Sentencia SU-016 de 2026

SU016-26 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia SU.016/26 TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES EN MEDIO DE CONTROL CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Violación directa de la Constitución en el cómputo del término de caducidad en la liquidación de contratos estatales ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales de procedibilidad RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Finalidad/ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Relevancia constitucional como requisito de procedibilidad DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Carácter fundamental/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Núcleo esencial DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Manifestaciones/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Consagración en normas de derecho internacional DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA-Contenido y alcance PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Vigencia de principios de seguridad jurídica, confianza legítima e igualdad DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y DERECHO A LA IGUALDAD PROCESAL/PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Reiteración de Jurisprudencia/PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA-Jurisprudencia constitucional AUTONOMIA EN INTERPRETACION JUDICIAL-Límites PRINCIPIO PRO PERSONA-Concepto/PRINCIPIO PRO PERSONA-Alcance/PRINCIPIO PRO PERSONA-Aplicación PRINCIPIO PRO ACTIONE-Definición/PRINCIPIO PRO ACTIONE-Alcance/PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación jurisprudencial PRINCIPIO PRO DAMNATO-Finalidad/PRINCIPIO PRO DAMNATO-Aplicación PRECEDENTE JUDICIAL-Definición/PRECEDENTE JUDICIAL-Elementos conceptuales PRECEDENTE JUDICIAL HORIZONTAL Y VERTICAL-Alcance y carácter vinculante/PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Carácter vinculante SEPARACION DEL PRECEDENTE-Exigencias que deben cumplirse para apartarse del precedente PRECEDENTE JUDICIAL-Finalidad (...) dotar de una racionalidad mínima a la función judicial y preservar la igualdad de trato ante autoridades judiciales y, de una manera más amplia, la garantía del derecho al debido proceso. PRECEDENTE JUDICIAL Y ANTECEDENTE JUDICIAL-Diferencias SENTENCIA DE UNIFICACION JURISPRUDENCIAL-Categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES-Concepto LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES-Modalidades LIQUIDACION DE LOS CONTRATOS ESTATALES DE MUTUO ACUERDO O UNILATERALES-Regulación CADUCIDAD DE LA ACCION-Concepto CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD EN CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Jurisprudencia del Consejo de Estado MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Término de caducidad CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Configuración REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA SU-016 DE 2026 Referencia: Expediente T-11.062.450 Acción de tutela interpuesta por la Industria de Licores Global S.A.S. en contra de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado Magistrada ponente: Paola Andrea Meneses Mosquera Bogotá, D. C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintiséis (2026) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, dicta la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión de los fallos de tutela proferidos el 7 de noviembre de 2024 y el 6 de febrero de 2025 por la Sección Quinta y por la Subsección A de la Sección Segunda, ambas de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, respectivamente. Síntesis de la decisión. El 22 de diciembre de 1997, Industria de Licores Global S.A. (Licorsa o la accionante)[1] y el Departamento del Huila suscribieron el contrato de concesión 1 de 1997. Una vez culminado el contrato, las partes prorrogaron el término para su liquidación bilateral. Sin embargo, este plazo venció sin que el contrato hubiera sido liquidado. En consecuencia, mediante la Resolución 723 de 2009, la entidad territorial liquidó el contrato de forma unilateral. La accionante recurrió esta decisión, la cual fue confirmada mediante la Resolución 119 de 2010. Licorsa presentó una solicitud de conciliación prejudicial, por medio de la que pretendió el pago de una suma de dinero derivado de la liquidación del contrato de concesión. Las partes no llegaron a un acuerdo, por lo que la empresa demandó a la entidad territorial, con la finalidad de que el juez dejara sin efectos esos actos administrativos, declarara el incumplimiento del contrato por parte del departamento y lo condenara al pago de la referida suma. Mediante las sentencias de primera y de segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Arauca y la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declararon la caducidad de la acción de controversias contractuales que promovió Licorsa en contra del Departamento del Huila. En consecuencia, la sociedad instauró una acción de tutela en contra de esta última autoridad judicial, por considerar que su decisión vulneró, entre otros, sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Esto, al incurrir en los defectos de desconocimiento del precedente horizontal y de violación de la Constitución. Por medio de la Sentencia de 7 de noviembre de 2024, el a quo accedió a sus pretensiones. Sin embargo, mediante la Sentencia de 6 de febrero de 2025, el ad quem negó la solicitud de amparo. La Corte Constitucional encontró que la acción de tutela satisfizo los requisitos de procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales. Luego, examinó los defectos alegados por la sociedad accionante. De un lado, concluyó que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado no incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente horizontal. Primero, porque el Auto de 1.° de agosto de 2019 no constituye un precedente aplicable al caso en sentido estricto. La Sala Plena reconoció que algunos de los argumentos de esta providencia podrían sugerir que la Sección Tercera del Consejo de Estado fijó una regla de unificación general sobre la caducidad del medio de control, con independencia del tipo de liquidación del contrato estatal. Sin embargo, advirtió que otros argumentos generan dudas respecto del alcance de la regla de decisión, lo que impide asegurar que se trata de un criterio consistente y pacífico respecto de liquidaciones unilaterales. Segundo, por cuanto la regla jurisprudencial a la que se refirió la accionante respecto del momento a partir del cual debe contabilizarse el término de caducidad de la acción contractual no constituye un criterio consistente y pacífico en la jurisprudencia del Consejo de Estado, habida cuenta de que existen, al menos, dos posturas divergentes. De otro lado, la Corte Constitucional concluyó que la Subsección A de la Sección Tercera sí incurrió en el defecto por violación directa de la Constitución Política debido a que infringió los principios de seguridad jurídica, igualdad ante las autoridades judiciales y suficiente motivación. La Corte explicó que no le asiste la razón a Licorsa al señalar que la accionada estableció una nueva norma sobre la contabilización de la caducidad o varió la manera en que este término debía contabilizarse, habida cuenta de que la regla jurisprudencial aplicada también tenía respaldo jurisprudencial. En esa medida, la Sala Plena reconoció que fue acertada la postura del consejero ponente de la providencia cuestionada, al indicar que no existe una postura jurisprudencial unificada sobre el asunto. A pesar de lo anterior, la Sala Plena constató que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado sí incurrió en el defecto por violación directa de la Constitución Política, por lo que vulneró los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso de Licorsa. Lo anterior, en la medida en que el litigio que promovió la accionante ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo ocurrió en un escenario de incertidumbre sobre la regla procesal de la caducidad que determina las condiciones para acceder a la jurisdicción y poner en funcionamiento el apartado judicial. La escogencia de esa regla no dependía, en estricto sentido, de una norma uniforme derivada de la ley y de la interpretación que de esta tenía la Sección Tercera ni de las circunstancias concretas del caso, sino de la escogencia de una de las posibles posturas interpretativas que decidió aplicar la autoridad judicial accionada. Para la Corte, esa situación resultó constitucionalmente censurable, toda vez que Licorsa no tuvo certeza sobre cuál de las interpretaciones plausibles de la disposición que regula la caducidad sería aplicada por los jueces que conocieron su demanda y, en particular, por la accionada. Además, por cuanto esa situación comprometió el acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad. La ausencia de una justificación objetiva que permita determinar la aplicación de una de las interpretaciones conllevó a que su escogencia se basara, sin más, en la interpretación que decidió escoger la Subsección A demandada. Esto generó tratamientos distintos por razones diferentes a las distinciones relevantes en los casos concretos. En este punto, la Sala insistió en que existen pronunciamientos en los que el Consejo de Estado estudió casos similares y decidió de manera distinta. A pesar de que estas decisiones no constituyen precedentes en estricto sentido, eran antecedentes relevantes para el examen de la caducidad. Sin embargo, la autoridad judicial demandada no los refirió, no explicó por qué se decantó por una de las posturas divergentes, ni tampoco explicó cómo la elección de esa regla era compatible con la vigencia de los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso de las partes procesales. Todo esto resultó especialmente relevante, habida cuenta de que la accionada es una Alta Corte que tiene a su cargo la unificación de la interpretación judicial en su respectiva jurisdicción, así como la orientación del ejercicio interpretativo que ejercen las demás autoridades judiciales de su jurisdicción. En consecuencia, la Sala Plena amparó los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de Licorsa, y dejó sin efectos la Sentencia de 17 de julio de 2024. Como remedio constitucional, ordenó a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que adopte una nueva decisión en la que dé curso al proceso y, en consecuencia, dicte un fallo de fondo sobre las pretensiones formuladas por la sociedad accionante. Asimismo, instó a la Sección Tercera para que, en este asunto o en uno futuro, unifique su postura jurisprudencial sobre el requisito de formulación oportuna del medio de control de controversias contractuales. I. ANTECEDENTES 1. Metodología. Para facilitar la comprensión del caso, la Sala expondrá los antecedentes en el siguiente orden: (i) el contrato de concesión 1 de 1997; (ii) el proceso de controversias contractuales y (iii) la acción de tutela sub examine. (i) El contrato de concesión 1 de 1997 2. Contrato de concesión 1 de 1997 y su otrosí. El 22 de diciembre de 1997, la Industria de Licores Global S.A. y el Departamento del Huila suscribieron el contrato de concesión 1, cuyo objeto era “efectuar por el sistema de concesión la producción y venta de los licores destilados anisados de los que [era] titular en régimen de monopolio” dicha entidad territorial[2]. De conformidad con su cláusula quinta, el término de duración del contrato sería de 10 años, comprendidos entre el 1º de enero de 1998 y el 31 de diciembre de 2007, “más cuatro (4) meses para su liquidación”[3]. Luego, el 28 de diciembre de 2005, las partes suscribieron el otrosí 1 al contrato de concesión, para modificar la cuota mínima anual de ventas. Las demás cláusulas del negocio jurídico continuaron vigentes. 3. Liquidación del contrato. De conformidad con lo dispuesto en el contrato de concesión, su término de liquidación sería de cuatro meses. El 20 de abril de 2008, las partes prorrogaron el plazo para liquidar el contrato de manera bilateral hasta el 30 de septiembre de 2009[4]. Sin embargo, no liquidaron el contrato, por lo que el Departamento del Huila lo liquidó unilateralmente mediante la Resolución 723 de 28 de diciembre de 2009. En dicha resolución, la entidad precisó que las partes no pudieron llegar a un acuerdo y, como subsistían discrepancias económicas y patrimoniales sobre los regímenes del contrato desde su celebración y hasta su liquidación, era necesario proceder a esta última. Asimismo, determinó que el contratista adeudaba $339.748.000 y le reconoció a su favor $15.333.333. Esta decisión fue notificada el 22 de enero de 2010 a la sociedad contratista[5] quien, el 26 de enero siguiente, interpuso recurso de reposición en contra del referido acto administrativo. No obstante, por medio de la Resolución 119 de 26 de marzo de 2010, el gobernador del Departamento del Huila confirmó esa decisión. Este último acto administrativo fue notificado personalmente al gerente general suplente de Licorsa el 20 de abril de 2010[6]. (ii) Proceso de controversias contractuales 4. Primera solicitud de conciliación. El 30 de diciembre de 2009, antes de la notificación de la liquidación unilateral del contrato (supra, pár. 3), Licorsa presentó una solicitud de conciliación prejudicial, con la finalidad de “conciliar el conflicto particular y de contenido económico derivado de la ejecución del contrato de concesión No. 001 de 1997”[7]. En consecuencia, solicitó el reconocimiento de $22.193.524.081, monto que comprendía “el valor actualizado a noviembre 30 de 2009 y aplicación de intereses técnicos al 6% anual, que deb[ía] pagar la parte concedente a la parte concesionaria por concepto de cuota de degustación y promoción; arrendamientos; costo (mano de obra) estampillado licor; cuota mínima anual de ventas; incremento unilateral de la participación porcentual; IVA no descontable; estampillas pagadas sin causa legal y pago por error […]”, entre otras[8]. Asimismo, pidió a la entidad territorial reconocer $440.204.000 en su favor. Sin embargo, en la audiencia de 1º de marzo de 2010, el procurador 34 judicial administrativo de Neiva ordenó la exclusión de esta última pretensión, en tanto que “su objeto versa[ba] sobre un conflicto de carácter tributario”[9], por lo que no era susceptible de conciliación, según los artículos 59 de la Ley 23 de 1991 y 2 del Decreto 1716 de 2009. El 26 de marzo de 2010, las partes asistieron a la audiencia de conciliación extrajudicial pero no llegaron a un acuerdo conciliatorio, por lo que el procurador 34 judicial administrativo de Neiva declaró terminado el procedimiento y fallida la conciliación[10]. 5. Segunda solicitud de conciliación. El 4 de mayo de 2010, luego de la notificación de las decisiones relacionadas con la liquidación unilateral del contrato (supra, pár. 3), Licorsa presentó una nueva solicitud de conciliación prejudicial, mediante la que pretendía que el Departamento del Huila pagara $22.117.854.869, derivados de la liquidación del contrato de concesión y de su otrosí. En esta oportunidad, explicó que la liquidación del contrato fue dispuesta mediante las resoluciones 723 de 28 de diciembre de 2009 y 119 de 26 de marzo de 2010, las cuales serían “objeto de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho”[11]. El 3 de agosto de 2010, las partes contractuales asistieron a la audiencia de conciliación pero no llegaron a un acuerdo. Por tanto, la Procuraduría 153 Judicial Administrativa de Neiva tuvo por fallida la diligencia y por terminado el trámite conciliatorio[12]. 6. Demanda promovida por Licorsa en contra del Departamento del Huila. El 30 de marzo de 2012, Licorsa presentó una demanda en ejercicio de la acción contractual prevista en el artículo 87 del CCA[13], en contra del Departamento del Huila. Esto, con la finalidad de que el juez, entre otras, (i) anulara las resoluciones 723 de 28 de diciembre de 2009 y 119 de 26 de marzo de 2010; (ii) declarara el incumplimiento del contrato de concesión por parte de la demandada; (iii) liquidara el contrato de concesión 1 de 1997 y su otrosí, y (iv) condenara a la entidad territorial a pagar la suma de $34.988.978.333, en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del CCA. Dicha suma correspondía, entre otros rubros, a la reparación de los daños derivados del incumplimiento del contrato por parte de la entidad territorial demandada, el reembolso de pagos de impuestos y gravámenes que la demandante no debió realizar en el marco de la ejecución del contrato, así como a la actualización del valor y el pago de los intereses a la tasa de 12 % anual sobre el valor debido[14]. La siguiente tabla da cuenta de las fechas y de las actuaciones relevantes relacionadas con esta demanda: Fecha Actuación 30 de septiembre de 2009 Vencimiento del plazo para liquidar el contrato de manera bilateral 28 de diciembre de 2009 Expedición de la Resolución 723 de 2009 – liquidación unilateral 22 de enero de 2010 Notificación de la Resolución 723 de 2009 a Licorsa. 26 de marzo de 2010 Expedición de la Resolución 119 de 2010, por medio de la cual fue confirmada la Resolución 723 de 2009. 20 de abril de 2010 Notificación de la Resolución 119 de 2010 a Licorsa. 4 de mayo de 2010 Presentación de la segunda solicitud de conciliación por parte de Licorsa. 3 de agosto de 2010 Audiencia de conciliación en la que Licorsa y el Departamento del Huila no llegaron a un acuerdo. 30 de marzo de 2012 Presentación de la demanda en ejercicio de la acción contractual por parte de Licorsa. Tabla 1. Fechas relevantes de la liquidación del contrato y la demanda que promovió Licorsa. 7. Sentencia de primera instancia. Mediante la Sentencia de 31 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Arauca declaró la caducidad de la acción[15]. La autoridad judicial explicó que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el término de caducidad de dos años de la acción contractual inicia a contar “desde cuando se concluya el trabajo de liquidación, o desde cuando se agotó el termino para liquidarlo [el contrato] sin que se hubiera efectuado, bien sea de manera conjunta por las partes o unilateralmente por la administración”[16]. Precisó que, antes de la vigencia de los artículos 60 de la Ley 80 de 1993 y 44 de la Ley 446 de 1998, la Sección Tercera del Consejo de Estado “tenía establecido que los contratos que requieran de liquidación debían ser liquidados dentro de los cuatro meses que seguían a su terminación y que si ésta no se hacía en esa oportunidad, la entidad estatal debía liquidarlo unilateralmente dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del término anterior”[17]. 8. En ese contexto, el Tribunal Administrativo de Arauca explicó que el contrato de concesión finalizó el 31 de diciembre de 2007 y que, por acuerdo de las partes, el plazo de liquidación bilateral finalizó el 30 de septiembre de 2009. Como dicho plazo venció sin realizar la liquidación bilateral, el día siguiente empezaron a contar los dos meses legales para que el Departamento del Huila liquidara el contrato de forma unilateral, “de manera que el término dispuesto por el Legislador para el ejercicio de la acción de controversias contractuales se extendió hasta el 2 de diciembre de 2011”[18]. El 4 de mayo de 2010, Licorsa presentó la solicitud de conciliación prejudicial, por lo que el término de caducidad quedó suspendido por tres meses[19]. Por tanto, el término restante se cumplió el 14 de marzo de 2012. Sin embargo, la demandante presentó la demanda el día 30 de marzo siguiente. Luego, el tribunal concluyó que la fecha en la que el Departamento del Huila efectuó la liquidación unilateral era “irrelevante, […] en tanto que el término de caducidad empezó a correr de manera irremediable desde que concluyeron los plazos legales para realizarla”[20]. 9. Apelación en contra de la sentencia de primera instancia. El 11 de diciembre de 2019, Licorsa apeló la sentencia de primera instancia, con la finalidad de que el superior revocara esa providencia, emitiera un pronunciamiento de fondo y accediera a las pretensiones de la demanda. La demandante sostuvo que presentó la acción contractual dentro de la oportunidad legal dispuesta para estos efectos. En su criterio, el término de dos años debía contabilizarse desde la ejecutoria de los actos administrativos por medio de los que el Departamento del Huila liquidó unilateralmente el contrato, que no a partir del vencimiento del término convenido por las partes para la liquidación del mencionado contrato. Al respecto, explicó que “[l]a tesis más acogida y vigente para la liquidación del contrato, contempló [sic] que si el contrato no era liquidado de manera bilateral por las partes y tampoco unilateralmente por la administración, no se perdía la competencia para liquidarlo […], siempre y cuando no se hubiese notificado el acto admisorio de la demanda”[21]. Asimismo, precisó que, de conformidad con el artículo 136 del CCA[22], si los contratantes liquidan el contrato de forma bilateral o unilateral, el término de caducidad debe contabilizarse desde la firma del acta de liquidación o de la ejecutoria del acto administrativo que la aprueba. No obstante, en caso de que opere una “omisión del deber de liquidar, los dos años se cuentan vencidos los 2 meses siguiente al vencimiento del plazo convenido por las partes o del establecido por la ley para liquidar bilateralmente”[23]. 10. En el caso concreto, Licorsa argumentó que la competencia temporal prevista por la ley para liquidar el contrato de concesión 1 de 1997 venció el 1º de diciembre de 2009. Precisó que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la competencia para liquidar el contrato “sólo vencería si transcurriese un término de 2 años que generarían la caducidad de la acción contractual o la notificación del auto admisorio de una eventual demanda”[24]. En atención a que el contrato no fue liquidado para el 1º de diciembre de 2009, “inició a contabilizarse el término de caducidad contractual de 2 años en ejercicio de la parte final del literal d) del numeral 10 del artículo 136 del CCA”[25]. Sin embargo, como el Departamento del Huila liquidó el contrato de forma unilateral por medio de las resoluciones 723 de 2009 y 119 de 2010 dentro del término de competencia temporal para esto, hubo un “cambio de pretensión para el eventual demandante”, así como una modificación en “el motivo de hecho o de derecho que le sirve de fundamento a la demanda y al inicio de la caducidad”[26]. Por tanto, resultaba aplicable la primera parte del literal d) del artículo 136 del CCA y, en consecuencia, el término de caducidad debía contabilizarse desde la ejecutoria de dichos actos administrativos. 11. Sentencia de segunda instancia. Mediante la Sentencia de 17 de junio de 2024, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó la Sentencia de 31 de octubre de 2019[27]. A su juicio, el término de caducidad concluyó el 5 de marzo de 2012[28], pero Licorsa presentó la demanda el día 30 de marzo siguiente. La autoridad judicial explicó que “el hecho de que la Administración hubiese expedido [los actos administrativos] después de vencido el plazo legal para liquidar unilateralmente el contrato no tenía la virtualidad de modificar o ampliar el término de caducidad, pues el legislador no lo estableció así, ni la expedición de tal acto es causal de interrupción o suspensión de este término que […] es de orden público e inmodificable”[29]. Para soportar esta decisión, hizo un recuento legal y jurisprudencial sobre la contabilización del término de caducidad de la acción contractual. En particular, explicó que el artículo 136 original del Decreto 1 de 1984 reguló el término de caducidad de dos años contados a partir de la expedición de los actos o hechos que dieran lugar a la acción[30]. Agregó que, inicialmente, para ese tribunal “el término de caducidad de la acción contractual iniciaba a partir de la expedición de un acto administrativo contractual […] o de la ocurrencia del hecho causal específico del litigio”[31]. 12. Más adelante, el mismo Consejo de Estado encontró “más adecuado tomar como referente la fecha de terminación del contrato si éste no requería liquidación, o de la suscripción de la liquidación, en caso contrario”[32]. Respecto de los contratos que requerían liquidación, dicha autoridad judicial precisó que “la caducidad de la acción iniciaba su cómputo desde la suscripción del acta bilateral, la ejecutoria del acto administrativo de liquidación unilateral o, de ser el caso, desde el vencimiento para efectuarla, ‘… porque de lo contrario se caería en el error de iniciar un pleito en contra de la entidad por el sin número de diferencias que puedan sobrevenir en la ejecución del contrato’, y atendiendo a que ‘… en aquel momento es posible determinar el estado de las obligaciones a cargo de cada una de las partes’”[33]. Luego, mediante el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, el Legislador modificó el artículo 136 del CCA y acogió este último criterio. Para la Subsección A de la Sección Tercera, el literal d) de ese artículo dispuso que “para aquellos negocios jurídicos que debían ser liquidados[,] la caducidad de la acción contractual iniciaba a correr transcurridos dos (2) años desde: (i) la liquidación bilateral o unilateral en el término establecido convencional o legalmente; o (ii) vencido el término para que la entidad realizara la liquidación unilateral, es decir, a partir del incumplimiento de dicha obligación”[34]. 13. Después, la Subsección accionada recordó que el Decreto Ley 222 de 1983 “no precisó el tiempo dentro del cual debía agotarse la etapa de liquidación del contrato”[35]. Por tanto, la jurisprudencia del Consejo de Estado suplió ese vacío, al precisar que la liquidación bilateral “debía realizarse dentro de un término […] razonable de cuatro (4) meses contados a partir del vencimiento del contrato, momento a partir del cual la entidad contratante debía proceder con la liquidación unilateral” dentro de los dos meses siguientes[36], “sin que […] ello afectara el cómputo de la caducidad de la acción”[37]. Mediante los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, el Legislador acogió los cuatro meses como término supletivo a la voluntad de las partes para la liquidación bilateral del contrato, así como el de dos meses para la fase de la liquidación unilateral. En ese contexto, esa corporación “puntualizó que si el plazo legalmente previsto para efectuar la liquidación concluye sin que ésta se hubiera realizado, irremediablemente el término de caducidad ya habría empezado a correr y, por ende, ninguna incidencia podía tener en el término de caducidad una liquidación posterior. Sostener lo contrario sería tanto como admitir que el término de caducidad quedara al arbitrio de alguna de las partes”[38]. Además, permitiría ampliar el término de caducidad, “por decisión de quien o quienes liquidaron el contrato por fuera de los términos legalmente previstos para ello”[39]. (iii) Acción de tutela sub examine 14. Solicitud de tutela. El 1º de octubre de 2024, Orlando Rojas Bustos, en su condición de representante legal de Licorsa, interpuso acción de tutela en contra de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En su criterio, esa autoridad vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al derecho a la igualdad. Esto, porque al dictar la Sentencia de 17 de junio de 2024 incurrió en los defectos de desconocimiento del precedente horizontal y violación de la Constitución Política. Por lo tanto, solicitó (i) amparar sus derechos fundamentales; (ii) dejar sin efectos la sentencia cuestionada y (iii) ordenar a la autoridad accionada emitir una nueva providencia en el proceso de controversias contractuales “en la que se aplique la tesis que permite contar la caducidad de la acción a partir del día siguiente de la notificación del acto unilateral de liquidación definitivo del contrato estatal o, en todo caso, ‘a más tardar dentro de los 2 años contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe’”[40]. Esto último, de conformidad con lo dispuesto en el literal d) del artículo 136.10 del CCA. 15. El siguiente diagrama sintetiza los argumentos por los que, según la sociedad demandante, la accionada incurrió en los referidos defectos: Defecto Argumentos del accionante Desconocimiento del precedente horizontal La demandante señaló que, “[e]n franca violación del principio pro actione”[41], mediante la sentencia cuestionada, “de las varias opciones de interpretación sobre el modo de contar la caducidad de la acción contractual ante la liquidación unilateral de un contrato estatal, [la accionada] escogió la peor, en cuanto que se trata de una interpretación deleznable que cercenó [su] derecho […] a que sus pretensiones fueran estudiadas de fondo”[42]. Con esto, dejó “sin juzgamiento un acto administrativo en firme”[43] y fusionó en un solo plazo los de liquidación del contrato y el de la caducidad de la acción. De un lado, indicó que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado y de lo dispuesto por el literal d) del artículo 136.10 del CCA, el cómputo del término de caducidad debía iniciar “a partir de la firmeza del acto de liquidación unilateral del contrato de concesión”[44]. De otro lado, la accionante adujo que “se acoge al auto de unificación”[45] de 1º de agosto de 2019 de la Sección Tercera del Consejo de Estado[46], al cual hizo referencia la magistrada que salvó su voto en la providencia cuestionada. Según indicó, en esa providencia la Sección Tercera concluyó “que las partes pueden bilateralmente liquidar el contrato luego de vencido el plazo contractual estipulado o el legal supletivo, y que es a partir del día siguiente del cierre de la firma del acta de liquidación que ha de contarse el plazo de los dos años de caducidad de la acción de controversias contractuales”[47]. Por tanto, “lo que importa para contabilizar el término de caducidad de la acción en ese evento es la fecha existencia [sic] del acto jurídico que contiene la liquidación del contrato, no el vencimiento de los plazos convencionales o legales para que las partes lo suscriban, siempre que se haga dentro de los dos años siguientes”[48]. En su criterio, no existe ninguna razón para “denegar ese mismo modo de contabilización del plazo de caducidad de la acción para cuando la Administración liquida unilateralmente el contrato fuera del plazo de los dos meses que la ley previó para ese efecto”[49]. Por tanto, ese debería ser el análisis respecto del contrato de concesión 1 de 1997[50]. De hecho, el actor explicó que este tratamiento jurídico no era novedoso en la jurisprudencia del Consejo de Estado. En efecto, mediante la sentencia de 13 de noviembre de 2012[51], la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado computó “el término de caducidad de la acción desde la ejecutoria del acto de liquidación unilateral del contrato, emitido extemporáneamente pero dentro de los dos años siguientes al vencimiento del plazo legal para ejercer dicha facultad unilateral”[52]. Por tanto, concluyó que la providencia reprochada desconoció el precedente horizontal vinculante al aplicar una “nueva regla” para rechazar la demanda[53]. Violación directa de la Constitución La accionante afirmó que la autoridad judicial accionada transgredió de manera evidente los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al tiempo que debilitó la seguridad jurídica. Lo primero, porque “establec[ió] otra norma no prevista y totalmente irrazonable conforme a la cual […] tenía que haber presentado una demanda antes de que apareciera el acto de liquidación unilateral o después pero ya bajo un plazo de caducidad menor no previsto en ninguna norma”. Con esa tesis, habría tenido que someterse a un término de caducidad menor a aquel dispuesto en la ley, por lo que “[n]o tenía ya dos años, pues ya habían transcurrido por lo menos 4 meses y 19 días para cuando la entidad contratante le dio a conocer la liquidación unilateral definitiva del contrato”[54]. Lo segundo, por cuanto, con la providencia reprochada, la Subsección A (i) “le cerró las puertas para demandar justicia ante las arbitrariedades contenidas en la liquidación unilateral del contrato”[55]; (ii) varió la forma de contabilización legal y jurisprudencial del término de caducidad[56] y (iii) realizó una interpretación “formalista, exegética [y] facilista”[57]. En su criterio, “apelar a la caducidad de la acción representa una sentencia menos esforzada que la sentencia de fondo”, lo que pulverizó su derecho al acceso a la administración de justicia[58]. Lo tercero, en tanto que la caducidad de la acción contractual queda “sujeta a la voluntad de la administración que dependiendo de si acelera o retarda la expedición del acto unilateral de liquidación del contrato varía el término que tiene la contraparte para acudir al juez del contrato”[59]. Tabla 2. Defectos alegados por Licorsa. 16. Auto de admisión y de vinculación. Mediante el Auto de 3 de octubre de 2024, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción de tutela. Entre otras determinaciones, ordenó notificar a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, así como vincular al Departamento del Huila y al Tribunal Administrativo de Arauca. 17. Contestación de la autoridad judicial accionada y de los vinculados. Mediante oficio de 8 de octubre de 2024, el consejero de estado José Roberto Sáchica Méndez solicitó declarar improcedente la acción de tutela, “con el ánimo de preservar el respeto por la cosa juzgada, la seguridad jurídica y las garantías de la independencia y autonomía judicial”[60]. Por una parte, afirmó que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional porque la sentencia cuestionada no se opuso al Auto de unificación de 1º de agosto de 2019. Ese auto excluyó de su alcance los eventos de liquidación unilateral del contrato “en el interregno del plazo de caducidad o fuera de este”[61]. En contraste, en el caso analizado, Licorsa cuestionaba el auto de liquidación unilateral que dictó el Departamento del Huila “luego de los dos meses fijados por la ley para hacerlo”[62]. Además, el consejero explicó que la Sentencia de 17 de junio de 2024 no se basó “en una postura sorpresiva o carente de antecedentes en la jurisprudencia”[63]. Por el contrario, se fundó en el material probatorio aportado, en las normas de orden público que regulan la caducidad y los medios de control, así como en la jurisprudencia del Consejo de Estado aplicable al caso. Por otro lado, adujo que la decisión reprochada no fue inhibitoria sino que, en ella, la mayoría de la sala concluyó que la acción no fue promovida dentro de la oportunidad legal. Por lo demás, el consejero Sáchica Méndez expuso que el actor promovió la tutela analizada como una instancia adicional, habida cuenta de que solo demuestra su inconformidad con la decisión y su intención de que el juez adopte su interpretación normativa. 18. El 9 de octubre de 2024[64], el Tribunal Administrativo de Arauca pidió negar la solicitud de amparo y, en subsidio, declararla improcedente. El tribunal sustentó sus peticiones, entre otros, en tres argumentos. Primero, la tutela no satisface el requisito de relevancia constitucional, habida cuenta de que el actor pretende que el juez constitucional “examine de nuevo un asunto que la jurisdicción ya analizó, y que fue resuelto en sus dos instancias”[65], a saber: la caducidad de la acción contractual. Incluso, advirtió que “no basta invocar derechos fundamentales para cumplir [dicha] exigencia”[66]. Segundo, el actor adujo una “apreciación subjetiva sobre una interpretación distinta que tiene frente a una decisión judicial”[67], por lo que, a diferencia de lo que señaló, no se trata de una irregularidad procesal. Además, sus argumentos fueron los mismos que expuso en el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia que declaró probada de oficio la excepción de caducidad. Tercero, las providencias cuestionadas tienen respaldo en las normas aplicables, así como en el precedente del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Al respecto, explicó la forma en la que contabilizó el término de caducidad en la sentencia de primera instancia. Además, resaltó que esa decisión fue ratificada por el Consejo de Estado con base en razones similares. 19. Ese mismo día[68], el Departamento del Huila solicitó, de manera principal, declarar improcedente la tutela sub examine, al no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. Al respecto, señaló que la accionada no vulneró los derechos fundamentales de la accionante y, por el contrario, garantizó su derecho a la defensa y a la contradicción. A su vez, precisó que la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado no ha unificado su jurisprudencia respecto de la interpretación del término de caducidad en los casos de liquidación unilateral de los contratos estatales. Por esto, Licorsa no podía alegar un defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente jurisprudencial en este caso particular. Asimismo, indicó que “en el contenido de la sentencia que resolvió el recurso de apelación no se avisora [sic] un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal”[69]. De manera subsidiaria, el departamento pidió declarar que la accionada no vulneró los derechos fundamentales de la accionante. En este punto, precisó que el precedente jurisprudencial que invocó la sociedad no era aplicable en el proceso que promovió. La providencia de unificación se centró en la liquidación bilateral mientras que, con su demanda, cuestionó la liquidación unilateral del contrato de concesión. Insistió en que, al respecto, “no hay ni auto ni sentencia de unificación que constituya un precedente obligatorio”[70]. 20. Sentencia de primera instancia. Mediante la Sentencia de 7 de noviembre de 2024, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales al debido proceso y a la administración de justicia de la accionante[71]. A su juicio, la Subsección A de la Sección Tercera incurrió en los defectos de desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. En primer lugar, el a quo explicó que la sentencia de 2012 que el actor aseguró que fue desconocida por la accionada era anterior a la providencia de unificación de 2019. Por tanto, no la consideró “como precedente aplicable al presente asunto, dado que, precisamente, el propósito de una providencia de la Sala Plena del Consejo de Estado es unificar el criterio que hasta esa fecha había sido inconexo, con el fin de evitar afectar el derecho a la igualdad y el principio a la seguridad jurídica”[72]. 21. En segundo lugar, la Sección Quinta explicó que la providencia de unificación de 2019 que en criterio del demandante desconoció la Subsección A, fijó las siguientes dos reglas: (i) el término de caducidad de controversias contractuales debe contabilizarse “a partir del día siguiente al de la firma del acta o de la ejecutoria del acto de liquidación del contrato”, en los términos del literal j) del artículo 164.2 del CPACA, y (ii) el apartado v) del referido literal solamente aplica “cuando al momento de interponerse la demanda, el operador judicial encuentre que no hubo liquidación contractual alguna”[73]. El a quo señaló que si bien dicha providencia “se ocupó de fijar los parámetros para computar la caducidad en casos en donde se profiera una liquidación bilateral”[74], sus fundamentos “se cimentaron en el criterio que había adoptado inicialmente la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, consistente en aceptar la liquidación, ya sea unilateral o bilateral, como punto de partida para contar el plazo preclusivo”[75]. 22. Con base en lo anterior, señaló que “la interpretación que más se acompasa a los principios pro homine, pro actione y pro damato, -principios que sustentaron el auto de unificación-, y a la ratio decidendi del auto de unificación, es la de entender que los efectos de la primera regla fijada son aplicables a los casos en donde se profiera una liquidación unilateral extemporánea dentro del término de caducidad, cuya tesis encontraría plena coherencia con el segundo criterio de dicha unificación que establece que ‘solo se deberá aplicar [la norma] cuando al momento de interponerse la demanda, el operador judicial encuentre que no hubo liquidación contractual alguna’, mientras que, en la acción contenciosa en donde se profirió la sentencia controvertida, sí hubo una liquidación”[76]. Para la mayoría de la Sección Quinta, el segundo criterio referido no se circunscribe a una liquidación específica, por lo que “abarca tanto a la unilateral como a la bilateral”[77]. 23. En ese contexto, el a quo manifestó que, en la sentencia reprochada, la Subsección A no hizo referencia al Auto de unificación de 1º de agosto de 2019. Por esto, no justificó las razones por las “no se puede implementar el criterio que establece que “solo se deberá aplicar [el término de caducidad contemplado en la norma] cuando al momento de interponerse la demanda, el operador judicial encuentre que no hubo liquidación contractual alguna”[78]. Lo anterior, máxime si se tiene en cuenta que ese auto “se sustentó en el criterio jurisprudencial y normativo que no distingue entre los efectos de una liquidación unilateral o bilateral extemporánea, siempre que se profiera dentro del término de los dos años posteriores al plazo para liquidar el contrato estatal de forma unilateral”[79]. Por lo anterior, el a quo dejó sin efectos la Sentencia de 17 de junio de 2024 cuestionada y ordenó a la autoridad judicial accionada emitir una nueva decisión en la que tuviera en cuenta el auto de unificación alegado por el actor. 24. Impugnaciones a la sentencia de primera instancia. El consejero José Roberto Sáchica Méndez y el Departamento del Huila impugnaron la sentencia de primera instancia. Ambos insistieron en que el Auto de 1º de agosto de 2019 no constituía un precedente aplicable al proceso de controversias contractuales que promovió Licorsa. En particular porque la Sección Tercera del Consejo de Estado indicó que dicha unificación no comprendía la hipótesis de liquidación unilateral del contrato estatal. Por tanto, los presupuestos fácticos y jurídicos de ambos casos eran distintos. Por su parte, el consejero de estado agregó que el a quo desconoció los principios de cosa juzgada y de seguridad jurídica, al tiempo que sustituyó al juez natural. Lo anterior, porque asumió el papel de unificación de jurisprudencia que no le correspondía, toda vez que, en el auto de unificación referido, la Sección Tercera del Consejo de Estado limitó la unificación a los casos de liquidación bilateral de contratos estatales. Asimismo, el consejero Sáchica Méndez afirmó que el juez de tutela de primera instancia vulneró el principio de autonomía judicial, al ordenar que, en la decisión de reemplazo, la Subsección accionada declarara que, de conformidad con el referido auto de unificación, “la acción de controversias contractuales se presentó dentro del término legal”[80] y, por tanto, emitiera un pronunciamiento de fondo. Por lo demás, insistió en los argumentos que presentó en la contestación de la tutela, según los cuales, esta carece de relevancia constitucional (supra, pár. 17). 25. Por su parte y en gracia de discusión, el Departamento del Huila solicitó al juez de tutela apartarse de ese precedente, “en aplicación de los principios de autonomía e independencia que guían el actuar del operador judicial y con fundamento en las diversas providencias en las que la Corte Constitucional así lo ha establecido”[81]. Por lo demás, reiteró que la acción de controversias contractuales caducó, con base en la siguiente información: el plazo de ejecución del contrato de concesión finalizó el 31 de diciembre de 2007, por lo que los 4 meses para liquidarlo de forma bilateral vencían el 31 de abril de 2008. Sin embargo, las partes prorrogaron ese plazo hasta el 30 de septiembre de 2009. Luego, el departamento tenía dos meses para liquidar de forma unilateral el contrato, los cuales fenecieron el 30 de noviembre del mismo año. Habida cuenta de que la entidad no liquidó el contrato en ese periodo, los dos años de caducidad corrieron entre el 1º de diciembre de 2009 y el 2 de diciembre de 2011. Con la presentación de la solicitud de conciliación el 4 de mayo de 2010, Licorsa interrumpió este término, el cual se reanudó el día 5 de agosto de ese año. El término restante se cumplió el 14 de marzo de 2012, por lo que la demanda fue interpuesta de forma extemporánea, el 30 de marzo siguiente. 26. Sentencia de segunda instancia. Por medio de la Sentencia de 6 de febrero de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó la solicitud de amparo. Esta autoridad judicial escindió los defectos alegados por el accionante en tres, a saber: desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución y defecto sustantivo. En relación con el primero, indicó que la autoridad judicial accionada no desconoció su propio precedente porque la sentencia reprochada no tenía identidad fáctica ni jurídica con el Auto de 1.º de agosto de 2019. Al respecto, argumentó que esa providencia no tuvo por objeto unificar “la definición del término de caducidad cuando la liquidación del contrato se produce por fuera, no solo de los términos fijados para la liquidación por las partes de mutuo acuerdo, sino de los establecidos para la expedición del acto de liquidación unilateral, e incluso luego de los dos años siguientes a la terminación de este último, por cuanto los supuestos del caso sub-lite no dan lugar a ello”[82] (énfasis original). Asimismo, encontró que la Sección Tercera fundamentó el auto de unificación “en la interpretación de la normativa que rige los procesos de controversias contractuales iniciados con posterioridad a la expedición de la Ley 1437 de 2011”[83]. Por tanto, no sería aplicable al caso sub judice. 27. Sobre el defecto por violación directa de la Constitución Política, la Subsección A de la Sección Segunda explicó que este no se configuró, por cuanto “no se trató de una interpretación manifiestamente contraria a la Carta Política, y no estaban dados los supuestos de hecho para aplicar una excepción de inconstitucionalidad de la regla de caducidad prevista en el artículo 136 del Decreto 01 de 1984”[84]. Finalmente, el ad quem también concluyó que la demandada no incurrió en un defecto sustantivo. Explicó que la providencia de 17 de junio de 2024 se fundó en el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, disposición vigente para el momento de la presentación de la demanda. Sobre el particular, consideró que la interpretación de la accionada no fue caprichosa y, por el contrario, “se basó en la lectura gramatical de la disposición que regía la caducidad de la acción, durante la vigencia del Decreto 01 de 1984”[85]. Por tanto, era “razonable considerar que el fenómeno de la caducidad opera en aquellos casos en los que han transcurrido dos años desde el vencimiento del término de ejecución sin que se hubiera procedido a liquidar el contrato”[86]. En esa medida, constató que con dicha interpretación la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado no vulneró los derechos fundamentales de la accionante. 28. Solicitud de aclaración y de adición de la sentencia de segunda instancia. Mediante escrito de 14 de febrero de 2025, Orlando Rojas Bustos solicitó la aclaración y adición de la Sentencia de 6 de febrero de 2025. Lo anterior por la presunta indebida formulación del problema jurídico[87], así como por omitir pronunciarse sobre el escrito mediante el que se opuso a las impugnaciones de la sentencia. A su juicio, de haber “visto” dicho memorial, el ad quem habría comprendido el problema jurídico que debía resolver, así como la diferencia entre la caducidad de la acción y el plazo para liquidar el contrato con el que cuenta la administración. Según indicó, dicha “confusión […] generó un aberrante caso de denegación de justicia por estar tolerándose que quede sin control judicial un acto unilateral de la Administración que causa daño a particulares”[88]. 29. Auto que resolvió las solicitudes de aclaración y de adición. Mediante el Auto de 6 de marzo de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó las solicitudes del accionante. De un lado, porque el error formal en el que incurrió al formular el problema jurídico no afectó “de modo alguno el fondo del fallo ni mucho menos los fundamentos sobre los cuales este se resolvió”[89]. Al respecto, precisó que las consideraciones de la sentencia no generan duda sobre el sentido de la decisión. De otro lado, por cuanto el juez de tutela “no está obligado a considerar escritos adicionales destinados a controvertir” las impugnaciones al fallo de primera instancia, porque “exceden los límites establecidos dentro del marco procesal”[90]. Para la Subsección, “[a]dmitir los argumentos expuestos en el escrito adicional presentado por el actor vulneraría el principio de preclusión y desnaturalizaría el trámite de la impugnación”[91]. 30. Selección del expediente por la Corte Constitucional y competencia de la Sala Plena. Por medio del Auto de 30 de mayo de 2025, la Sala de Selección Número Cinco seleccionó el expediente sub examine. Por sorteo, este fue asignado a Sala Séptima de Revisión, presidida por la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera. En sesión de 13 de agosto de 2025, la Sala Plena de la Corte Constitucional asumió el conocimiento del expediente. 31. Sesión técnica, recaudo probatorio y traslado. Por medio del Auto 1483 de 2025, con ocasión de la solicitud que formuló el consejero de estado José Roberto Sáchica Méndez el 21 de julio de 2025, la Sala Plena de la Corte Constitucional (i) convocó a una sesión técnica para profundizar en los aspectos técnico jurídicos propios de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, en particular, sobre la caducidad de la acción –hoy medio de control– de controversias contractuales, así como la liquidación del contrato estatal; (ii) solicitó a la Sección Tercera del Consejo de Estado que rindiera un concepto sobre el asunto objeto de estudio y (iii) suspendió los términos del proceso por dos meses contados a partir de esa providencia. La sesión técnica se llevó a cabo el 20 de octubre de 2025, con la participación de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado (ANDJE), el Instituto Colombiano de Derecho Procesal (ICDP) y el Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas (CCAA). Las partes y las autoridades vinculadas al trámite de tutela participaron como espectadores de la diligencia. Las intervenciones durante dicha diligencia están sintetizadas en el Anexo de la presente providencia. 32. En cumplimiento de lo dispuesto en el Auto 1483 de 2025, la Sección Tercera del Consejo de Estado, la ANDJE, el ICDP y el CCAA remitieron sus intervenciones. Además, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– (ANCP) y la Academia Colombiana de Jurisprudencia (ACJ) enviaron sus conceptos relacionados con las preguntas orientadoras que guiaron la sesión técnica. A continuación, la Sala sintetizará algunos de los argumentos expuestos por estas autoridades y entidades. 32.1 Sección Tercera del Consejo de Estado. De un lado, el presidente de esta sección explicó que en la jurisprudencia del Consejo de Estado hay dos posturas diferenciadas respecto del cómputo de la caducidad de la acción contractual. La primera, propone que el cómputo se efectúe a partir del vencimiento del incumplimiento para liquidar unilateralmente el contrato. La segunda, contabiliza ese término desde la liquidación unilateral o bilateral del contrato estatal. Estas reglas “han dependido de la interpretación del régimen jurídico aplicable al caso, entendido como el compendio normativo de orden sustantivo […] y a las normas procesales aplicables, según si correspondía al CCA […] o al CPACA”[92]. De otro lado, el consejero de estado indicó que existe una diferencia entre las liquidaciones bilaterales y unilaterales de los contratos estatales. Las primeras son un “negocio jurídico autónomo”, por lo que “para su control judicial cuentan también con el término de caducidad de los contratos estatales”[93]. Esto justificaría que “el cómputo de la caducidad cuente de manera diferente al que corresponde al control del acto administrativo, que sólo expresa una prerrogativa unilateral”[94]. Así, los factores que influyen son los de capacidad contractual, respecto de las liquidaciones bilaterales[95], y el de competencia, en relación con los unilaterales[96]. Finalmente, el presidente de la Sección Tercera del Consejo de Estado precisó que, según el Auto de 1º de agosto de 2019 de esa sección, “escapa de [su] unificación la definición del término de caducidad cuando la liquidación del contrato se produce por fuera de: (i) los términos fijados para la liquidación por las partes de mutuo acuerdo; (ii) los términos establecidos para la expedición del acto de liquidación unilateral; y, (iii) luego de los dos años siguientes a la terminación de este último”[97] (énfasis original). Además, dicha providencia estuvo fundamentada en los artículos 11 de la Ley 1150 de 2007 y 164 (num. 2, lit. j, así como las subreglas de los numerales (iii), (iv) y (v)) del CPACA. Luego, explicó algunos de los criterios que tuvo en cuenta esa sección e indicó que fijó la siguiente regla de unificación: “el término debe iniciar a partir del día siguiente al de la firma del acta”, mientras que la regla del numeral v) del literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA “solo se deberá aplicar cuando al momento de interponer la demanda, el operador judicial encuentre que no hubo liquidación contractual alguna”[98]. En ese contexto, el consejero de estado concluyó que tal regla y su ratio no son aplicables al caso concreto. Por una parte, porque los regímenes son distintos. La Sección Tercera unificó su jurisprudencia con base en las reglas dispuestas en el CPACA, mientras que el caso sub examine se rige por el CCA y la Ley 80 de 1993[99]. Por otra, en atención a que el auto de unificación “se ubicó dentro del supuesto del conteo para la liquidación bilateral efectuada dentro de los 2 años siguientes a la terminación del contrato, mientras que la sentencia [cuestionada en sede de tutela] se localiza en el supuesto del conteo a partir del vencimiento del término legal para efectuar la liquidación unilateral”[100]. Por lo demás, el presidente de esa sección explicó que no existe una postura jurisprudencial unificada respecto de “la liquidación unilateral fuera del término legalmente establecido bajo el régimen del CCA”[101], sino una coexistencia de tesis. 32.2 ANDJE. El director de defensa jurídica nacional de la entidad explicó que no existe ninguna diferencia entre las reglas de caducidad reguladas por el artículo 136 (num. 10, lit. d) del CCA y el artículo 164 (num. 2, lit. j) del CPACA[102]. Al respecto, precisó que el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 “modificó la regla procedimental de la oportunidad para la realización de las liquidaciones de común acuerdo y unilaterales”[103], al indicar que las partes o la administración podían liquidar el contrato dentro de los dos años siguientes al vencimiento de los términos dispuestos para la liquidación bilateral o unilateral. Sin embargo, habida cuenta de que el Consejo de Estado había reconocido esta posibilidad, “toda liquidación bilateral o unilateral de estos contratos que sea efectuada bajo su vigencia [de la Ley 1150 de 2007], independientemente de si la celebración de estos se dio antes de su promulgación, se encuentra cubierta por su contenido y sus efectos”[104]. Luego, indicó que el Auto de 1º de agosto de 2019 de la Sección Tercera del Consejo de Estado reconoció que el término de caducidad para controvertir la liquidación bilateral o unilateral cuenta a partir de su suscripción o ejecutoria, siempre que hubiesen sido adoptados dentro de esos dos años. Esto, según las reglas dispuestas por los artículos 164 del CPACA y 11 de la Ley 1150 de 2007. En ese contexto, el director de defensa jurídica nacional de la ANDJE adujo que el referido auto de unificación no es relevante para el caso concreto. Esto, porque en el caso sub examine no está en discusión “el término de 2 años para demandar el contenido de la liquidación unilateral […] sino el hecho de que dicha liquidación unilateral […] fue expedida y notificada al contratista […] luego del vencimiento del plazo de 2 meses establecido en el artículo 136 del CCA, cuyo contenido es idéntico en el artículo 164 del CPACA”[105]. En su criterio, el término de caducidad en el caso concreto “es el correspondiente a aquel en el que no se agotó ningún tipo de liquidación, bilateral ni unilateral, pues a juicio del contencioso administrativo, a pesar de que la liquidación unilateral se dio dentro del término de caducidad general, lo que, a [su juicio], desconoce no solamente la doctrina probable, sino la normativa aplicable”[106]. 32.3 ANCP. La subdirectora de gestión contractual de la agencia hizo referencia a los términos para la liquidación bilateral o unilateral de los contratos que deben ser liquidados. Explicó que no existen diferencias sustanciales entre los artículos 136 del CCA y 164 del CPACA sobre la caducidad. En todo caso, adujo que, incluso bajo el régimen inicial previsto por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP) era posible liquidar bilateral o unilateralmente el contrato estatal, luego de los plazos convencionales o legales para hacerlo, siempre que no hubiese caducado el medio de control de controversias contractuales. Agregó que no existen razones para distinguir entre la contabilización del término de caducidad de aquellos contratos liquidados unilateralmente de los que fueron liquidados bilateralmente, pues ambos plazos son indicativos, es decir, después de vencidos los términos de ambas modalidades de liquidación, la que se efectúe primero determina el momento oportuno para acceder al sistema de administración de justicia. Ante la ausencia absoluta de liquidación, el término de caducidad debe contabilizarse desde el vencimiento de la obligación de liquidar el contrato, según lo dispuesto por el literal d) del artículo...