Sentencia SU-014 de 2020

SU014-20 Sentencia SU014/20 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad PENSION GRACIA-Situación histórica legislativa La pensión de gracia es un derecho especial y autónomo al régimen pensional ordinario, concedido a favor de (i) los maestros de las instituciones de educación primaria oficiales, (ii) los empleados y docentes de las Escuelas Normales, (iii) los inspectores de instrucción pública (Ley 116 de 1928), y (iv) los docentes oficiales que completen los 20 años de servicio en instituciones de educación secundaria (Ley 37 de 1933), siempre que cumplan la totalidad de los requisitos establecidos en Ley 114 de 1913 y demás normas que la complementan. Esta prerrogativa fue suprimida del ordenamiento jurídico a través de la Ley 91 de 1989; sin embargo, la misma ley creó una transición normativa al establecer que los profesores vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 aún podían acceder a la prestación. En otras palabras, conforme a las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, la titularidad del derecho a la pensión de gracia radica los docentes de primaria y secundaria vinculados al servicio oficial hasta el 31 de diciembre de 1980, que, además de acreditar el criterio objetivo (20 años de servicio), cumplan 50 años, se desempeñen con honradez, consagración y buena conducta, y no reciban ni hayan recibido “otra pensión o recompensa de carácter nacional”. PENSION GRACIA-Jurisprudencia constitucional/DERECHO A LA IGUALDAD EN PENSION GRACIA DE DOCENTE-Prestación para docentes de primaria y secundaria La Corte ha resaltado que, si bien, la Ley 114 de 1913 reconoció el derecho a la pensión de gracia solo en favor de los maestros de escuelas primarias oficiales, según lo dispuesto en las leyes 116 de 1928 (artículo 6º) y 37 de 1933 (artículo 3º), la prestación se hizo extensiva a ambas categorías de docentes (primaria y secundaria); de tal manera, la situación que en principio hubiera podido considerarse discriminatoria, quedó corregida. Conforme a la jurisprudencia constitucional reseñada, la pensión de gracia constituye una prestación creada por la Ley 114 de 1913 a favor de los maestros de primaria (territoriales) con la finalidad de equiparar la remuneración que percibían frente a los de secundaria (fundamentalmente nacionales). Posteriormente, conforme a las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, el beneficio igualmente fue extendido a los educadores de secundaria, siempre y cuando se cumplieran la totalidad de requisitos objetivos y subjetivos para su acceso, esto es, 20 años de servicio, ejercer la profesión con buena conducta, honradez y consagración, así como no percibir otra recompensa a cargo del tesoro nacional. FONDO EDUCATIVO REGIONAL-Evolución normativa La Ley 43 de 1975 y el Decreto 102 de 1976 introdujeron importantes modificaciones en cuanto al funcionamiento de los Fondos Educativos Regionales. Efectivamente, la primera determinó que los recursos para atender el proceso de nacionalización de la educación a cargo de los entes territoriales serían administrados por los mencionados Fondos; el segundo estableció que, en virtud de la descentralización administrativa del servicio de educación, los planteles con carácter nacional y los que se nacionalizaran a partir de la fecha de expedición del acto, serían administrados por los FER. Por otra parte, queda claro que estos organismos se componían de recursos provenientes de las entidades territoriales y de la Nación; además, que en virtud del señalado proceso de nacionalización, esta última aplicó al pago de la educación primaria y secundaria los rubros del Situado Fiscal y de la participación en el impuesto a las ventas. Finalmente, se advierte que los nombramientos de los docentes (nacionales o nacionalizados) se sometían al mismo procedimiento, así: (i) su designación recaía en el alcalde, (ii) quien obraría en calidad de ejecutor de las decisiones de la Junta Administradora del FER y presidente de la Junta Administradora del FER (decretos 106 de 1976 y 1706 de 1989); mientras que (iii) el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional certificaría sobre la disponibilidad presupuestal del cargo (Decreto 1706 de 1989). DEFECTO FACTICO-Configuración/DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO-Configuración ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defectos sustantivo y fáctico en reconocimiento de pensión de gracia a docente En las sentencias de instancia se incurrió en un defecto fáctico positivo por indebida o irrazonable valoración probatoria, pues: (i) el Decreto 689 de 1989 fue considerado erradamente como prueba irrefutable de que el nombramiento de la peticionaria obedecía a la categoría nacional y (ii) aquella interpretación además condujo a determinar que los certificados emitidos por la Secretaría Distrital de Educación de Bogotá que darían cuenta del carácter nacionalizado de su cargo estaban errados y, de este modo fueron desestimados. Sin desconocer que la autonomía judicial alcanza su máxima expresión en el análisis probatorio, la Corte considera que el error de valoración de los medios de convicción que se da en el presente caso es ostensible, flagrante y manifiesto, así mismo, presenta incidencia directa en las sentencias proferidas, en tanto, de no haberse presentado, la decisión hubiera sido distinta. Referencia: Expediente T-7.475.742 Acción de tutela instaurada por Carmen Sofía Pérez Acevedo contra el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Magistrado Sustanciador: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Bogotá D.C., veintidós (22) de enero dos mil veinte (2020). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente: SENTENCIA Dentro del trámite de revisión de los fallos de tutela dictados por las Secciones Cuarta y Tercera del Consejo de Estado, en primera y segunda instancia, respectivamente, al interior de la acción de tutela presentada por la señora Carmen Sofía Pérez Acevedo contra la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. I. ANTECEDENTES La señora Carmen Sofía Pérez Acevedo[1] instauró acción de tutela contra la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado y la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, tras haber sido negadas las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social[2], tendientes al reconocimiento y pago de la pensión de gracia. Narró los siguientes: Hechos[3] 1. Mediante la Resolución nº. 25180 del 1º de noviembre de 1979, el Ministerio de Educación Nacional nombró a la señora Pérez Acevedo como docente de tiempo completo al servicio de la Institución Educativa Kennedy de la ciudad de Bogotá. 2. Posteriormente, manteniendo dicha vinculación, a través del Decreto 689 de 19 de mayo de 1980, el Alcalde Mayor de Bogotá designó a la accionante maestra dependiente de la División de Educación Básica Primaria en la Escuela Carlos Albán Jornada Tarde, tomando posesión del cargo vacante a partir del 26 de agosto 1980[4]. Sobre la simultaneidad de los nombramientos, la demandante adujo que se dieron en virtud de la excepción consagrada en el artículo 1º, literal a), del Decreto 1713 de 1960[5], en tanto prestaba sus servicios en jornadas diferentes (mañana y tarde)[6]. 3. Sin embargo, el 17 de noviembre del 2000, por medio de la Resolución nº. 4275, la Secretaría Distrital de Educación de Bogotá decidió declarar la insubsistencia del nombramiento efectuado a través del Decreto 689 de 1980, al constatar la doble nominación de la peticionaria. En el acto administrativo se precisó que, conforme al artículo 128 de la Constitución Política[7], nadie podría recibir más de una asignación proveniente del tesoro público y que la situación de la accionante no se encuadraba en la excepción del referido Decreto 1713 de 1960, pues ambas vinculaciones fueron realizadas como docente de tiempo completo. 4. Al resolver el recurso de reposición, la Secretaría de Educación de Bogotá (Resolución nº. 986 del 7 de marzo de 2001) confirmó íntegramente la insubsistencia, tras considerar que “a los docentes que ocupan dos cargos de tiempo completo debe aplicárseles las disposiciones contenidas en el literal a) del artículo 1º del Decreto 1713 de 1960 (…) independientemente de la intensidad horaria de cada jornada laboral”[8]. Así mismo, aclaró que “con la declaratoria de insubsistencia cesa la vinculación con el último empleo al cual accedió la docente, pero quedan incólumes los derechos que le genera su estatus de escalafonada en carrera docente y la otra vinculación”[9], es decir, la efectuada por la Resolución nº. 25180 del 1º de noviembre de 1979. Por tal motivo, la señora Pérez Acevedo continuó desempeñándose como educadora oficial[10]. 5. El 8 de septiembre de 2008, la accionante solicitó a la extinta Cajanal el reconocimiento y pago de la pensión de gracia, por cuanto consideró que adquirió su estatus pensional al contar con 50 años[11] y más de 20 años de servicio como educadora de primaria vinculada a través del Decreto 689 de 1980. No obstante, dicha petición fue denegada en la Resolución nº. 2963 del 29 de enero de 2009, al señalar que no cumplía con los requisitos para acceder a la prestación, concretamente, acreditar el servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital[12]. 6. Nuevamente el 22 de mayo de 2013, la gestora del amparo requirió el reconocimiento de la pensión especial. A través de la Resolución RDP 31693 del 15 de julio de 2013, la UGPP negó la prestación luego de evidenciar que existían inconsistencias frente al tipo de vinculación y el tiempo de servicios prestados; determinación que fue confirmada en las resoluciones RDP 039449 del 27 de agosto de 2013 y RDP 043629 del 20 de septiembre de 2013. 7. En consecuencia, la señora Pérez Acevedo acudió al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho[13]. El 26 de octubre de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, negó las pretensiones de la acción bajo el argumento de que el Decreto 689 de 1980 evidenciaba la participación financiera y administrativa de la Nación y la consiguiente connotación nacional de la relación como docente con anterioridad de 31 de diciembre de 1980, ya que había sido expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá en calidad de presidente de la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional -FER- y el delegado del Ministerio de Educación Nacional, por lo que no se cumplía con el principal requisito para el reconocimiento de la pensión de gracia, esto es, ser docente territorial o nacionalizado. 8. Luego de surtir el trámite de la apelación, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en fallo del 24 de mayo de 2018, confirmó la decisión de primera instancia. La Corporación consideró que “el docente nombrado por la entidad territorial como Agente de la Nación en representación del Fondo Educativo Regional FER, tiene el carácter de Nacional, en consecuencia no se puede tener en cuenta esta vinculación para acreditar el requisito previsto en el literal a numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, es decir, que la demandante estuviese nombrada como docente oficial del orden nacionalizado o territorial antes del 31 de diciembre de 1980, para tener a la pensión gracia[14]”. 9. La accionante estimó que las señaladas decisiones judiciales trasgreden sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, al incurrir en los siguientes yerros: (i) Defecto fáctico, al desatender o valorar de manera caprichosa el Decreto nº 689 de 19 de mayo de 1980, el certificado laboral expedido por la Secretaría de Educación Nacional y el formato único de certificación laboral, los cuales demostraban que se desempeñó como docente nacionalizada. (ii) Defecto sustantivo, toda vez que desconocieron “lo expresado por la Corte Constitucional, en relación al estudio de constitucionalidad del artículo 15 del numeral segundo, letra b, de la Ley 91 de 1989”[15] y lo interpretaron de manera errónea estableciendo requisitos adicionales para acceder a la pensión de gracia; además, no tuvieron en cuenta que, conforme a los artículos 29 del Decreto 3157 de 1968 y 60 de la Ley 24 de 1988, los Fondos Educativos Regionales estaban conformados por recursos provenientes del Situado Fiscal y de las entidades territoriales, de manera que atendían los gastos atinentes a los docentes nacionales y nacionalizados. Agregó que de acuerdo al artículo 356 de la Constitución, el dinero del Situado Fiscal pertenece a los entes territoriales en calidad de rentas exógenas; en ese orden, los docentes nacionalizados no podían ser considerados nacionales por la sola circunstancia de que el acto administrativo de nombramiento llevara las firmas del representante del FER y del Ministerio de Educación Nacional, con mayor razón, cuando los recursos destinados para su sostenimiento no provenían exclusivamente de la Nación. (iii) Violación del debido proceso, por cuanto en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, no se puso de presente el Decreto 689 de 1980 que demostraría la vinculación de la gestora del amparo con el Distrito de Bogotá; mientras que en la diligencia de alegatos de conclusión sí se hizo mención a esta prueba, pero haciendo una valoración errónea de la misma. (iv) Desconocimiento del precedente judicial, en razón a que las decisiones censuradas inobservaron el fallo de 26 de agosto de 1977 de la Sala Plena del Consejo de Estado[16], según el cual, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 garantizó con carácter transitorio los derechos adquiridos en relación con la pensión de gracia y no estableció nuevos requisitos para acceder a la misma[17]; y la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado (SUJ-SII-11-2018), que determinó que “no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (…) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional”. Por último, en (v) Violación del derecho a la igualdad, ya que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado han concedido la prestación a docentes que se encuentran en las mismas condiciones de hecho y de derecho que la actora. Al respecto, citó la providencia del 8 de febrero de 2018 proferida por el Consejo de Estado en el trámite adelantado bajo el número de radicado 25000-23-42-000-2013-05759-01, en la que se confirmó el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que concedió a una docente la pensión de gracia con fundamento en lo certificado en su historia laboral. En igual sentido, la sentencia del 29 de febrero de 2016, proferida por la misma Corporación bajo el radicado 25000-23-42-000-2012-01774-01. Explicó que en la historia laboral de la accionante también se encuentra acreditado que se desempeñó como docente nacionalizada por más de 20 años; sin embargo, el ad quem desestimó tal prueba al calificarla de errónea, lo que configuraría un trato desigual y discriminatorio. 8. Por lo anterior, solicitó “declarar procedente la acción de tutela” y amparar los derechos fundamentales invocados. Trámite procesal 9. A través de auto del 26 de enero de 2017, la Sección Cuarta del Consejo de Estado avocó conocimiento de la acción constitucional, vinculó a la UGPP y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en calidad de terceros con interés, y corrió los traslados correspondientes para que las entidades se pronunciaran acerca de los hechos y pretensiones del recurso de amparo. Contestaciones de las entidades accionadas 10. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca[18], Sección Segunda, Subsección C, solicitó que no se accedieran a las pretensiones de la demanda, toda vez que la sentencia proferida dentro del trámite contencioso administrativo se dictó con fundamento en las normas pertinentes y en el precedente del Consejo de Estado vigente para la época. 11. El Subdirector de Defensa Judicial de la UGPP[19], argumentó que en atención a la jurisprudencia constitucional, es necesario que se compruebe el nexo causal entre la actuación del sujeto pasivo de la acción y el daño o peligro sufrido por la persona afectada, situación que no se presentaría en el presente caso. Igualmente, expuso que el amparo debe ser declarado improcedente, ya que la peticionaria lo ejerció como una instancia adicional, con la única finalidad de revisar las determinaciones adoptadas por los jueces naturales del asunto. De otro lado, afirmó que en el proceso obra el formato único para expedición de certificado de historia laboral en el que se observa que la vinculación de la señora Pérez Acevedo es de carácter nacional, por lo que no tendría derecho al reconocimiento de la pensión de gracia. Sostuvo que las providencias censuradas se ajustan a derecho y que en el presente asunto no se cumplen los requisitos generales ni específicos de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales. 12. La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. Sentencias objeto de revisión 13. Primera instancia. El 28 de agosto de 2018, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, negó las pretensiones de la acción de tutela, tras considerar que las autoridades accionadas sí valoraron todas las pruebas presentadas en el proceso ordinario, pero de ellas no pudieron extraer la vinculación territorial o nacionalizada de la demandante. Respecto del defecto sustantivo, explicó que la norma presuntamente desconocida regula el reconocimiento de la pensión de jubilación, la cual difiere de la pensión de gracia, de manera que no es aplicable al caso concreto. Finalmente, frente al desconocimiento del precedente, argumentó que la sentencia de unificación de la Sección Segunda de la misma Corporación fue proferida el 21 de junio de 2018, mientras que la decisión censurada se expidió el 24 de mayo de 2018, fecha en la que las Subsecciones A y B tenían posturas contrarias de cara al reconocimiento de la pensión de gracia; en ese orden, el que se adoptara una de aquellas posiciones resultaba un ejercicio razonable fruto de la autonomía judicial. 14. Impugnación. La parte accionante cuestionó el fallo de primera instancia reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela. 15. Segunda instancia. La Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, el 10 de mayo de 2019, confirmó íntegramente el fallo impugnado. Razonó que no se presentó el aludido defecto fáctico, pues la providencia cuestionada partió de relacionar todos los medios de prueba obrantes en el proceso ordinario y se refirió de manera expresa a la materia debatida en ese asunto, por lo que no era posible evidenciar errores sustanciales ante la omisión o indebida valoración de las pruebas. En cuanto al defecto sustantivo, aclaró que la norma invocada como desconocida no regula de manera alguna la presente controversia. Por último, reiteró que tampoco existió el defecto por desconocimiento del precedente, dado que la sentencia de unificación de la Sección Segunda de la Corporación fue proferida con posterioridad a la que se cuestiona; adicionalmente, frente a la decisión del año 1977, expuso que luego de revisar el sistema de consulta, se evidenció que en realidad la parte actora hace alusión a la sentencia del 29 de agosto de 1997[20]; providencia que tampoco constituye un precedente aplicable al caso. Pruebas 16. Las siguientes son las pruebas relevantes allegadas al expediente de tutela: (i) Copia de la sentencia proferida en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B el 24 de mayo de 2018, dentro del proceso radicado bajo el número 250002342000-2014-02775[21]. (ii) Copia del fallo expedido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C el 26 de octubre de 2016, dentro del proceso radicado bajo el número 250002342000-2014-02775[22]. (iii) Copia del acta de la audiencia de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 realizada el 6 de abril de 2016 dentro del proceso radicado 250002342000-2014-02775, en la cual se resolvió, entre otros, “[t]éngase como pruebas, con el valor que corresponda, todos los documentos aportados al proceso, los cuales serán valorados en su oportunidad”[23]. (iv) Copia del Decreto 689 del 19 de mayo de 1980 suscrito por el Alcalde Mayor de Bogotá en calidad de presidente de la Junta Administradora del FER, la Secretaria de Educación del Distrito de Bogotá y el delegado regional del Ministerio de Educación Nacional, por medio del cual se nombra a la señora Carmen Sofía Pérez Acevedo, para ocupar el cargo de docente en la Escuela Carlos Albán Jornada Tarde[24]. (v) Copia del acta de posesión nº. 1358 del 26 de agosto de 1980, a través de la cual la señora Pérez Acevedo tomó posesión del nombramiento realizado en el Decreto 689 del 19 de mayo de 1980[25]. (vi) Copia del Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral y del Formato Único para Expedición de Certificado de Salarios suscritos por el profesional especializado Diego García Ibáñez de la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, en los que consta que la señora Pérez Acevedo tiene un tipo de vinculación “nacionalizado”[26]. (vii) Copia de la Resolución nº. 4275 del 17 de noviembre de 2000, expedida por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, en la que se declara insubsistente el nombramiento de la señora Pérez Acevedo efectuado a través del Decreto 689 del 19 de mayo de 1980, con fundamento en la doble vinculación al servicio docente estatal, situación que contravenía lo establecido en el artículo 128 de la Constitución[27]. (viii) Copia de la Resolución nº. 816 del 6 de abril de 1981, expedida por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, en la que se reconoce “una deuda pendiente con el personal docente dependiente de la Secretaría de Educación del Distrito, División Educación Básica Primaria, por tiempo trabajado antes de la posesión”. A la señora Pérez Acevedo se le reconoce el tiempo laborado entre el 26 de mayo y el 26 de agosto de 1980[28]. (ix) Copia de la Resolución nº. 2963 del 29 de enero de 2009, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal, en la que se niega el reconocimiento y pago de la pensión de gracia a la accionante[29]. (x) Copia de la Resolución nº. RDP 12261 del 13 de marzo de 2013, proferida por la UGPP, en la que se confirma la Resolución nº. 2963 del 29 de enero de 2009[30]. (xi) Copia de la Resolución nº. RDP 31393 del 15 de julio de 2013, proferida por la UGPP, por la cual se niega el reconocimiento y pago de la pensión de gracia a la señora Pérez Acevedo[31]. (xii) Copia de la Resolución nº. RDP 39449 del 27 de agosto de 2013, proferida por la UGPP, por la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la Resolución nº. RDP 31393 del 15 de julio de 2013[32]. (xiii) Copia de la Resolución nº. RDP 43629 del 20 de septiembre de 2013, proferida por la UGPP, por la cual se resuelve un recurso de apelación en contra de la Resolución nº. RDP 31393 del 15 de julio de 2013[33]. (xiv) Copia de la certificación emitida el 3 de septiembre del año 2013 por el Fondo de Prestaciones Económicas Cesantías y Pensiones de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en la cual se hace constar que revisado el sistema de nómina, no se encuentra registrado por reconocimiento de pensión de jubilación, sustitución, vejez, invalidez o sanción a favor de la señora Carmen Sofía Pérez Acevedo[34]. (xv) Copia de la certificación emitida el 2 de septiembre del año 2013 por la Gerencia Nacional de Historia Laboral y Nómina de Pensionados de Colpensiones, en la que se hace constar que a la señora Carmen Sofía Pérez Acevedo se reconoció una pensión por el riesgo de sobrevivientes, “percibiendo valores” desde el mes de enero de 2012[35]. (xvi) Copia de la certificación emitida por el Director de Talento Humano, Grupo de Certificaciones Laborales de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en la cual se hace constar que al 2 de agosto de 2018, la accionante se desempeñaba en el cargo de rector grado 14, en el Colegio República de Bolivia[36]. (xvii) Copia de la Resolución nº. 986 del 7 de marzo de 2001, expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución nº. 4275 del 17 de noviembre de 2000[37]. Actuaciones en sede de revisión 17. El asunto llegó a la Corte Constitucional por la remisión que hicieran los jueces de instancia en virtud de lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. El 30 de julio de 2019, la Sala de Selección de Tutelas Número Siete de esta Corporación escogió el expediente para su revisión. Auto del 10 de septiembre de 2019 18. Revisado el expediente, se advirtió la necesidad de ordenar la práctica de varias pruebas, a fin de contar con mejores elementos de juicio al momento de emitir la decisión. Con fundamento en ello, mediante auto del 10 de septiembre de 2019[38], el Magistrado Sustanciador dispuso: “PRIMERO: SOLICITAR a la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor del Distrito Capital de Bogotá, que dentro del término de tres (3) días contados a partir de la comunicación de este auto, certifique respecto de la señora Carmen Sofía Pérez Acevedo, identificada con la cédula de ciudadanía nº. 41.702.101: 1. Si laboró como docente territorial o nacionalizada en esa entidad, con vinculación anterior y posterior al 31 de diciembre de 1980. 2. Si el pago de las acreencias generadas con ocasión del nombramiento efectuado mediante el Decreto 689 del 19 de mayo de 1980 (expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá) provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal-, esto es, cuando se sufragaba a través de los fondos educativos regionales -FER-. SEGUNDO: SOLICITAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que dentro del término de tres (3) días contados a partir de la comunicación de este auto, remita en calidad de préstamo el expediente que corresponde al proceso radicado nº. 250002342000-2014-02775, en el cual obra como parte actora la señora Carmen Sofía Pérez Acevedo identificada con la cédula de ciudadanía nº. 41.702.101, contra la UGPP”. 19. El 25 de septiembre de 2019 la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el informe de cumplimiento al Auto del 10 de septiembre de 2019. Los documentos allegados en respuesta a ese proveído fueron los siguientes: Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor del Distrito de Bogotá 20. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor del Distrito de Bogotá[39], remitió sendos informes de las Oficinas de Nóminas y de Certificaciones Laborales, en los cuales se hace constar, respectivamente[40]: i) Los salarios, prestaciones y aportes patronales correspondientes a la señora Pérez Acevedo fueron liquidados, girados y reportados históricamente dentro de los procesos de nóminas docentes financiados con recursos del Situado Fiscal provenientes de la Nación y transferidos a la entidad territorial por el Ministerio de Educación Nacional; “lo anterior atendiendo la calidad nacionalizada que ostentó la citada docente”[41]. ii) En cuanto a si laboró como docente territorial o nacionalizada con vinculación anterior y posterior al 31 de diciembre de 1980, se indicó: “Primer nombramiento: Ingreso: Mediante (sic) Resolución 21580 del 28 de noviembre de 1979 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, fue nombrada como profesora de tiempo completo dentro del programa de Jornada Adicional a partir del 1º de enero de 1979. Retiro: Mediante (sic) Resolución 4275 del 17 de noviembre de 2003, se declara insubsistente el nombramiento efectuado mediante (sic) Decreto 689 de 1980 del 19 de mayo de 1980 expedido por la Secretaría de Educación Distrital como docente de tiempo completo al servicio del Distrito Capital a partir del 21 de abril de 2001. Tipo de vinculación: Nacional”. Segundo nombramiento: “Ingreso: Mediante (sic) Decreto 689 de 1980 del 19 de mayo de 1980 expedida (sic) por el Distrito Especial, fue nombrada como maestra dependiente de la División de Educación Básica Primaria, a partir del 27 de agosto de 1980. Retiro: Actualmente activa. Tipo de vinculación: Nacionalizada”. Tribunal Administrativo de Cundinamarca 22. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, remitió en calidad de préstamo el expediente correspondiente al proceso radicado nº. 25000-23-42-000-2014-02775[42]. Accionante Carmen Sofía Pérez Acevedo 23. A través de su apoderado judicial[43], la señora Pérez Acevedo manifestó que existe un claro error en la respuesta remitida por la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor del Distrito de Bogotá, pues, si bien es indiscutible que tuvo dos nombramientos paralelos como docente, el primero efectuado a través de la Resolución nº. 21580 del 28 de noviembre de 1979, y el segundo por medio del Decreto 689 del 19 de mayo de 1980, no es cierto que en virtud de este último se encuentre actualmente activa, en tanto con las Resoluciones nº. 4275 del 17 de noviembre de 2000 y 986 del 7 de marzo de 2001, fue declarada insubsistente. Adicionalmente aclaró que por error involuntario de transcripción, en el escrito de tutela señaló que uno de los precedentes desconocidos por las autoridades judiciales accionadas era la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado proferida el 26 de agosto de 1977, cuando en realidad corresponde a la providencia S-699 del 29 de agosto de 1997[44]. 24. Así mismo, allegó el siguiente documento: (i) Copia de la Resolución nº. 986 del 7 de marzo de 2001, por la cual se resuelve de manera negativa el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución nº. 4275 del 17 de noviembre de 2000[45]. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 25. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[46], señaló que la entidad no fue creada con el propósito de intervenir en todos los procesos judiciales, ya que conforme a la Resolución nº. 538 de 2017, su partición es discrecional o facultativa. Refirió que una vez revisado el contenido de la acción de tutela, se evidencia que los hechos y las peticiones en nada se relacionan con la Agencia, por lo cual carece de legitimación en la causa por pasiva. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 26. La Subdirectora de Defensa Judicial Pensional de la UGPP[47], manifestó que antes de la promulgación de la Constitución Política de 1991, los recursos que constituían el Situado Fiscal no dejaron de pertenecer a la Nación, pues se trataba de “una mera distribución de sus ingresos corrientes” hacía los Fondos Educativos Regionales –FER-, con la finalidad de atender exclusivamente los servicios a cargo del gobierno central. Indicó que si bien los mencionados fondos estaban constituidos con aportes de la Nación y de las entidades territoriales, los recursos del Situado Fiscal se debían ejecutar por estas últimas con presupuesto y contabilidad independiente. De ahí que las obligaciones del personal docente a cargo de los departamentos o municipios no eran imputables a los FER. Señaló que el Ministerio de Educación Nacional podía delegar la administración de los planteles educativos dependientes de este a las Secretarías de Educación de los departamentos o del Distrito de Bogotá, transfiriendo las respectivas sumas de dinero, sin que aquellos centros educativos perdieran su origen nacional. Precisó que la Contraloría General de la República era competente para ejercer el control fiscal en relación con los recursos administrados por estos Fondos, toda vez que los mismos continuaban siendo del orden nacional. Adicionó que la descentralización administrativa no implica que el capital que conformaba el Situado Fiscal mutara de nacional a territorial. Adujo que existía incompatibilidad para el reconocimiento y pago de la pensión de gracia a “los docentes financiados con estos recursos” [nacionales], a excepción de los pagos atinentes a los docentes nacionalizados, “manteniéndose la incompatibilidad de los recursos del Situado Fiscal que continuaran atendiendo obligaciones o servicios a cargo de la Nación por concepto de docentes nacionales”. De esta forma, consideró que se debía tener especial cuidado en identificar el capital destinado a cubrir la nacionalización, del que estaba dirigido a cubrir los gastos de los educadores nacionales. Refirió que de la normatividad que regula los FER, se desprende que los dineros del Situado Fiscal nunca financiaron compromisos de los entes territoriales, puesto que con estos recursos se atendían exclusivamente las obligaciones de la Nación. Por último, aseveró que, de llegarse a ordenar el reconocimiento de la pensión de gracia, se afectaría gravemente la sostenibilidad financiera del sistema, pues no existen recursos para el pago de dicha prestación. Informe y auto asume conocimiento por la Sala Plena de la Corte Constitucional 27. En cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 61 del Acuerdo 02 de 2015, el magistrado sustanciador presentó informe ante la Sala Plena, en el que expuso que el proceso de la referencia involucra una acción de tutela contra una sentencia proferida por el Consejo de Estado, órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En sesión del 2 de octubre 2019, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió asumir el conocimiento del caso, para llevar a cabo la revisión del mismo en los términos de los artículos 86 y 241.9 de la Carta. II. CONSIDERACIONES Competencia La Sala Plena es competente para revisar los fallos de tutela mencionados, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991. Planteamiento y formulación del problema jurídico 1. La señora Carmen Sofía Pérez Acevedo invocó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, por cuanto la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en las decisiones del 26 de octubre de 2016 y el 24 de mayo de 2018, respectivamente, habrían incurrido en desconocimiento del precedente judicial vertical y horizontal, y en los defectos sustantivo y fáctico. En ese orden, la Sala Plena deberá determinar si la presente solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2. En caso afirmativo, será preciso establecer si efectivamente las decisiones acusadas vulneraron los derechos fundamentales invocados al incidir en: Desconocimiento del precedente vertical, al omitir la aplicación del fallo del 29 de agosto de 1997[48] de la Sala Plena del Consejo de Estado, y la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018[49] de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado; así como el horizontal, por no haber considerado los fallos expedidos por la Sección Segunda, Subsección B de la misma Corporación, el 29 de febrero de 2016[50] y el 8 de febrero de 2018[51]. Defecto sustantivo, en razón a la indebida interpretación del literal a del artículo 15.2 de la Ley 91 de 1989, y de los artículos 29 del Decreto 3157 de 1968 y 60 de la Ley 24 de 1988, al limitar el estudio a aspectos formales sobre el manejo de los recursos destinados al pago de salarios y prestaciones de los docentes, y deducir de ello que la accionante no tenía derecho a la pensión de gracia. Y, por último, en Defecto fáctico, como consecuencia de la valoración caprichosa del Decreto 689 de 19 de mayo de 1980, el certificado laboral expedido por la Secretaría de Educación Nacional y el formato único de certificación laboral, los cuales darían cuenta de que la accionante se desempeñó como docente nacionalizada, requisito primordial para acceder a la pensión de gracia. Para responder lo planteado la Corte reiterará la jurisprudencia constitucional sobre las reglas generales y específicas de procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente vertical. 3. Adicionalmente, toda vez que los anteriores cuestionamientos conllevan un interrogante transversal para la resolución del caso, la Sala examinará si ¿los docentes vinculados luego de la expedición de la Ley 43 de 1975 deben ser considerados educadores nacionales cuando en el acto de vinculación interviene (a) el alcalde en calidad de presidente, representante o ejecutor de la Junta Administradora del FER y (b) el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional, y los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación? 4. Por consiguiente, la ponencia también abordará los siguientes ejes temáticos: (i) La pensión de gracia, consagración legislativa y jurisprudencia constitucional en relación con la prestación, (ii) la evolución normativa de los Fondos Educativos Regionales, (iii) la posición del Consejo de Estado en relación con la situación jurídica de los docentes oficiales vinculados a través de los fondos educativos regionales; para finalmente iv) resolver el caso concreto. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia[52] 5. La acción de tutela contra providencias judiciales encuentra fundamento en el artículo 86 de la Constitución[53] y en algunos instrumentos internacionales que establecen el derecho a acceder a un recurso sencillo de amparo contra actos trasgresores de prerrogativas fundamentales, aun cuando estos provengan de autoridades públicas[54]. 6. Bajo las anteriores premisas, desde la sentencia C-543 de 1992 esta Corporación consideró que era posible promover excepcionalmente la acción de tutela contra este tipo de decisiones, siempre que el funcionario judicial incurriera en actuaciones que generen una grave vulneración de derechos[55]. 7. Posteriormente, para abordar el estudio de casos en los que se advertía el proceder arbitrario de un operador judicial se acuñó el término de “vía de hecho”, estableciéndose algunas hipótesis que autorizaban promover la acción de tutela, a saber: “[L]a utilización de un poder concedido al juez por el ordenamiento para un fin no previsto en la disposición (defecto sustantivo), o en el ejercicio de la atribución por un órgano que no es su titular (defecto orgánico), o en la aplicación del derecho sin contar con el apoyo de los hechos determinantes del supuesto legal (defecto fáctico), o en la actuación por fuera del procedimiento establecido (defecto procedimental)”[56] 8. Más adelante, en la sentencia C-590 de 2005[57] se superó el concepto de “vía de hecho” y se dio paso a la “doctrina de específicos supuestos de procedibilidad”[58] imperante en la jurisprudencia de esta Corporación. Así, partiendo de la excepcionalidad de este mecanismo, acompasado con el propósito de asegurar el equilibro entre los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada, autonomía e independencia judicial, se sistematizaron diferentes requisitos denominados criterios de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, dentro de los cuales se distinguen unos de carácter general y otros de carácter específico[59]. Los primeros constituyen restricciones de índole procedimental o parámetros imprescindibles para que el juez de tutela aborde el análisis de fondo, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales del accionante. (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 9. Los segundos -requisitos específicos-, aluden a los yerros judiciales que se advierten en la decisión judicial y tornan inexorable la intervención del juez de tutela. Esos fueron denominados “causales especiales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”, y se explicaron en los siguientes términos: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución”. 10. En ese orden, análisis de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales constituye una posibilidad de carácter excepcional sujeta al cumplimiento de todos los parámetros formales de procedibilidad establecidos por esta Corporación y, al menos uno de los materiales o causales específicas. Sin embargo, se reitera que la intervención del juez constitucional no tiene la virtualidad de desplazar o suplantar la competencia del juez natural del caso, pues de ninguna manera este Tribunal desconoce que las decisiones de las autoridades judiciales: “(i) son el escenario habitual de reconocimiento y realización de derechos fundamentales; (ii) de ellas se predica el efecto de cosa juzgada el cual es garantía de la seguridad jurídica que debe imperar en un Estado democrático y (iii) están amparadas por el principio de respeto a la autonomía e independencia de los jueces”[60]. Así mismo, tratándose de solicitudes de amparo promovidas contra decisiones de una alta Corporación, además de cumplir los requisitos generales y específicos de la acción de tutela contra providencias judiciales, “se debe acreditar una irregularidad que contraríe abiertamente los mandatos constitucionales”[61]. Ello, teniendo en cuenta “la relevancia de la jurisprudencia de los órganos de cierre, en tanto con ella se asegura la uniformidad en las decisiones de los jueces y se ofrecen criterios de interpretación que permiten lograr la seguridad jurídica”[62]. 11. Ahora bien, la Sala precisará la conceptualización de los defectos material o sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente jurisprudencial horizontal y vertical, por cuanto son los vicios que se le endilgan a las sentencias controvertidas. Defecto material o sustantivo[63] 12. Este yerro parte del reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas en ningún caso es absoluta[64]; por ende, tiene lugar cuando “la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto”[65]. 13. La intervención del juez de tutela ante un defecto sustantivo se justifica únicamente en la imperiosa necesidad de garantizar la vigencia del texto superior, “sin que ello suponga suplantar la labor de la autoridad judicial competente”[66]. En la sentencia SU-632 de 2017[67], la Corte caracterizó los eventos en los que se presenta este yerro, así: “(i) Cuando existe una carencia absoluta de fundamento jurídico. En este caso la decisión se sustenta en una norma que no existe, que ha sido derogada, o que ha sido declarada inconstitucional[68]. (ii) La aplicación de una norma requiere interpretación sistemática con otras que no son tenidas en cuenta y resultan necesarias para la decisión adoptada[69]. (iii) Por aplicación de normas constitucionales pero no aplicables al caso concreto. En este evento, la norma no es inconstitucional pero al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada[70]. (iv) Porque la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia[71]. (v) Al aplicar una norma cuya interpretación desconoce una sentencia de efectos erga omnes. En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico[72]. (vi) Por aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual si bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es abiertamente contrario a la constitución[73]. Adicionalmente, esta Corte ha señalado[74] que una autoridad judicial puede incurrir en defecto sustantivo por interpretación irrazonable, en al menos dos hipótesis: (i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente); o (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados”. Por su parte, en la SU-537 de 2017, se precisó que el defecto material por indebida o irrazonable interpretación se puede presentar, además, cuando la hermenéutica efectuada por el juez (iii) es evidentemente perjudicial para los intereses de una de las partes; o (iv) resulta manifiestamente errada y desatiende los parámetros de juridicidad y aceptabilidad. 14. Se destaca que este defecto implica que el funcionario judicial desconoce o se aparta de forma abierta de los parámetros constitucionales y legales[75], circunstancia que debe ser analizada bajo el entendido que, en principio, el juez de tutela no está llamado a definir la forma correcta de interpretación del derecho; sin embargo, en aquellos eventos en los que la hermenéutica dada por el juez ordinario carezca de razonabilidad, se torna procedente su intervención[76]. 15. En definitiva, del defecto material o sustantivo se ha manifestado en la existencia de un yerro en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas sometidas al conocimiento del juez, o en aquellos eventos en que las decisiones judiciales presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión, desconociendo parámetros constitucionales y legales; en todo caso, pese a que a las autoridades judiciales gozan de autonomía e independencia, su actuación debe acompasarse con el orden jurídico y los principios, garantías y derechos emanados de la Carta Política[77]. Defecto fáctico[78] 16. El defecto fáctico se presenta cuando el funcionario judicial emite una providencia “(…) sin que los hechos del caso se subsuman adecuadamente en el supuesto de hecho que legalmente la determina[79], como consecuencia de una omisión en el decreto[80] o valoración de las pruebas; de una valoración irrazonable de las mismas; de la suposición de una prueba, o del otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios”. Así mismo, se puede estructurar a partir de dos dimensiones; la negativa surge “de las omisiones o descuido de los funcionarios judiciales en las etapas probatorias, verbi gratia, (i) cuando sin justificación alguna no valora los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; (ii) resuelve el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión[81]; y (iii) por no ejercer la actividad probatoria de oficio, es decir, no ordenar oficiosamente la práctica de pruebas, cuando las normas procesales y constitucionales así lo determinan”[82]. De otro lado, la dimensión positiva se configura en los eventos en que las pruebas son: (i) interpretadas erróneamente (ya sea porque se da por probado un hecho que no aparece o porque se examinan de manera incompleta); (ii) valoradas a pesar de que eran ilegales o ineptas, o (iii) indebidamente practicadas o recaudadas[83]. 17. La Corte ha precisado que la acción de tutela puede cimentarse en el defecto fáctico solo cuando se demuestra que el yerro en la valoración de los medios de convicción representa tal entidad, “que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo [ostente] una incidencia directa en la decisión”[84], ello por cuanto, según las reglas generales de competencia, el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto. Al respecto, en la sentencia SU-768 de 2014 se indicó que: “entendiendo que la autonomía judicial alcanza su máxima expresión en el análisis probatorio, el defecto fáctico debe satisfacer los requisitos de irrazonabilidad y trascendencia[85]: (i) El error denunciado debe ser ‘ostensible, flagrante y manifiesto’[86], y (ii) debe tener ‘incidencia directa’, ‘transcendencia fundamental’ o ’repercusión sustancia(sic)’ en la decisión judicial adoptada, lo que quiere decir que, de no haberse presentado, la decisión hubiera sido distinta”[87]. Así pues, la intervención del juez de tutela frente al manejo dado por el juez natural “es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido”[88]. Las diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos, en tanto el juez del proceso “no solo es autónomo sino que sus actuaciones están amparadas por el principio de la buena fe, lo que le impone al juez de tutela la obligación de asumir, en principio y salvo hechos que acrediten lo contrario, que la valoración de las pruebas realizadas por aquel es razonable y legítima”[89]. 18. En suma, el defecto fáctico se estructura cuando la decisión judicial es el producto de un proceso en el cual (i) se omitió la práctica de pruebas esenciales para definir el asunto; (ii) se practicaron, pero no se valoraron bajo el tamiz de la sana crítica; y (iii) los medios de convicción son ilegales o carecen de idoneidad. El error debe ser palmario e incidir directamente en la decisión, puesto que el juez de tutela no puede convertirse en una tercera instancia. Defecto por desconocimiento del precedente judicial vertical y horizontal[90] 19. En virtud del principio de igualdad, los asociados tienen derecho a recibir un trato igual ante la ley y las autoridades[91]. En la esfera judicial, dicho mandato se materializa en el deber de proferir decisiones análogas ante casos similares; en ese orden, una decisión que se aparta del precedente establecido infringe la garantía consagrada en el artículo 13 superior[92]. Esta Corporación ha expuesto que el precedente judicial, entendido como “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, [y que] debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”[93], tiene dos categorías: (i) el horizontal, referido a las providencias judiciales emitidas por autoridades del mismo nivel jerárquico o el mismo funcionario; y (ii) el vertical, que atiende a las decisiones del superior funcional jerárquico o del órgano de cierre encargado de unificar la jurisprudencia en su jurisdicción. Ciertamente, a las autoridades judiciales, específicamente a los órganos de cierre, les corresponde el deber de unificar su jurisprudencia “de tal manera que los pronunciamientos por ellas emitidos se conviertan en precedente judicial de obligatorio cumplimiento”, en virtud de los artículos 234, 237 y 241 de la Constitución. 20. La obligatoriedad del precedente de las Corporaciones de cierre, atiende además al señalado “principio de igualdad y limita la autonomía de los jueces inferiores, a quienes les corresponde seguir la postura de las altas cortes o los tribunales”[94]; de manera que los administradores de justicia deben aplicar en situaciones análogas aquellas consideraciones jurídicas “ciertas y directamente relacionadas” que emplearon los superiores jerárquicos, a menos que expresen razones serias y suficientes para apartarse. 21. En el supuesto de que se incumpla este deber y la decisión judicial contenga una respuesta contraria a la que surgiría del precedente aplicable, prima facie podría considerarse que la misma es irrazonable e incurre en arbitrariedad, porque “carece de la debida justificación o comporta el desconocimiento de normas de mayor jerarquía, dentro de las cuales se encuentran los postulados constitucionales y las sentencias con efectos erga omnes de la Corte Constitucional, así como la doctrina probable adoptada por la Corte Suprema de Justicia y por el Consejo de Estado en su labor de unificación de la jurisprudencia constitucional”[95]. 22. En consonancia, de manera reiterada la Corte ha señalado los criterios para identificar o determinar la configuración del defecto por desconocimiento del precedente, a saber: “i) determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en los mismos. ii) Comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad. iii) Verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial bien sea por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine”[96]. 23. Por consiguiente, cuando se alega el desconocimiento del precedente, es necesario verificar que los casos omitidos sean semejantes, que exista una decisión que resuelva el caso con supuestos fácticos y jurídicos iguales, y que el fallador se aparte de dicha línea de argumentación sin justificación válida. Aproximación a la pensión de gracia Consagración Legislativa 24. La pensión de gracia fue creada por la Ley 114 de 1913[97] como un derecho especial reconocido por la Nación a favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubiesen servido en el magisterio por un término no menor de 20 años, siempre que, además, acreditaran el cumplimiento de los requisitos enlistados en el artículo 4º de la norma, a saber: “1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento”. Esta prestación de carácter gratuito[98] se implementó con la finalidad de equilibrar la retribución económica que recibían los docentes vinculados con el departamento, en comparación con lo percibido por los nacionales, es decir, aquellos que contaban con una relación laboral con la Nación a través del Ministerio de Educación[99]. 25. En efecto, conforme a la Ley 39 de 1903, la educación oficial primaria estaba a cargo de los departamentos, en tanto que la secundaria constituía un servicio público prestado principalmente por la Nación: “Artículo 3º: La Instrucción Primaria costeada con fondos públicos será gratuito (sic) y no obligatoria. Estará a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los Gobiernos de los Departamentos, en consonancia con las Ordenanzas expedidas por las Asambleas respectivas, e inspeccionada por el Poder Ejecutivo nacional. Artículo 4º: La Instrucción Secundaria será de cargo de la Nación e inspeccionada por el Poder Ejecutivo (…)”[100]. (Énfasis añadido). Lo cual no impedía que los departamentos y municipios que dispusieran de recursos suficientes, de forma voluntaria sostuvieran establecimientos de enseñanza secundaria[101]. En ese orden, existían diferentes regímenes para los servidores públicos del sector educativo -unos del orden territorial y otros del nacional-, que a pesar de efectuar la misma labor, “tenían un vínculo jurídico con diferentes entidades estatales”[102]. La competencia de los entes territoriales frente a la educación primaria implicaba que debían atender con sus propios recursos el pago de los empleados de dicho sector, escenario que generó profundas desigualdades de carácter prestacional y salarial para estos docentes, quienes percibían salarios muy bajos y casi ninguna prestación, mientras que los educadores de secundaria (fundamentalmente nacionales) contaban con mejor remuneraci...