Sentencia C-992 de 2006

C-992-06 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-992/06 ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Titularidad ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presentación por representante de persona jurídica en calidad de ciudadano ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presentación por apoderado de persona jurídica ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No invocación de calidad de ciudadano PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto CONVENCION DE AVIACION CIVIL INTERNACIONAL O CONVENIO DE CHICAGO DE 1944-No forma parte del bloque de constitucionalidad/CONVENCION PARA LA REPRESION DEL APODERAMIENTO ILICITO DE AERONAVES DE 1977-No forma parte del bloque de constitucionalidad/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Tratado internacional referido en la demanda no hace parte del bloque de constitucionalidad En lo relativo a la acusación por la supuesta vulneración de la Convención de Chicago de 1944 sobre Aviación Civil Internacional -arts. 3a, 3b, 4 y 96a-, la Convención para la Represión del Apoderamiento Ilícito de Aeronaves de 1970 –arts. 2º y 3-2-, asiste razón al señor Procurador General de la Nación en relación con la ineptitud sustantiva de la demanda por cuanto dichos instrumentos internacionales claramente no constituyen parámetros de control constitucional en cuanto no son de aquellos tratados internacionales ratificados por el Congreso que reconocen derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Carga mínima en relación con la determinación de los extremos de confrontación con la norma acusada INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia actual de objeto/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Disposición acusada no vigente LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Estructura de la administración nacional EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Importancia EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Como instrumentos de intervención estatal EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Naturaleza jurídica EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Régimen jurídico EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Características EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Dirección y administración EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Régimen de contratación EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Privilegios y prerrogativas SERVICIO AEREO A TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Normas que la rigen SERVICIO AEREO A TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Naturaleza jurídica SERVICIO AEREO A TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Funciones SERVICIO AEREO A TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Régimen jurídico SERVICIO AEREO A TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Régimen tributario AUXILIOS O DONACIONES-Alcance de la prohibición AUXILIOS O DONACIONES-Excepción a la prohibición SERVICIO AEREO A TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Posibilidad de recibir donaciones de entidades públicas El hecho de que las empresas industriales y comerciales del Estado actúen conforme al derecho privado y que incluso por razón de su objeto puedan competir con empresas privadas en los términos a que alude el artículo 87 de la Ley 489 de 1998 no significa que con ello se elimine la naturaleza jurídica pública que les es propia. Ahora bien siendo claro que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” es una empresa cuya naturaleza jurídica es la que se ha indicado, mal puede entenderse desconocido el artículo 355 superior, que alude como se ha señalado de manera reiterada por la jurisprudencia en armonía con dicho texto superior a la prohibición a todas las ramas u órganos del poder público para decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. A lo que podría añadirse que como en dicha jurisprudencia se ha señalado, lógicamente no se consideran auxilios o donaciones para este efecto las transferencias presupuestales que se hacen a entidades descentralizadas, naturaleza que -como se señaló en los apartes preliminares de esta sentencia- es claro que tienen las empresas industriales y comerciales del Estado y por tanto el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”. En ese orden de ideas el cargo formulado en ese sentido por el actor no está llamado a prosperar. SERVICIO AEREO A TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Operación con aeronaves regidas por normas aplicables a aeronaves militares No puede afirmarse que con el artículo 27 acusado se esté atribuyendo a las Fuerzas Militares -y en particular a la Fuerza Aérea - funciones comerciales por el hecho de que una Empresa Industrial y Comercial del Estado que desarrolla una actividad comercial en materia de transporte aéreo en cumplimiento del objeto que le fue asignado por la ley opere con aeronaves que se rigen por las normas que se aplican a las aeronaves militares en materia de aeronavegación. Cabe precisar que lo que establece el artículo 27 acusado no es que las aeronaves del las Fuerzas Militares pueden realizar actividades comerciales sino que las naves del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” en su operación nacional tienen la calidad de aviones militares y estarán sometidos al régimen jurídico que sobre aeronavegación rige para éstos. En ese orden de ideas no se vislumbra entonces ninguna vulneración del artículo 217 superior por el hecho de que el artículo 27 acusado señale que las naves del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales SATENA en su operación nacional tienen la calidad de aviones militares y estarán sometidas al régimen jurídico que sobre aeronavegación rige para éstos, pues en manera alguna puede considerarse que por lo previsto en dicho artículo las Fuerzas Militares adelanten labores comerciales que las desvían de su objeto institucional. LIBERTAD DE COMPETENCIA-Alcance en relación con la participación de empresas públicas y privadas en prestación de servicios públicos LIBERTAD DE EMPRESA-Concepto EMPRESA-Función social PRINCIPIO DE LIBRE COMPETENCIA-No es absoluto Es claro que dicho principio de libre competencia en condiciones de igualdad no puede entenderse de manera absoluta, en términos que impida en ciertas circunstancias con presupuestos de racionalidad y proporcionalidad su limitación en función del cumplimiento de los mandatos superiores para la consecución de los fines del Estado. Si Legislador puede establecer responsabilidades, obligaciones y restricciones o delimitaciones a la competencia privada y a la actividad de las empresas por motivos de interés colectivo, con mayor razón está autorizado para dotar a las entidades estatales que cumplen una precisa función social de características especiales y de un trato diferente con el propósito de cumplir su cometido. INTERVENCION DEL ESTADO EN SERVICIOS PUBLICOS-Finalidad LIBERTAD ECONOMICA Y PRINCIPIO DE PRIMACIA DE INTERES GENERAL-Tensión/LIBERTAD ECONOMICA Y PRINCIPIO DE PRIMACIA DEL INTERES GENERAL-Presupuestos para limitar libertades económicas PRINCIPIO DE IGUALDAD-Test de igualdad DERECHO A LA IGUALDAD-Derecho objetivo y no formal SERVICIO AEREO A TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Diferencias frente a empresas privadas que prestan servicio de transporte aéreo/SERVICIO AEREO A TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Finalidad social/TEST DE IGUALDAD-Imposibilidad de realizarlo porque supuestos de hecho a comparar son diferentes/ SERVICIO AEREO A TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Posibilidad de regirse por determinadas reglas de aeronavegación, y someterse a un régimen de controles diferente al de las aeronaves civiles/DERECHO A LA IGUALDAD DE EMPRESAS DE TRANSPORTE AEREO-No violación En el caso que se analiza de las empresas que prestan el servicio público de aviación, no puede afirmarse que, siquiera como agentes simplemente económicos, estén en la misma situación de hecho. La finalidad social de contribuir con la prestación del servicio público de transporte aéreo al mejoramiento económico de las zonas menos desarrolladas impide en efecto comparar al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” con las empresas de carácter privado que, si bien prestan igualmente el servicio público de transporte aéreo, no tienen a cargo las responsabilidades que sí corresponden a la referida empresa estatal según la Ley. Esa circunstancia hace que -contrario a lo que pretende el actor- no resulte entonces comparable la situación del servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” con la de las empresas privadas prestadoras del servicio público de aviación en cuanto a i) la posibilidad o no de recibir donaciones de entidades públicas ii) regirse por unas determinadas reglas de aeronavegación y un régimen de controles diferente al de las aeronaves civiles. Todo ello lleva a concluir que el test de igualdad propuesto por el actor no puede efectuarse, pues como la Corte ha precisado cuando el primer elemento del mismo, a saber que se esté frente a supuestos de hecho que sean comparables, no se cumple, ello impide que se desarrolle el instrumento metodológico aludido y debe entonces constatarse que la violación al artículo 13 superior no se configura. SERVICIO AEREO A TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Controles a los que se sujeta DERECHO A LA LIBRE COMPETENCIA DE EMPRESAS DE TRANSPORTE AEREO-No violación por la posibilidad de que empresa industrial y comercial del Estado reciba donaciones y opere con aeronaves regidas por normas aplicables a aeronaves militares Para la Corte es claro que las condiciones especiales que las disposiciones acusadas específicamente establecen -relativas a la posibilidad de recibir donaciones de entidades públicas y de prestación del servicio con aviones militares que se rigen por las normas de aeronavegación previstas para estos- para facilitar el cumplimiento de la misión señalada en la ley para el servicio Aéreo a territorios Nacionales “SATENA” no pueden considerarse como una restricción desproporcionada que tenga el alcance de obstruir gravemente la libertad económica o restringir irrazonablemente la libre competencia, pues con ellas no se está eliminando el derecho de las demás empresas a participar en el mercado, no se está imponiendo un monopolio en la prestación, ni se está concediendo una posición dominante al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales SATENA. Y ello porque, en contrapartida, para dicha Empresa pública existen también limitaciones derivadas de su especial condición, y en particular de la obligación que ella tiene de asegurar el servicio de transporte aéreo en aquellas zonas en las cuales las demás empresas no lo prestan por su baja o ninguna rentabilidad, lo cual implica una clara limitación de su libertad económica. Así, frente a la afirmación del actor según la cual en las rutas en las que compiten la empresa pública y las empresas privadas -pues en relación con las rutas no rentables el actor no formula reparo- estas deberían encontrarse en idéntica condición y por lo tanto en ellas no debería poder contar el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales SATENA con las condiciones especiales que les señalan las disposiciones acusadas, la Corte constata que el reconocimiento de las mismas en función del cumplimiento de los fines sociales que se asignas a la empresa estatal no solo se producen por ministerio de la ley en armonía con precisos mandatos superiores (arts 2, 13, 334, 337, 366 C.P.) sino que en manera alguna pueden entenderse vulnerando el núcleo esencial de la libertad de empresa o el derecho a la libre competencia. LIBRE COMPETENCIA-No cabe entenderla solamente desde la perspectiva de los competidores sino también de los usuarios La Corte hace énfasis en que la libre competencia no cabe entenderla solamente desde la perspectiva de los competidores sino también de los usuarios y desde este punto de vista debe señalarse que en relación con ellos lo que garantiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” es la prestación de un servicio que de otra manera en función de los imperativos económicos propios de la actividad privada no podría ser prestado. El derecho a optar de los consumidores se traduce en este caso en la posibilidad misma de la existencia del servicio. Referencia: expediente D-6348 Demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones “entidades públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4° -modificado por el Decreto Ley 2180 de 1984-, y los artículos 27 y 28 del Decreto Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” ACTOR: Luis Jaime Salgar Vegalara Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil seis (2006). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Jaime Salgar Vegalara quien invoca expresamente tal calidad y la de apoderado de la Asociación de Transporte Aéreo de Colombia -ATAC-, presentó demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones “entidades públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4° -modificado por el Decreto Ley 2180 de 1984-, y los artículos 27 y 28 del Decreto Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” Mediante auto del nueve (9) de junio de 2006, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista la disposición acusada para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República, y al Presidente del Congreso de la República, así como también al Ministro del Interior y de Justicia, al Ministro de Transporte y a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil -AEROCIVIL- e invitó a participar en este proceso a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, para que si lo consideraban oportuno, emitieran concepto sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición demandada. Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 33.510 del cuatro (4) de febrero de 1972 y No. 36.765 del once (11) de octubre de 1984, respectivamente, es el siguiente. Se subraya lo demandado. “DECRETO NUMERO 2344 DE 1971 (diciembre 3) El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 7ª de 1970, DECRETA: (....) CAPITULO VI Disposiciones Varias (…) Artículo 27. Conforme a lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley 80 de 1968, los aviones de “SATENA”, en su operación nacional tienen la calidad de aviones militares y estarán sometidos al régimen jurídico que sobre aeronavegación rige para éstos. Sin embargo, los casos de responsabilidad contractual o extracontractual que sean consecuencia directa del empleo de dichos aviones en servicio de transporte aéreo, se someterán al derecho común. Artículo 28. El Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”, goza de los mismos privilegios y prerrogativas que se reconocen a la Nación, y queda exonerado de todos los gravámenes e impuestos relacionados con su constitución y funcionamiento. (…) DECRETO NUMERO 2180 DE 1984 (septiembre 4) por el cual se modifica el Decreto-Ley 2344 de 1971, reorgánico del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales, “SATENA” y se dictan otras disposiciones El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 19 de 1983, DECRETA: (...) artículo 1 (…)“El artículo 4° quedará así: El patrimonio de SATENA está constituido por: a) Los bienes muebles e inmuebles que haya adquirido o llegare a adquirir, así como todas aquellas inversiones temporales y depósitos en dinero o en especie que obtenga y posea a cualquier título; b) Las acciones, participaciones o aportes en sociedades o empresas organizadas o que se organicen, de conformidad con su objeto social y con las autorizaciones legales; c) Las donaciones que se hagan a SATENA por parte de entidades públicas o personas naturales o jurídicas de derecho privado, con autorización de la junta directiva, d) Los aportes que el Gobierno le asigne para adelantar programas de inversión en las vigencias que así lo determinen; e) El aporte que el Gobierno le asigne para la compra, construcción y adecuación del material aéreo e instalaciones terrestres; f) Las utilidades netas de cada vigencia fiscal. Las rentas de SATENA están constituidas por: a) Los aportes que anualmente se incluyan en el presupuesto nacional; b) Las utilidades provenientes de la explotación comercial de sus bienes muebles e inmuebles y los recursos de capital; c) Las demás que le sean reconocidas por leyes, decretos, ordenanzas o acuerdos. (...)” III. LA DEMANDA 3.1 El demandante afirma que con las disposiciones acusadas se vulneran los artículos 13, 95, numeral 9°, 217, 333, 355 y 363 de la Constitución Política, así como los artículos 3°a, 3°b, 4° y 96ª de la Convención de Chicago de 1944 sobre Aviación Civil Internacional, los artículos 2º y 3°, numeral 2° de la Convención para la Represión del Apoderamiento Ilícito de Aeronaves de 1970 y los artículos 51 y 52 del Protocolo I y 13 del Protocolo II Adicionales a los Convenios de Ginebra. Para el efecto el actor formula un cargo global contra el conjunto de disposiciones acusadas y cargos específicos en contra de cada una de ellas[1]. 3.2 El actor sostiene que de acuerdo con el Decreto-Ley 2344 de 1971 (parcialmente modificado por el Decreto Ley 2180 de 1984), el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” es una empresa industrial y comercial del Estado, del nivel nacional, vinculada al Ministerio de Defensa Nacional. El propósito que dio origen a esta entidad fue el de garantizar el servicio de transporte aéreo de pasajeros, correo y carga en las regiones más apartadas del país. Aduce que en la actualidad, la empresa, además de prestar el servicio de transporte aéreo en regiones apartadas, realiza también una amplia operación comercial en diversas regiones del país. Operación comercial que ha sido declarada ajustada a la ley como lo señaló el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la Sentencia del 23 de junio de 2005, proferida para resolver la acción de cumplimiento presentada por la Asociación de Transporte Aéreo de Colombia -ATAC- para que se limitaran las actividades del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” a las regiones más apartadas del país y para que la empresa se abstuviera de adelantar operaciones en las rutas comerciales. Afirma que dado que, conforme al fallo proferido por el órgano judicial competente para resolver sobre la materia, la operación comercial del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” es ajustada a la ley, considera que es preciso analizar sí el marco legal que rige la constitución y el funcionamiento de dicha empresa se ajusta a la Carta Política, o sí por el contrario, ese marco legal contiene disposiciones que contravienen garantías y principios básicos de la estructura constitucional colombiana como la libre competencia económica. Para abordar dicho análisis acude a la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la libre competencia económica, aduce que esta Corporación se ha pronunciado en reiteradas oportunidades sobre la dimensión que tiene la libre competencia económica en la estructura constitucional colombiana, para señalar que "la Constitución contempla la libre competencia como un derecho". De esta forma, por un lado, el Estado "puede regular cualquier actividad económica libre introduciendo excepciones y restricciones sin que por ello pueda decirse que sufran menoscabo las libertades básicas que garantizan la existencia de la libre competencia. Por otro lado, dichas regulaciones sólo pueden limitar la libertad económica cuando v en la medida en que, de acuerdo con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, ello sea necesario para la protección de los valores superiores consagrados en la Carta”.[2] Recuerda que además de ser un derecho de carácter constitucional, la libre competencia "es un principio estructural de la economía social del mercado, que no sólo está orientada a la defensa de los intereses particulares de los empresarios que interactúan en el mercado sino que propende por la protección del interés público, que se materializa en el beneficio obtenido por la comunidad de una mayor calidad .Y unos mejores precios de los bienes y servicios que se derivan como resultado de una sana concurrencia. De ahí, que la Carta Fundamental, le ha impuesto expresamente al Estado el deber de impedir que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitar o controlar el abuso de la posición dominante que los empresarios tengan en el mercado (artículo 333 de la Constitución Política)"[3]. Precisa que la Corte también ha expuesto una serie de criterios respecto del alcance específico de la libre competencia como un derecho de todos[4]. Afirma que los artículos 4°, literal c (parcial), 27 y 28 del Decreto Ley 2344 de 1971, contrarían tales presupuestos pues confieren a la empresa estatal tres privilegios específicos en relación con las demás empresas prestadoras del servicio público de transporte aéreo, a saber: (i) la posibilidad de recibir donaciones de parte de entidades públicas; (ii) la posibilidad de prestar el servicio de aeronavegación civil con aviones militares; y además, (iii) excluir a la Empresa del pago de los impuestos relacionados con su constitución y funcionamiento. Precisa que los demás prestadores del servicio público de transporte aéreo no gozan de los anteriores beneficios. Precisa que las aeronaves civiles y, en general, la aeronavegación civil, se encuentra bajo el control de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil AEROCIVIL (artículo 2° del Decreto 260 de 2004).Igualmente, indica que dicha entidad adelanta las siguientes acciones en uso de su facultad de regulación, administración, vigilancia y control de la aviación civil: (i) controlar la capacidad administrativa, técnica y financiera de las empresas de transporte aéreo; (ii) aprobar las solicitudes de las empresas para poder obtener permiso de operación previa audiencia pública y previo cumplimiento de requisitos de capital, conveniencia pública y necesidad del servicio; (iii) autorizar nuevas rutas; (iv) autorizar el retiro de las rutas en las que no puedan seguir operando previo agotamiento del proceso correspondiente orientado a evitar la suspensión abrupta del servicio; (v) aprobar las tarifas que cobran las empresas prestadoras del servicio de transporte aéreo; (vi) controlar su capital social; (vii) aprobar los vuelos charters; (viii) controlar el número mínimo de aeronaves; (ix) reglamentar las condiciones de operación de los pilotos; (x) exigir a las empresas de transporte aéreo que constituyan pólizas de cumplimiento de forma previa al comienzo de la operación en general y a la iniciación de cada ruta. Todos estos requisitos y condiciones, previstos en el Reglamento Aéreo Colombiano (RAC), responden a la naturaleza específica del servicio de transporte aéreo y a los parámetros que internacionalmente se han establecido para la seguridad y efectividad de la aeronavegación civil. Sin embargo, precisa que estas disposiciones no cubren al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” dado que sus aviones son militares y que, por ello mismo, su operación se surte según las reglas de la aeronavegación militar. Al respecto resalta que mediante sentencia del 19 de marzo de 1998, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, se denegó la acción de cumplimiento, presentada por la Asociación de Transporte Aéreo de Colombia ATAC para que se ordenara a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil “AEROCIVIL” ejercer la regulación, administración, vigilancia y control sobre las actividades del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”, a pesar de que ésta presta el servicio público de transporte aéreo de pasajeros, carga y correo [5]. Hace énfasis en que según el artículo 28 del Decreto Ley 2344 de 1971 el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”, no paga impuestos relacionados con su constitución y funcionamiento, aranceles por concepto de importación de aeronaves, de partes y de repuestos; no otorga garantías de importación al Estado por esos mismos conceptos; no paga impuesto de renta; y por último, no paga las tarifas aeronáuticas de protección al vuelo y derechos de aeródromo. Por el contrario, las demás aerolíneas, afirma pagan en todos los casos IVA, aranceles y demás rentas por todas sus operaciones comerciales. De igual manera, hace referencia al fallo del 23 de junio de 2005 proferido en respuesta a la solicitud de la Asociación de Transporte Aéreo de Colombia “ATAC” para que se ordenara al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” limitar su operación sólo a las regiones apartadas del país, donde el Tribunal Administrativo de Cundinamarca estimó que, conforme con las normas vigentes, los privilegios competitivos de las que goza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” respecto de su operación comercial, constituyen un medio a través del cual la empresa puede alcanzar su cometido institucional. El demandante acude al test de igualdad y sostiene que si bien el fin que persiguen las normas acusadas es legítimo a la luz de la Carta Política, pues dichas normas buscan que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” cuente con un conjunto de prerrogativas que le faciliten el cumplimiento de su misión, el medio elegido, comporta una limitación manifiesta del derecho y del principio de la libre competencia previsto en la Constitución Política, pues las normas acusadas permiten que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”participe en calidad de competidor de una actividad de mercado a pesar de que goza de prerrogativas especiales (financieras, administrativas y tributarias) que son impensables para los demás participantes y que no obedecen a los criterios de proporcionalidad y razonabilidad a que se ha referido la Corte. Afirma que el Estado dispondría de innumerables mecanismos diferentes por medio de los cuales podría obtener el mismo fin sin incurrir en afectaciones graves y manifiestas del derecho a la igualdad (artículo 13 de la C.P.) y a la libre competencia económica (artículo 333 de la C.P.), por ejemplo: (i) el Estado puede garantizar la prestación del servicio de transporte aéreo en rutas que en principio no serían rentables mediante un sistema licitatorio en el cual se le adjudica una cierta ruta a la empresa de transporte aéreo; (ii) una aerolínea estatal cuya operación se realice sólo sobre las rutas no comerciales, es decir, únicamente sobre aquéllas cuya explotación no es del interés de la demás empresas de transporte aéreo; (iii) exenciones respecto de los gravámenes e impuestos que de manera específica se causan por la atención de tales rutas, pero no, como sucede en la actualidad, por medio de una exención general respecto de toda la operación. social y comercial que realiza una sola empresa de transporte aéreo; o (iv) obligar de manera general a todos los participantes del mercado aéreo en igualdad de condiciones a que se repartan proporcionalmente las rutas no rentables según las rutas comerciales que explotan. Para el demandante el presente caso representa un grave antecedente en materia de intervención del Estado pues en aras de lograr un fin social -en este caso la prestación del servicio aéreo en regiones apartadas del país- “se permite que el estado adelante actividades empresariales en condiciones claramente ventajosas y en perjuicio de las garantía que obran en a favor de los competidores y también de los consumidores igualmente destinatarios del derecho a la libre competencia”. Precisa que “muchos de los bienes y servicios que se ofrecen en el mercado representan a su vez medios para la satisfacción de necesidades a las que la Constitución incluso les asigna un valor esencial (como sería el caso de la alimentación equilibrada para los niños o el derecho a una vivienda digna) el estado puede -y de hecho debe- intervenir para propender por que todos accedan a tales servicios según las circunstancias. Lo que resultaría inaceptable es que el Estado proporcionara directamente esos servicios a través de empresas industriales o comerciales, que por ello mismo harían parte del mercado, pero que gozaran de prerrogativas exclusivas de los agentes meramente estatales que cumplen cometidos inherentes e indelegables del Estado”. En estas condiciones, afirma las empresas privadas terminan por subsidiar indirectamente, a costa de su mercado y bajo reglas carentes de transparencia, las actividades “sociales" de las empresas industriales y comerciales del Estado productoras de bienes o prestadoras de servicios relacionados con la satisfacción de necesidades socialmente preferentes, tal como sucede actualmente con el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”. Afirma que de hecho, en desarrollo del proceso de constitucionalidad D-5819 (Sentencia C-1231 de 2005; M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) el propio apoderado de la empresa estatal así lo reconoció al afirmar que con el fin de proveer el servicio de transporte aéreo en regiones apartadas del país, esa empresa "debe comercializar sus servicios a fin de obtener una ganancia para subsidiar las zona menos desarrolladas del país, por lo tanto el producto económico de la actividad comercial en las zonas mas desarrolladas, es el que permite el sostenimiento y/o subsidio de estas rutas sociales" (subrayas fuera de texto). 3.3. El actor afirma además que cada una de las disposiciones demandadas es contraria a la Constitución por las siguientes razones: 3.3.1 El actor afirma que las expresiones “entidades públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4° del Decreto Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” -modificado por el Decreto Ley 2180 de 1984-, violan el artículo 355 superior, toda vez que permiten que SATENA -que en su criterio para efectos de la operación comercial en competencia con las empresas privadas es una persona jurídica de derecho privado- reciba donaciones de entidades públicas en clara contradicción con el referido texto superior. Precisa que “al autorizar la concesión de donaciones por parte de entidades públicas” se permite “no sólo las que se dan en dinero sino también las que se proporcionan en especie y en industria”. 3.3.2 Afirma que el artículo 27 acusado, vulnera el artículo 217 de la Constitución Política así como la Convención de Chicago de 1944 sobre Aviación Civil Internacional -arts. 3a, 3b, 4 y 96a-, la Convención para la Represión del Apoderamiento Ilícito de Aeronaves de 1970 -arts. 2º y 3-2- y el Derecho Internacional Humanitario -Protocolos I -arts. 51 y 52- y II -art. 13- Adicionales a los Convenios de Ginebra, -. Al respecto luego de recordar el contenido de cada una de las disposiciones internacionales que invoca precisa que “dichos tratados se fundamentan sobre la clara e inequívoca distinción entre lo civil y lo militar, distinción que resulta imposible en las circunstancias previstas en el artículo 27 del Decreto 2344 de 191 en virtud del cual aviones militares prestan servicios comerciales de naturaleza inequívocamente civil” En cuanto a la vulneración del artículo 217 superior, expresa que si bien las Fuerzas Militares tienen como función principal, mas no exclusiva, la defensa resulta “excesivo y contrario a la Constitución (…) que se le atribuya a las Fuerzas Militares funciones que se apartan manifiestamente de la naturaleza y de los cometidos que la Carta les encomienda, por ejemplo, asignarle la condición de ‘militar’ a una flota de aviones que prestan servicios de tipo civil y con una finalidad comercial en contra, además de la libre competencia. Las Fuerzas Militares responden a unos parámetros claros y cumplen unas muy precisas funciones en los sistemas democráticos. Adelantar actividades de naturaleza comercial, por medio de las cuales se persigue un lucro (así el mismo se utilice para subsidiar un cometido social) es un escenario de marcado, es una actividad que nada tiene que ver con la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional”. En ese entendido, a juicio del demandante “Por ello mismo, la utilización de sus prerrogativas para fines distintos a los previstos –v. gr. el desarrollo de actividades claramente mercantiles, como sucede con SATENA, sin sujeción a la autoridad civil- conlleva una extralimitación del cometido que la Carta les asigna, sin perjuicio de la violación que se hace igualmente de garantías civiles tales como la igualdad económica y la libre competencia”. Precisa finalmente sobre este punto que “La exequibilidad del régimen de SATENA depende de que exista una total escisión entre el funcionamiento de dicha empresa (que presta un servicio público de naturaleza meramente civil) y el Ministerio de defensa (cuyo cometido es esencial e imprescindiblemente militar) así formalmente continúe vinculada a ese Ministerio.” 3.3.3 Expresa igualmente que el artículo 28 acusado vulnera los artículos 95-9 y 363 superiores, pues “otorga de forma permanente una serie de beneficios tributarios e impositivos a sólo una de las empresas prestadoras del servicio de transporte aéreo, SATENA, que no se compadecen con el concepto de justicia de la obligación de contribuir con el financiamiento del Estado ni con el principio de equidad del sistema tributario. En efecto, no es justo ni equitativo que, con nombre propio, la ley conceda una serie de ventajas tributarias e impositivas a una empresa en concreto respecto de las actividades comerciales que ella realiza en un escenario de competencia con otras empresas que realizan similares actividades pero que no gozan de tales prerrogativas”. Finalmente, advierte el actor que si bien la demanda “se centra sobre una cuestión específica y no sobre los parámetros generales de la libertad de empresa o del servicio de transporte aéreo en el país, ello obedece a una razón: las normas acusadas no versan sobre cuestiones generales sino que reglamentan las condiciones de operación y las ventajas y prerrogativas a favor de una sola persona, a saber, SATENA”. IV. INTERVENCIONES 1.- Ministerio de Defensa Nacional El Ministerio de Defensa Nacional, actuando a través de apoderada judicial, solicita la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas, con base en las razones que a continuación se sintetizan. La interviniente considera infundada la afirmación según la cual las disposiciones acusadas vulneran los principios de libre competencia e igualdad. Explica que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” cambió su naturaleza jurídica, dejando de ser un establecimiento público para convertirse en una empresa industrial y comercial del Estado pero que pese a ello "mantiene entre sus funciones la primaria y esencial que le dio origen como establecimiento público: prestar los servicios para las regiones menos desarrolladas del país”. Afirma que la mencionada empresa se ha sometido a la inspección y reglamentos de la Aeronáutica Civil. Señala que “Es así como en sus 43 años de operación social comercial SATENA ha venido cumpliendo su función en forma continua e ininterrumpida regida bajo los parámetros operacionales de la Fuerza Aérea Colombiana en armonía con las disposiciones de la Aeronáutica Civil Colombiana, a tal punto, que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA AEROCIVIL, como órgano competente de la aviación civil, inspecciona la operación aérea de la entidad, así como la inspección de sus programas, mantenimientos, talleres, almacenes, mantenimiento y conservación de los equipos y partes aeronáuticas, la capacitación de sus tripulantes y personal de mantenimiento, sometimiento a los manuales técnicos en aras de mantener la seguridad aérea, así como durante los lustros mencionados SATENA ha sido objeto de investigaciones, cuestionamientos, sanciones, exoneraciones por parte de la Aeronáutica; situación que igualmente ha acontecido con las empresas particulares, luego no se observa en donde puede estar la vulneración al precepto constitucional del articulo 13 de la Carta Política”. En ese sentido, destaca que si bien el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” se regula por las disposiciones de la Fuerza Aérea Colombiana, dada la naturaleza militar de sus aviones, también es cierto que desde 1999 adelanta gestiones conjuntas con la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil AEROCIVIL a fin de armonizar la aviación militar con la aviación civil, puesto que esta última no tiene competencia legal para entrar a supervisar y regular este tipo de aeronaves. En cuanto a las obligaciones tributarias, sostiene que al igual que las demás aerolíneas, paga impuestos, tasas aeroportuarias, arrendamientos de módulos y oficinas en las diferentes bases donde lleva a cabo su operación aérea y avalúos de los inmuebles asignados para su operación. Destaca que la gestión comercial que desarrolla el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” tiene por fin subsidiar las rutas sociales que generan pérdidas en su operación. Afirma que la situación del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”, como Empresa Industrial y Comercial del Estado, no puede compararse con la de las empresas privadas que tienen una naturaleza jurídica diferente y que buscan un ánimo de lucro para los socios de cada uno de las empresas, sin tener que asumir de modo alguno los gastos que genera para el Estado la prestación del servicio en regiones apartadas del país a donde no llegan destinos comerciales debido a las difíciles condiciones de orden público, convirtiéndose en el único medio de transporte para dichas zonas. Afirma que la Constitución Política dota al Estado de una serie de instrumentos de intervención en la esfera privada, en el mundo social y económico, con el fin de que se corrijan los desequilibrios y desigualdades que la propia Carta reconoce[6]. Hace referencia a las sentencias C-188 de 1998 y C-870 de 2003, en las cuales la Corte Constitucional manifestó que no constituye una violación a la libertad económica y a la igualdad el que el Estado conceda ciertas garantías o privilegios a las empresas públicas que prestan servicios públicos, con el fin de que se pueda asegurar el acceso de más personas a estos servicios. 2. Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil a través de apoderada judicial interviene en el presente proceso y expone los siguientes argumentos. La interviniente sostiene que las normas demandadas, en su esencia se relacionan con la estructura orgánica del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”, empresa industrial y comercial del estado de creación legal, cuyas prerrogativas y privilegios han sido conferidos por la ley y demás normas reglamentarias que la rigen. Para la interviniente, es importante traer a colación el hecho de que en el nivel legal, frente a estos mismos temas ya ha habido pronunciamientos de la jurisdicción contenciosa que han dejado en claro que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” debe ser vigilada y regida por las normas que sobre aviación militar hay en el país. De otra parte, aduce que el cúmulo de actividades que los estados modernos deben realizar, ha dado origen a un acentuado proceso de Descentralización Administrativa, con el consecuente surgimiento de numerosas personas públicas, a las que se les atribuye la ejecución de una parte importante de aquellas. En Colombia son las entidades descentralizadas, y en otros países esas entidades tienen diferentes nombres cuyo régimen jurídico es igualmente variado dependiendo de las legislaciones internas de cada país, aunque todas son resultado del mismo fenómeno: la Descentralización Administrativa por Servicios. Afirma que la organización de estos entes puede a su vez asumir distintas modalidades, dependiendo esencialmente de la naturaleza de la actividad que se pretenda desarrollar, pues el estado no solo se limita al desempeño de sus clásicas actividades administrativas, sino que también ha encarado actividades bajo un régimen similar al de derecho privado, realizando tareas que en principio son propias de particulares, como son las actividades comerciales e industriales, por lo cual es necesario tener en cuenta que éstas realizan actividades de gestión económica que las obligan a desarrollar y ejecutar todos aquellos actos que produzcan rendimiento económico de su capital, para poder cumplir con el objeto social asignado. De donde se colige, según la interviniente, que toda persona pública tiene su patrimonio propio, y el origen de sus recursos dependerá de la actividad que desarrolle, en tratándose de empresas industriales y comerciales, los recursos provendrán entonces de las mismas operaciones que realicen; y si su actividad es deficitaria, será preciso afectarle especialmente ciertos impuestos u otros tributos o asignarle determinadas partidas con cargo a las rentas generales del Estado. En el caso de el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”, explica que esta se encentra constituida como empresa industrial y comercial del estado -Decreto Ley 2344 de 1971-, y se le asigna como objeto fundamental el de desarrollar la política y los planes generales que en materia de transporte aéreo para las regiones menos desarrolladas del país, adopte el Gobierno Nacional. 3. Academia Colombiana de Jurisprudencia La Secretaría General de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, atendiendo la invitación hecha por esta Corporación, hizo llegar el concepto que preparó el académico Carlos Ariel Sánchez Torres, donde se solicita la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones demandada, a partir de los argumentos que se resumen a continuación. Para el interviniente lo que el actor plantea en la demanda es el problema de la tensión entre la libre competencia y la intervención del Estado en pro de los intereses comunes, en cuanto el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” goza de ciertos privilegios frente a los demás operadores económicos del transporte aéreo en Colombia, por las ayudas estatales que recibe y por la posibilidad que tiene de prestar servicios comerciales de transporte aéreo por medio de aviones militares del Estado. Explica que se trata en efecto de la actuación de un agente económico de naturaleza industrial y comercial del Estado dentro del mercado de transporte aéreo que utiliza aviones pertenecientes al Estado, recibe las donaciones que se mencionan en el artículo 4° de la norma acusada y se le exonera del pago de impuestos exigidos a los demás prestadores del servicio de transporte aéreo. Por ello pareciera como lo afirma el actor que se contrarían las disposiciones constitucionales del artículo 13 -igualdad- y 333 -libre competencia- de la Constitución Política. Advierte empero que teniendo en cuenta los criterios especiales que la Corte Constitucional ha decantado al señalar que los derechos a la libre empresa y la libre competencia no son absolutos, se hace necesario determinar si las normas demandadas realmente violan la libertad económica consagrada en el artículo 333 de la Carta Fundamental, así como también si las normas acusadas resultan o no contrarias al mandato contenido en el artículo 334 de la Carta, conforme al cual el Estado intervendrá, por mandato de la ley, para, entre otros propósitos, conseguir la distribución equitativa de las oportunidades. Destaca que “la libertad económica debe entenderse como la posibilidad de los participantes, empresarios, comerciantes de concurrir en el mercado con el propósito de obtener la preferencia de la clientela en relación con los productos que fabrica y comercializa y respecto de los servicios que presta. De esta forma, la libre iniciativa económica está asociada al espacio económico y mercantil en donde concurren las empresas para participar en él, ofrecer sus bienes o servicios y obtener una ganancia del mercado; pero la libre competencia, que es el comportamiento de los agentes económicos dentro del mercado y su libertad de acceder o salir de él en términos de igualdad es otra cosa.” Señala que en el caso del transporte aéreo se trata de un mercado regulado por tratarse de un servicio público. Ello hace suponer que el Estado lo puede intervenir de dos formas: reglamentando la entrada o salida de las empresas que quieran o presten el servicio; o participando activamente en él como competidor como lo hace por medio del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”, dado que su interés está del lado de garantizar la prestación continua y eficiente del servicio. Precisa que en este caso se trata de una actividad mercantil limitada para el cumplimiento de los fines de interés general. Y si bien, esta intervención no puede eliminar de raíz la mencionada libertad, los criterios de razonabilidad, proporcionalidad, igualdad real y material, y solidaridad a que se ha referido la jurisprudencia constitucional hacen comprensibles las excepciones de las que goza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”, empresa que dirige su actividad a garantizar el servicio de transporte aéreo a sujetos que sin su permanencia en el mercado no serían posibles consumidores debido al destino de sus vuelos o de la capacidad económica de quienes demandan sus servicios. En ese orden de ideas afirma que las disposiciones impugnadas resultan compatibles con lo establecido por la Corte Constitucional en materia de intervención estatal en la actividad económica de los particulares en aras del interés general, según los cuales tal intervención debe: llevarse a cabo por ministerio de la ley; no puede afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa; debe obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitación de la referida garantía; debe obedecer al principio de solidaridad; y debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. -Invoca al respecto las sentencias C-398 de 1995 y C-615 de 2002-. 4. Asociación Colombiana del Transporte Aéreo –ATAC- La Asociación Colombiana del Transporte Aéreo -ATAC- a través de su Presidente Manuel Leal Angarita interviene en el presente proceso para solicitar a la Corte que declare la inexequibilidad de las disposiciones demandadas, con base en los argumentos que se resumen a continuación. Para el interviniente el tema principal sobre el que versa la demanda es el alcance de la protección contenida en el inciso segundo del artículo 333 de la Constitución. Precisa que la Corte Constitucional ha señalado, con fundamento en esa disposición Superior, que la libre competencia es "un principio estructural de la economía social del mercado" , que protege "los intereses particulares de los empresarios que interactúan en el mercado" y también los de la comunidad en razón de la mayor calidad y los mejores precios de los bienes y servicios "que se derivan como resultado de una sana concurrencia". Por ello considera que el Estado está en la obligación de "impedir que (...) alguno o algunos de los competidores gocen de ventajas carentes de justificación, otorgadas o auspiciadas por las autoridades respectivas con criterio de exclusividad o preferencia, o se enfrenten a obstáculos o restricciones irrazonables o desproporcionados en relación con los demás participantes".. Afirma que la intervención del Estado en la economía como productor o distribuidor de bienes o como prestador de servicios, es excepcional; su estatuto, por regla general, es el que corresponde a los actores privados. Precisa que “no es que la Constitución prohíba al Estado realizar actividades industriales y comerciales” sino que -salvo las expresas excepciones que incorpora la Constitución Política- “le exige hacerlo en las mismas condiciones en que lo hacen los demás”. Señala que hay casos en los que el Estado goza de prerrogativas específicas, incluso en relación con actividades de las que éste participa de forma simultánea con los particulares. Sin embargo, este tipo de situaciones son excepcionales y responden a estrictos criterios de razonabilidad y proporcionalidad que las justifiquen -si no fuere así, afirma “entonces para qué la prescripción constitucional que consagra la competencia como un derecho y las demás garantías superiores mencionadas”-[7]. En esos términos, aduce que los beneficios que las disposiciones acusadas le conceden al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” resultan completamente ajenos a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que exige la Carta Política y que la Corte Constitucional ha reconocido para aceptar la validez de un trato diferente. Advierte que el artículo 4° del Decreto Ley 2344 de 1971 permite a la empresa estatal recibir donaciones de entidades públicas, posibilidad que en su criterio el artículo 355 Superior expresamente prohíbe. Invoca al respecto el documento de estudio y análisis elaborado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) en octubre de 2003, donde el propio Gobierno Nacional se refirió al tema en los siguientes términos: "(...) tradicionalmente se ha subsidio la operación de SATENA, bien sea a través de aportes del presupuesto nacional o, eventualmente, de las utilidades generadas por la operación de rutas comerciales, las cuales se realizan en competencia con los demás aerolíneas que operan en el país. Sin embargo, no se ha establecido un esquema explícito para la financiación de los subsidios, por lo cual los aportes de la nación no han obedecido al cumplimiento de metas o indicadores (horas de vuelo, pasajeros transportados, itinerarios), sino a requerimientos puntuales de la Empresa, sin contraprestaciones definidas”. Afirma que más adelante, en el mismo documento, se reconoce que "la entidad recibe subsidios indirectos a través del pago de los pilotos por parte de la Fuerza Aérea, FAC y el no cobro de los aeródromos. El total de los subsidios representa aproximadamente un 2.5% del total de ingresos generados por la empresa y un 2.7% en el total de los gastos, en la vigencia 2002”. Así pues, aduce que mientras a las demás aerolíneas les corresponde velar por una apretada estructura financiera, la ley le da al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” la posibilidad de recibir donaciones en dinero por vía del presupuesto nacional y donaciones en especie por vía del uso del personal de la Fuerza Aérea y de sus instalaciones, beneficio a los cuales acude en ciertos casos de manera ocasional y en otros, de manera recurrente. Hace énfasis en que los aviones que utiliza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” para el desarrollo de sus actividades comerciales, tienen matrícula militar en lugar de matrícula civil, según lo dispuesto por el artículo 27 del Decreto Ley 2344 de 1971. Circunstancia que libera la empresa estatal del control de la entidad encargada de regular la aviación civil en Colombia, la Unidad Administrativa especial de Aeronáutica Civil. Sostiene que las consecuencias específicas que se siguen de esta situación se concretan en un conjunto de prerrogativas manifiestas a favor de SATENA y en contra no sólo de las demás aerolíneas sino de la industria aérea en general, así como se señala en la demanda. . Afirma que ciertamente las normas acusadas no disponen expresamente que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” tenga el monopolio sobre los vuelos originados en las ciudades capitales de Colombia con destino al Aeropuerto Enrique Olaya Herrera de Medellín. Expresa que no obstante en su criterio ello es consecuencia directa del artículo 27 del Decreto Ley 2344 de 1971. Precisa que la Aeronáutica Civil, con fundamento en las decisiones adoptadas sobre la materia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por el Consejo de Estado le han permitido a la Empresa oficial utilizar el referido aeropuerto para vuelos troncales en condiciones monopólicas, mientras que para las demás aerolíneas el uso del aeropuerto es sólo para adelantar operaciones regionales con aviones pequeños. Hecho que advierte ha sido visto por el Gobierno como una "ventaja comparativa" de su aerolínea en relación con las otras. Para el interviniente la búsqueda de propósitos constitucionales por parte del Estado a través del desarrollo de actividades mercantiles, debe estar enmarcada dentro de muy precisos límites para evitar que sus prerrogativas públicas reduzcan el ámbito de ejercicio de la libertad económica a favor de los particulares. Estas prerrogativas deben estar sujetas al cumplimiento de los fines constitucionales y a estrictos criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Finalmente el interviniente afirma que “la Carta Política Colombiana contiene un conjunto de derechos económicos, incluida la libre competencia a favor de todos. Esos derechos son vinculantes y su protección es posible por medio de las vías institucionales previstas en el ordenamiento jurídico. La Carta incluye­ también mecanismos de participación ciudadana y de defensa del orden constitucional, tales como la acción pública de inexequibilidad.” Por ello considera que “es claro el legítimo interés de ATAC expresado en las dos oportunidades en las que ha apoyado la presentación de acciones públicas de inexequibilidad ejercidas por ciudadanos colombianos en nombre propio conforme con las normas aplicables, para que se declare la inexequibilidad de las normas que le confieren a Satena ventajas y prerrogativas manifiestamente ajenas a criterios de razonabilidad y proporcionalidad”. 5. ADA, Aires S.A., Aerorepublica S.A. y Avianca S.A. Los señores Jorge Luis Agudelo, Francisco Javier Giraldo Rincón, Roberto Junguito Pombo y Fabio Villegas Ramírez, en sus condición de Presidentes de las Aerolíneas de Antioquia –ADA-, Aerovías de Integración Regional S.A. Aires S.A., Aerorepublica S.A., y Aerovías del Continente Americano S.A. AVIANCA S.A., respectivamente, coadyuvan la demanda de inconstitucionalidad y solicitan que se declaren inconstitucionales las disposiciones acusadas, con fundamento en los argumentos que se resumen a continuación. Los intervinientes consideran que los beneficios dados al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” conllevan una enorme desventaja para las aerolíneas comerciales a las cuales les toca competir entre sí y con “SATENA”, sin que gocen de las prerrogativas que tiene esa empresa pública. En esas condiciones, no hay plena libertad de mercado ni hay condiciones para una competencia libre e igualitaria. Recuerdan que el transporte aéreo civil es un servicio público esencial que está sometido a un régimen jurídico especial, y a la regulación, control y vigilancia de la Aeronáutica Civil, cuyo objetivo fundamental es garantizar la prestación de servicios aéreos, seguros eficientes y económicos. No obstante, señalan que la excepción es la aerolínea estatal, creada por la Ley en 1968 para prestar el servicio público de transporte aéreo en las regiones menos desarrolladas del país, en virtud de lo cual el legislador le confirió un régimen especial y preferencial, sustrayéndola del control y vigilancia de la autoridad aeronáutica, ya que su operación debe desarrollarse con aeronaves militares prestando un servicio de carácter social. El esquema así concebido, no tenía porqué interferir con las rutas aéreas servidas por las aerolíneas comerciales, pues la Ley no creó el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” para operar comercialmente sino para prestar un servicio de carácter social. Sin embargo, afirman que desde 1996 esa empresa, valiéndose del privilegio de operar con aeronaves militares que la sustrae del control y vigilancia de la autoridad aeronáutica, empezó a cambiar en forma sustancial el servicio social a su cargo, incursionando e intensificando su operación aérea en las regiones más desarrolladas del país, mercados que sirven las aerolíneas comerciales, “con lo cual la empresa estatal ha producido por las vías de hecho una desigualdad notoria”. En esos términos, consideran que la orientación comercial del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”, y su creciente participación en los mercados servidos por las empresas aéreas comerciales con el consecuente abandono de las rutas sociales, comporta un trato desigual para las aerolíneas comerciales, pues compite directamente pero haciendo uso de las concesiones dadas por el Estado para su operación en las rutas sociales, pero las aplica en las rutas comerciales. Aducen que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” se encuentra gozando de beneficios en todos los aspectos, que a las demás compañías aéreas les es imposible acceder. En materia técnica y operacional, dicha empresa tiene los siguientes beneficios: (i) no está obligada a cumplir las disposiciones del Reglamento Aeronáutico Colombiano sobre los limites de tiempo de vuelo, servicio, y descanso de las tripulaciones; (ii) la empresa estatal cuenta con personal técnico aeronáutico enviado en comisión por el Ministerio de Defensa; (iii) sus aeronaves, por tener matricula militar, no deben ser registradas en la Oficina de Registro Aeronáutico, por lo tanto, no incurre en tales gastos y tramites; (iv) su matricula militar le permite en desarrollo de vuelos comerciales, acceder a aeropuertos que no están permitidos para las aeronaves civiles o bien seguir aerovías más directas al poder utilizar franjas del espacio aéreo, (v) no tiene que cumplir ante la Aeronáutica Civil los procedimientos y requisitos para la adición de una nueva flota, ni someterse al proceso de certificación técnica y operacional; y (vi) puede transportar más pasajeros y carga porque no esta sometida a el cumplimiento sobre el peso máximo de las aeronaves. De igual forma, enumeran algunas ventajas que en su criterio el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” tiene en materia comercial, así como: (i) libertad para fijar las tarifas en las rutas en que opera dada la ausencia de control por parte de la Aeronáutica Civil; (ii) no requiere de aprobación de rutas, entra a operarlas en el momento que desee, sin ningún tipo de autorización o trámite ante la Aeronáutica; (iii) no tiene que otorgar garantías a favor de la Aeronáutica Civil para asegurar que van a mantener su operación por un determinado tiempo, ni comunicarán con previo aviso la suspensión de sus servicios; y, además, (iv) no tiene que constituir pólizas a favor de la Aeronáutica Civil para garantizar el pago de las obligaciones. Respecto de...