Sentencia SU-055 de 2018

SU055-18 Sentencia SU055/18 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN TUTELA-Configuración A partir de conceptos de derecho procesal, la jurisprudencia de este Tribunal ha precisado que la institución de la cosa juzgada constitucional, se configura a partir de triángulos procesales idénticos. En otras palabras, cuando en dos o más acciones de tutela se reúnan las mismas identidades de partes, causa petendi y objeto, puede entenderse que aquella institución se configura. ACCION DE TUTELA TEMERARIA Y PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA-De manera excepcional, la emisión de una sentencia judicial con efectos erga omnes puede constituirse como hecho nuevo para justificar la interposición de una segunda acción DERECHO A LA IGUALDAD Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Vulneración por autoridades judiciales al declararse inhibidas para analizar legalidad de oficio de comunicación de desvinculación por supresión del cargo, desconociendo precedente judicial del Consejo de Estado DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Al afectado solo le es exigible la demanda de los actos conocidos, la exigencia de demandar la legalidad de actos de incorporación que no son notificados, desconoce el principio de confianza legítima La exigencia de los jueces administrativos de demandar actos que no fueron puestos en conocimiento de los servidores desvinculados, también configura un defecto sustantivo por inadvertencia de la norma a aplicar (artículos 65 a 73 del CPACA sobre la forma de divulgar las decisiones de la administración), pues de hacerse, los funcionarios entenderían que los empleados afectados no tienen tal carga de demandabilidad y que si la misma existe sólo es posible predicarla de los actos conocidos, es decir, del general y del oficio, los que juntos constituyen la voluntad perfeccionada de la administración, la de la supresión parcial y la de la selección para no ser reincorporado en la nueva planta de persona JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO RESPECTO A LA POSIBILIDAD DE DEMANDAR OFICIOS DE COMUNICACION DE DESVINCULACION POR SUPRESION DEL CARGO-En el caso de reestructuración de entidad pública En el Consejo de Estado, existían tres posturas jurisprudenciales en relación con la posibilidad de demandar los oficios de comunicación en dichos procesos. De un lado, (i) aquella que sostenía que “(…) el oficio por el cual se comunicaba la supresión de los cargos en el proceso adelantado por la CARC era de naturaleza ejecutiva, esto es, que no contenía una verdadera decisión de la administración y que el Acuerdo No. 016 de 2002 no era demandable por contener unas disposiciones de carácter general y abstracto, lo que conllevaba a que debían demandarse los actos concretos de incorporación a la planta de personal como las resoluciones 1344 y 1345 de 15 de noviembre de 2002”; de otro lado, (ii) la posición defendida más recientemente, y expuesta por la mencionada Sentencia del 4 de noviembre de 2010, que sí permitía el enjuiciamiento de dichos oficios, “entendiendo que en virtud de la teoría del acto integrador el oficio de comunicación [era] el que particulariza la situación jurídica del servidor desvinculado por la reestructuración administrativa de la CARC, guardando cuidado en relación con el alcance de los cargos invocados”. Igualmente, (iii) se encontró una posición intermedia que permitía la demanda del acto general en conjunto con el oficio y otros actos de naturaleza particular, como actos de incorporación de otros empleados que hubieran reemplazado el empleo del afectado, por ejemplo. JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO RESPECTO A LA POSIBILIDAD DE DEMANDAR OFICIOS DE COMUNICACION DE DESVINCULACION POR SUPRESION PARCIAL DEL CARGO-Posiciones diversas El Consejo de Estado ha adoptado posiciones diversas frente al tema de la demandabilidad de oficios en procesos de supresión parcial (en un mismo acto general se suprime toda la planta pero se crean cargos bajo la misma denominación en una nueva planta de personal) cuando los actos de incorporación no han sido puestos en conocimiento de los servidores afectados. (i) De un lado, ha asumido posturas que no han tenido en cuenta la ausencia de notificación de los actos de incorporación, pese a que los jueces de instancia los han catalogado como definitorios de la situación de los servidores. (ii) Del lado contrario, también ha considerado que bajo el amparo del principio de confianza legítima, a los servidores desvinculados no debe exigírseles enjuiciar actos que no conocen ni que tampoco fueron exhibidos por la entidad como los causantes de su retiro. Finalmente, (iii) ha llegado ha plantear otras tesis como la posibilidad de demandar los oficios pero sólo como actos integradores del acto general, es decir como actos de ejecución, lo que implica que no tengan un contenido definitivo por sí solos ni sean los que originan la desvinculación del empleado. Esto último por ejemplo, podría impedir que los oficios fuesen ser blanco de vicios distintos a los alegados en relación con el acto general. DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Demandabilidad de los oficios de comunicación de desvinculación por supresión del cargo, depende del papel que representen en la cadena de actos que, a raíz de un proceso de reestructuración, culminen con la desvinculación de un servidor público DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Conclusión respecto al enjuiciamiento de los actos en procesos de reestructuración de planta de personal En relación con el servidor cuyo cargo se suprime, el efecto jurídico surge del acto complejo constituido por a. el acto de supresión, b. el acto de incorporación y c. la comunicación. (i) Sin embargo, dado que el acto de incorporación no le ha sido comunicado, al afectado sólo le bastaría con demandar los otros dos en orden a demostrar que con la supresión de su cargo no se mejoró el servicio y todo obedeció a una desviación de poder. Desde luego, este análisis no sólo requiere juicios estrictamente legales de los actos administrativos sino además los que se deriven de todos los elementos probatorios obrantes en el proceso y tendientes a demostrar el vicio alegado. Una eventual nulidad en ese sentido, sólo tendría efectos sobre la supresión de su cargo y el restablecimiento del derecho equivaldría a volver a crearlo sin afectar los actos de incorporación de otros, dado que no han sido demandados. (ii) En todo caso, si el servidor desvinculado decide demandarlos acusando que debería estar en uno de esos cargos en lugar de otra persona que fue nombrada allí por los actos de incorporación, la cuestión sería distinta. En otras palabras, el restablecimiento de su derecho en consonancia con su pretensión, no daría como resultado que se le incorporara a la nueva planta autónomamente con la creación de su cargo sino que dicha incorporación se adelantara con el propósito de ocupar aquél cargo demandado a manera de “sustitución” DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia SEPARACION DEL PRECEDENTE-El funcionario judicial puede apartarse de su propio precedente o del precedente resuelto por el superior jerárquico, siempre y cuando explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones por las que modifica su posición PRECEDENTE VERTICAL-Requisitos para que el Juez inferior pueda apartarse ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional respecto a la posibilidad de demandar oficios de comunicación de desvinculación por supresión del cargo ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defecto sustantivo, por inadvertencia de norma a aplicar sobre la posibilidad de demandar oficios de comunicación de desvinculación por supresión del cargo ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por configurarse cosa juzgada constitucional ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por incumplir requisito de inmediatez Referencia: Expedientes T-5.445.666, T-5.448.252, T-5.451.035, T-5.456.222 y T-5.685.087 Acciones de tutela presentadas por Dora Clemencia Corredor Medina contra el Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión- y el Juzgado 11° Administrativo de Descongestión de Tunja; Carlos Otto Pérez Oviedo contra el Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión-; Edgar Humberto Parra Peña contra el Consejo de Estado -Sección Segunda- y Tribunal Administrativo de Boyacá; Segunda Eloisa Abril Valcarcel contra el Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión- y el Juzgado 3° Administrativo de Tunja, y Gustavo Avellaneda Leal contra la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado 3° Administrativo del Circuito de Tunja. Magistrado Sustanciador: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciocho (2018). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, profiere la siguiente SENTENCIA Dentro del proceso de revisión de los fallos emitidos por los jueces de tutela, en primera y segunda instancia, respecto de las acciones de tutela presentadas por Dora Clemencia Corredor Medina contra el Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión- y el Juzgado 11° Administrativo de Descongestión de Tunja; Carlos Otto Pérez Oviedo contra el Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión-; Edgar Humberto Parra Peña contra el Consejo de Estado -Sección Segunda- y Tribunal Administrativo de Boyacá; Segunda Eloisa Abril Valcarcel contra el Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión- y el Juzgado 3° Administrativo de Tunja, y Gustavo Avellaneda Leal contra la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado 3° Administrativo del Circuito de Tunja. I. ANTECEDENTES Caso I. Expediente T-5.445.666. El 12 de agosto de 2015,[1] mediante apoderado judicial, la señora Dora Clemencia Corredor Medina presentó acción de tutela contra La Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado 11 Administrativo de Descongestión de Tunja y como vinculado el Departamento de Boyacá,[2] por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, y al acceso a la administración de justicia. 1.1. Hechos relevantes a) Mediante Decreto No.1844 del 21 de diciembre de 2001 expedido por el Gobernador de Boyacá, se determinó la modificación y la supresión de cargos de la antigua planta del personal de la administración central del Departamento y se estableció una nueva estructura. Entre otras transformaciones, se estableció que 217 empleos de profesional universitario código 340 grado 11, dejarían de existir[3]. Sin embargo, en el mismo acto general se crearon 283 cargos de la misma denominación.[4] b) Mediante oficio del 27 de diciembre de 2001, el Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá le informó a la demandante que su cargo de profesional universitario código 340 grado 11 había sido suprimido por el Decreto citado, y que dicha decisión producía plenos efectos a partir del 31 de diciembre de 2001. Igualmente, atendiendo las previsiones contenidas en el artículo 44 del Decreto Ley 1568 de 1998, se le comunicó que podía optar entre obtener la indemnización de que trata el artículo 137 del Decreto 1572 de 1998, o tener un tratamiento preferencial para ser incorporada en un cargo equivalente de la nueva planta, conforme a las reglas establecidas en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998. En todo caso, le fue advertido que, de haber elegido la opción de incorporación, si pasados 6 meses a partir de la supresión del cargo no hubiere sido posible aquella, le sería reconocida y liquidada la indemnización pecuniaria correspondiente.[5] c) Con motivo de dicha desvinculación, la peticionaria presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento de Boyacá buscando que tanto el Decreto 1844 de 2001 como el memorando del 27 de diciembre del mismo año, fueran declarados nulos. En efecto, acusó que el Decreto (i) no estaba motivado ni expresa ni suficientemente en “necesidades del servicio o modernización de la institución”[6], (ii) tampoco estaba basado en un estudio técnico serio, ni (iii) se había permitido la participación de los servidores en todo el proceso de supresión parcial. Asimismo, advirtió que su desvinculación tampoco había obedecido a un bajo rendimiento, puesto que siempre se había desempeñado como una excelente servidora pública por los casi 10 años que ocupó el cargo.[7] En ese sentido, concluyó que la decisión de la administración evidenciaba manifiesta “desviación de poder” y falsa motivación, especialmente si se reparaba en el hecho de que, en lugar de disminuir, los cargos de su denominación se habían incrementado y aun así, no había sido reincorporada. Complementariamente, la accionante señaló que el oficio del 27 de diciembre adolecía específicamente de vicios de competencia puesto que tal acto había concretado su desvinculación, razón para considerar el Director de Talento Humano de la entidad no tenía ninguna habilitación para asumir las funciones del nominador y dar por terminada la relación legal y reglamentaria con el servidor, decisión administrativa que, por demás, también carecía de motivación. Finalmente, precisó que estaba amparada por un “fuero circunstancial” al hacer parte de SINTRAGOBERNACIONES, Seccional Boyacá.[8] d) Mediante sentencia del 4 de junio de 2009, el Juzgado 11° Administrativo del Circuito Judicial de Tunja -Boyacá-, en primera instancia, resolvió negar las pretensiones de la demanda instaurada por la señora Corredor Medina. Argumentó que la peticionaria no había acreditado la autenticidad del acto de supresión, es decir, del Decreto 1844 de 2001, puesto que había aportado su contenido en copia simple pese a ser una norma de carácter local, motivo suficiente para considerar que no había probado el supuesto de hecho alegado, de conformidad con el entonces vigente artículo 177 del Código de Procedimiento Civil.[9] Así las cosas, en relación con el memorando del 27 de diciembre de 2001, indicó que, a diferencia del citado Decreto, éste no podía considerarse como un acto de supresión, puesto que simplemente se trataba de una comunicación y, en ese sentido, tampoco cabía considerar que el Director de Talento Humano hubiese usurpado competencias del nominador, al no haber sido él quien tomara la decisión sobre el cargo de la actora, sino simplemente el que la informara. Finalmente, en relación con la alegada protección sindical, advirtió que los sindicatos de empleados públicos, de conformidad con el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, no tenían la facultad de presentar pliegos de peticiones ni de celebrar convenciones colectivas de trabajo, motivo por el que la señora Corredor Medina no estaba amparada por el “fuero circunstancial” y, por lo mismo, la decisión de la administración sobre la reestructuración de la planta de personal del Departamento no requería consulta o autorización judicial previa.[10] d) El 16 de julio de 2010, la señora Corredor Medina presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, reiterando los argumentos de la demanda y agregando que dicho pronunciamiento, en el fondo, había sido de carácter inhibitorio, como quiera que no había advertido que el oficio del 27 de diciembre de 2001, a diferencia del Decreto 1844 de 2001 que simplemente ordenaba la supresión general y abstracta de 217 cargos de profesional universitario código 340 grado 11, sí había materializado su desvinculación y había generado los efectos perversos que le habían motivado a presentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.[11] e) El 17 de junio de 2015, el Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión- resolvió el recurso de apelación y modificó la decisión de primera instancia, indicando que si bien se negaban las pretensiones frente al Decreto 1844 de 2001,[12] se declaraban inhibidos para pronunciarse en relación con el oficio del 27 de diciembre del mismo año. Para fundamentar esta última determinación, la Sala explicó que cada proceso de supresión era único, motivo por el que para individualizar el acto administrativo que había afectado la situación de la actora era necesario tener en cuenta los parámetros que había desarrollado el Consejo de Estado sobre el tema, particularmente en el sentencia del 18 de febrero de 2010: “La regla general apunta a demandar el acto que afecta directamente al empleado, esto es, el que contiene en forma individual el retiro del servicio, de manera subjetiva y personal. Sin embargo, a pesar de esta claridad no siempre es diáfano el escenario; deben analizarse las situaciones fácticas y jurídicas en cada caso para definir el acto procedente, veamos grosso modo: 1. En el evento de que exista un acto general que defina la planta; un acto de incorporación que incluya el empleo, e identifique plenamente al funcionario y finalmente una comunicación; debe demandarse el segundo, esto es, el acto que extingue la relación laboral subjetiva y no por ejemplo la comunicación, porque es un simple acto de la administración, o de ejecución. 2. Si la entidad adopta la planta de empleos y no produce un acto de incorporación, pero expide un oficio dirigido a cada empleado que desea retirar; la comunicación se convierte en un acto administrativo que extingue la situación laboral subjetiva y por lo tanto se hace demandable (…)”[13]. En ese sentido, el Tribunal advirtió que dentro del plenario sí obraban diversos decretos de incorporación de otros funcionarios a cargos de “profesional universitario” como el que ocupaba la accionante[14], motivo por el que eran estos los susceptibles de demandarse y no el oficio de comunicación, pese a que éstos no se habían puesto en conocimiento de la señora Corredor Medina.[15] Agregó que el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ya había estudiado, en dos oportunidades, el tema de las desvinculaciones originadas en la reestructuración ordenada por el Decreto 1844 de 2001 expedido por el Gobernador de Boyacá,[16] en las que había precisado que el oficio no era el acto que afectaba la situación jurídica de los servidores, en tanto el Director de Talento Humano no tenía la competencia para desvincular a ningún funcionario y su labor se reducía a comunicar, precisamente, la determinación del Gobernador relacionada no sólo con la supresión de los cargos sino con las incorporaciones de otras personas a aquellos, siendo estas últimas las decisiones enjuiciables por contener la desvinculación real del empleado. Para ejemplificar la situación, el Tribunal señaló que “[si] en gracia de discusión pudiera anularse [el oficio], ello resultaría infructuoso, pues no tendría ningún efecto jurídico respecto a los actos que determinaron la supresión de cargos y la incorporación de [otros] funcionarios (…)”.[17] f) Acción de tutela que se revisa. Mediante apoderado judicial, la demandante presentó acción de tutela argumentando que la decisión del Tribunal había incurrido en diversos defectos por indebida valoración de las pruebas, exceso ritual manifiesto y desconocimiento del precedente, como quiera que había desnaturalizado el oficio del 27 de diciembre de 2001 al no haberlo reconocido como verdadero acto de desvinculación con plenos efectos jurídicos sobre su situación laboral particular. Asimismo, precisó que la Sala de Descongestión había ignorado diversos pronunciamientos del Consejo de Estado sobre el mismo asunto,[18] que señalaban que “el acto que había decidido retirar al [servidor] era el oficio sin número fechado el 27 de diciembre de 2001 y [que], en tal virtud el estudio de legalidad que se [solicitaba] (…) [debía] [recaer] sobre el [mismo].” Explicó que el Tribunal no había evitado un fallo inhibitorio como era su deber legal sino que, por el contrario, lo había estructurado deliberadamente al inaplicar dicho precedente, dejando de lado que los actos de incorporación de otros servidores no le eran oponibles al no haberle sido notificados[19] y desconociendo, de paso, el principio de confianza legítima con fundamento en el cual sólo estaba obligada a enjuiciar los actos que la entidad le había comunicado como los causantes de su despido. En relación con esto último, citó las sentencias T-446 de 2013, T-146 de 2014 y T-153 de 2015,[20] exponiendo que el Tribunal también había desconocido precedentes de distintas salas de revisión de esta Corporación, pues en aquellas oportunidades la Corte había amparado los derechos de empleados desvinculados en las mismas condiciones que ella, argumentando que respecto de los oficios de comunicación no operaba la inhibición y que a la luz del principio de confianza legítima no le era exigible la demanda de los actos de incorporación de otros sino únicamente los que la entidad le había notificado como indicativos de su despido. Finalmente, señaló que la decisión del Tribunal también había ido en contra de su propio precedente, pues en sentencias del 18 de noviembre[21] y del 16 de diciembre de 2009,[22] la Sala ya había accedido a pretensiones de demandas similares, anulando el citado oficio del 27 de diciembre de 2001. 1.2. Solicitud De acuerdo con los hechos anteriores, la peticionaria solicitó que se amparara su derecho al debido proceso frente a la exigencia de demandar actos que no conocía –los de incorporación- y se declarara que los fallos atacados no sólo habían “denegado justicia” sino que además habían quebrantado el principio de igualdad en la dispensa judicial al haber desconocido el precedente fijado por el Consejo de Estado y por esta Corte en las sentencias T-446 de 2013, T-146 de 2014 y T-153 de 2015. 1.3. Contestación de las autoridades judiciales demandadas y los vinculados 1.3.1. Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión-[23] El 4 de septiembre de 2015, los magistrados de la Sala de Descongestión del Tribunal solicitaron despachar desfavorablemente el amparo, haciendo uso de los mismos argumentos empleados en la sentencia atacada y precisando que una de las decisiones que la accionante alegaba como precedente aplicable al caso concreto (Consejo de Estado. Sentencia del 16 de febrero de 2012. Radicación No. 15001-23-31-000-2002-01804-01. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve) no se ajustaba a los hechos del mismo. Explicaron que mientras la desvinculación de la peticionaria había estado mediada por actos de incorporación de otras personas, la sentencia del Consejo de Estado de 2012 había estudiado el caso de una empleada cuya desincorporación se había generado sólo a partir de un acto general y un oficio de comunicación. 1.3.2. Gobernación de Boyacá[24] Mediante respuesta del 7 de septiembre de 2015, la Gobernación alegó falta de legitimación por pasiva y ausencia de responsabilidad en el presunto quebrantamiento de los derechos de la peticionaria, como quiera que se limitó a dar cumplimiento a los fallos judiciales del Juzgado y del Tribunal accionados. 1.3.2. Juzgado 11° Administrativo del Circuito de Tunja -Boyacá-[25] A través del oficio del 2 de septiembre de 2015, la Juez recordó las razones expuestas en las providencias atacadas y señaló que, pese la decisión formalmente inhibitoria, las sentencias se manifestaron respecto de todas las alegaciones planteadas en la demanda de nulidad. Asimismo, señaló que el Tribunal había aplicado precedentes de casos análogos a la situación de la peticionaria donde en efecto existían actos de incorporación, decisión que, si bien no podía ser de su agrado, no por ello se había incurrido en un desconocimiento del precedente. Explicó que, por el contrario, si se hubiera incurrido en un defecto de esta clase de haber aplicado al caso de la señora Corredor Medina los precedentes citados por ella en la acción de tutela. 1.4. Decisiones objeto de Revisión 1.4.1. Sentencia de primera instancia[26] 1.4.1.1. Mediante sentencia del 8 de octubre de 2015, la Sección Primera del Consejo de Estado negó el amparo solicitado, al considerar que la decisión del Tribunal se había fundado en uno de los precedentes disponibles de dicha Corporación recientemente reiterados por la Sentencia del 26 de agosto de 2015.[27] Explicó que resultaba inadecuado definir de manera general cuáles eran los actos que afectaban la situación jurídica de los empleados retirados y, por el contrario, era indispensable examinar las particularidades de cada caso. No obstante, citando varias sentencias de dicha Corporación,[28] concluyó que no existía un precedente unificado y que, en todo caso, las sentencias invocadas por la actora como aplicables a su caso no resultaban serlo, [29] pues los actos o los procesos de reestructuración que en cada caso habían modificado la situación jurídica de los empleados eran diferentes o, por ejemplo, no había lugar a alegar desconocimiento del precedente cuando existían pronunciamientos disímiles si estos provenían de distintas Salas. 1.4.2. Impugnación En la oportunidad procesal, la peticionaria presentó impugnación contra la decisión de primera instancia,[30] argumentando que resultaba inadmisible que el mismo Consejo de Estado aceptara no sólo la existencia de una decisión inhibitoria sino además el desconocimiento de su propio precedente, bajo el argumento de la ausencia de una regla completamente unificada al respecto. Agregó que, de acuerdo con el caso de la actora donde se suprimieron 217 cargos y se crearon 234 de los mismos, la regla jurídica aplicable es la contenida en las sentencias del 15 de noviembre de 2012[31] y del 16 de diciembre de 2009[32], es decir, la que admite que sea el oficio de comunicación el demandable. Finalmente, reiteró los demás argumentos de la acción de tutela en relación con el presunto desconocimiento del precedente de esta Corte (T-446 de 2013, T-146 de 2014 y T-153 de 2015). 1.4.3. Sentencia de segunda instancia El 4 de febrero de 2016, mediante providencia emitida por la Sección Segunda –Subsección “A”- de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, se confirmó la decisión de primera instancia sosteniendo que no se había configurado ninguna causal específica relacionada con el desconocimiento del precedente judicial. Explicó que la subregla de la Sentencia del 15 de noviembre de 2012 no era aplicable al caso de la peticionaria en tanto que en aquella oportunidad no existían actos de incorporación. A la misma conclusión se llegó en relación con la Sentencia del 15 de noviembre de 2012, puesto que en dicho caso no se había estudiado la situación de reestructuración del Departamento de Boyacá sino la de la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias. Caso II. Expediente T-5.448.252. El 10 de septiembre de 2015,[33] mediante apoderado judicial, el señor Carlos Otto Pérez Oviedo presentó acción de tutela contra la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá y como vinculados el Departamento de Boyacá[34] y el Juzgado 5 del Circuito Judicial Administrativo de Tunja –Boyacá-[35] por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, y al acceso a la administración de justicia. 2.1. Hechos relevantes a) Mediante Decreto No.1844 del 21 de diciembre de 2001 expedido por el Gobernador del Departamento de Boyacá, se determinó la modificación y la supresión de cargos de la antigua planta del personal de la administración central del Departamento y se estableció una nueva estructura. Entre otras transformaciones, se estableció que 79 empleos de auxiliar administrativo código 550 grado 45 dejarían de existir;[36] sin embargo, en el mismo acto administrativo se determinó la creación de 16 cargos de la misma categoría. b) Mediante oficio del 28 de diciembre de 2001, el Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá le informó a la demandante que su cargo de auxiliar administrativo código 550 grado 45 había sido suprimido por el Decreto citado y que dicha decisión producía plenos efectos a partir del 31 de diciembre de 2001. Igualmente, atendiendo las previsiones contenidas en el artículo 44 del Decreto Ley 1568 de 1998, se le comunicó que podía optar entre percibir la indemnización de que trata el artículo 137 del Decreto 1572 de 1998, o tener un tratamiento preferencial para ser incorporado en un cargo equivalente de la nueva planta, conforme a las reglas establecidas en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998. En todo caso, le fue advertido que, de haber elegido la opción de incorporación, si pasados seis meses a partir de la supresión del cargo no hubiere sido posible aquella, le sería reconocida y liquidada la indemnización pecuniaria correspondiente.[37] c) Con motivo de dicha desvinculación, el peticionario acudió a la jurisdicción contencioso administrativa y presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento de Boyacá buscando que tanto el Decreto 1844 de 2001 como el memorando del 28 de diciembre del mismo año, fueran declarados nulos. En efecto, acusó que el Decreto (i) no estaba motivado ni expresa ni suficientemente en “necesidades del servicio o modernización de la institución”[38]; (ii) tampoco estaba basado en un estudio técnico serio, ni (iii) se había permitido la participación de los servidores en todo el proceso de restructuración. Igualmente, advirtió que su desvinculación tampoco había obedecido a un bajo rendimiento, puesto que durante el tiempo de servicio se había desempeñado como un excelente servidor público.[39] Así, concluyó que la decisión de la administración evidenciaba manifiesta “desviación de poder” y falsa motivación. Particularmente, en relación con el memorando del 28 de diciembre, alegó que adolecía de vicios de competencia puesto que el Director de Talento Humano de la entidad no tenía ninguna habilitación para asumir las funciones del nominador y, en consecuencia de, dar por terminada la relación legal y reglamentaria con el servidor. Finalmente, precisó que estaba amparado por un “fuero circunstancial” al hacer parte de SINTRAGOBERNACIONES, Seccional Boyacá.[40] d) Mediante sentencia del 23 de enero de 2012, el Juzgado 5 del Circuito Judicial Administrativo de Tunja -Boyacá-, en primera instancia, resolvió estimar las pretensiones de la demanda y declarar la nulidad del oficio mediante el cual el Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá le comunicó al accionante la supresión de su cargo. Expuso que la modificación a la planta laboral del Departamento de Boyacá había obedecido a una restructuración y no a una supresión definitiva de todos los cargos, motivo por el que debía existir no solo un acto general de “supresión” (Decreto 1844 de 2001) sino además una decisión particular y concreta frente a la situación laboral del señor Pérez Oviedo. Sin embargo, al revisar la actuación, el a quo encontró que la administración no había proferido, en estricto sentido, el segundo acto ni tampoco una decisión de incorporación de otras personas en la denominación de cargos que ocupaba el demandante. Ante dicha falencia, concluyó que debía entenderse que el oficio de comunicación era el que había determinado la desvinculación del señor Pérez Oviedo. Así, y citando la sentencia del Consejo de Estado de 18 de febrero de 2010[41], precisó que el acto administrativo a demandar era la comunicación expedida por el Director de Talento Humano, pues siendo necesario seleccionar quienes ocuparían los 16 nuevos cargos creados de los 79 que se suprimían, era necesario una decisión de elección y distribución que en este caso solo se había adoptado a través del oficio comunicado a quienes serían desvinculados. Determinado el acto enjuiciable, el juez analizó el fondo del asunto y encontró que el oficio de comunicación había sido expedido de manera arbitraria, como quiera que en últimas fue el Director de Talento Humano, sin ningún tipo de competencia como nominador, el que decidió quiénes serían retirados del servicio y quiénes se vincularían a la nueva planta. Finalmente, en relación con la alegada protección sindical, advirtió que con motivo de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 416 del C.S.T, la Corte, mediante sentencia C-1234 de 2005, había declarado su exequibilidad y, en todo caso, había precisado que la facultad expresa de “negociación colectiva” para los empleados públicos, debía ser regulada por el legislador, motivo por el que no podía concluirse la existencia de una vulneración a la garantía de participación sindical.[42] d) Presentado el recurso de apelación por la parte demandante, al cual se adhirió la entidad accionada, mediante Sentencia del 8 de julio de 2014, el Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala de Descongestión–, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, se inhibió de un pronunciamiento de fondo en relación con el oficio de comunicación, negando el resto de pretensiones. Para fundamentar su abstención, la Sala explicó que cada proceso de supresión era único, motivo por el que para individualizar el acto administrativo que había afectado la situación del actor era necesario tener en cuenta los parámetros que había desarrollado el Consejo de Estado sobre el tema, particularmente en la Sentencia del 20 de enero de 2011: “La regla general apunta a demandar el acto que afecta directamente al empleado, esto es, el que contiene en forma individual el retiro del servicio, de manera subjetiva y personal. Sin embargo, a pesar de esta claridad no siempre es diáfano el escenario; deben analizarse las situaciones fácticas y jurídicas en cada caso para definir el acto procedente, veamos grosso modo: 1. En el evento de que exista un acto general que defina la planta; un acto de incorporación que incluya el empleo, e identifique plenamente al funcionario y finalmente una comunicación; debe demandarse el segundo, esto es, el acto que extingue la relación laboral subjetiva y no por ejemplo la comunicación, porque es un simple acto de la administración, o de ejecución. 2. Si la entidad adopta la planta de empleos y no produce un acto de incorporación, pero expide un oficio dirigido a cada empleado que desea retirar; la comunicación se convierte en un acto administrativo que extingue la situación laboral subjetiva y por lo tanto se hace demandable (…)”[43]. En ese sentido, el Tribunal advirtió que dentro del plenario sí obraban diversos decretos de incorporación de otros funcionarios a cargos de “auxiliar administrativo” como el que ocupaba el accionante[44], motivo por el que eran estos los susceptibles de demandarse y no el oficio de comunicación, al ser posterior a aquellos[45]. f) Primera acción de tutela. Pocos meses después de la sentencia de segunda instancia, el señor Pérez Oviedo, mediante apoderado, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, argumentando que dicha autoridad judicial no tenía competencia para conocer de la apelación adhesiva, pues tal solicitud, elevada por la Gobernación de Boyacá -demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho-, había sido presentada de manera inoportuna (Defecto procedimental). Asimismo, señaló que de conformidad con el artículo 358 del entonces Código de Procedimiento Civil, el Tribunal no debió haber admitido el recurso de apelación principal “por falta de legitimación por activa, en virtud de que las pretensiones [habían sido] favorables al demandante [en primera instancia]” (Defecto sustantivo). Mediante sentencia del 10 de diciembre de 2014, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en primera instancia, negó el amparo. Argumentó que el Tribunal, como juez de la apelación, contaba con competencia irrestricta para analizar el recurso, siempre que el mismo se hubiese interpuesto oportunamente, la parte no apelante se hubiera adherido y el solicitante principal no hubiese desistido, tal y como se cumplió en el caso concreto. Frente al presunto defecto sustantivo, la Sección advirtió que en ningún aparte del artículo 358 se restringía la posibilidad de recurrir a quien había resultado favorecido con la decisión de primera instancia y que, de hecho, siendo tal recurso una potestad de las partes, luego de haberla empleado, “(…) no p[odía] el actor pretender por vía de tutela [alegar su propia culpa y procurar] enmendar los errores que [consideraba haber] cometi[do] en el proceso ordinario”.[46] Impugnado tal fallo, mediante providencia del 9 de abril de 2015, la Sección Quinta del Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia, bajo similares argumentos.[47] g) Acción de tutela que se revisa. A través de apoderado judicial, el señor Pérez Oviedo presentó una nueva acción de tutela advirtiendo que, si bien en el año anterior había formulado un primer recurso amparo, ésta vez lo hacía con fundamento en la sentencia T-153 de 2015, pronunciamiento que se constituía en el primer precedente constitucional acerca de la reestructuración en el Departamento de Boyacá. A partir de allí, argumentó que el Tribunal, con tal decisión, había incurrido en un defecto por desconocimiento del precedente del máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Corte Constitucional, puesto que había desnaturalizado el oficio del 28 de diciembre de 2001 al no haberlo reconocido como el acto de desvinculación de carácter particular y concreto con plenos efectos jurídicos sobre su situación laboral. En efecto, precisó que la Sala de Descongestión había ignorado diversos pronunciamientos del Consejo de Estado sobre el mismo asunto,[48] que sostienen que ante la falta de notificación de los actos de incorporación de otras personas, “(…) el oficio [de comunicación es el] acto a demandar y a anular en tanto el acto general sólo redu[ce] más no elimin[a] [particularmente] los cargos”. En ese sentido, explicó que en lugar de haber evitado un fallo inhibitorio, el Tribunal ignoró tal precedente para exigir del accionante el cuestionamiento de unos actos de incorporación de otros servidores que ni siquiera le habían sido notificados, desconociendo con ello, el principio de confianza legítima. Frente a esto último, citó las sentencias T-446 de 2013 y T-146 de 2014[49] para exponer que el Tribunal también había obviado estos precedentes, en los que se habían amparado los derechos de empleados desvinculados en las mismas condiciones que él, argumentando que respecto de los oficios de comunicación no operaba la inhibición y que a la luz del principio de confianza legítima no le era exigible la demanda de los actos de incorporación de otros sino únicamente los que la entidad le había señalado como indicativos de su despido. Finalmente, precisó que estos pronunciamientos pertenecían a la línea consolidada de la T- 153 de 2015, principal precedente en que fundaba su reclamo constitucional. 2.2. Solicitud De acuerdo con los hechos anteriores, el peticionario solicitó que se amparara su derecho al debido proceso frente a la exigencia de demandar actos que no conocía –los de incorporación- y se declarara que los fallos atacados no sólo habían “denegado justicia” sino que además habían quebrantado el principio de igualdad en la dispensa judicial al haber desconocido el precedente fijado por el Consejo de Estado y por esta Corte en las sentencias T-446 de 2013 y T-146 de 2014, que permitieron el desarrollo de la T- 153 de 2015, primer precedente constitucional acerca de la reestructuración en el Departamento de Boyacá y elemento jurídico que debía considerarse como “hecho nuevo” en la última acción de tutela. 2.3. Contestación de la autoridad judicial demandada y los vinculados 2.3.1. Gobernación de Boyacá[50] Mediante respuesta del 24 de septiembre de 2015, la Gobernación alegó falta de legitimación por pasiva y ausencia de responsabilidad en el presunto quebrantamiento de los derechos de la peticionaria, como quiera que se limitó a dar cumplimiento a los fallos judiciales del Tribunal accionado. 2.3.2. El Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión- y el Juzgado 5º Administrativo del Circuito de Tunja -Boyacá- guardaron silencio. 2.4. Decisiones objeto de Revisión 2.4.1. Sentencia de primera instancia[51] 1.4.1.1. Mediante sentencia del 12 de noviembre de 2015, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción al considerar que, si bien no se configuraba una temeridad por la fundamentación distinta de ambas tutelas,[52] la misma sí carecía del presupuesto de inmediatez pues desde el 8 de julio de 2014, fecha de la sentencia atacada, hasta el momento de presentación de la segunda demanda habían transcurrido mas de 13 meses, a su juicio, un lapso irrazonable para solicitar el amparo constitucional. 2.4.2. Impugnación En la oportunidad procesal, el peticionario presentó impugnación contra la decisión de primera instancia,[53] argumentando que resultaba inadmisible que el mismo Consejo de Estado aceptara no sólo la existencia de una decisión que denegara justicia sino además que admitiera que el paso del tiempo tuviera la virtud de “convertir [una] providencia ilegal en legal”, al declarar improcedente la acción por un tema de inmediatez. En efecto, precisó que en los casos de “cosa juzgada fraudulenta” era menester que los funcionarios judiciales expulsaran del ordenamiento jurídico dichas decisiones sin importar el asunto temporal. Finalmente, agregó que el fallo impugnado no se había pronunciado sobre el argumento principal de esta segunda acción de tutela, relacionado con el precedente fijado en la sentencia T-153 de 2015. 2.4.3. Sentencia de segunda instancia[54] El 4 de febrero de 2016, mediante providencia de segunda instancia, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, confirmó la decisión de primera instancia bajo similares argumentos. Agregó que el hecho de que la Corte Constitucional se hubiese pronunciado sobre un caso similar al suyo sólo hasta el 14 de abril de 2015, fecha de la sentencia T-153, no justificaba su tardanza para acudir a la administración de justicia. Caso III. Expediente T-5.451.035. El 10 de septiembre de 2015,[55] mediante apoderado judicial, el señor Edgar Humberto Parra Peña presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá y la Sección Segunda del Consejo de Estado, y como vinculados el Departamento de Boyacá y la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado,[56] por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, y al acceso a la administración de justicia. 3.1. Hechos relevantes a) Mediante Decreto No.1844 del 21 de diciembre de 2001 expedido por el Gobernador del Departamento de Boyacá, se determinó la modificación y la supresión de cargos de la antigua planta del personal de la administración central del Departamento y se estableció una nueva estructura. Entre otras transformaciones, se estableció que 16 empleos de ayudante código 610 grado 01 dejarían de existir;[57] sin embargo, en el mismo acto administrativo se determinó la creación de un sólo cargo de igual categoría. b) Mediante oficio del 27 de diciembre de 2001, el Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá le informó a la demandante que su cargo de Ayudante código 610 grado 01 había sido suprimido por el Decreto citado y que dicha decisión producía plenos efectos a partir del 31 de diciembre de 2001. Igualmente, atendiendo las previsiones contenidas en el artículo 44 del Decreto Ley 1568 de 1998, se le comunicó que podía optar entre percibir la indemnización de que trata el artículo 137 del Decreto 1572 de 1998, o tener un tratamiento preferencial para ser incorporada en un cargo equivalente de la nueva planta, conforme a las reglas establecidas en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998. En todo caso, le fue advertido que, de haber elegido la opción de incorporación, si pasados 6 meses a partir de la supresión del cargo no hubiere sido posible aquella, le sería reconocida y liquidada la indemnización pecuniaria correspondiente.[58] c) Con motivo de dicha desvinculación, el peticionario presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento de Boyacá buscando que tanto el Decreto 1844 de 2001 como el memorando del 28 de diciembre del mismo año, fueran declarados nulos. En efecto, acusó que el Decreto (i) no estaba motivado ni expresa ni suficientemente en “necesidades del servicio o modernización de la institución”[59], (ii) tampoco estaba basado en un estudio técnico serio, ni (iii) se había permitido la participación de los servidores en todo el proceso de supresión parcial. Asimismo, advirtió que su desvinculación tampoco había obedecido a un bajo rendimiento, puesto que desde su vinculación -11 de agosto de 1992- hasta el 31 de diciembre de 2001 que fue retirado del servicio, se desempeño como un empleado público ejemplar.[60] En ese sentido, concluyó que la decisión de la administración evidenciaba manifiesta “desviación de poder” y falsa motivación. Ahora, en relación con el oficio del 28 de diciembre, alegó que el mismo adolecía de vicios de competencia puesto que el Director de Talento Humano de la entidad no tenía ninguna habilitación para asumir las funciones del nominador y, en consecuencia de, dar por terminada la relación legal y reglamentaria con el servidor. Finalmente, precisó que estaba amparado por un “fuero circunstancial” al hacer parte de SINTRAGOBERNACIONES, Seccional Boyacá, motivo por el que el Departamento no sólo debía obtener un permiso judicial para su desvinculación sino que además debía ofrecerle un plan de retiro.[61] d) Mediante sentencia del 15 de mayo de 2008, la Sala de Decisión 4º del Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, en primera instancia, se declaró inhibida para para conocer de fondo sobre la legalidad del oficio del 27 de diciembre de 2001 como quiera que éste era “(…) un medio utilizado por la administración para informar sus decisiones, lo que de hecho generaba que no [fuese] enjuiciable, por cuanto con él no se crea[ba] ni se modifica[ba] situación jurídica alguna, esto es, es un acto de trámite no demandable ante esta jurisdicción y, en tal condición, el pronunciamiento frente a él deb[ía] ser inhibitorio”.[62] Respecto de la expedición del Decreto 1844 de 2001, el Tribunal consideró que, contrario a lo afirmado por el accionante, dicho acto administrativo sí estaba soportado en estudios técnicos válidos y serios sobre la organización interna de la Gobernación y su planta de personal, motivo por el que se debían negar las pretensiones en relación con su declaratoria de nulidad. d) En la oportunidad procesal, el peticionario presentó recurso de apelación señalando que el Decreto 1844 de 2001 no se había soportado en un estudio técnico que cumpliera con los requisitos legales y que, en todo caso, el mismo había sido expedido con anterioridad a las ordenanzas 18 y 39 de 2001, normas que habían habilitado al Gobernador para hacer la restructuración, motivo por el que debía declararse su nulidad por falta de competencia. Respecto del oficio del 27 de diciembre de 2001, precisó que la decisión inhibitoria del Tribunal era completamente injustificada como quiera que dicho acto era el único que había resuelto su situación particular y concreta, pues el Decreto 1448 de 2001 no contenía ninguna motivación al respecto por tratarse de un acto general, abstracto e innominado, circunstancia que obligaba un pronunciamiento de fondo sobre el primero. Para terminar, señaló que en la sentencia de primera instancia no se habían analizado en concreto y a profundidad los temas relativos al “fuero circunstancial” y a la garantía de los servidores a participar en las decisiones que los afectaban, en concordancia con los artículos 68 y 77 de la Ley 617 de 2000 y el Convenio 159 de la OIT.[63] f) Mediante sentencia del 21 de octubre de 2010, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió confirmar la sentencia de primera instancia. En primer lugar, señaló que “(…) por regla general los oficios expedidos por las entidades que comunican a un determinado sujeto la supresión de un cargo no son pasibles de control de legalidad, por cuanto constituyen una simple comunicación y porque “(…) además, (…) en estricto sentido los actos de supresión son los acuerdos, los decretos y las resoluciones, [dado] que contienen la decisión que afecta la situación jurídica laboral de los empleados”.[64] Sin embargo, advirtió que existían situaciones excepcionales donde los vicios de nulidad no se relacionaban directamente con los actos de supresión sino con actos posteriores, como los mencionados oficios, y ello ocurría, precisó, cuando entre el acto general y el oficio de comunicación no existían actos de incorporación. Sólo en este caso, podía entenderse que la decisión de escogencia, propia del nominador, la había asumido ilegalmente el Director de Talento Humano a través de dicha “comunicación” y en ese sentido, sí había lugar a demandar este último. En ese orden de ideas, analizando el caso del señor Parra Peña, concluyó que existían actos de incorporación anteriores al oficio del 27 de diciembre de 2001, motivo por el cual, la verdadera decisión de desvinculación estaba contenida en aquellos y no en este último que, en últimas, seguía siendo de carácter informativo. Ya en relación con las demás pretensiones, tal como lo hizo el juez de primera instancia, el Consejo de Estado resolvió desestimarlas, reiterando ciertos argumentos y agregando que, de un lado, el Gobernador estaba plenamente facultado para adelantar la restructuración de conformidad con el artículo 300 constitucional y, de otro, que no había lugar a garantizar el alegado “fuero circunstancial” como quiera que los sindicatos de empleados públicos no estaban habilitados para presentar pliegos de peticiones o celebrar convenciones colectivas.[65] g) Primera acción de tutela. En 2013, habiéndose terminado el proceso contencioso administrativo y habiéndose resuelto una solicitud de nulidad y un recurso de súplica,[66] el señor Parra Peña presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado -Sección Segunda- y el Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Decisión 4º-, argumentando que dichas autoridades judiciales habían desconocido el precedente jurisprudencial sobre la posibilidad de que, en casos como el suyo, el oficio de comunicación se comportara como un acto con efectos particulares y concretos de desvinculación. Mediante sentencia del 26 de septiembre de 2013, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó el amparo solicitado, advirtiendo que las autoridades judiciales demandadas habían cumplido “(…) con el deber de estudiar la características propias del proceso de supresión de cargos que [había afectado] la situación laboral del demandante (…) [sin encontrar irregularidad alguna en su caso] (…)”.[67] Impugnada dicha decisión, a través de providencia del 11 de diciembre de 2013, la Sección Quinta del mismo Consejo de Estado confirmó el fallo de primera instancia bajo argumentos similares.[68] h) Acción de tutela que se revisa. Mediante apoderado judicial, el señor Parra Peña presentó una nueva acción de tutela advirtiendo que, si bien ya había formulado un primer recurso amparo, ésta vez lo hacía con fundamento en la sentencia T-153 de 2015, pronunciamiento que se constituía en el primer precedente constitucional acerca de la reestructuración en el Departamento de Boyacá. A partir de allí, argumentó que las decisiones del proceso contencioso administrativo configuraban un defecto por desconocimiento del precedente del máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Corte Constitucional, puesto que se había desnaturalizado el oficio del 28 de diciembre de 2001 al no haberlo reconocido como el acto de desvinculación de carácter particular y concreto con plenos efectos jurídicos sobre su situación laboral. En efecto, precisó que se habían ignorado diversos pronunciamientos del Consejo de Estado sobre el mismo asunto,[69] que sostienen que ante la falta de notificación de los actos de incorporación de otras personas, “(…) el oficio [de comunicación es el] acto a demandar y a anular en tanto el acto general sólo redu[ce] más no elimin[a] [particularmente] los cargos”. En ese sentido, explicó que en lugar de haber evitado un fallo inhibitorio, el Tribunal ignoró tal precedente para exigir del accionante el cuestionamiento de unos actos de incorporación de otros servidores que ni siquiera le habían sido notificados, desconociendo con ello, el principio de confianza legítima y el principio de publicidad. Frente a esto último, citó las sentencias T-446 de 2013 y T-146 de 2014[70] para exponer que el Tribunal también había obviado estos precedentes, en los que se habían amparado los derechos de empleados desvinculados en las mismas condiciones que él, argumentando que respecto de los oficios de comunicación no operaba la inhibición y que a la luz del principio de confianza legítima no le era exigible la demanda de los actos de incorporación de otros sino únicamente los que la entidad le había comunicado como indicativos de su despido. Finalmente, precisó que estos pronunciamientos pertenecían a la línea consolidada de la T- 153 de 2015, principal precedente en que fundaba su reclamo constitucional. 3.2. Solicitud De conformidad con lo anterior, el peticionario solicitó que se amparara su derecho al debido proceso frente a la exigencia de demandar actos que no conocía –los de incorporación- y se declarara que los fallos atacados no sólo habían “denegado justicia” sino que además habían quebrantado el principio de igualdad en la dispensa judicial al haber desconocido el precedente fijado por el Consejo de Estado y por esta Corte en las sentencias T-446 de 2013 y T-146 de 2014, que permitieron el desarrollo de la T- 153 de 2015, primer precedente constitucional acerca de la reestructuración en el Departamento de Boyacá y elemento jurídico que debía considerarse como “hecho nuevo” en la última acción de tutela. 3.3. Contestación de las autoridades judiciales demandadas y los vinculados 3.3.1. Consejo de Estado –Sección Segunda-[71] Mediante respuesta del 23 de septiembre de 2015, la nueva magistrada encargada del despacho, señaló que “(…) se [atenía] a los argumentos esbozados y [al] material probatorio que [obraba] en el proceso ordinario”. 3.3.2. Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión-[72] El 28 de septiembre de 2015, dicha Corporación solicitó declarar improcedente la acción por ausencia del presupuesto de inmediatez. 3.3.3. Gobernación de Boyacá[73] Mediante respuesta del 30 de septiembre de 2015, la Gobernación alegó falta de legitimación por pasiva y ausencia de responsabilidad en el presunto quebrantamiento de los derechos de la peticionaria, como quiera que se limitó a dar cumplimiento a los fallos judiciales del Juzgado y del Tribunal accionados. Asimismo, alegó falta del presupuesto de inmediatez de la acción. La Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado guardó silencio. 3.4. Decisiones objeto de Revisión 3.4.1. Sentencia de primera instancia[74] 1.4.1.1. Mediante sentencia del 19 de noviembre de 2015, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción, acogiendo los argumentos del Tribunal y de la Gobernación sobre la ausencia del presupuesto de inmediatez del amparo. Señaló que, inclusive, considerando la última providencia del proceso ordinario que resolvió el recurso de súplica -notificada el 24 de junio de 2013-, al momento de presentación de la tutela ya habían transcurrido más de dos años, por lo que no podía considerarse dicho lapso como un periodo razonable para acudir a la justicia constitucional. Finalmente, estimó que la nueva acción de tutela guardaba total correspondencia con la presentada en 2013, cuestión que consideraba un ejercicio abusivo y temerario de dicho mecanismo y, en ese sentido previno a la parte demandante. 3.4.2. Impugnación En la oportunidad procesal, el demandante presentó impugnación contra la decisión de primera instancia, argumentando que resultaba inadmisible que el mismo Consejo de Estado aceptara no sólo la existencia de una decisión que denegara justicia sino además que admitiera que el paso del tiempo tuviera la virtud de “convertir [una] providencia ilegal en legal”, al declarar improcedente la acción por un tema de inmediatez. En efecto, precisó que en los casos de “cosa juzgada fraudulenta” era menester que los funcionarios judiciales expulsaran del ordenamiento jurídico dichas decisiones sin importar el asunto temporal. Finalmente, agregó que el fallo impugnado no había tenido en cuenta el argumento principal de esta segunda acción de tutela, relacionado con el precedente fijado en la sentencia T-153 de 2015. 3.4.3. Sentencia de segunda instancia Mediante sentencia del 18 de febrero de 2016, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó, en esencia, la decisión del juez de primera instancia, modificando su consideración sobre el tema de la temeridad y advirtiendo que, si bien existía cosa juzgada, el señor Parra Peña había justificado plenamente la presentación de una segunda acción alegando la aplicación retroactiva de la regla contenida en la sentencia T-153 de 2015, motivo por el que no había lugar a endilgarle una actuación caprichosa.[75] Caso IV. Expediente T-5.456.222. El 14 de octubre de 2015,[76] mediante apoderado judicial, la señora Segunda Eloisa Abril Valcarcel presentó acción de tutela contra la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado 3° Administrativo del Circuito Judicial de Tunja -Boyacá-, y como vinculados el Departamento de Boyacá y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado,[77] por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, y al acceso a la administración de justicia. 4.1. Hechos relevantes a) Mediante Decreto No.1844 del 21 de diciembre de 2001 expedido por el Gobernador del Departamento de Boyacá, se determinó la modificación y la supresión de cargos de la antigua planta del personal de la administración central del Departamento y se estableció una nueva estructura. Entre otras transformaciones, se estableció que 78 empleos de auxiliar administrativo código 550 grado 05 dejarían de existir;[78] sin embargo, en el mismo acto administrativo se determinó la creación de 17 de la misma categoría. b) Mediante oficio del 27 de diciembre de 2001, el Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá le informó a la demandante que su cargo de auxiliar administrativo código 550 grado 05 había sido suprimido por el Decreto citado y que dicha decisión produ...