. Las autoridades tuvieron en cuenta, por una parte, que el Establecimiento no contaba con el permiso de funcionamiento que debía otorgarle la Secretaría de Planeación, pese a que el artículo 2º, literal “a”, de la Ley 232 de 1995 se lo imponía, y, por la otra, que la sola “comunicación de apertura de establecimiento de comercio” no era suficiente para que se entendiera surtida la autorización que se echaba de menos. 67. Por lo demás, advierte la Sala que la administración no le impuso a la accionante algún tipo de carga procesal que le impidiera ejercer sus derechos sustanciales. Así mismo, en la actuación policiva se respetaron los principios orientadores de las actuaciones administrativas, según lo dispuesto por el artículo 3º de la Ley 1437 de 2011, esto es, el debido proceso, imparcialidad, transparencia y publicidad, según se evidenció en los párrafos precedentes, y los de igualdad, eficacia y eficiencia. En relación con estos últimos, en el expediente no reposan elementos de juicio que permitan a la Sala inferir que en la actuación administrativa se hubiere discriminado a la accionante, que la decisión adoptada se hubiere producido por motivos personales de los funcionarios o que en otros procesos similares se hubieren adoptado decisiones distintas a las que se cuestionaron en esta tutela. Tampoco hay pruebas que permitan afirmar que el proceso administrativo no se adelantó de forma diligente, dentro de los términos legales y sin dilaciones injustificadas[101]. 68. Las pruebas del expediente, además, no permiten concluir que las autoridades accionadas le hubieren impedido a la actora cuestionar la nulidad de los actos que se hubiesen expedido con vulneración del debido proceso, así como tampoco que hubiesen violado la garantía de presunción de inocencia. 69. En suma, las autoridades accionadas, encargadas de la sustanciación del procedimiento policivo administrativo que condujo a la suspensión de actividades comerciales del Establecimiento no vulneraron las garantías del debido proceso de la accionante. Por tanto, la decisión atacada, consistente en suspender temporalmente las actividades del Establecimiento, no vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la parte demandante, primero, porque no se produjeo al margen del procedimiento legalmente establecido y, segundo, porque se respetaron las garantías procesales de la accionante durante su sustanciación. 4.2. Análisis de la segunda parte del problema jurídico: de la presunta vulneración del derecho de acceso al trabajo, en conexidad con los derechos fundamentales al mínimo vital, igualdad y libre desarrollo de la personalidad 70. El artículo 25 de la Constitución reconoce el derecho que tiene toda persona “a un trabajo en condiciones dignas y justas”. Este derecho guarda relación directa con otras garantías de rango constitucional pues, además de contribuir al sustento económico de las personas y sus familias, el trabajo constituye una herramienta para desarrollar el proyecto de vida[102] de quienes decidieron escoger una profesión u oficio (artículo 26 C.P.). El trabajo, pues, goza de la especial protección del Estado. 71. Esta Corte[103] ha tenido la oportunidad de precisar que dicha protección se predica de la actividad laboral subordinada[104] e, igualmente, del trabajo independiente. En ambos casos, para la Corte[105], el mandato constitucional de protección impone dos tipos de obligaciones al Estado: de una parte, la de promover condiciones de acceso al trabajo y, de la otra, la de vigilar que las relaciones de trabajo se desarrollen en condiciones de dignidad y justicia, especialmente cuando las mismas se desarrollan en escenarios de subordinación y dependencia y, en general, en todos aquellos casos en los que el trabajador sea considerado una “parte débil”. 72. La protección constitucional también se predica de otras modalidades de trabajo: (i) miembros de cooperativas de productores; (ii) trabajadores familiares auxiliares; (iii) trabajadores que no pueden clasificarse según la situación en el empleo; y (iv) empleadores[106]. En el caso de los empleadores, resulta importante distinguir entre el empleador que satisface una necesidad propia sin perseguir ánimo de lucro (es el caso de quien contrata una persona para ejecutar actividades domésticas); el empleador independiente que contrata a una o varias personas para cumplir con las obligaciones a las que se ha comprometido; y, por último, el empleador que genera trabajo en el marco de la libertad de empresa. 73. Esta distinción es de la mayor importancia debido a que en este último caso la relación obligacional que surge en torno al derecho al trabajo se modifica y con ello las hipótesis en las que el Estado puede afectar los derechos de los trabajadores. En efecto, al empleador-empresario le corresponde garantizar condiciones de dignidad y justicia a sus empleados. Al Estado, por su parte, le compete, por un lado, vigilar el cumplimiento de las normas laborales y de seguridad social y, por el otro, fomentar el acceso a medios de trabajo e, igualmente, el desarrollo y promoción de la empresa, esto es, el ejercicio de la libertad económica de que trata el artículo 333 de la Constitución Política. Esta, además de la libre competencia, protege la libertad de empresa, que corresponde a aquella libertad que se reconoce a todos los ciudadanos de realizar actividades económicas, dentro del marco constitucional y legal[107]. 74. A juicio de la Sala, el caso de la accionante se enmarca en esta última hipótesis. Las pruebas del expediente dan cuenta de que la actora es propietaria de un establecimiento de comercio dedicado el expendio de bebidas alcohólicas[108] y a la intermediación de actividades de prostitución[109], actividades económicas de las que derivaba una utilidad. Su caso, entonces, debe ser analizado desde la perspectiva de la libertad de empresa, dado que, como se indicó en el numeral 2.1 supra, únicamente la actora está legitimada en la causa por activa. Así las cosas, en lo que tiene que ver con la accionante, entonces, no resultan relevantes los deberes estatales de promover condiciones de acceso al trabajo y de vigilar que las relaciones de trabajo se desarrollen en condiciones de dignidad y justicia (en relación con ella, en su calidad de empresaria). Otro sería el enfoque si la Sala hubiese debido analizar la situación del grupo de 15 mujeres que ejercían la prostitución en el Establecimiento de la accionante. 75. La libertad de empresa es un derecho prima facie y, como tal, puede ser objeto de desarrollos legales[110], limitaciones legislativas[111] y, en general, de intervenciones estatales[112]. Según se ha reiterado en la jurisprudencia constitucional[113], una intervención estatal se justifica si “pretende conciliar los intereses privados presentes en la actividad empresarial de los particulares, con el interés general que está involucrado en dicha actividad”[114]. Esta, además, tal como lo ha considerado la Corte, se ejerce, en un “marco económico ontológicamente cualificado, que parte del reconocimiento de la desigualdad social existente (art. 13), de la consagración de ciertos y determinados valores como la justicia y la paz social, principios como la igualdad y la solidaridad, y derechos y libertades civiles, sociales, económicos y culturales que conforman la razón de ser y los límites del quehacer estatal”[115]. 76. En lo relacionado con la actividad de la prostitución, la libertad de empresa ha sido limitada por el legislador, al menos, de tres formas: 77. (i) De conformidad con el artículo 84 del Código de Policía y de Convivencia, aprobado mediante la Ley 1801 de 20016, es prohibido “desarrollar actividades económicas relacionadas con el ejercicio de la prostitución, alrededor de hospitales, hospicios, centros de salud, centros que ofrezcan el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media, superior o de educación para el trabajo y desarrollo humano, o centros religiosos” (negrillas propias). 78. (ii) Según dispone el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 1º de la Ley 902 de 2004, los “planes de ordenamiento territorial de los municipios y distritos, no podrán establecer usos compatibles entre servicios de alto impacto referidos a la prostitución y actividades afines, con usos para vivienda y dotacionales educativos” (negrillas propias). Esta norma fue reglamentada por el Decreto 4002 de 2004, que en su artículo 2 dispone: “Artículo 2°. Incompatibilidad y localización. En los Planes de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen no se podrán establecer como permitidos, los usos que comprendan servicios de alto impacto referidos a la prostitución y actividades afines, en las áreas, zonas o sectores en donde se prevea el desenvolvimiento del uso residencial o cualquier tipo de uso dotacional educativo, independientemente de que alguno de estos últimos se contemple con carácter de principal, complementario, compatible o restringido, o mezclado con otros usos. || El desarrollo de los servicios de alto impacto referidos a la prostitución y actividades afines, deberá regularse de manera especial en los Planes de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que los desarrollen o reglamenten, los cuales precisarán los sitios específicos para su localización, las condiciones y restricciones a las que deben sujetarse. || En caso de presentarse colindancia entre las áreas, zonas o sectores donde se permitan los usos residencial e institucional educativo con aquellas áreas, zonas o sectores donde se prevea la ubicación de los usos de alto impacto referidos a la prostitución y actividades afines, los Planes de Ordenamiento o los instrumentos que los desarrollen o complementen, deberán prever las situaciones en las que priman los usos residencial e institucional educativo sobre los usos incompatibles enunciados en el presente artículo. || Parágrafo. Para la delimitación de las áreas, las zonas o los sectores en los que se permitan los servicios de alto impacto referidos a la prostitución y actividades afines se tendrán en cuenta las características y las formas de convivencia de cada municipio o distrito” (negrillas y subrayas propias). 79. (iii) En el momento en el que se surtió el procedimiento policivo, se encontraba vigente el artículo 2º de la Ley 232 de 1995[116], según el cual, “es obligatorio para el ejercicio del comercio que los establecimientos abiertos al público (…) [c]umplir con todas las normas referentes al uso del suelo”. 80. En el caso del municipio de Chinácota el uso del suelo se encuentra regulado en el artículo 9º del Acuerdo No. 013 del 27 de junio de 2006[117] y en el Esquema de Ordenamiento Territorial, contenido en el Acuerdo No. 006 del 11 de julio del 2007. Los usos del suelo urbano en la mencionada entidad territorial son los siguientes[118]: SÍMBOLO DESCRIPCIÓN ÁREA Ha. APRH ÁREA DE PROTECCIÓN DE RECURSO HÍDRICO 37.44 ARA ÁREAS RECREATIVAS 4.46 ZRT ZONA DE ALTO RIESGO TECNOLÓGICO 20.48 ZEU ZONA DE EXPANSIÓN URBANA 71.24 ZPE ZONA DE PROTECCIÓN ESCOLAR 2.16 ZAR-D ZONA DISPONIBLE DE VIS 6.46 ZIND ZONA INDUSTRIAL 2.14 ZINS ZONA INSTITUCIONAL 17.20 ZP-ARR ZONA DE PROTECCIÓN DE RECURSO HÍDRICO 48.9 ZAR1 ZONA RESIDENCIAL AISLADA Y DE BAJA DENSIDAD 93.29 ZAR3 ZONA RESIDENCIAL CENTRAL 66.38 ZAR4 ZONA RESIDENCIAL DE VIVIENDA DE INTERÉS 7.74 ZM ZONA RESIDENCIAL MIXTA 19.57 ZAR 5 ZONA RESIDENCIAL TÍPICA 6.15 ZAR2 ZONA RESIDENCIAL UNIFAMILIAR O BIFAMILIAR 47.91 81. En el momento de presentación de la acción de tutela e, incluso, para el momento en el que se convocó a la audiencia pública en el trámite de revisión (julio de 2018)[119], los instrumentos de ordenamiento territorial del municipio de Chinácota no se habían ajustado a las exigencias del inciso 2º del artículo 28.5 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 2º de la Ley 902 de 2004[120]. Para ese momento, entonces, la reglamentación del uso del suelo no permitía ni contemplaba zonas para la realización de “actividades de alto impacto” como la prostitución. 82. Además, no se encuentra probado que la accionante hubiere solicitado autorización para explotar un establecimiento de comercio dedicado a dicha actividad, pese a que el Inspector de Policía le había informado que debía hacerlo[121] “so pena de cierre del establecimiento” en el que se desarrollaba aquella[122]. 83. Está debidamente probado, eso sí, que la accionante envió a la Secretaría de Planeación “comunicación de apertura de establecimiento”, por considerar que para el funcionamiento de un establecimiento de comercio no requería ningún tipo de autorización. Incluso, este fue el argumento principal del recurso de reposición que presentó en contra de la Resolución del 5 de febrero de 2016. En efecto, el apoderado de la actora recurrió la decisión de suspensión de actividades alegando que exigir un permiso de funcionamiento era contrario a “la ley antitrámite y del Decreto Nacional 1879 de 2008 [reglamentario de la Ley 232 de 1995]”. 84. Teniendo en cuenta lo dicho, considera la Sala que la litis del caso no gira en torno a establecer si el municipio tenía competencia para exigir licencias, permisos y certificaciones para registro y apertura de establecimientos comerciales, pues si el uso del suelo para el ejercicio de actividades como la prostitución no estaba regulado en el EOT de Chinácota, lo cierto es que carecía de sentido determinar si el Establecimiento cumplía o no con los requisitos de funcionamiento, en la medida en que podía partirse del supuesto de que no era así[123]. Lo que se debe determinar, para resolver la segunda parte del problema jurídico del caso, por tanto, es si a dicha omisión regulativa se le puede atribuir la vulneración de los derechos fundamentales alegados. Para esto es necesario establecer si la suspensión de actividades se dictó en el marco de las restricciones legales a la libertad de empresa o si, por el contrario, se dio de forma ilegal y en perjuicio de la actora. 85. En criterio de la Sala Plena, la suspensión temporal de las actividades del Establecimiento se produjo como consecuencia directa de las restricciones que el Legislador ha impuesto, válidamente, a la libertad de empresa, en cuanto al ejercicio de la intermediación en materia de prostitución. 86. En ese sentido, las posibles consecuencias adversas de dicha suspensión, incluida la posible afectación de derechos subjetivos, no le son imputables a las entidades accionadas a título de vulneración de derechos fundamentales. Dos argumentos respaldan esta inferencia: (i) si bien es cierto que no existía una prohibición concreta en lo relacionado con el uso del suelo para el ejercicio de la prostitución, se insiste, porque la materia ni siquiera estaba regulada, también lo es que sí existía una incompatibilidad en cuanto a la localización del Establecimiento y, en consecuencia, un incumplimiento de las normas referentes al uso del suelo (infra núm. 4.2.1); y (ii) a la disposición constitucional contenida en el artículo 333 de la Constitución no es posible adscribir un derecho al libre ejercicio de la actividad empresarial de intermediación para actividades de prostitución y, mucho menos, un derecho fundamental a la regulación del suelo para su ejercicio (infra núm.. 4.2.2). 4.2.1 De las normas que establecen incompatibilidades con el uso del suelo 87. El predio en donde funcionaba el Establecimiento, tal y como quedó expuesto en la certificación expedida por la Secretaría de Control Urbano y Vivienda del municipio de Chinácota[124], se encuentra ubicado en una “Zona residencial central - ZAR 3”. Según el EOT del municipio, esta zona “corresponde al tipo de vivienda ubicada sobre la zona central de la ciudad, en la que se hallan ubicados muchos inmuebles que conforman el Patrimonio Arquitectónico y Cultural”[125](negrillas propias). 88. Igualmente, está debidamente probado que en el predio, “[p]or ser una zona de conservación especial, se permit[en] los usos de conservación y restauración y los usos: (…) a) principal: vivienda unifamiliar y multifamiliar; b) compatible: comercio[,] pequeña industria [y] centros educativos; c) condicionado: vivienda de interés social [y] centros de recreación; y d) prohibido: vivienda tipo ZAR1 y ZAR2 [y] plantas industriales”[126] (negrillas propias). Nótese que el predio se ubica en una zona residencial, esto es, de “casas en las que se vive” o “alojamiento colectivo de individuos”, según lo define el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española. 89. El artículo 15 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 1º de la Ley 902 de 2004, prohíbe los usos del suelo que comprendan servicios de alto impacto como la prostitución y actividades afines, en zonas d...