Sentencia C-988 de 2006

C-988-06 Referencia: expediente No Sentencia C-988/06 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar demanda no puede convertirse en un método tan estricto que haga nugatorio el derecho de los ciudadanos INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por cumplimiento de requisitos de la demanda LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENAL-Alcance LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENAL-Límites PENA-Ultima ratio PRINCIPIO DE NECESIDAD EN DERECHO PENAL-Alcance PRINCIPIO DE MORALIDAD-Instrumentos para reprimir su incumplimiento Son variados los instrumentos encaminados a reprimir el incumplimiento del principio de moralidad, por lo que es claro que no es solamente la acción penal (art. 250 C.P.) -cuando como responsable de la determinación de la política criminal del Estado el Legislador tipifica determinadas conductas como delitos- con la que se cuenta en nuestro ordenamiento para asegurar su vigencia y respeto. FUNCION ADMINISTRATIVA-Principios ACTO LEGISLATIVO QUE IMPLEMENTO EL SISTEMA PENAL ACUSATORIO-Acogió el principio de oportunidad reglada PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO PENAL-Alcance PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Características PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Requisitos para la aplicación en delitos contra la administración pública o recta impartición de justicia El Legislador estableció en el numeral 10 del artículo 324 que el principio de oportunidad puede aplicarse “cuando en atentados contra bienes jurídicos de la administración pública o recta impartición de justicia, la afectación al bien jurídico funcional resulte poco significativa y la infracción al deber funcional tenga o haya tenido como respuesta adecuada el reproche y la sanción disciplinarios”. El Legislador supedita dicha posibilidad a dos precisos requisitos, a saber i) que la afectación al bien jurídico funcional resulte poco significativa -es decir que la afectación de la administración pública o de la eficaz y recta impartición de justicia sea leve, valoración que deberá efectuar en concreto la Fiscalía, y el juez de garantías encargado de realizar el respectivo análisis de antijuricidad y proporcionalidad con ocasión del control de legalidad respectivo- y ii) que la infracción al deber funcional tenga o haya tenido como respuesta adecuada el reproche y la sanción disciplinarios -es decir que en relación con la misma conducta se configure una falta disciplinaria que dé o haya dado lugar a la imposición de la sanción respectiva. En relación con esta última condición cabe precisar que en la medida en que la disposición se refiere expresamente al “deber funcional” ha de entenderse que se alude en este caso a hipótesis en que los servidores públicos o los particulares que cumplan funciones públicas y como tal estén sometidos a la potestad disciplinaria incurran en conductas respecto de las cuales quepa junto con la imposición de la sanción penal endilgarles responsabilidad disciplinaria por el incumplimiento de dichos deberes funcionales. PRINCIPIO DE MORALIDAD ADMINISTRATIVA-No vulneración por aplicación del principio de oportunidad en delitos contra la administración pública o recta impartición de justicia Para los demandantes el numeral 10 del artículo 324 de la Ley 906 de 2004 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal” desconoce el principio de moralidad establecido en el artículo 209 superior y consecuentemente los artículos 1° y 2° constitucionales. En particular destacan que no es posible hablar de lesión “leve” cuando se está ante atentados a bienes jurídicos de la administración pública o la recta administración de justicia, pues cualquier comportamiento que defraude las expectativas de los asociados implica una lesión a los fundamentos de legitimación del Estado, entonces siempre será “grave”. Al respecto la Corte constata que el Legislador no desbordó la potestad de configuración que le es atribuida en materia penal y específicamente no vulneró el principio de moralidad establecido en el artículo 209 superior ni consecuentemente los artículos 1° y 2° superiores. Como se desprende de las mismas consideraciones preliminares es claro que para la protección del principio de moralidad administrativa, que constituye sin duda un pilar esencial del funcionamiento del Estado, el Legislador no se encuentra obligado a acudir necesariamente a la acción penal para sancionar su inobservancia. Como allí se señaló en el Estado de Derecho, a la sanción penal en función del principio de necesidad sólo debe llegarse cuando se ha producido una grave afectación de un bien jurídico, mediante un comportamiento merecedor de reproche penal y siempre y cuando que la pena resulte estrictamente necesaria. PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Carácter excepcional/PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Contenido y alcance El principio de oportunidad establecido en el artículo 250 superior tal como fue modificado por el Acto Legislativo 03 de 2002 cuya naturaleza es estrictamente excepcional (i) fue supeditado por el Constituyente derivado a la política criminal del Estado; (ii) la aplicación de este principio no constituye una antinomia del principio de legalidad, como quiera que constituye una oportunidad reglada que, se reitera, es excepcional, no arbitraria, sujeta al control de garantías, con presencia del Ministerio Público y con participación de la víctima a la que se debe escuchar y está sometida adicionalmente en su ejercicio interno por la Fiscalía a un reglamento expedido por el Fiscal General de la Nación que deberá desarrollar el plan de política criminal del Estado; (iii) este principio se predica de conductas antijurídicas y lesivas del bien jurídico, que el legislador sustrae con todos sus elementos de la acción punitiva, como resultado de una valoración político criminal, que conduce a considerarlas de poca significación desde la perspectiva de afectación del bien jurídico protegido; (iv) dicho principio alude a delitos de entidad menor y específicamente en el caso de los atentados contra los bienes jurídicos de la administración pública o recta impartición de justicia, a que alude el numeral acusado se prevé claramente que la infracción del deber funcional tenga o haya tenido una respuesta de orden disciplinario y la afectación del bien jurídico resulte poco significativa; (v) en este caso no se trata de discriminar conductas con medidas distintas, para sustentarlas del ámbito penal, sino que se atribuye al Estado la opción de no proseguir excepcionalmente la acción penal en una hipótesis concreta –la señalada en el numeral 10 acusado-, conforme a una valoración político criminal, para la cual el constituyente autorizó al Legislador y que en el caso del numeral acusado se refiere específicamente a los denominados delitos “bagatela”. Referencia: expediente D-6207 Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 10 del artículo 324 de la Ley 906 de 2004 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”. Actor: JORGE FERNANDO PERDOMO TORRES Y OTROS Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil seis (2006). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, establecida en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Jorge Perdomo Torres y Camilo Burbano Cifuentes demandaron el numeral 10 del articulo 324 de la Ley 906 de 2004, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”. Mediante auto del nueve (9) de marzo de 2006, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista la disposición acusada para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República, y al Presidente del Congreso de la República, así como también al Ministro del Interior y de Justicia, al Fiscal General de la Nación y al Defensor del Pueblo para que, de estimarlo oportuno, conceptúen sobre la constitucionalidad de la disposición demandada. A través de oficio No. DP-034 del 21 de marzo de 2006, el Procurador General de la Nación manifestó a la Corte que tanto él como el Viceprocurador General de la Nación, se encontraban impedidos para conceptuar sobre la constitucionalidad de la disposición acusada, toda vez que, en su condición de Procurador General participó en la comisión redactora y el Viceprocurador General participó en la subcomisión redactora del proyecto que dio origen al nuevo Código de Procedimiento Penal –Ley 906 de 2004- objeto de revisión. En consecuencia, solicitó a esta Corporación que, de aceptar el impedimento manifestado, dispusiera que el Procurador General en cumplimiento de la función que le atribuye el numeral 33 del artículo 7º del Decreto Ley 262 de 2000 designara al funcionario que debe rendir el correspondiente concepto. Mediante auto A-120 del 5 de abril de 2006, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió el impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación para rendir el concepto fiscal dispuesto por el artículo 242, numeral 2, en concordancia con el artículo 278 numeral 5 de la Carta Política, en el expediente D-6207. En dicha providencia, la Sala aceptó el impedimento manifestado por el Procurador General y, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 17 numeral 3 del Decreto 262 de 2000, ordenó que una vez levantada la suspensión decretada en el proceso de la referencia con ocasión del impedimento propuesto por el Procurador General de la Nación, se corriera traslado por el término restante al funcionario que designe el Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. Cumplidos los trámites propios de esta clase de procesos, previo el concepto rendido por la Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales, la Corte procede a decidir sobre las pretensiones de la demanda de la referencia. II. DISPOSICIÓN DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la norma demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 45.658 del treinta y uno (31) de agosto de 2004. LEY 906 DE 2004 (agosto 31) Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal. (Corregida de conformidad con el Decreto 2770 de 2004) El Congreso de la República DECRETA (...) TITULO V. PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD ARTÍCULO 324. CAUSALES. El principio de oportunidad se aplicará en los siguientes casos: (…) 10. Cuando en atentados contra bienes jurídicos de la administración pública o recta impartición de justicia, la afectación al bien jurídico funcional resulte poco significativa y la infracción al deber funcional tenga o haya tenido como respuesta adecuada el reproche y la sanción disciplinarios. (...) III. LA DEMANDA Para los demandantes el numeral 10 del artículo 324 de la Ley 906 de 2004 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal” desconoce el principio de moralidad establecido en el artículo 209 superior y consecuentemente los artículos 1 y 2 constitucionales por cuanto dicho numeral hace primar “la figura excepcional de la oportunidad” en detrimento de uno de los valores irrenunciables en la administración de justicia como función pública, a saber el principio de moralidad de toda función estatal, con lo que se lesiona la confianza de los ciudadanos en la acción del Estado. Afirman que “El especial deber que está en cabeza de los funcionarios, la protección de la confianza en su actividad, y por ende, de la moralidad no permite hablar de lesión “leve” cuando se está ante atentados a bienes jurídicos de la administración pública o la recta administración de justicia, pues cualquier comportamiento que defraude las expectativas de los asociados implica una lesión misma a los fundamentos de legitimación del estado, entonces siempre será grave” Los actores estructuran su demanda con los siguientes elementos: 1. Respecto del “beneficiario de la norma” Afirman que de la redacción del numeral 10 del artículo 324 CPP en cuestión se desprende que los directos destinatarios de la disposición son los servidores públicos, quienes en tal calidad tienen deberes especiales positivos. Explican que cuando la norma señala como necesaria la defraudación al deber funcional limita su campo de acción a los delitos llamados por la doctrina penal como de infracción de deber[1]. Afirman que los deberes especiales, son tales porque van más allá del deber general del ciudadano de no hacer daño a otros. Explican que se trata de prestaciones positivas que demandan a las personas especialmente obligadas a garantizar el pleno cumplimiento del deber. Así mismo que el ejemplo paradigmático de los delitos de infracción de deber son los llamados delitos de funcionarios. Señalan que la Corte Constitucional ha reconocido la existencia de estos deberes positivos en cabeza del Estado y de los funcionarios que lo representan, al definir por ejemplo la posición de garante de los miembros de las fuerzas militares y de policía.[2] Afirman que en ese orden de ideas el deber funcional a que alude el numeral 10 del artículo 324 de la Constitución Política es el deber positivo de los servidores del Estado, al tiempo que solo frente a ellos se puede dar una sanción o reproche disciplinario. Al respecto, afirman que esta Corporación “entiende que, tratándose de la relación de tipicidad e ilicitud sustancial, no pueden existir faltas en las que no se cuestione la infracción de un deber funcional. Si se quiere, la interpretación de la Corte Constitucional suministra al operador disciplinario un eje de configuración donde, además del cumplimiento del principio de legalidad y tipicidad, con las especificaciones que anunciamos anteriormente, se establece una exigencia clara orientada a que se observe estrictamente el deber infringido y la intensidad de la vulneración para deducir la antijuridicidad contenida en el artículo 5 del Código disciplinario". 2. De los deberes de los funcionarios y la moralidad Los actores afirman que de conformidad con lo señalado en el artículo 209 de la Constitución Política, la moralidad debe predicarse de toda actuación desplegada por un funcionario público, y que ésta es también objeto de protección del Derecho Penal toda vez que éste pretende proteger no solo la integridad del Estado mismo sino la confianza de los ciudadanos en el correcto desempeño de la administración pública. Señalan que la Corte Constitucional ha señalado la prevalencia que el principio de moralidad debe tener en el ordenamiento jurídico colombiano, incluso frente a otros principios que rigen y orientan la función del Estado. Citan al respecto apartes de la sentencia C-709 de 1996[3]. Afirman igualmente que esta Corporación se ha referido a la íntima relación que existe entre derecho y moral, tanto en sus límites, como en la necesidad de su aplicación y correcto entendimiento para dotar de sentido a normas jurídicas[4]. En ese orden de ideas consideran que la moralidad es esencial en tres aspectos fundamentales: i) es necesaria para interpretar el correcto alcance de las normas jurídicas en un contexto social o su incompatibilidad con normas superiores, lo que incluye aquellas que desarrollan preceptos constitucionales; ii) se debe examinar como un mandato constitucional en sí mismo y precisan que en el presente caso son relevantes para determinar la inexequibilidad del numeral 10 del articulo 324 del CPP los artículos 1 y 2 superiores que instituyen el interés general como elemento fundamental en un Estado social y democrático de derecho y el deber del Estado en proteger tal interés y de garantizar el cumplimiento de los deberes sociales, tanto de los particulares como del Estado mismo. Junto con lo anterior está el artículo 209 constitucional, el cual de manera expresa establece el interés general como finalidad de la función administrativa, desarrollado con el principio de moralidad, en tanto los funcionarios deben encaminar sus actuaciones siempre transparentemente en beneficio de tal interés; iii) se debe entender como un factor de cohesión para el mantenimiento de un orden social justo (artículo 2º de la Constitución Política), aspecto que engloba a los anteriores, pero que además los supera dando una visión general del carácter irrenunciable de este principio, ya que su defraudación implica un quiebre en la confianza en el orden jurídico y en las instituciones que lo representan, situación que a todas luces en su criterio contraría la Constitución. Concluyen que los tipos penales contenidos en el título XV del Código penal “son expresión de la necesaria garantía de la confianza de los ciudadanos en el Estado y en el correcto funcionamiento de sus instituciones” y que “la moralidad en el ejercicio de la función pública como principio constitucional, es garantizada de esta forma”. 3. Del carácter irrenunciable de la protección de la moralidad y el mayor alcance del proceso penal frente al disciplinario Sostienen que el principio de oportunidad tiene carácter excepcional frente al principio de legalidad, como lo expuso la Corte Constitucional en sentencia C-673 de 2005[5]. Señalan que aunque el principio de oportunidad es una excepción de manera alguna puede controvertir los postulados constitucionales, como en su criterio sucede con la aplicación de este principio en el presente caso, al desestimar la acción penal en casos que la ley califica como “leves” sin tener en cuenta que la moralidad no admite graduación pues se trata de la defensa de la transparencia de la administración pública, que debe ser protegida contra cualquier atentado. Indican que su argumentación se sustenta, también, en las normas sobre autoría y participación que rigen en la moderna doctrina penal para los delitos de infracción de deber y que, a partir de la sentencia de la Corte Constitucional SU-1184 de 2001, ha sido desarrollada por la Corte Suprema de Justicia en diversos pronunciamientos. Señalan que en este sentido las reglas de la autoría para el delito de infracción de deber son estrictas y responden a la calidad especial del deber que se lesiona. Éste es, afirman “un argumento más para excluir la aplicación del principio de oportunidad a la disposición demanda”. Finalmente, sostienen que la condición impuesta por el numeral 10 del artículo 324 no es suficiente para salvaguardar el principio de la moralidad, ya que, como lo ha afirmado la Corte en varias ocasiones, la protección y los fines que busca el proceso disciplinario difieren sustancialmente del proceso penal, razón por la cual no se afecta la prohibición constitucional de la doble incriminación[6]. IV. INTERVENCIONES 4.1 Fiscalía General de la Nación El Fiscal General de la Nación, Doctor Mario Germán Iguarán Arana, interviene en el presente proceso, el día cinco (5) de abril de 2006, para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad de la disposición demandada, con base en los argumentos que se resumen a continuación. El señor Fiscal señala que el problema jurídico que surge a partir de lo argumentos planteados por los demandantes -los cuales hacen referencia a que en los delitos contra la administración pública y la recta impartición de justicia no se puede acudir a la insignificancia-, es el siguiente: ¿Los delitos contra la administración pública o recta impartición de justicia, pueden ser o no insignificantes? O desde otra perspectiva ¿Los delitos contra la administración pública o recta impartición de justicia son siempre graves?. Para dar respuesta al problema jurídico referido, el Fiscal señala que la significancia de la afectación de un bien jurídico protegido está dada por la relevancia del hecho delictivo, el daño ocasionado, y el interés público en la persecución del delito. Cuando estos aspectos son de poca importancia y en ocasiones escasos, el Estado puede optar por la no investigación de la conducta punible realizada, pues los costos pueden superar al interés social y político en su persecución. Aduce que desde la relevancia del hecho se ha elaborado toda la teoría de la antijuridicidad material[7], a partir del principio de lesividad, cuya construcción depende del concepto de bien jurídico, es así que donde no existe una lesión a un bien jurídico o ésta es insignificante no existe antijuridicidad penal, o “nos encontramos ante un delito que doctrinalmente se llama bagatela”. El señor Fiscal comparte lo señalado en la demanda, cuando se afirma que la función del derecho penal no es sólo proteger los bienes jurídicos, sino también el mantenimiento de un orden social justo, precisamente a través del afianzamiento de la confianza de sus asociados en los valores básicos representados en la Constitución, pero aclara que ello es así en el entendido, que no hay infracción penal sin una lesión material a un bien jurídico tutelado. Precisa además que la afectación al bien jurídico, es uno de lo puntos que determina la gravedad de la conducta punible y de este análisis no se pueden exceptuar los delitos contra la administración pública y de la recta impartición de justicia, pues ello implicaría la violación del principio de lesividad al que se le ha reconocido relevancia constitucional -invoca la sentencia C-070 de 1996-. Advierte entonces que una visión del derecho penal que parte de la violación de bienes jurídicos, implica una gradualidad en su gravedad, lo que permite que se pueda hablar de delitos insignificantes, aún en la administración pública y recta impartición de justicia. Señala que dicha insignificancia, no solo se predica de la lesividad de la conducta, sino también del interés público en la persecución del delito. Explica, invocando la doctrina, que en una sociedad compleja como la actual, el derecho penal no pretende sino ser un medio a través del cual sean posibles las relaciones sociales. Esta función la logra estructurando expectativas normativas y ésta misma señala de esta forma cuál es el límite de la expectativa, es decir hasta donde puedo actuar, hasta dónde puedo esperar que otro actúe sin que traspase mi ámbito de injerencia. Aduce que la norma penal y disciplinaria comportan como reacción en caso de frustración, el mantenimiento de la expectativa a través de la sanción. Explica que si bien la sanción penal reafirma la expectativa, la misma puede verse reafirmada simplemente a través de la sanción disciplinaria. En esas circunstancias, en donde ya está reafirmada la expectativa, acudir a la sanción penal, puede resultar desproporcionado e irracional y por ello dentro de un marco de política criminal del Estado, se puede renunciar a la persecución penal, sin que ello implique una renuncia a la protección de la moralidad de la administración pública la cual se ve reafirmada mediante la sanción disciplinaria. Precisa que la aplicación del principio de oportunidad resulta una herramienta para la descriminalización cuando existan sanciones más eficaces que pueden resultar de mayor impacto para la sociedad y mayor punibilidad para el imputado, o cuando resulte innecesario iniciar un proceso penal o penalizar al imputado con otra sanción. Explica que el Estado con la aplicación de la disposición demandada, declina la acción penal en beneficio de la acción disciplinaria por considerar que existen eventos en que ésta es incluso más aflictiva que la vía penal, como, por ejemplo, a través de la inhabilitación del ejercicio de funciones públicas, que priva al funcionario del derecho al trabajo. Señala que además puede lograrse la reparación de los perjuicios que se hubiesen causado por esa vía a través de la actuación fiscal, o la acción de repetición. Señala que si bien es cierto que el derecho disciplinario tiene diferentes fines a las del derecho penal, no por esta razón la sanción disciplinaria no cumple con sus funciones de prevención y corrección que garantizan la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales que se deben observar en el ejercicio de la función pública (artículo 16 Código Disciplinario Único). Reitera que cuando ya se ha garantizado la protección de los principios que desarrolla la función administrativa, por medio de una sanción disciplinaria, no se hace necesario la persecución de una conducta punible por parte del ente acusador. Advierte que esta clase de investigaciones, comportan un desgaste para la administración de justicia que evita concentrar la actuación de las autoridades en delitos más graves y ocasiona una gran congestión en el sistema penal que por el contrario requiere mayor celeridad y eficacia. De acuerdo con los razonamientos expuestos, el Señor Fiscal Fiscalía solicita que se desestime la demanda de inconstitucionalidad sobre el artículo 324, numeral 10 de la Ley 906 de 2004, pues tal disposición no viola el principio constitucional de moralidad que se exige a quienes desempeñan una función en representación del Estado, y por lo tanto no es contraría a los artículos 1, 2 y 209 constitucionales. 4.2. Academia Colombiana de Jurisprudencia El Secretario de la Academia Colombiana de Jurisprudencia atendiendo la invitación efectuada por esta Corporación remitió el concepto suscrito por los Doctores Bernardo Gaitán Mahecha y Juan Carlos Prias Bernal donde manifiestan que la disposición acusada no debe ser declarada inconstitucional y exponen los siguientes argumentos: Los intervinientes recuerdan que en materia penal el legislador tiene una amplia potestad de configuración que en todo caso está sujeta a los principios de racionalidad y proporcionalidad así como a los principios y valores de la Constitución[8]: Señalan que no resulta ni razonable ni proporcionado que se penalicen conductas que no son significativas en la lesión o puesta en peligro del interés jurídicamente tutelado, y que además cuentan con una adecuada respuesta en "el reproche y la sanción disciplinaria". De otro lado, afirman que la antijuridicidad material, constituye un principio fundamental de nuestro derecho penal y así lo ha venido reiterando la legislación de carácter sustancial expedida en desarrollo de la Constitución de 1991, de tal manera que no es posible prever como punible una conducta que no lesione o ponga en peligro sin justa causa un interés jurídicamente tutelado. Exponen que la situación enunciada adquiere tal realce que de manera expresa el Código Penal colombiano consagra la posibilidad de que en ciertos delitos -delitos culposos o con penas no privativas de la libertad- y en ciertas condiciones se pueda prescindir de la imposición de la sanción penal cuando ella no resulte necesaria. De manera específica, aún para delitos que involucran intereses de tal trascendencia como la vida y la integridad personal, se autoriza igualmente prescindir de la pena en atención a las especiales condiciones de motivación del agente y atendiendo al criterio de necesidad de la pena. Afirman que es frecuente que el legislador a partir del “desvalor de acción o de resultado” de una conducta derive criterios que permitan la disminución e incluso la prescindencia de las penas, que es precisamente lo que ocurre en la reglamentación del principio de oportunidad dentro del nuevo régimen de procedimiento penal. Así pues, aunque la hipótesis de hecho prevista en la norma demandada no excluye por completo la antijuridicidad material de la conducta, su poca trascendencia y la existencia de otros mecanismos de control social ameritan la decisión de no activar suntuariamente la jurisdicción penal. Manifiestan que no se trata, como pretenden los accionantes, de una confrontación entre el principio de la eficiencia en la administración de justicia y la moralidad pública como criterio fundante del ejercicio de la función pública, sino de la libre apreciación que en torno de la aplicación del postulado de la antijuridicidad material concede de manera amplia el constituyente a la ley. De esta forma afirman que mal podría aceptarse como un principio general la hipótesis planteada por los accionantes, en el sentido de que jamás la ley podría graduar la significancia de la afectación a unos intereses jurídicos como los aludidos, pues sería negar que efectivamente lo hace en muchas ocasiones, como cuando considera las circunstancias diminuentes o atenuantes de manera general para todas las conductas punibles o de manera específica para los delitos en particular como ocurre en el caso de algunos delitos contra la administración pública o la recta impartición de justicia. Precisan que la norma demandada, lejos de constituir un desbordamiento a las posibilidades de aplicación del principio de oportunidad, significa una limitación importante a su uso, y de manera específica, al caso de los delitos contra la administración pública o la recta impartición de justicia, toda vez que específicamente se determina que solo es procedente cuando "la afectación al bien jurídico funcional resulte poco significativa", y además, haya adecuado como medio de control social el ejercicio correspondiente de la acción disciplinaria. Por ultimo, señalan que contrario a lo que sostienen los demandantes la aplicación del principio de oportunidad en los términos de la norma demandada, lo que posibilita es que la acción de la justicia pueda aplicarse de manera preferencial en aquellos casos en los cuales la afectación de la moralidad pública sea significativa y amerite el ejercicio de la acción penal, en una efectiva y real protección de los intereses jurídicos tutelados. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante Concepto 4142, remitido a la Corte Constitucional el cinco (5) de julio de 2006, la Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales, doctora María Claudia Zea Ramírez intervino a nombre de la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la designación que para este efecto le fuere hecha, habida cuenta que la Sala Plena de la Corte aceptó el impedimento para este asunto de los señores Procurador y Viceprocurador General de la Nación. En su escrito la Procuradora Auxiliar solicita a la Corte Constitucional efectuar los siguientes pronunciamientos: 1. INHIBIRSE para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la demanda presentada contra el artículo 324, numeral 10, de la Ley 906 de 2004, por ineptitud sustantiva de la demanda. 2. En subsidio, declarar EXEQUIBLE el artículo 324, numeral 10, de la Ley 906 de 2004, en lo acusado y únicamente respecto del cargo aquí examinado. La Procuradora Auxiliar afirma que la demanda presentada contra el numeral 10 del artículo 324 de la Ley 906 de 2004 es inepta, pues las razones por las cuales se estima infringida la Constitución Política no son específicas ni suficientes. Explica que el concepto de violación debe ser específico, tiene que definir la manera como la norma legal desconoce el texto superior, mediante la formulación de por lo menos un cargo concreto contra la norma demandada; además, recuerda que la suficiencia del cargo de inconstitucionalidad está relacionada con los argumentos y elementos probatorios que sustentan la demanda, los cuales si no convencen al juez, por lo menos han de despertar duda sobre la exequibilidad del precepto atacado. Afirma que la argumentación de los demandantes se limita a señalar que la disposición acusada desconoce o desprotege el cumplimiento del principio de moralidad, sin entrar a exponer las razones fácticas o jurídicas concretas por las cuales dicha afectación se produce en la vigencia del referido principio constitucional. No obstante, señala que si la Corte en aplicación del principio pro actione resuelve adelantar el juicio respectivo la disposición acusada debe ser declarada exequible frente al cargo planteado Explica que dentro del marco de la amplia potestad de configuración que tiene el Legislador es razonable y proporcionado aplicar el principio de oportunidad y, por tanto, no juzgar y sancionar a los responsables de comportamientos que afectan en mínima medida la administración pública y de justicia, cuando han sido sancionados disciplinariamente por esta conducta. Precisa que la disposición acusada se fundamenta, “no en la total insignificancia del injusto, sino en la poca entidad del daño causado, es decir de la antijuridicidad material”. Sin embargo, destaca que en razón de la naturaleza del bien jurídicamente protegido y la necesidad de garantizar el cumplimiento de los principios que gobiernan el ejercicio de funciones públicas, entre ellos, la moralidad a que alude el actor, el legislador previó como requisito de aplicación del principio de oportunidad, que la conducta “tenga o haya tenido como respuesta adecuada el reproche y la sanción disciplinarios”. Señala que así la conducta reprochable no queda en la absoluta impunidad, por cuanto la disposición acusada exige como presupuesto la imposición de la respectiva sanción disciplinaria por el deber funcional infringido, la cual en virtud de la entidad del daño ocasionado, constituye una respuesta proporcional y adecuada que cumple al mismo tiempo su función preventiva especial, sin menoscabar la finalidad preventiva general predicable del Código Penal. En este orden de ideas, si el funcionario judicial, al examinar cada caso concreto, considera que la sanción disciplinaria es la respuesta adecuada a la conducta, la imposición de una pena se torna innecesaria y hasta desproporcionada, por lo que resulta, totalmente, razonable que el legislador le haya permitido a la Fiscalía General de la Nación renunciar, suspender o abstenerse del ejercicio de la acción penal en estos casos, materializando con ello el principio de necesidad de la pena. Aduce que no debe olvidarse que la necesidad, la proporcionalidad y razonabilidad son los tres principios a los cuales debe responder la imposición de cualquier pena[9]. Explica que la severidad de las sanciones disciplinarias imponibles, como la destitución, la suspensión y las correspondientes inhabilidades para el ejercicio de funciones públicas, desde el punto de vista preventivo especial, impiden ver en la respuesta disciplinaria un mecanismo ineficaz para proteger el principio de moralidad. Manifiesta que ello es evidente frente a las conductas cometidas en forma dolosa, pues de acuerdo con el artículo 48, numeral 1º, de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único) constituyen faltas gravísimas sancionables con destitución e inhabilidad, las cuales pueden fijarse por un período entre 10 y 20 años. Con base en las anteriores consideraciones, concluye que la aplicación del principio de oportunidad, en los supuestos descritos en el artículo 324, numeral 10, de la Ley 906 de 2004, no desconoce el principio de moralidad en la función administrativa. Todo lo contrario, refuerza la posibilidad de que ciertas conductas sean sancionadas penal o disciplinariamente, cuando sus autores decidan apartarse del cabal cumplimiento de los deberes funcionales asignados, en desmedro del ejercicio de la función pública y del interés general que subyace a la misma, pero teniendo en cuenta los parámetros de necesidad, proporcionalidad y razonabilidad que deben imperar en la imposición de las sanciones. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada hace parte de una Ley de la República. 2. La materia sujeta a examen Para los demandantes el numeral 10 del artículo 324 de la Ley 906 de 2004 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal” desconoce el principio de moralidad establecido en el artículo 209 superior y consecuentemente los artículos 1° y 2° constitucionales por cuanto dicho numeral hace primar “la figura excepcional de la oportunidad” en detrimento de uno de los “valores irrenunciables en la administración de justicia” como función pública, a saber el principio de moralidad de toda función estatal, con lo que se lesiona la confianza de los ciudadanos en la acción del Estado. En particular destaca que en materia de respeto del principio de moralidad y de los deberes funcionales de los servidores del Estado no es posible hablar de lesión “leve” cuando se está ante atentados a bienes jurídicos de la administración pública o la recta administración de justicia, pues cualquier comportamiento que defraude las expectativas de los asociados implica una lesión a los fundamentos de legitimación del Estado, entonces siempre será grave. El señor Fiscal General de la Nación, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del numeral acusado y para el efecto hace énfasis en que i) cuando no existe lesión a un bien jurídico o ésta es insignificante no existe antijuricidad penal; ii) el derecho penal en el Estado Social de Derecho no se puede fundamentar únicamente en lesiones a deberes jurídicos sino que igualmente debe evidenciarse una lesión material a bienes jurídicos, iii) la afectación del bien jurídico es uno de los aspectos que determinan la gravedad de la conducta punible -lo que permite hablar de delitos insignificantes- y de ese análisis no se pueden exceptuar los delitos contra la administración pública y la recta impartición de justicia pues ello implicaría la violación del principio de lesividad al que se le ha reconocido relevancia constitucional; iv) cuando la infracción al deber funcional ha tenido como respuesta una sanción disciplinaria no se hace necesaria la persecución penal cuando la referida infracción es de poca significancía pues la sanción disciplinaria, -además de las otras acciones que puedan resultar aplicables como la fiscal o la de repetición-, es idónea para proteger los principios de la función pública y en particular el principio de moralidad sin necesidad de incurrir en el desgaste de una acción penal que congestione la actuación judicial y evite concentrar los esfuerzos en la persecución de las conductas más graves. Los intervinienes en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia igualmente solicitan a la Corte declarar la exequibilidad del numeral acusado. Hacen énfasis en que i) la disposición acusada no desborda la potestad de configuración del Legislador que en materia de regulación del principio de oportunidad no encuentra obstáculo para incluir dentro de las hipótesis de dicho principio lo referente a los delitos contra la administración pública o la administración de justicia; ii) la antijuridicidad material constituye un principio esencial del derecho penal reconocido por la jurisprudencia constitucional y frecuentemente tomado en cuenta por el Legislador iii) aunque la hipótesis prevista en la disposición acusada no excluye por completo la antijuridicidad material de la conducta, su poca trascendencia y la existencia de otros mecanismos de control social ameritan la decisión de no activar innecesariamente la acción penal iv) en el presente caos contrario a lo que afirman los accionantes no se trata de una confrontación entre el principio de eficiencia en la administración de justicia y la moralidad pública como criterio fundante de la función pública , sino de la libre apreciación que en torno a la aplicación del postulado de la antijuridicidad material concede de manera amplia la Constitución al Lgislador; v) mal podría aceptarse como principio general que jamás la ley puede graduar la significación de la afectación de unos bienes jurídicos como la administración pública o la recta impartición de justicia pues sería negar que efectivamente lo hace en muchas ocasiones en materia de diminuentes y atenuantes respecto de delitos que atentan contra dichos bienes jurídicos. La Procuradora Auxiliar para asuntos constitucionales solicita a la Corte abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo por ineptitud sustancial de la demanda. Empero señala que si la Corte en aplicación del principio pro actione resuelve adelantar el juicio respectivo la disposición acusada debe ser declarada exequible frente al cargo planteado. Destaca al respecto que i) el Legislador previó en este caso precisas condiciones para aplicar el principio de oportunidad, a saber que la antijuridicidad material o afectación del bien jurídico funcional haya sido poco significativa y que la conducta haya sido objeto de reproche y sanción disciplinario, ii) en este sentido la conducta no queda impune al tiempo que la sanción disciplinaria constituye una respuesta proporcional y adecuada que además, dada la severidad de las sanciones disciplinarias en determinadas circunstancias, puede llegar incluso a ser más eficaz como instrumento de disuasión para evitar la vulneración de los referidos bienes jurídicos, iii) no debe olvidarse que la necesidad, proporcionalidad y razonabilidad son principios a los que debe responder toda pena en el Estado Social de Derecho. Corresponde a la Corte en consecuencia establecer si asiste o no razón a los demandantes cuando afirman que el numeral 10 del artículo 324 de la Ley 906 de 2004 vulnera el principio de moralidad (art. 209 C.P.) y consecuentemente los artículos 1 y 2 superiores al establecer como una de la hipótesis en que puede darse aplicación al principio de oportunidad “Cuando en atentados contra bienes jurídicos de la administración pública o recta impartición de justicia, la afectación al bien jurídico funcional resulte poco significativa y la infracción al deber funcional tenga o haya tenido como respuesta adecuada el reproche y la sanción disciplinarios”. 3. Consideraciones preliminares Previamente la Corte considera necesario efectuar algunas precisiones relativas a: i) la solicitud de inhibición, ii) la potestad de configuración del legislador en materia penal y la relevancia en este campo de los principios de necesidad y de antijuricidad, iii) el principio de moralidad establecido en el artículo 209 superior su significado según la jurisprudencia y los diferentes instrumentos de protección a disposición del legislador, y iv) el principio de oportunidad, sus presupuestos y el contenido y alcance del numeral acusado, que resultan pertinentes para el análisis del cargo planteado en la demanda. 3.1 La solicitud de inhibición La Procuradora Auxiliar para asuntos constitucionales solicita a la Corte abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo por ineptitud sustancial de la demanda por cuanto en su criterio los demandantes no expresaron claros y específicos argumentos para sustentar la acusación que formulan. Empero señala que si la Corte en aplicación del principio pro actione resuelve adelantar el juicio respectivo la disposición acusada debe ser declarada exequible frente al cargo así planteado. Al respecto, cabe recordar que la Corte ha explicado de manera reiterada que en la medida en que el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política[10], al ciudadano se le impone entonces como carga mínima que sustente de manera específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una verdadera controversia constitucional[11]. Por consiguiente, si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no sólo de manera formal sino también materialmente con este requisito, pues si no lo hace, hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se pronuncie de fondo[12]. Ahora bien, en el presente caso la Corte constata que contrario a lo afirmado por la Procuradora Auxiliar para asuntos constitucionales, los demandantes no solo invocan las normas constitucionales que consideran vulneradas respecto de las cuales se admitió la demanda, -a saber los artículos 1, 2 y 29 superiores-, sino que explican que la vulneración de los mismos se da por cuanto “El especial deber que está en cabeza de los funcionarios, la protección de la confianza en su actividad, y por ende, de la moralidad no permite hablar de lesión “leve” cuando se está ante atentados a bienes jurídicos de la administración pública o la recta administración de justicia, pues cualquier comportamiento que defraude las expectativas de los asociados implica una lesión misma a los fundamentos de legitimación del Estado, entonces siempre será grave” En este orden de ideas no puede afirmarse que los demandantes hayan incumplido la carga que les corresponde asumir para permitir el juicio de constitucionalidad, pues de la demanda se desprende claramente cuál es el numeral que se acusa, cuáles normas superiores se violan y cuáles las razones por las que se consideran vulneradas. Recuérdese que una cosa es la fundamentación necesaria de la demanda y otra la prosperidad de las pretensiones. Ahora bien ha de recordarse que si bien los requisitos establecidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 deben cumplirse, el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido a todo ciudadano para acudir ante la Jurisdicción Constitucional y obtener una sentencia[13]. Tales fueron las razones que se tuvieron en cuenta para admitir la demanda planteada y son las que llevan a la Corte a pronunciarse de fondo sobre la misma, de modo que la Corte no atenderá la solicitud formulada por la Procuradora Auxiliar para asuntos constitucionales y procederá a analizar la acusación planteada en la demanda. 3.2 La potestad de configuración del legislador en materia penal y la relevancia del principio de necesidad 3.2.1 La jurisprudencia de la Corte ha sido constante en afirmar la amplia potestad de configuración del legislador en materia penal. Esta potestad sin embargo, se encuentra claramente delimitada por los valores, preceptos y principios constitucionales y en particular por los principios de racionalidad y proporcionalidad a los que se ha referido la Corte en numerosas sentencias. Así ha dicho la Corte de manera reiterada que: “En principio, por virtud de la cláusula general de competencia legislativa que le atribuyen los artículos 114 y 150 de la Carta, el Congreso cuenta con la potestad genérica de desarrollar la Constitución a través de la creación de normas legales; ello incluye, por supuesto, la facultad de legislar sobre cuestiones penales y penitenciarias. No obstante, como lo ha reconocido ampliamente esta Corporación, dicha libertad de configuración del legislador encuentra ciertos límites indiscutibles en la Constitución, la cual no le permite actuar arbitrariamente, sino de conformidad con los parámetros que ella misma establece. Es decir, se trata de una potestad suficientemente amplia, pero no por ello ilimitada; y en materia penal y penitenciaria, estos límites son particularmente claros, por estar de por medio derechos fundamentales muy caros para la persona humana, como lo son la libertad personal y el debido proceso, así como valores sociales tan importantes como la represión del delito o la resocialización efectiva de sus autores. Entre los principales lineamientos que han sido señalados por la jurisprudencia constitucional para la acción del Legislador en estas áreas, se encuentra aquel según el cual las medidas que se tomen deben estar orientadas por los parámetros de una verdadera política criminal y penitenciaria, que sea razonada y razonable, y en ese sentido se ajuste a la Constitución. Quiere decir esto, que en desarrollo de sus atribuciones, el Congreso de la República puede establecer cuáles conductas se tipifican como delitos, o cuáles se retiran del ordenamiento; puede asignar las penas máxima y mínima atribuibles a cada una de ellas, de acuerdo con su ponderación del daño social que genera la lesión del bien jurídico tutelado en cada caso; e igualmente, puede contemplar la creación de mecanismos que, orientados hacia la efectiva resocialización de quienes hayan cometido hechos punibles, favorezcan el desestímulo de la criminalidad y la reinserción de sus artífices a la vida en sociedad. En los términos utilizados recientemente por la Corte en la sentencia C-592/98 (M.P. Fabio Morón Díaz),“el legislador, en ejercicio de las competencias constitucionales de las que es titular, puede establecer procedimientos distintos y consagrar regímenes diferenciados para el juzgamiento y tratamiento penitenciario de delitos y contravenciones, pudiendo, incluso, realizar diferenciaciones dentro de cada uno de estos grupos, en la medida en que unos y otros se fundamenten en criterios de razonabilidad y proporcionalidad que atiendan una valoración objetiva de elementos tales como, la mayor o menor gravedad de la conducta ilícita, la mayor o menor repercusión que la afectación del bien jurídico lesionado tenga en el interés general y en el orden social, así como el grado de culpabilidad, entre otros”[14]. Es claro entonces que la potestad de configuración en este campo no es ilimitada, pues necesariamente está sometida a los valores, preceptos y principios constitucionales y a los referidos principios de racionalidad y proporcionalidad. 3.2.2 Para efectos de la presente sentencia resulta relevante recordar que en esta materia la Corte ha hecho énfasis en que es al Legislador a quien corresponde determinar la política criminal del Estado[15] y que desde esta perspectiva, a él compete, por principio, efectuar una valoración en torno de los bienes jurídicos que ameritan protección penal, las conductas susceptibles de producir lesiones en tales bienes, el grado de gravedad de la lesión que de lugar a la aplicación del ius puniendi, y el quantum de la pena que deba aplicarse. Así mismo ha señalado que salvo los casos en que existe un deber constitucional de sancionar penalmente conductas tales como la tortura, el genocidio, las ejecuciones extrajudiciales, o las desapariciones forzadas.[16]- no existe, de manera expresa, un imperativo constitucional conforme al cual determinados bienes jurídicos deban, necesariamente, protegerse a través del ordenamiento penal[17]. En ese orden de ideas la criminalización de una conducta solo puede operar como última alternativa[18] y sólo debe acudirse entonces al derecho penal cuando no exista otro medio de protección de los bienes jurídicos que resulte menos invasivo de las libertades individuales. Es lo que se ha llamado el principio de necesidad que se materializa a través de la exigencia de que la penalización solamente debe operar como ultima ratio, cuando las demás medidas no resultan efectivamente conducentes para lograr la protección adecuada de un bien jurídico. Al respecto la Corte de manera reiterada[19] ha señalado lo siguiente: “En un Estado social de derecho, fundado en la dignidad humana y en la libertad y autonomía de las personas (CP arts 1º, 5º y 16) resulta desproporcionado que el Legislador opte por el derecho penal para amparar bienes jurídicos de menor jerarquía que la libertad autonomía personales. Y es que el derecho penal en un Estado social de derecho tiene el carácter de última ratio, por lo que, resultan inconstitucionales aquellas penalizaciones que sean innecesarias. Así lo reiteró esta Corte, en la sentencia C-647 de 2001, MP Alfredo Beltrán Sierra, fundamento 4º, en donde señaló que “el derecho penal en un Estado democrático sólo tiene justificación como la ultima ratio que se ponga en actividad para garantizar la pacífica convivencia de los asociados”, por lo cual la “utilidad de la pena, de manera ineluctable, supone la necesidad social de la misma; o sea que, en caso contrario, la pena es inútil y, en consecuencia, imponerla deviene en notoria injusticia.” Por consiguiente, como consecuencia ineluctable de los principios de proporcionalidad y razonabilidad, es claro que existen comportamientos, que por no afectar ningún bien jurídico de importancia, se encuentran excluidos del poder punitivo del Estado. Como se explicó en aparte anterior, la razón de estos límites materiales al derecho penal es que éste implica una afectación muy intensa de la libertad de las personas, por lo cual, sólo se justifica su presencia cuando se trate de amparar bienes jurídicos de mayor trascendencia que la propia libertad.”[20] En ese orden de ideas, la Corte ha declarado la exequibilidad de diferentes disposiciones penales que eliminaban el carácter criminal de algunas conductas. Así, por ejemplo en la sentencia C-226 de 2002[21] la Corte declaró la constitucionalidad de una disposición de la Ley 599 de 2000, que eliminaba algunos tipos penales establecidos en el anterior Código Penal, y frente a la cual un ciudadano solicitó que se declarara su inconstitucionalidad parcial, para establecer que la bigamia y los matrimonios ilegales debían continuar siendo conductas punibles. La Corte afirmó: “El actor acierta entonces en señalar la importancia de la familia en el orden constitucional y los deberes de protección que las autoridades tienen frente a esa institución. Igualmente, es claro que la Constitución reconoce y protege el matrimonio como una de las maneras de conformar una familia (CP art. 42). Por consiguiente, el demandante tiene también razón en concluir que la familia surgida del matrimonio está reconocida y protegida por la Carta, como una de las posibles formas familiares a la que pueden recurrir los colombianos. “Sin embargo, de las anteriores premisas, no se sigue, en manera alguna, que la ley deba penalizar la bigamia y el matrimonio ilegal, por la sencilla razón de que la Carta, en ninguna parte, establece que la protección a la familia matrimonial deba obligatoriamente pasar por la criminalización de los comportamientos que la afecten. Como bien lo señalan los intervinientes, bien puede la ley recurrir a otras formas de protección de esa modalidad de familia matrimonial, como pueden ser las sanciones civiles, consistentes en la declaratoria de nulidad de ciertos matrimonios, que no reúnan los requisitos legales. “En tales circunstancias, no teniendo el Legislador la obligación imperativa de criminalizar esos comportamientos, bien podía el Congreso, al expedir el nuevo estatuto penal, despenalizar esas conductas, sin violar por ello la Constitución.”[22] En similar sentido en la sentencia C-804 de 2003[23] la Corte declaró la constitucionalidad de una norma del artículo 15 de la Ley 733 de 2002 – “por medio de la cual se dictan medidas tendientes a erradicar los delitos de secuestro, terrorismo y extorsión, y se expiden otras disposiciones” -, que derogaba el art. 172 del Código Penal y, en consecuencia, eliminaba la sanción penal para aquellas personas que intervinieran en la celebración de un contrato para asegurar el pago del rescate en el caso de un secuestro. En aquella ocasión la Corte manifestó que el Legislador estaba autorizado para prescindir de la sanción penal para esa conducta, la cual pasaba entonces a ser objeto de sanciones de carácter civil. Así mismo reafirmó su posición acerca de que la sanción penal debía ser la última ratio. Señaló la Corporación lo siguiente: “6. Por otra parte, esta corporación ha manifestado que, en virtud del principio de intervención mínima, el ejercicio del poder punitivo por parte del Estado debe ser el último de los recursos, y, así mismo, debe ser lo menos gravoso posible para los derechos individuales, así: ‘La Corte considera oportuno en primer lugar advertir que no es cierto lo que plantea el actor en el sentido de que todas las actividades deben penalizarse, ya que en virtud del principio de intervención mínima la actuación punitiva del Estado, que restringe el campo de la libertad y que mediante la pena priva de derechos fundamentales o condiciona su ejercicio, por una parte, debe ser el último de los recursos (ultima ratio) de los que el mismo tiene a su disposición para tutelar los bienes jurídicos y, por otra parte, debe ser lo menos gravoso posible para los derechos individuales, mientras resulte adecuado para alcanzar los fines de protección que se persiguen. Ello significa que: ‘i) El Derecho Penal sólo es aplicable cuando para la protección de los bienes jurídicos se han puesto en práctica otras medidas no represivas, que pueden ser, por ejemplo, de carácter laboral, administrativo o mercantil, y ellas han resultado insuficientes; por tanto, sería desproporcionado e inadecuado comenzar con una protección a través del Derecho Penal. ‘ii) El Estado debe graduar la intervención sancionadora administrativa y penal, de modo que siempre que sea posible alcanzar el amparo del bien jurídico mediante el recurso a la potestad sancionadora de la Administración, debe preferir ésta a la penal, por ser menos gravosa, al menos para las conductas menos dañosas o menos peligrosas. ‘Ello permite señalar el carácter subsidiario del Derecho Penal frente a los demás instrumentos del ordenamiento jurídico y, así mismo, su carácter fragmentario, en cuanto no tutela todos los ataques a los bienes jurídicos relevantes sino únicamente los más graves o más peligrosos.” [24] Recientemente la Corte reiteró los anteriores criterios al declarar la inexequibilidad del artículo 12 de la Ley 890 de 2004, que introdujo un segundo inciso en el artículo 454 del Código Penal según el cual se impondría la pena fijada para el fraude a resolución judicial - prisión de dieciséis (16) a setenta y dos (72) meses y multa de seis punto sesenta y seis (6.66) a setenta y cinco (75) salarios mínimos legales mensuales vigentes- “al asistente en audiencia ante el juez que ejerza la función de control de garantías, ante el juez de conocimiento, ante el tribunal o la Corte Suprema de Justicia, que se niegue deliberadamente a cumplir las órdenes del juez o magistrado”. Señaló la Corporación: “24. Como ya se ha indicado, en el presente caso se observa que para la conducta descrita por la norma acusada existe otro tipo de sanciones distintas a la penal, que son menos drásticas en lo que se refiere a la afectación de los derechos del asistente a la audiencia que no acate una orden judicial, y tienen eficacia semejante para alcanzar los fines anteriormente mencionados. Pues bien, a pesar de la existencia de las normas correccionales para sancionar la conducta indicada en la norma, el legislador decidió consagrar también la posibilidad de sancionarla penalmente. Sin embargo, en ninguna de las instancias de debate sobre la norma –es decir, ni en el trámite legislativo ni durante este proceso de constitucionalidad - surgió el más leve fundamento o razón para explicar por qué conductas de baja lesividad social debían ser elevadas a la categoría de delitos y sancionadas de manera tan drástica como lo dispone la norma acusada. La situación descrita es censurable desde la perspectiva constitucional, puesto que de ninguna manera es evidente la gravedad del daño que genera la conducta sancionada...