Sentencia C-983 de 2005

C-983-05 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-983/05 COSA JUZGADA MATERIAL-No configuración DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de razones claras, ciertas, pertinentes y suficientes PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS-Relación con el tema territorial, régimen económico y respecto de los derechos fundamentales COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA DE EDUCACION-Principio de subsidiaridad El principio de subsidiariedad significa, por una parte, que el Estado no requiere intervenir cuando los individuos se basten a sí mismos. El apoyo del Estado se requiere allí en donde se hace imposible o demasiado difícil poder satisfacer de manera eficaz las necesidades básicas. No se puede proyectar el principio de subsidiariedad sobre el tema de distribución de competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales de manera simplista. Bien sabido es, que así como existen municipios relativamente autosuficientes existen otros sumidos en la absoluta pobreza y precariedad. En vista de que no existe una forma única y mejor de distribuir y organizar las distintas competencias y dada la presencia de profundos desequilibrios y enormes brechas presentes en las distintas Entidades Territoriales, la distribución y organización de competencias significa un proceso continuo en el que con frecuencia es preciso estar dispuesto a ajustarse a los sobresaltos, en el cual es necesario andar y a veces también desandar las rutas propuestas y en el que se requiere aplicar, sin lugar a dudas, un cierto nivel de coordinación, cooperación, solidaridad y concurrencia. La Constitución recalca la necesidad de que los servicios públicos básicos – en especial el servicio público de educación - sean atendidos por los municipios y es precisamente en este sentido que se expide, primero, la Ley 60 de 1993 y, luego, la Ley 715 de 2001. Esto concuerda con el principio de subsidiariedad. COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA DE EDUCACION-Principio de coordinación El principio de coordinación se relaciona de manera estrecha con el principio de subsidiariedad y podría considerarse como una derivación del mismo. Implica, entre otras cosas, una comunicación constante entre los distintos niveles para armonizar aquellos aspectos relacionados, por ejemplo, con la garantía de protección de los derechos constitucionales fundamentales así como aquellos asuntos vinculados con el efectivo cumplimiento de las metas sociales del Estado. En esta misma línea de argumentación se pronuncia la Ley 489 de 1998 cuando al referirse al principio de coordinación confirma la necesidad de colaboración entre las distintas autoridades administrativas con miras a garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones así como el logro efectivo de los fines y cometidos estatales. No es, pues, ninguna novedad, que la organización estatal y la distribución de competencias entre los distintos niveles de la administración implica de por sí un entramado de relaciones complejo y lleno de tensiones. Esto se pone de manifiesto con mayor agudeza en un asunto neurálgico como lo es el servicio público de educación. COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Principio de concurrencia El principio de concurrencia desempeña una papel fundamental. La Nación no puede dejar de estar pendiente de la suerte de las Entidades Territoriales y de apoyar a aquellas que lo necesitan más. El principio de concurrencia – conectado estrechamente con el principio de subsidiariedad - no solo invoca la atención de la Nación sino que apela también a la solidaridad entre los distintos niveles territoriales bajo el motor de que quienes pueden ir a una mayor velocidad ayuden a impulsar a las entidades rezagadas. CONGRESO-Razones por las que es escenario de participación democrática Si bien es cierto el Congreso no es la única instancia donde se hace efectivo el principio democrático - a partir de la Constitución de 1991, cuando por primera vez en la historia institucional colombiana se habla de democracia participativa y es factible distinguir una serie de escenarios donde la participación democrática del Pueblo en las decisiones que lo afectan se amplía y profundiza -, no menos cierto es que el Congreso continúa ocupando un lugar destacado y esto, entre otras cosas, por las siguientes razones:(i) Por su composición. Los miembros del Congreso son elegidos directamente por el Pueblo. En este orden de ideas, constituye uno de los escenarios donde se refleja de forma más profunda el pluralismo político. Allí no solo está representada la mayoría sino también toman asiento las minorías. (ii) Por la forma como el Congreso adopta sus decisiones. El debate reflexivo en tiempos diferentes y la discusión crítica son dos de las notas características del procedimiento legislativo. (iii) Por la repercusión que tienen las actuaciones del Congreso sobre la opinión pública: bien sea las decisiones que adopta en cumplimiento de su tarea legislativa y reformatoria de la Constitución o bien por cuenta de su desempeño en relación con la facultad de ejercer el control político sobre el Gobierno y la Administración. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites La libertad de configuración de legislador es muy amplia y se justifica, al menos desde el punto de vista teórico, por la misma fuerza legitimadora que le imprime el procedimiento legislativo. Lo anterior no significa, sin embargo, que el margen de discrecionalidad del Legislador sea absoluto. La Constitución fija los linderos dentro de los cuales el Legislador habrá de ejercer su tarea. Los principios establecidos en el Título I así como los derechos acogidos en el Título II capítulo primero y segundo de la Constitución Nacional marcan una pauta que el Legislador ha de observar obligatoriamente en el momento de expedir las leyes. POTESTAD LEGISLATIVA EN MATERIA DE EDUCACION-Pautas constitucionales REFORMA DE LA CONSTITUCION POLITICA Y ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS EDUCATIVOS NACIONALES-Facultad del gobierno para traspasar establecimiento nacional al orden territorial En relación con la cuestión que esta bajo examen de la Corte en esta oportunidad, a saber, si la facultad de traspasar Establecimientos Públicos educativos de orden nacional al orden territorial infringe o no el texto constitucional se debe responder en sentido negativo. La facultad de traspasar no constituye una adición a la Constitución. Se trata de un tema no previsto expresamente por la Constitución, pero que puede ser regulado por la Ley en la medida en que no se contraríen los preceptos constitucionales. La Constitución significa un límite, pero el Legislador tiene un amplio margen de configuración, desde luego, cuando crea derecho de conformidad con los límites fijados por la Constitución. Dado que la Constitución no es un huevo jurídico originario a partir del cual pueda preverse con detalle la regulación de todos y cada uno de los asuntos de la vida, se le confiere al Legislador la facultad de realizar la Constitución de conformidad con los lineamientos generales establecidos en ella. No se puede pensar, que cada vez que el Legislador hace uso de la potestad de configuración que le confirió el Constituyente para llevar a la práctica los objetivos establecidos en el texto constitucional, los cuales - como se ha tenido ocasión de mostrar, revisten gran importancia y complejidad - se esté adicionando de manera impropia la Constitución. AUTONOMIA TERRITORIAL Y COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Finalidad de la ley 715 de 2001 La Ley 715 de 2001 representa un intento por contrarrestar el impulso centrípeta – necesario e ineludible para la realización de los objetivos sociales del Estado – por medio de destacar, igualmente, la enorme importancia y potencialidad que la Constitución le concede a la autonomía de las Entidades Territoriales. Desde esta perspectiva, el propósito general de la Ley 715 de 2001 se ajusta ampliamente a lo previsto por la Constitución Nacional en el artículo 1º cuando establece que el Estado social de derecho colombiano se organiza “en forma de república unitaria, descentralizada con autonomía de sus entidades territoriales, democrática participativa y pluralista.” AUTONOMIA TERRITORIAL-Características AUTONOMIA TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACION POLITICA Y ADMINISTRATIVA-Correlación RESERVA DE LEY ORGANICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Razones que la justifican Las Entidades Territoriales se gobiernan por autoridades propias pero estas autoridades se ven supeditadas en el ejercicio de sus funciones a lo dispuesto por la Constitución y por la Ley. No podría sin embargo el Legislador expedir normas de distribución de competencias orientadas a cercenar en alguna parte la facultad de las Entidades Territoriales para gestionar sus propios intereses. Justamente en razón de esa garantía institucional, la Constitución exige en el artículo 288 superior una regulación especial cuando se trata de distribución de competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales por medio de Ley Orgánica. El tema territorial constituye uno de los asuntos materia de regulación por medio de ley orgánica más trascendental del ordenamiento jurídico colombiano. Es posible afirmar, incluso, que el tema territorial asume un carácter cuasi constituyente. RESERVA DE LEY ORGANICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Facultad del gobierno para traspasar establecimientos educativos nacionales a establecimientos del orden territorial La posibilidad de traspasar conferida al Gobierno por medio de la Ley 715 de 2001 no solo concuerda con el ordenamiento constitucional colombiano, tomado en su conjunto, sino que obedece a un desarrollo del mismo. De otro lado, no había podido ser factible que el Legislador le confiriera esa facultad al Gobierno mediante ley ordinaria. Al ser este un asunto de distribución de competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales de conformidad con lo dispuesto en el artículo 151 y con lo establecido por el artículo 288 de la Constitución Nacional, es preciso que se lleve a cabo por medio de ley orgánica. Eso fue justamente lo que sucedió: La Ley 715 de 2001 es una ley orgánica. La facultad de traspaso según lo previsto por el artículo 9º , parágrafo 3º de la Ley 715 de 2001 se ajusta a la Constitución. ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS EDUCATIVOS NACIONALES-Necesidad de observar normas constitucionales y legales en el traspaso de establecimientos educativos nacionales a establecimientos del orden territorial Es preciso considerar los efectos impredecibles así como las consecuencias indeseadas de las medidas adoptadas. Cuando se echa una mirada a los antecedentes legislativos de la Ley 715 de 2001, es factible detectar varios motivos de preocupación. Por una parte, la posible desmejora de las condiciones laborales de las personas vinculadas a los Establecimientos Públicos educativos que con fundamento en lo dispuesto en esa ley serán objeto de traspaso. Por otra, la situación de entidades como el Colegio Boyacá con una trayectoria histórica arraigada dentro del contexto nacional que temen perder el estatus que la ley y una larga e intensa trayectoria en el campo educativo les ha conferido. También causa inquietud que a raíz del traspaso se queden en el aire tareas que venían siendo prestadas a nivel nacional y al ser puestas las entidades en cabeza de los municipios dichas actividades se dejen de prestar. Todas estas son preocupaciones legítimas muchas de las cuales se expresaron cuando la Ley 715 de 2001 fue debatida en el Congreso. Precisamente en vista de esas inquietudes es imprescindible velar porque cada traspaso se lleve a cabo bajo la observancia de los preceptos constitucionales con base en un estricto respeto por los derechos constitucionales fundamentales y por los Convenios o Pactos Internacionales sobre Derechos –Humanos aprobados por Colombia. No sobra recordar aquí algunas de las normas constitucionales y legales que han sido expedidas en relación con el tema y deben ser observadas por el Gobierno en el ejercicio de la facultad de traspaso. Referencia: expediente D-5659 Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 5.18 del artículo 5º parágrafo 3º del artículo 9º y numeral 1 del artículo 73 de la Ley Orgánica 715 de 2001 Demandante: José Alfredo Salamanca Ávila Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil cinco (2005). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública establecida en el artículo 241 de la Constitución Nacional, el ciudadano José Alfredo Salamanca solicitó ante esta Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad del numeral 5.18 del artículo 5º ; del parágrafo 3º del artículo 9º y del numeral 73.1 del artículo 73 de la Ley Orgánica 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.” II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada: "LEY 715 de 2001 (Diciembre 21) “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” Diario Oficial No. 44.654 de 21 de diciembre de 2001 EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) Artículo 5. Competencias de la Nación en materia de educación. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas legales, corresponde a la Nación ejercer las siguientes competencias relacionadas con la prestación del servicio público de educación en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural: (...) 5.18. En caso de ser necesaria la creación, fusión, supresión o conversión de empleos que demande la organización de las plantas de personal de la educación estatal, los gobernadores y alcaldes deberán seguir el procedimiento que señale el Gobierno Nacional para tal fin (...) (Subrayas fuera de texto). Artículo 9. Instituciones Educativas (...) Parágrafo 3º. Los Establecimientos Públicos educativos del orden nacional que funcionan con recursos del presupuesto nacional, serán traspasados con los recursos a las respectivas entidades territoriales, conservando su autonomía administrativa. (Subrayas fuera de texto). Artículo 73. Competencias de la Nación en otros sectores. Corresponde a la Nación, además de las funciones señaladas en la Constitución y sin perjuicio de las asignadas en otras normas, las siguientes competencias. 73.1 Formular las políticas y objetivos de desarrollo del país, promoviendo su articulación con las demás entidades territoriales. (Subrayas fuera de texto)” III. LA DEMANDA El demandante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del numeral 5.18 del artículo 5º ; del parágrafo 3º del artículo 9º y del numeral 73.1 del artículo 73 de la Ley 715 de 2001 por considerar que (i) vulneran el artículo 189 numeral 14 y 15 de la Constitución Nacional así como (ii) el artículo 150 numeral 7 y (iii) el artículo 208 de la Constitución Nacional y (iv) los preceptos contenidos en el título XIII de la Constitución Nacional, donde se establece que la Constitución sólo puede ser reformada por el Pueblo mediante Asamblea Nacional Constituyente o por Referendo y por el Congreso de la República a través de Acto Legislativo. El demandante sustenta la demanda con base en lo siguiente: 2.1.- La Ley Orgánica 715 de 2001 le otorgó facultades al Gobierno Nacional para traspasar los establecimientos públicos del orden nacional al orden territorial y también le otorgó competencia para convertir los empleos que demande la organización de las plantas de personal de la educación estatal. 2.2.- Estas facultades, no le fueron conferidas de manera taxativa en la Constitución al Gobierno Nacional, ni al Presidente de la República, ni a los Ministros del Despacho, ni tampoco al Congreso. En razón de lo anterior, la Ley 715 de 2001 adicionó de manera impropia las facultades constitucionales conferidas al Gobierno Nacional cuando modificó de forma tácita la Constitución. 2.3.- Las facultades otorgadas al Presidente por medio de la Ley 715 de 2001 como los son la de convertir empleos y la de traspasar establecimientos públicos del orden nacional al territorial son inconstitucionales. Se concedieron a través de una reforma impropia de la Constitución. “[Ellas] debieron ser adicionadas a las competencias constitucionales del Presidente de la República por medio de un Acto Legislativo y no de Ley Orgánica.” 2.4.- Una lectura de las disposiciones constitucionales que regulan la reforma de la Norma Fundamental en el Título XIII lleva a concluir que la única manera de cambiar la Constitución cuando no se hace mediante Asamblea Nacional Constituyente o por medio de Referendo, es a través de un Acto Legislativo. En el caso concreto, no se cumple con tal requisito y, no obstante, la Ley 715 de 2001 modifica “las facultades conferidas al Gobierno Nacional, Presidente de la República y Ministro del Despacho al adicionar a sus facultades constitucionales las de traspasar y convertir empleos, sin que para ello se hubiere realizado un acto legislativo”. En este orden de cosas, el Congreso reforma de manera impropia la Constitución y contraviene el procedimiento previsto para tales efectos en el orden constitucional. 2.5.- Según lo dispuesto en el artículo 189 numerales 14 y 15 al Presidente se le confiere la posibilidad de crear, fusionar y suprimir los empleos de entidades del orden nacional, lo mismo que la facultad de suprimir o fusionar establecimientos públicos de orden nacional. La facultad de suprimir que “es desarrollada conforme a los parámetros legales definidos en la ley 489 de 1998”, es distinta, en razón de su naturaleza jurídica, a la facultad de traspasar: “Y es que la supresión de una entidad del orden nacional implica la supresión de la naturaleza jurídica del respectivo establecimiento público, la separación del cargo de los respectivos servidores públicos con derecho a la respectiva indemnización, el pago de las deudas adquiridas por el establecimiento público, y obviamente, la determinación de la ubicación de los bienes materiales de la entidad que, por regla general, no son subastados sino entregados a la entidad que defina el respectivo Decreto de supresión que, en la práctica, se entregan a una entidad que cumpla con el mismo objeto que la liquidada.” La facultad de traspasar se ejerce según lo dispuesto por la Ley 715 de 2001 “que es la única norma de la República que ha dispuesto dicha figura.” Esta ley dispone que el traspaso ha de surtirse bajo la modificación de la adscripción del respectivo establecimiento público, esto es, “cambiando su adscripción del orden nacional al territorial, sin que ello implique la desvinculación de sus servidores públicos, la supresión de la respectiva naturaleza jurídica y sobre todo el traspaso de los bienes materiales, por cuanto ni la Constitución Política ni la Ley 715 de 2001 determinan los parámetros o procesos para traspasar un establecimiento público del orden nacional al territorial.” 2.6.- Las normas que sirvieron de fundamento a la Ley 715 de 2001, fueron el artículo 151 de la Constitución Nacional; el artículo 288 de la Constitución Nacional, el artículo 356 de la Constitución Nacional [modificado por el Acto Legislativo No. 1 de 2001]; el artículo 357 de la Constitución Nacional [modificado por el artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 1995]. En el artículo 151 de la Constitución Nacional, se dispone que las normas orgánicas se orientarán a regular aspectos tales como “i) La preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas, ii) La ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y iii) Las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales, sin establecer como objeto de ellas el de conferir nuevas facultades al Gobierno Nacional respecto de establecimientos públicos del orden nacional, ni la de convertir empleos del orden nacional.” El artículo 288 de la Constitución Nacional se refiere, “al contenido de la ley orgánica de ordenamiento territorial que no ha sido hasta el momento decretada por el Congreso de la República.” Por tal razón, esta Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial no es aplicable a la Ley 715 de 2001. Por medio de la Ley 715 fueron regulados aspectos de organización del sector salud y educativo y no asuntos referentes al ordenamiento territorial. Las otras disposiciones mencionadas [artículos 356 y 357 de la Constitución Nacional], se refieren a que la ley, incluso sin ser ley orgánica, “debe definir la forma de aplicación del sistema general de participaciones, para lo cual, dicho[s] artículo[s] dispone[n] los parámetros respectivos, así como los aspectos de ejecución del sistema general de participaciones. El artículo trascrito no determina que en la ley de regulación del sistema general de participación sea consagrada la facultad al Gobierno Nacional para traspasar establecimientos públicos del orden nacional al territorial, y menos la de convertir empleos del orden nacional.” De acuerdo con las disposiciones nombradas con anterioridad, no es posible encontrar un sustento constitucional para que el legislador le confiera al Gobierno la facultad de traspaso de Entidades Públicas educativas del orden nacional al orden territorial y por ello la disposición contenida en el parágrafo 3º del artículo 9º de la Ley 715 de 2001 debe ser declarada como inconstitucional. IV. intervenciones 1.- Intervención del Departamento Administrativo de Planeación Nacional Alfonso M. Rodríguez presenta escrito de intervención obrando a nombre del Departamento Nacional de Planeación. Se opone a la demanda de inconstitucionalidad de la referencia y solicita que la disposición se declare exequible. Ofrece las siguientes razones en apoyo de su solicitud. Según el representante del Departamento Nacional de Planeación, el demandante no tiene en cuenta que la Ley 715 de 2001 se orienta a fijar “criterios y medidas pertinentes para la reorganización de la prestación de los servicios educativos estatales para los niveles de educación preescolar, básica y media, en desarrollo de las disposiciones del Acto Legislativo 01 de 2001.” De conformidad con la distribución de competencia establecida por la Ley 715 de 2001, se pretende evitar que establecimientos educativos del nivel nacional “que presten servicios en los niveles de preescolar, básica y media lo hagan de manera simultánea que los Departamentos, los Distritos y los Municipios certificados.” La Ley 715 de 2001 no solo busca un mejor reparto de competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, sino dotar al Gobierno de los instrumentos adecuados para la implementación de la descentralización educativa que incida en mejorar el cubrimiento y la calidad. Finalmente, sostiene el interviniente, que la facultad prevista para el Presidente en el numeral 15 del artículo 189 superior abarca también la facultad de traspasar. 2.- Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público La ciudadana Ana María del Pilar Nieto obrando a nombre del Ministerio de Hacienda y Crédito Público presenta escrito de intervención dentro del término fijado para ello y solicita que la Corte se declare inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad del numeral 73.1 de la Ley Orgánica 715 de 2001. Solicita, así mismo, que la Corte declare exequible el numeral 5.18 del artículo 5º y el parágrafo 3º del artículo 9º de la misma ley. En relación con las facultades que se desprenden del artículo 189 numeral 15, la representante del Ministerio de Hacienda encuentra que no son taxativas. El precepto prevé también aquellas “facultades necesarias para que el Presidente establezca la estructura y el funcionamiento de la Administración Pública.” Lo anterior armoniza con el artículo 209 superior así como con la jurisprudencia constitucional que desarrolla el principio del Estado Social de Derecho. El inciso 4º del artículo 356 de la Constitución Nacional establece que quien debe encargarse de prestar el servicio de educación y salud no es la Nación sino las Entidades Territoriales. Para ese fin, se financiarán con recursos del Sistema General de Participaciones. Justamente lo que busca la disposición contenida en el parágrafo 3º del artículo 9º de la Ley 715 de 2001 es cumplir ese cometido que armoniza con lo dispuesto por el artículo 1º de la Constitución Nacional en donde se consigna el principio de autonomía y responsabilidad de las Entidades Territoriales. No se ve, pues, cuál pueda ser el sustento de la demanda de inconstitucionalidad en el asunto bajo examen. 3.- Intervención del Ministerio de Educación El día 27 de abril de 2005, Julia Betancourt Gutiérrez, obrando a nombre del Ministerio de Educación, allegó escrito en el que solicita a la Corte Constitucional que declare exequibles las normas acusadas. A través de su representante, el Ministerio de Educación expone las siguientes razones para apoyar su punto de vista. El Ministerio de Educación solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida por inepta demanda. No obstante, en el caso en que la Corte decida conocer de fondo la demanda, solicita declarar la constitucionalidad de los preceptos demandados. El Ministerio de Educación considera que lo dispuesto en la Ley 715 de 2001 se encuentra en consonancia con lo previsto en el ordenamiento jurídico colombiano. La cuestión no radica, por tanto, en si se pueden o no trasladar establecimientos públicos del orden nacional al orden territorial sino se centra, más bien, en la manera como esto debe hacerse. A juicio del Ministerio, el modo cómo esto debe hacerse, se deduce de lo consignado en el mismo parágrafo 3º del artículo 9º, asunto que se ve reafirmado por lo dispuesto en la Ley 790 de 2002 [artículo 20][1] que le otorga al Gobierno la facultad de optar “por dos posibilidades en lo que a las entidades dependientes del Ministerio de Educación se refiere: bien sea descentralizarlas o convertirlas en entes autónomos.” No existe, por tanto, razón de peso con base en la cual pueda pensarse que la disposición acusada pueda ser declarada como inconstitucional. 4.- Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia El académico Carlos Ariel Sánchez intervino en el presente proceso mediante escrito recibido el 5 de mayo de 2005 en la Secretaría General de esta Corporación. El interviniente solicita que se declare inexequible la expresión “conversión” contenida en el artículo 5º numeral 18 de la Ley 715 de 2001. Por lo demás, el académico no encuentra argumentos de peso para que los otros cargos puedan prosperar. Según el representante de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la legislación vigente y la jurisprudencia prevén que tanto el Legislador como el Presidente – cada cual dentro de su respectiva órbita de competencia – están facultados para regular la organización y el funcionamiento de las entidades administrativas de orden nacional y territorial. “El cargo frente a lo dispuesto en el parágrafo 3º del artículo 9º demandado por contemplar éste la posibilidad de que los establecimientos educativos sean traspasados del orden nacional al orden territorial carece de fundamento.” 5.- Intervención de la Universidad Libre El ciudadano Orlando Acuña Gallego, decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre presenta su intervención de acuerdo con lo dispuesto por las normas pertinentes el 13 de mayo de 2005. Solicita a esta Corporación que declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas. Estima el ciudadano, que a partir de los preceptos contenidos en el artículo 189 numeral 14 y 15 de la Constitución Nacional, se deriva que el Presidente está facultado para traspasar entidades de orden nacional al orden territorial. La Constitución no señala límites expresos ni específicos sobre esta posibilidad que el Presidente ha de ejercer en consonancia con lo dispuesto por el artículo 209 superior. La disposición acusada se ajusta, por consiguiente, a lo previsto en el orden constitucional. 6. Intervención de la Universidad de Cartagena La Universidad de Cartagena por intermedio de la Decana de la Facultad de Derecho Carlota Verbel Ariza presenta su escrito de intervención en el que solicita se declare la exequibilidad de los preceptos acusados. El escrito contiene una serie de reflexiones generales sobre las características orgánicas del Estado y examina los conceptos de autonomía territorial y descentralización estableciendo una comparación entre lo dispuesto por la Constitución de 1886 y la Constitución de 1991. También contiene reflexiones generales en relación con las competencias del Congreso y del Presidente en punto a la estructura del poder público en Colombia. La distribución de competencias entre estos dos poderes se mantiene incólume con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991. En relación con la Ley 715 de 2001, según la representante de la Universidad de Cartagena, lo que ha hecho esta Ley es desarrollar de manera “cabal el Artículo 288 Constitucional. En concordancia con el artículo 356 ibidem reformado. La autonomía de los municipios se integra a partir de unas necesidades locales, propias que implican políticas municipales autónomas para su tratamiento; igualmente de una independencia política en la decisión y en la integración de los organismos municipales, como de participación, al igual que en la posibilidad de crear e invertir en impuestos y rentas de conformidad con criterios locales. También el reconocimiento de una capacidad jurídica para actuar sin restricción o dependencia en el mundo del Derecho.” (Negrillas dentro del texto). Con arreglo a lo anterior, concluye la interviniente que no le asiste razón al actor cuando juzga que la disposición contenida en el artículo 9 parágrafo 3º de la Ley 715 de 2001 debe ser declarada como inexequible. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, en concepto No. 3824 recibido en Secretaría de esta Corporación el 26 de mayo de 2005, solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible la expresión “o conversión” contenida en el numeral 5.18 del artículo 5º de la Ley 715 de 2001 y pide a esta Corporación declarar la exequibilidad del parágrafo 3º del artículo 9º así como del numeral 73.1 del artículo 73 de la misma Ley 715. En relación con la solicitud de inexequibilidad del numeral 5.18 del artículo 5º , anota el Procurador que si bien el actor demandó la totalidad del numeral 18 del artículo 5º de la Ley 715, el cargo se centra en la expresión “conversión”, de manera que su concepto se circunscribe a tal expresión. A primera vista, sostiene la Vista Fiscal, el cargo parecería no tener asidero alguno pues “al Presidente de la República no se le confirió la facultad de hacer la conversión de empleos que demande la administración central, sino de expedir mediante reglamentación de la Ley 715 de 2002, el procedimiento que deben aplicar los gobernadores y alcaldes cuando sea necesaria la creación, fusión, supresión o conversión de los empleos que demande la organización de las plantas de personal de la educación estatal.” Desde esta perspectiva, el mandato resulta ajustado a lo dispuesto por el Acto Legislativo 01 de 2001 en relación con la “redistribución de competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales para la prestación del servicio público educativo, en donde se conjuga el centralismo político y la autonomía territorial.”Ahora bien, cuando en desarrollo del principio pro actione (sentencia C-618 de 2002) se examinan con mayor detenimiento los argumentos de la demanda, es factible encontrar que el demandante plantea una omisión legislativa relativa “por no haberse establecido en la norma una definición del concepto conversión de empleos para que el Gobierno Nacional pueda expedir el procedimiento que deben seguir los gobernadores y alcaldes en relación con las plantas de personal de la educación estatal.” La Corte estima que esta hipótesis presentada por la Vista Fiscal no fue planteada de manera clara, cierta, específica y pertinente por el demandante y por tal motivo no estudiará los argumentos que sirvieron al Procurador para sustentarla. Prosigue, pues, la Corte a resumir la exposición del Procurador en relación con los cargos formulados en la demanda. De acuerdo con lo expuesto por la Vista Fiscal, el problema jurídico consiste en determinar si las competencias constitucionales otorgadas al Presidente con el fin de crear, fusionar o suprimir empleos de la administración central o las dirigidas a la supresión o fusión de entidades nacionales así como la formulación de las políticas de cada ministerio, son vulneradas al ordenarse el traspaso de los establecimientos públicos educativos nacionales a las entidades territoriales y al conferírsele al Gobierno Nacional. Frente al cargo según el cual se le confirió al Presidente una competencia legal de traspasar los establecimientos públicos nacionales a las entidades territoriales, la cual no está contemplada en la Constitución, pues supuestamente allí solo se le otorgó la posibilidad de suprimir o fusionar entidades nacionales, no se puede perder de vista, afirma la Vista Fiscal, que es el legislador mismo quien prescribe de manera directa el traspaso en el parágrafo 3º del artículo 9º de la Ley 715. El señor Procurador General de la Nación considera que el parágrafo 3º del artículo 9º de la Ley 715 de 2001 contiene de manera directa la forma como ha de realizarse el traspaso que, a su turno, debe llevarse acabo en concordancia con lo dispuesto por el Acto Legislativo 01 de 2001. Dado que la disposición se ajusta, “en su integridad al fin del reparto de competencias y recursos contemplado en el sistema general de participaciones para el sector educativo”, la vista Fiscal solicita a la Corte declararla exequible. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. - Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4º de la Carta. 2.- Cuestiones previas Antes de pasar a realizar una síntesis de la demanda y de las intervenciones, considera la Corte pertinente pronunciarse sobre dos asuntos. El primero, se refiere a la inexistencia de cosa juzgada material. El segundo, entretanto, tiene que ver con la solicitud de inhibición para pronunciarse sobre algunos de los puntos alegados en la demanda, solicitud esta, que fue elevada por varios de los intervinientes y por la Vista Fiscal. 2.1.- Inexistencia de cosa juzgada material Si bien es cierto la Ley 715 de 2001 fue estudiada por la Corte Constitucional en otra oportunidad y en aquella ocasión la Corte, mediante sentencia C-618 de 2002, encontró que se ajustaba a la Constitución[2], no fue estudiada en lo que se relaciona con los presuntos cargos de inconstitucionalidad presentados frente el artículo 9 parágrafo 3º, bajo examen en esta oportunidad. Así las cosas, no se configura en este caso el fenómeno de la cosa juzgada material. 2.2.- Inhibición La Corte Constitucional ha afirmado de manera reiterada que: “si bien la acción de inconstitucionalidad es pública y no está sometida a formalidades ni ritualidades incompatibles con su naturaleza ciudadana (CP arts 241 y 242), sin embargo eso no excluye que el demandante deba cumplir con unos requisitos básicos que permitan la adecuada formación del debate constitucional[3].” Con respecto a los requisitos materiales mínimos que debe llenar la demanda de inconstitucionalidad a fin de evitar un fallo inhibitorio, la Corte ha puesto especial énfasis en que los cargos formulados por el demandante deben ser “claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes.” Esto, ha insistido la Corte: “significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada[4].” En el presente caso, frente a la supuesta inconstitucionalidad que se deriva de la disposición contenida en el artículo 5º numeral 18, el actor argumenta que la Ley 715 de 2001 le confirió al Presidente “facultad de convertir empleos.” Si se lee con detenimiento la norma, es evidente que allí no se trata de facultades otorgadas al Presidente sino a los Alcaldes y a los Gobernadores. La cuestión de constitucionalidad que surge es entonces otra y no fue planteada de manera clara, cierta, pertinente y suficiente por el actor. El hipotético cargo se deriva de lo expuesto por algunos de los intervinientes y, en especial, por la Vista Fiscal[5]. No es tarea de esta Corte solucionar los problemas hipotéticos que presenten los distintos intervinientes mediante sus escritos de intervención sino darle una respuesta a los cargos formulados de manera clara, cierta, pertinente y suficiente en la demanda. Aquí, repetimos, no se trata de un cargo presentado por el actor sino de un eventual problema jurídico de una hipótesis ilustrada por la Vista Fiscal y por algunos de los intervinientes. Con arreglo a lo anterior, la Corte considera que debe declararse inhibida para pronunciarse sobre esta hipótesis jurídica. No presenta el actor cargos frente a la presunta vulneración del numeral 1º del artículo 73 ni tampoco lo hace con relación a la supuesta violación del artículo 208 de la Constitución Nacional. En razón de ello, la Corte se inhibirá asimismo de pronunciarse al respecto. 3.- Objeto de la demanda Como se afirmó en el párrafo anterior y se reitera ahora, el demandante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del numeral 18 del artículo 5º; del numeral 3º del artículo 9º y del numeral 1º del artículo 73 de la Ley 715 de 2001. En vista de que el actor sólo sustentó los cargos referentes a la supuesta inconstitucionalidad del parágrafo 3º del artículo 9º de la Ley 715 de 2001, la Corte se pronunciará de fondo sobre esa solicitud. Pasa, pues, la Corte a realizar una síntesis de los argumentos presentados por el demandante y por quienes intervinieron en el proceso. El actor considera que la disposición contenida en el parágrafo 3º del artículo 9º de la Ley 715 de 2001 vulnera el artículo 189 numeral 14 y 15 de la Constitución Nacional así como el artículo 150 numeral 7º y los preceptos contenidos en el título XIII de la Constitución Nacional, donde se establece que la Constitución sólo puede ser reformada por el Pueblo mediante Asamblea Nacional Constituyente o por Referendo y por el Congreso de la República a través de Acto Legislativo. El demandante alega que la facultad otorgada al Gobierno de traspasar establecimientos públicos educativos del orden nacional al territorial se concedió de manera impropia, pues “debi[ó] ser adicionada a las competencias constitucionales del Presidente de la República por medio de un Acto Legislativo y no de Ley Orgánica.” Frente a este punto, todos los intervinientes y la vista Fiscal coinciden en afirmar que la facultad prevista en el artículo 9º parágrafo 3º de la Ley 715 de 2001 no infringe la Constitución Nacional. En contraposición al argumento ofrecido por el demandante, los intervinientes y la Vista Fiscal estiman que la facultad de traspasar armoniza con los preceptos constitucionales que el actor juzga supuestamente vulnerados. Todos coinciden en afirmar que la posibilidad del Gobierno para traspasar establecimientos públicos educativos del orden nacional al orden territorial está prevista en el numeral 15 del artículo 189 superior. Según lo afirmado por los intervinientes, la Ley 715 de 2001 no solo busca un mejor reparto de competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, sino dotar al Gobierno de los instrumentos adecuados para la implementación de la descentralización educativa que incida en mejorar el cubrimiento y la calidad. Algunas de las intervenciones llaman la atención sobre la necesidad de realizar una interpretación de las facultades del Gobierno a la luz del ordenamiento constitucional en su conjunto y tener en cuenta no solo lo previsto en el artículo 189 numeral 14 y 15 sino lo establecido en otras disposiciones constitucionales tales como el artículo 1º de la Constitución Nacional, el artículo 209 de la Constitución Nacional y el inciso 4º del artículo 356 de la Constitución Nacional. En suma, los intervinientes y la Vista Fiscal no encuentran asidero para que los cargos en contra del parágrafo 3º del artículo 9º de la Ley 715 de 2001 puedan prosperar. 4.- Problema jurídico La Ley 715 de 2001 expedida con fundamento en los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Nacional (éstos dos últimos artículos reformados mediante Acto Legislativo 01 de 2001) tiene como una de sus finalidades reorganizar la realización de tareas conectadas con la prestación de los servicios públicos de salud y educación. En ese orden de ideas, se orienta a distribuir las competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales. El problema que se plantea en esta demanda debe responder al siguiente interrogante: ¿Adicionó la Ley 715 de 2001 de manera impropia la Constitución cuando le otorgó facultades al Gobierno para traspasar los Establecimientos Públicos educativos del orden nacional al orden territorial? Para resolver el problema planteado la Corte reflexionará sobre los siguientes asuntos: (i) El contexto constitucional a partir del cual se debe examinar la facultad de traspaso conferida al Gobierno mediante la Ley 715 de 2001. (a) La potestad de configuración del legislador. (b) La educación: un derecho fundamental y, además, un servicio público primordial. (ii) Caso concreto: el traspaso de Establecimientos Públicos educativos del orden Nacional al orden Territorial no puede significar una limitación injustificada, desproporcionada y arbitraria de derechos fundamentales constitucionales y no puede obstaculizar sino, más bien, desplegar y profundizar el sentido en que está establecido el Derecho Fundamental a la Educación en la Constitución Nacional, al mismo tiempo, como Derecho Fundamental y como Servicio Público de primer orden. 4.1.- El contexto constitucional a partir del cual debe examinarse la facultad de traspasar conferida al Gobierno por medio de la Ley 715 de 2001 Con el propósito de resolver el interrogante planteado en la demanda sobre si efectivamente adicionó la Ley 715 de 2001 de manera impropia la Constitución cuando otorgó facultades al Gobierno Nacional para traspasar los establecimientos públicos educativos del orden nacional al orden territorial, es preciso tener en cuenta lo siguiente: el actor se concentra en una serie de normas que no son pertinentes para abordar el asunto en cuestión; cierto es que la facultad de traspasar no le fue concedida de manera explícita al Presidente en los numerales 14 y 15 del artículo 189 de la Constitución Nacional. Sin embargo, cuando se lee la Constitución en su conjunto, es factible constatar que la facultad de traspaso a la que se refiere el artículo 9º parágrafo 3º de la Ley 715 de 2001 no solo armoniza con aquellos preceptos constitucionales que se ocupan de las relaciones entre la Nación y las Entidades Territoriales en punto a la distribución de costos y competencias para una mejor y más eficaz prestación de los servicios públicos básicos, sino que constituye, a un mismo tiempo, un desarrollo lógico de los mismos preceptos. Veamos porqué. 4.1.1.- La responsabilidad del Estado en relación con la prestación de los servicios públicos es compartida entre la Nación y las Entidades Territoriales y se distribuye según los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. (i) El Estado – y en su representación el Gobierno de turno, sea este nacional o territorial - tiene importantes responsabilidades en materia de prestación de servicios públicos, dentro de los cuales la salud y la educación juegan un papel primordial. Es en este sentido justamente que se expresa el artículo 365 de la Constitución Nacional cuando afirma que: “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado.” De conformidad con lo señalado en el artículo 365, el Estado debe garantizar una prestación eficiente de los servicios para todos aquellos que habiten el territorio Nacional. La prestación de los servicios públicos vista desde las normas que contiene la Constitución de 1991, implica una estrecha conexión entre al menos tres asuntos importantes: el tema territorial, el régimen económico y, como cualquier asunto del que se trate en el ordenamiento jurídico colombiano, el respeto por los derechos fundamentales. Esta conexión se puede constatar más fácilmente a través de la lectura de varias normas diferentes: (a) En el artículo 285 ubicado dentro de las disposiciones generales del Título XI de la Constitución Nacional que se refiere a la Organización Territorial, se dispone que además de la división general del territorio, la Ley podrá determinar las divisiones que considere pertinentes a fin de cumplir con las funciones a cargo del Estado[6]. (b) El artículo 311 que pertenece al capítulo 3º del Título XI de la Constitución Nacional en el cual se determina lo concerniente al Régimen Municipal, establece que en tanto entidad fundamental de la organización político administrativa, al Municipio le corresponde prestar los servicios públicos determinados por la Ley. Le atañe, de igual forma, la construcción de aquellas obras requeridas para lograr el progreso local así como propender por el florecimiento del territorio y por una mayor participación de la comunidad en los asuntos que le incumben. Le concierne asimismo velar por el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir con las demás funciones que la Constitución y la Ley le asignen[7]. (c) El artículo 334 que forma parte de las disposiciones generales del Título XII de la Constitución y regula lo relacionado con el Régimen Económico y la Hacienda Pública, encarga al Estado de la dirección general de la economía. En este orden de ideas, lo autoriza a intervenir, por mandato de la Ley, tanto en la explotación de los recursos naturales como en el uso del suelo, en la producción, distribución y consumo de bienes. De acuerdo con lo expresado en el artículo 334 de la Constitución Nacional, el Estado también intervendrá por mandato legal en los servicios públicos y privados a fin de racionalizar la economía y obtener el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. En desarrollo de esta actividad interventora, el Estado procurará lograr una distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo así como la preservación de un ambiente sano. Una de los objetivos más importantes del Estado en ejecución de su actividad interventora debe ser la de dirigirse de forma especial a obtener el pleno empleo de los recursos humanos y a asegurar que todos los habitantes, en especial aquellos que disponen de menores ingresos, cuenten con un modo efectivo de acceder a los bienes y servicios básicos. También intervendrá el Estado, por mandato de la Ley, a fin de promover la productividad y la competitividad y obtener el desarrollo armónico de las regiones[8]. (d) El artículo 356 reformado mediante Acto Legislativo 01 de 2001 y que se encuentra ubicado en el capítulo 4º del Título XII de la Constitución Nacional en donde se aborda lo relacionado con la distribución de recursos y de competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales establece, entre otras cosas lo siguiente: (d.a) Salvo lo dispuesto en los preceptos constitucionales, será el Legislador a iniciativa del Gobierno quien habrá de fijar la distribución de los servicios a cargo de la Nación y de las Entidades Territoriales. (d.b) Los conceptos de Situado Fiscal y de Participaciones en los Ingresos Corrientes de la Nación presentes en el artículo 356 antes de la reforma, fueron agrupados en un solo concepto, a saber, el de Sistema General de Participaciones. (d.c) El Sistema General de Participaciones será diseñado con el propósito de proveer los recursos para atender los servicios que se encuentren a cargo de las Entidades Territoriales y contribuir de esa forma a su adecuada prestación. (d.d) Se equiparan los Distritos a los Municipios y Departamentos en materia de competencias. Ellos tendrán las mismas competencias para efectos de las distribución del Sistema General de Participaciones que decida establecer el Legislador. (d.e) Las Entidades Territoriales Indígenas, una vez constituidas, también será beneficiarias del sistema General De Participaciones. El Legislador deberá establecer como beneficiarios también a los resguardos indígenas, siempre y cuando estos no se hayan constituido en Entidad Territorial Indígena. (d.f) Tanto los recursos del Sistema General de Participaciones que les correspondan a los departamentos, como los que les sean atribuidos a los distritos y a los municipios serán destinados a la financiación de los servicios a su cargo. En este orden de ideas, deberá dársele prioridad al servicio de salud y a los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, de modo tal, que se garantice la prestación de los servicios y la ampliación de la cobertura. (d.g) El Legislador fijará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios. Para tales efectos, el Legislador habrá de tener en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad. (d.h) Se le confiere al Legislador la facultad de reglamentar los criterios de distribución del Sistema General de Participación de los departamentos, distritos y municipios de conformidad con las competencias le asigne a cada una de dichas Entidades Territoriales. La Ley por medio de la cual lleve a cabo tal tarea, deberá contener las disposiciones necesarias para poner en práctica el Sistema General de Participaciones de cada una de estas Entidades e incorporará los principios de distribución de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 356 de la Constitución Nacional. (v) El artículo 366 localizado en el capítulo 5º del Título XII de la Constitución Nacional que se ocupa de la finalidad social del Estado y de los servicios públicos, determina cuáles serán las finalidades sociales del Estado, a saber, velar por el bienestar general y por el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Justamente en este sentido, establece que el Estado deberá ocuparse de solucionar las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Como se desprende de las disposiciones mencionadas con anterioridad, existe un estrecho nexo entre la obligación del Estado de garantizar la prestación de los servicios básicos a la población y la distribución de competencias entre las entidades territoriales para tales efectos. Ambos asuntos, como es obvio, se relacionan íntimamente con el tema económico. Ahora bien, ninguna regulación en este sentido puede llevarse a cabo cuando implica una restricción injustificada, excesiva y desproporcionada de los derechos fundamentales contenidos en el Título II capítulo primero y segundo de la Constitución Nacional. 4.1.2.- Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales habrán de ser ejercidas de conformidad con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad contenidos en el artículo 288 de la Constitución Nacional. Si bien es cierto estos principios no se definen en la Constitución y - como sucede con todo principio – están lejos de poder ser descritos de modo definitivo y exhaustivo -, no menos cierto es que fijar algunos criterios para interpretar tales principios puede ser muy útil cuando se trata de comprender su aplicación práctica y, lo que es aún más importante, cuando se intenta ofrecer un cauce a las distintas tensiones y conflictos siempre presentes en relación con la distribución de competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales en punto a la prestación de servicios de tan trascendental importancia como el servicio público de educación. De los tres principios indicados en el artículo 288 de la Constitución Nacional quizá el principio de subsidiariedad es el que con mayor intensidad se relaciona con el tema de la descentralización. La distribución de competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales es una materia compleja que involucra intereses muchas veces contrapuestos. No es un asunto completo y acabado sino que está en proceso de elaboración, tal como lo demuestran las distintas reformas constitucionales y legales que han tenido lugar a partir de la puesta en vigencia de la Constitución de 1991. De un lado, está justamente la insistencia en considerar los contextos locales a la hora de aplicar las políticas. Cada vez se le concede mayor importancia al papel que desempeñan las entidades territoriales en el diseño y sobre todo en la ejecución de las mismas. En este sentido, se procura que las decisiones se adopten de conformidad con el “principio de proximidad” o “principio de cercanía”. Y es que no se debe ver el principio de subsidiariedad sólo como un criterio para la distribución de competencias sino también como un medio para profundizar la democracia participativa. La aplicación del principio de subsidiariedad no implica una mayor centralización sino, al contrario, involucra a los ciudadanos en la adopción de aquellas decisiones que los afectan más directamente y, en este orden de cosas, trae consigo una ampliación de los canales de diálogo y comunicación sobre la base de una mayor y más fluida información realizada, en la medida de lo posible, con claridad y transparencia. Así las cosas, con la aplicación del principio de subsidiariedad los ciudadanos deberán poder participar tanto en la definición de los objetivos globales y en el diseño de las estrategias para conseguirlos como en su ejecución y en su evaluación. La gran mayoría de las quejas frente a la aplicación del principio de subsidiariedad se orientan a mostrar cómo la subsidiariedad tiende a identificarse con una tendencia a la desregulación y al incumplimiento de las metas y de los objetivos sociales. Por ello, no falta razón cuando se subraya por un sector de la doctrina que “[las afirmaciones en torno al principio de subsidiariedad] que en un ámbito como el económico pueden parecer obvias, pueden resultar polémicas (...) si son aplicadas a otros ámbitos como la sanidad y la educación[9].” La importancia que tiene tanto el servicio público de educación como el servicio público de salud y la relevancia, en general, de los servicios básicos para el desarrollo de un país y para garantizar la calidad de vida de quienes lo habitan es inmensa. No puede, por tanto, esquivarse la responsabilidad que le cabe al Estado en estos asuntos. El punto aquí es lograr un equilibrio y organizar las cosas de tal forma que se logre el cometido, esto es, asegurar la prestación de los servicios de manera eficiente y eficaz bajo la garantía de cobertura y calidad con la participación amplia, activa e informada de quienes serán beneficiarios de estos servicios y habrán de juzgar esa calidad y esa efectividad. La aplicación del principio de subsidiariedad es relevante allí donde las Entidades Territoriales son capaces de garantizar de la mejor manera posible la prestación de los servicios básicos. Ahora bien, no en vano estableció el Constituyente en el caso colombiano que junto al principio de subsidiariedad también el principio de concurrencia y el principio de coordinación habrían de desempeñar un papel decisivo en el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles. Vale la pena recordar que, en términos generales, el principio de subsidiariedad significa, por una parte, que el Estado no requiere intervenir cuando los individuos se basten a sí mismos. El apoyo del Estado se requiere allí en donde se hace imposible o demasiado difícil poder satisfacer de manera eficaz las necesidades básicas. No se puede proyectar el principio de subsidiariedad sobre el tema de distribución de competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales de manera simplista. Bien sabido es, que así como existen municipios relativamente autosuficientes existen otros sumidos en la absoluta pobreza y precariedad. En vista de que no existe una forma única y mejor de distribuir y organizar las distintas competencias y dada la presencia de profundos desequilibrios y enormes brechas presentes en las distintas Entidades Territoriales, la distribución y organización de competencias significa un proceso continuo en el que con frecuencia es preciso estar dispuesto a ajustarse a los sobresaltos, en el cual es necesario andar y a veces también desandar las rutas propuestas y en el que se requiere aplicar, sin lugar a dudas, un cierto nivel de coordinación, cooperación, solidaridad y concurrencia. La Constitución recalca la necesidad de que los servicios públicos básicos – en especial el servicio público de educación - sean atendidos por los municipios y es precisamente en este sentido que se expide, primero, la Ley 60 de 1993 y, luego, la Ley 715 de 2001. Esto concuerda con el principio de subsidiariedad. Sobre este principio La Corte Constitucional se ha pronunciado en sucesivas ocasiones. En sentencia C-263 de 1996 se refirió al modelo territorial adoptado por Colombia a partir de la vigencia de la Constitución de 1991 y afirmó lo siguiente respecto del principio de subsidiaridad: “A partir de la Carta de 1991, el modelo territorial que ella establece es de una índole radicalmente distinta. Según este modelo, la legitimidad del Estado se construye de abajo hacia arriba, a partir de la instancia territorial más cercana a las necesidades del individuo. Este es el sentido del artículo 311 de la Constitución, según el cual el municipio es la "entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado" a quien corresponde, en primera instancia, la gestación del bienestar de los ciudadanos. En este sentido, la autonomía no se concibe ya como una simple concesión que el centro hace la periferia, sino como un poder propio de indirizzo politico, que se fundamenta en el poder otorgado por la propia...