Sentencia C-970 de 2004

C-970-04 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-970/04 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Ambito de competencia de la Corte Constitucional PODER DEL ESTADO-Delimitación CORTE CONSTITUCIONAL-Ambito de competencia delimitado en la Constitución CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE CONSTITUCIONAL-Parámetros normativos constitucionales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Vicios de procedimiento en su formación CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Precisión del alcance de la competencia de la Corte en relación con vicios competenciales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Limitación competencial para el poder de reforma CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Referentes normativos en la existencia de límite competencial/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Vicios en razón de la competencia del poder de reforma cuando comporte una sustitución de la Constitución Dos son los referentes normativos a partir de los cuales la Corte ha establecido la existencia de este límite competencial: a. La restricción en la competencia, parte, necesariamente, de la distinción entre poder constituyente primario del pueblo y poderes constituidos, incluido el poder de reforma. b. De manera específica, la limitación competencial se deriva de la ausencia de una habilitación para la sustitución de la Constitución, en la medida en que el ordenamiento superior ha contemplado mecanismos exclusivamente para reformar la Constitución. A partir de esas premisas, la Corte ha señalado que el poder de reforma Constitucional es un poder derivado que carece de competencia para asumir el papel que corresponde al constituyente primario y no puede, por consiguiente, por la vía del procedimiento de reforma, sustituir la Constitución. Por lo tanto, y en cuanto que esa limitación competencial se encuadra dentro de las previsiones del Título XIII de la Constitución, y específicamente en lo dispuesto en el artículo 374 de la Carta, la Corte tiene competencia para examinar los vicios en razón de la competencia del poder de reforma cuando su actuación comporte una sustitución de la Constitución. SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Alcance del concepto El concepto de sustitución que ocupa la atención de la Corte es el que constituye un límite competencial al poder de reforma. Esto es, la sustitución de la Constitución, en principio, solo puede producirse como consecuencia de la actuación del poder constituyente primario, y por lo mismo, está sustraída del ámbito competencial del poder de reforma constitucional. De este modo, debe precisarse, en primer lugar, que el concepto de sustitución trasciende la dimensión puramente formal. En cualquier caso, la noción apunta a unas diferencias materiales y no meramente formales. Por lo mismo, no es cuantitativa sino cualitativa. JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-No asimilación a un control material ordinario SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Tipo de actuaciones del poder de reforma que pueden dar lugar a un vicio de competencia PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Necesidad de acomodar la Constitución a nuevas realidades políticas, requerimientos sociales y consensos colectivos/SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-No puede privar de contenido al poder de reforma constitucional/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Alteración de principios fundamentales No puede perderse de vista, sin embargo, que el poder de reforma constitucional obedece a la necesidad de acomodar la Constitución a nuevas realidades políticas, a nuevos requerimientos sociales, o a nuevos consensos colectivos. Por esta razón, el concepto de sustitución de la Constitución no puede privar de contenido al poder de reforma constitucional. Si la Constitución es, por definición y en su sentido material, un cuerpo normativo que define la estructura esencial del Estado, los principios y valores fundamentales, las relaciones entre el Estado y la sociedad, los derechos y los deberes, resulta claro que un poder facultado para reformar la Constitución puede incidir sobre esos distintos componentes. De modo que la alteración de un principio fundamental no puede tenerse, per se, como sustitución de la Constitución, porque ese es, precisamente, el contenido del poder de reforma constitucional que, como tal, tiene capacidad para alterar principios fundamentales. Una cosa es alterar un principio fundamental y otra distinta sustituir un elemento definitorio de la identidad de la Constitución. CONSTITUCION POLITICA-Distinción entre insustituibilidad e intangibilidad La Corte Constitucional ha expresado que la insustituibilidad es distinta de la intangibilidad, precisamente porque es posible alterar ciertas previsiones constitucionales sin que ello implique sustitución de la Constitución, mientras que en la intangibilidad se excluye la posibilidad de modificar los textos amparados por la misma. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Metodología a aplicar respecto de cargo por sustitución de la Constitución CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION POR SUSTITUCION-Alcance Reitera la Corte que no se trata, en tales eventos, de un examen de fondo en torno al contenido del acto reformatorio de la Constitución, sino de un juicio sobre la competencia del órgano encargado de adelantar la reforma. Se trata de un juicio autónomo en el ámbito de la competencia. Si el órgano que expidió la reforma era competente para hacerlo, nos encontraríamos frente a una verdadera reforma constitucional, susceptible de control sólo en relación con los vicios en el trámite de formación del correspondiente acto reformatorio. Si, por el contrario, hay un vicio de competencia, quiere decir que el órgano respectivo, por la vía del procedimiento de reforma, habría acometido una sustitución de la Constitución, para lo cual carecía de competencia, y su actuación habría de ser invalidada. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION POR SUSTITUCION-Aspectos definitorios de la Constitución PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION POR SUSTITUCION-Vicio de extralimitación en la competencia Se presenta un vicio de extralimitación en la competencia del poder de reforma constitucional por sustitución de la Constitución, cuando mediante el procedimiento especialmente dificultado de reforma se reemplaza totalmente un elemento definitorio identificador de la Constitución. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE SISTEMA PENAL ACUSATORIO-Facultades extraordinarias al Ejecutivo para adopción de códigos y expedición de estatutos legales De manera general, puede decirse que las facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 03 de 2002 al Presidente de la República para adoptar unos Códigos y expedir unos estatutos legales con el fin de asegurar la adopción efectiva del sistema penal acusatorio, no comportan una sustitución del conjunto de elementos definitorios que identifican la Constitución colombiana de 1991. Así, no se sustituye el modelo de régimen político, ni la forma de organización política, ni el conjunto de los valores y principios políticos en que se funda la Constitución de 1991. SEPARACION DE PODERES-Modelos arquetípicos PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Esquema flexible El principio garantista de la separación de poderes se ha venido reelaborando, y, de manera general, puede afirmarse que el mismo ya no puede remitirse a un esquema formalmente rígido de atribución de competencias a los distintos órganos del Estado, sino que debe mirarse en un contexto más flexible, que permite y reconoce las relaciones de colaboración entre los distintos órganos a los cuales tendecialmente corresponden ciertas competencias, sin perjuicio de que en determinadas hipótesis ciertos órganos puedan ejercer competencias que de ordinario corresponden a otros. DELEGACION LEGISLATIVA-Es posible en un esquema flexible de separación de poderes El constitucionalismo contemporáneo admite la legislación delegada, sin que pueda afirmarse que, per se, ella resulte contraria al principio de separación de los poderes. Así, si bien, un esquema rígido de separación de poderes conduciría a una proscripción de la delegación de facultades legislativas en el gobierno, en un esquema flexible, tal delegación es posible en el ámbito de las condiciones que para el efecto se establezcan en la Constitución. RESERVA DE LEY FORMAL Y MATERIAL-Alcance PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY MATERIAL-Vulneración PRINCIPIOS DE SEPARACION DE PODERES Y DE RESERVA DE LEY EN FACULTADES PRO TEMPORE PARA EJERCICIO DE FUNCION LEGISLATIVA-No desconocimiento No se desconocen los principios de separación de los poderes y de reserva de ley, ni la soberanía popular, cuando se otorgan facultades pro tempore, para el ejercicio de función legislativa, en materias que continúan sometidas a reserva de ley. En tal caso las normas tienen fuerza material de ley, se sujetan a los controles propios de la ley y pueden ser modificadas en cualquier tiempo por el órgano legislativo. Esto es, las materias sobre las que se conceden las facultades no se sustraen de la órbita del legislativo. PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY Y POSIBILIDAD DE LEGISLACION DELEGADA EN EL EJECUTIVO-Compatibilidad La compatibilidad entre el principio de reserva de ley y la posibilidad de legislación delegada en el ejecutivo, reside, entonces, precisamente, en que, las condiciones que rodean la delegación evitan que se produzca un traslado de competencia del legislador al ejecutivo, el cual queda entonces simplemente habilitado para el ejercicio transitorio, y en un ámbito delimitado, de la función legislativa. La diferencia entre los dos supuestos es radical. Quien tiene la competencia legislativa decide sobre la oportunidad, los contenidos, el alcance, incluso la permanencia en el tiempo de la legislación. Cuando se confieren facultades extraordinarias legislativas al Ejecutivo: i) no es el Ejecutivo quien decide en torno a la oportunidad para el ejercicio de la función legislativa, puesto que no se trata de una facultad que pueda ejercer cuando lo estime conveniente. Por el contrario, el órgano habilitante es quien dice, cuando se confieren las facultades, y cual es la extensión temporal de las mismas. Por otra parte, tales facultades se agotan con su ejercicio, de manera que ni aún sin haberse concluido el periodo para el cual fueron conferidas puede el Ejecutivo modificar el contenido de los normas con fuerza de ley que haya expedido al amparo de las mismas. ii) tampoco decide el Ejecutivo en cuanto a la materia sobre la que habrá de recaer su actividad legislativa, en la medida en que ella debe estar definida de manera precisa en la norma habilitante; iii) la orientación de la legislación delegada es también predeterminada en la norma de habilitación, en la medida en que ella debe establecer de manera precisa el ámbito de las facultades, y, finalmente iv) la legislación delegada puede ser, en cualquier tiempo modificada, derogada o sustituida por el titular de la función legislativa. SEPARACION DE PODERES EN LA CONSTITUCION-Sistema flexible A diferencia del modelo absoluto y rígido de separación de poderes, la Constitución de 1991, adopta un sistema flexible de distribución de las distintas funciones del poder público, que se conjuga con un principio de colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado y distintos mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos de otorgamiento DELEGACION LEGISLATIVA-Excepción a la prohibición de códigos, leyes estatutarias, orgánicas, marco y para decretar impuestos PODER DE REVISION O REFORMA DE LA CONSTITUCION-Facultad extraordinaria al Gobierno para expedir normas sujetas a reserva de ley Al configurar el principio de separación de poderes en la Constitución de 1991, el poder constituyente originario se apartó del dogma absoluto de la división del poder público, lo que revela que, si bien en la Constitución se establecieron expresas reservas de ley formal, ellas no constituyen reglas intangibles y nada se opone al espíritu y a la filosofía del sistema constitucional que en coyunturas excepcionales el poder de revisión o reforma de la Constitución faculte extraordinariamente al Gobierno para expedir normas en las materias sujetas a tales reservas. SEPARACION DE PODERES EN LA CONSTITUCION-No es absoluta/PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-No es absoluto Se tiene que la separación de poderes consagrada en la Constitución de 1991 no es absoluta, sino que, por el contrario, admite la colaboración y los controles recíprocos entre los distintos órganos del Estado. Además, la Constitución contempla la posibilidad de excepciones a la regla general de distribución de competencias, en situaciones determinadas y bajo precisas condiciones. Lo mismo cabe señalar del principio de reserva de ley, que en cuanto que componente de los principios de separación de poderes y soberanía popular, tiene una clara consagración constitucional, sin que por ello, sin embargo, pueda predicarse que tiene carácter absoluto o que no admite excepciones. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION EN RELACION CON LOS PRINCIPIOS DE SEPARACION DE PODERES Y RESERVA DE LEY CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE CONFIERE FACULTADES EXTRAORDINARIAS LEGISLATIVAS AL EJECUTIVO El poder de reforma confiere unas facultades extraordinarias legislativas a la Presidente de la República, de carácter supletorio y transitorio, en materias delimitadas y para una finalidad determinada, en relación con las cuales, en el régimen constitucional ordinario existe una especial reserva de ley en sentido formal. Dicha norma no sustrae las materias sobre las que recae de la competencia del legislador, en la medida en se trata de una habilitación transitoria para la expedición de normas con fuerza de ley, las cuales, por la misma razón, no se eximen del control de constitucionalidad propio de las leyes. ACTO LEGISLATIVO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS LEGISLATIVAS AL GOBIERNO PARA EL NUEVO SISTEMA PENAL ACUSATORIO-Modelo flexible de distribución de funciones del poder público CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS CON FUERZA DE LEY EXPEDIDOS EN VIRTUD DE ACTO LEGISLATIVO PARA EL NUEVO SISTEMA PENAL ACUSATORIO-Procedencia Los decretos con fuerza de ley que profiera el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias en cuestión, están sometidos al control de la Corte Constitucional, lo que permite impedir cualquier abuso o extralimitación por parte del Ejecutivo. En este materia es preciso advertir que, no obstante que se está ante una especial habilitación para que el Presidente de la República expida normas con fuerza de ley, que no está enunciada entre las atribuciones de control de constitucionalidad que para la Corte Constitucional prevé el artículo 241 Superior, no es menos cierto que, tal como se expresó por esta corporación en la Sentencia C-131 de 1993, como quiera que en el Estado de Derecho todos los poderes constituidos derivan sus competencias de la Constitución y sería inconcebible que un acto de un poder constituido pudiese contrariar la Constitución y no obstante carecer de control, debe concluirse que las normas que en ejercicio de esa facultad expida el gobierno, están sometidas a control de constitucionalidad, y dado que las mismas tienen naturaleza legal, no solo porque así lo establece la norma habilitante, sino porque ellas están orientadas a expedir o modificar cuerpos normativos de carácter legal, su conocimiento corresponde a la Corte Constitucional, como en diversas oportunidades, frente a situaciones similares ha sido expresado por esta Corporación. ACTO LEGISLATIVO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS LEGISLATIVAS AL EJECUTIVO PARA EL NUEVO SISTEMA PENAL ACUSATORIO-Control constitucional de decretos que modifiquen leyes estatutarias En cuanto que en ejercicio de las facultades extraordinarias se modifiquen leyes estatutarias, los respectivos decretos deben ser remitidos por el gobierno para que la Corte ejerza el control de su constitucionalidad, y que en caso de que ello no ocurra así, la Corte habrá de aprehender de oficio su conocimiento. Solo de esa manera puede preservarse la naturaleza de las leyes estatuarias como cuerpos normativos que han sido objeto de un control integral y definitivo de constitucionalidad. FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR ACTO LEGISLATIVO PARA EL NUEVO SISTEMA PENAL ACUSATORIO-Condiciones de habilitación PODER DE REFORMA RESPECTO DEL PRINCIPIO DE RESERVA ESPECIAL DE LEY FORMAL-Introducción de excepción transitoria está rodeada de garantías Referencia: expedientes D-5032 y D-5041 (Acumulados) Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo No. 03 de 2002. Demandantes: Darío Fernando Ruiz Millán y Juan Darío Contreras Bautista Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil cuatro (2004). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Humberto Rey Barón, Darío Fernando Ruiz Millán y Juan Darío Contreras Bautista demandaron el inciso segundo del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo No. 03 de 2002. En sesión llevada a cabo el veinte de enero de 2004, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió acumular los expedientes D-5028, D-5032 y D-5041, ordenando sean tramitados conjuntamente y resueltos en la misma sentencia. El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del cinco de febrero de 2004, inadmitió las tres demandas acumuladas por ineptitud de los cargos en ellas formulados, al considerar que ninguno de los demandantes expresó o señaló de qué manera la disposición acusada implica una sustitución total o parcial de la Constitución. Al respecto advirtió que ninguno de los demandantes explicó en qué medida la reforma constitucional controvertida implica una transformación de tal magnitud y trascendencia que subvierta los valores y principios filosóficos que orientan la Carta Política de 1991. Subsanadas en los términos establecidos, mediante Auto del veintisiete de febrero de 2004 se admitieron las demandas correspondientes a los expedientes D-5032 y D-5041. Sin embargo, la demanda correspondiente al expediente D-5028 fue rechazada por cuanto el accionante Humberto Rey Barón dejó vencer los términos para corregirla. En consecuencia, se dispuso la fijación en lista de las normas acusadas, y simultáneamente, se corrió traslado al Procurador General de la Nación para lo de su competencia. En la misma providencia, se ordenó notificar de la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y de Justicia, al Defensor del Pueblo, al Fiscal General de la Nación, al Director de la Comisión Colombiana de Juristas, al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Director del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Andes, Externado, Libre y Nacional, y al Director del Centro de Estudios al Debido Proceso del Departamento de Derecho Procesal de la Pontificia Universidad Javeriana, para que intervinieran si lo consideran conveniente. Una vez cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el inciso del artículo acusado, conforme a su publicación en el Diario Oficial Número 45.040 de diciembre 19 de 2002. Debe tenerse en consideración que, aunque el accionante del expediente D-5032 controvirtió esta disposición a partir de la segunda frase, el juicio de constitucionalidad que realizará esta Corporación comprenderá el inciso segundo del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002 en su integridad, puesto que la demanda correspondiente al expediente D-5041 cuestiona en su totalidad el inciso indicado. ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2002 (19 de diciembre) “por el cual se reforma la Constitución Política” El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 4°. Transitorio (...) El Congreso de la República dispondrá hasta el 20 de junio de 2004 para expedir las leyes correspondientes. Si no lo hiciere dentro de este plazo, se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de dos meses para que profiera las normas legales necesarias al nuevo sistema. Para este fin podrá expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la administración de justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Código Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía. (...) III. LAS DEMANDAS 1. Aclaración en relación con la acumulación de las demandas y la exposición del cargo planteado Como se señaló anteriormente, la Sala Plena de esta Corporación dispuso que las demandas correspondientes a los expedientes D-5032 y D-5041 fueran tramitadas conjuntamente y decididas en la misma sentencia, por cuanto guardan relación de identidad con respecto a la norma demandada y al cargo de inconstitucionalidad formulado. Por ello, los fundamentos jurídicos que sustentan las demandas serán expuestos de manera conjunta, identificando la demanda a la que corresponden únicamente cuando el argumento haya sido particularmente expuesto por uno de los accionantes. 2. Cargo Los demandantes consideran que el Congreso de la República vulneró el Preámbulo de la Constitución, y sus artículos 1, 2, 6, 113, 114, 115, 121, 150 numerales 2º y 10º inciso 3º, 152 y 374, al excederse en el ejercicio de su competencia como constituyente derivado, por cuanto el inciso del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002 no reformó la Constitución, sino que la sustituyó. 3. Competencia de la Corte Constitucional Con fundamento en la sentencia C-551 de 2003, los accionantes se refieren a la competencia de la Corte Constitucional para conocer del presente asunto, con base en la consideración de que los vicios de competencia se proyectan no sólo sobre su contenido material, sino también sobre el trámite de la norma, en la medida en que quien la dicte carece de competencia para hacerlo. De esta forma, el mandato dirigido a la Corte Constitucional por el artículo 379 Superior de verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Título XIII de la Carta, implica determinar si el órgano que aprobó el acto legislativo tenía competencia para realizar la correspondiente reforma. Como quiera, entonces, que el problema jurídico que los accionantes plantean cuestiona la competencia del Congreso para expedir el contenido normativo acusado a través del cual se reformó la Constitución, la Corte Constitucional, señalan, es competente para pronunciarse sobre el cargo por trasgresión del límite de poder de reforma. 4. Fundamentos del cargo 4.1. Antes de exponer las razones por las cuales consideran que la disposición acusada es contraria a la Carta, los accionantes delimitan el alcance de la competencia para modificar la Constitución según que el órgano reformador tenga la calidad de poder constituyente o poder de reforma. Citando diversos doctrinantes nacionales, destacan que mientras el poder constituyente es supremo, incondicionado y fundamento de los poderes constituidos, el poder de reforma es delegado y la validez jurídica de su ejercicio exige su sometimiento a los límites filosóficos y procesales establecidos en la Constitución de la cual deriva su poder. Arguyen, entonces, que el poder de reforma no tiene competencia para modificar los valores y principios generales que subyacen a una Carta Política, sustitución que sólo puede ser adelantada por el poder constituyente. 4.2. A continuación los demandantes identifican los principios filosóficos que sustentan la Constitución de 1991, y que a su juicio, limitan el poder reformatorio del Congreso de la República. Desarrollan el principio democrático, que a su vez comprende los principios de separación de poderes y reserva legal en asuntos relativos a la regulación de la libertad personal, advirtiendo la manera como éstos orientan la estructura del Estado Social de Derecho, la forma de gobierno y en general, todo el contenido de la Carta Política. En este orden de ideas, señalan que el Preámbulo y los artículos 1º y 2º Superiores, determinan el marco democrático del Estado colombiano y la efectividad de los principios y derechos, en particular del principio democrático y el derecho a la libertad. A su vez, indican que el principio democrático se encuentra desarrollado en otras disposiciones constitucionales, tales como el artículo 113 que establece la separación de funciones en tres ramas del poder público y el numeral 10 del artículo 150 que regula la delegación de facultades legislativas en el ejecutivo, prohibiendo su habilitación para la expedición de códigos y leyes estatutarias. Acerca de la trascendencia de esta última norma para la materialización de los principios democráticos y de separación de poderes, el demandante Juan Darío Contreras Bautista resaltó: “La razón de tal prohibición tiene como sustento la concepción de la necesaria e indispensable división del poder, en forma tal que sus funciones se repartan entre las distintas ramas que lo conforman y no se concentren en una sola de ellas, con el fin de evitar que se desfigure el modelo estatal concebido por el constituyente. De allí los precisos límites impuestos al Congreso a la hora de desprenderse de su competencia esencial, cual es de legislar, sobre todo cuando ésta verse sobre temas que tocan inescindiblemente con los fundamentos mismo del orden constitucional, entre ellos la libertad y las garantías para su protección.”(f. 52) 4.3. Luego los demandantes hacen referencia a la reserva legal que se exige para la regulación de los asuntos relativos a la libertad personal. Citando apartes de la Sentencia C-774 de 2001, la demanda del expediente D-5032 resalta la posición sostenida por la Corte Constitucional acerca de la libertad individual como principio y derecho básico del Estado Social de Derecho democrático, advirtiendo que sólo puede ser regulada por el legislador en el ámbito de una discusión democrática. En esta medida, hacen énfasis en que el Congreso de la República no puede delegar la expedición de códigos ni de leyes estatutarias en el Jefe de Gobierno, pues por la naturaleza de su contenido se encuentran sujetos a estricta reserva legal. En la demanda D-5032 se señala al respecto que: “La defensa de la libertad no es cuestión de poca monta. La historia nos enseña que los modelos autoritarios que en el transcurso del tiempo se han impuesto, han iniciado su tránsito de inequidades concentrando el poder, en especial el de restringir las libertades ciudadanas preponderantemente la personal, la de comunicación y la de expresión y las garantías procesales que es lo que precisamente se pretende reglamentar con las facultades que se otorgan mediante la expedición del acto demandado.” (f. 49) 4.4. En resumen, los demandantes consideran que este conjunto de principios y derechos comprendidos en el ordenamiento jurídico interno constituyen el modelo democrático adoptado por el constituyente primario, que a su vez limita la competencia reformadora del constituyente delegado. 4.5. Partiendo del marco jurídico-político anteriormente descrito, y teniendo en consideración la limitación al alcance de la competencia reformadora de la cual es titular el Congreso, los accionantes comienzan a confrontar la norma acusada con las disposiciones constitucionales que consideran vulneradas. Previamente observan que el segundo inciso del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002 delega en el Presidente de la República la competencia legislativa de expedir, reformar o modificar la normatividad necesaria para implementar el nuevo sistema acusatorio, en el evento en que el Congreso no expida las disposiciones correspondientes para ello, lo cual incluye la facultad de modificar algunas disposiciones e inclusive alterar la estructura básica de algunos códigos, y leyes de naturaleza estatuaria y orgánica. En esta medida, la delegación en el Presidente de una función legislativa que es indelegable, y que encuentra fundamento en los principios democrático, separación de poderes y reserva legal, fundantes del Estado Social de Derecho, implica un desbordamiento en el ejercicio de la competencia reformadora. En efecto, el demandante del expediente D-5041 advierte que la norma controvertida faculta al Presidente para regular temas vitales dentro del sistema democrático, “(...) temas que tocan inescindiblemente con los derechos y garantías que son el eje del Estado Social de Derecho, como el debido proceso, el derecho de defensa y la libertad, (...)” (f. 31). Por su parte, el demandante del expediente D-5032 expresó: “Es mas, la delegación de las funciones señaladas en el aparte de la norma demandada del ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2002 se torna abiertamente subversiva del ORDEN CONSTITUCIONAL en cuanto permite al EJECUTIVO, cumplida la condición en su mismo cuerpo contenida, LEGISLAR SOBRE LA LIBERTAD DE LOS ASOCIADOS -pues se expedirían los códigos sustantivo y adjetivo Penal, el Régimen Penitenciario y Carcelario, el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación y la Ley Estatutaria de Hábeas Corpus otras complicaciones- (...)” (f. 45) (negrilla del texto original) Para ellos, entonces, no resulta factible afirmar que el constituyente derivado simplemente reformó la Constitución, pues con el otorgamiento de dichas facultades al Jefe de Gobierno se alteró la estructura del Estado, es decir, se sustituyó la Constitución. 4.6. Para el demandante de la acción identificada con el expediente D-5032, este exceso del poder de reforma, además de vulnerar las disposiciones constitucionales que limitan su competencia, infringe los artículos 6º y 121 Superiores que establecen la responsabilidad de los servidores públicos por la extralimitación en el ejercicio de las funciones atribuidas por la Constitución y la ley. 4.7. Por otra parte, el demandante de la acción D-5041 enfatiza que el hecho de que la norma acusada se considere como una sanción al Congreso por su ineficacia en la expedición de las leyes que le competen, no justifica que se habilite al Presidente para regular asuntos que, por su naturaleza, se encuentran sometidos a reserva legal. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención del Congreso de la República El Congreso de la República intervino en el proceso de la referencia, a través de apoderado, solicitando a esta Corporación que se inhiba de pronunciarse sobre las presentes demandas de inconstitucionalidad, argumentando que el cargo contenido en las dos acciones de inconstitucionalidad cuestiona asuntos materiales del acto legislativo demandado que se encuentran sustraídos del control de la Corte Constitucional. Poniendo de presente que la controversia no versa sobre aspectos formales o de trámite en la formación del Acto Legislativo 03 de 2002, el interviniente consideró que los artículos 241 y 379 Superiores le impiden a esta Corporación pronunciarse de fondo. No obstante considerar que la Corte carece de competencia para estudiar el cargo, el interviniente manifestó que la afirmación sobre la sustitución de la Constitución “no pasa de ser una exageración.” (f. 57) En su concepto, el hecho de que el constituyente derivado le confiera facultades al Gobierno para que expida códigos no implica que se modifique la separación funcional entre las ramas del poder público. Para ejemplificar lo anterior, recuerda que la Constitución de 1886 consagraba una división tripartita del poder público que no se trastocaba con la posibilidad de habilitar al Presidente para que promulgara códigos. Así mismo señala que se habría desconocido la Constitución si, actuando en calidad de legislador, el Congreso de la República hubiese delegado en el Jefe de Gobierno las funciones de que trata la disposición acusada, pero que la misma se sujeta a los términos constitucionales por el hecho de haber sido promulgada por el constituyente derivado. Afirma, también, que los Códigos Penal y de Procedimiento Penal no tienen la naturaleza de leyes estatutarias, y en consecuencia, no hay razón para que se le impida al Congreso trasladarle transitoriamente la función de reformarlos al Presidente de la República. Además, las normas que llegare a dictar el Gobierno como consecuencia de estas funciones estarán sujetas a un control integral por la Corte Constitucional, por lo que considera infundados los temores absolutistas de los demandantes. Finalmente concluyó que “la Constitución no es intangible para el Congreso, como se pretende en la demanda. Si así lo fuera no tendría él la función reformatoria que aquella misma le asigna expresamente.” (f. 88) 2. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia El Ministerio del Interior y de Justicia intervino en el presente proceso de inconstitucionalidad, a través de apoderado, solicitando a la Corte Constitucional que se inhiba de conocer las demandas de inconstitucionalidad instauradas contra el inciso segundo del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002. En efecto, el interviniente señaló que los accionantes no advierten la existencia de una irregularidad de índole procedimental en la aprobación de dicho acto legislativo, por lo que no se dan los presupuestos para que, conforme al artículo 241 Superior, la Corte Constitucional pueda adelantar el control de constitucionalidad. En seguida, manifestó que el cargo formulado por los demandantes parte de una interpretación equivocada, “al pretender que un acto que reforma la Constitución e introduce una excepción a la distribución de competencias en el mismo acto, deba sujetarse a los mismo requisitos que debe cumplir el Congreso con respecto a las leyes ordinarias.” (fl. 114) Trayendo a colación la parte motiva de la Sentencia C-1200 de 2003, recordó que las prohibiciones constitucionales previstas para el legislador no le son exigibles al Congreso de la República cuando ejerce su función constitucional de reformar la Carta Política. En esta medida, concluyó que no existe disposición constitucional alguna que le impida al poder de reforma otorgarle excepcional y transitoriamente al Gobierno la potestad de adoptar las medidas que sean necesarias para garantizar la efectividad de las reformas constitucionales aprobadas. 3. Intervención de la Defensoría del Pueblo El Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo intervino en el presente proceso de inconstitucionalidad, solicitando se declare inexequible el inciso segundo del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002. Sobre la competencia de la Corte Constitucional para pronunciarse sobre el cargo formulado por los demandantes señaló que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, esta Corporación puede examinar la competencia del Congreso para adelantar la reforma constitucional demandada. En cuanto a la presunta trasgresión de los límites filosóficos de la Constitución por vía del acto legislativo demandado, el interviniente comenzó por resaltar que el sistema político implementado en el Estado Social de Derecho establecido por la Constitución de 1991 es el democrático, basado en el principio de la división de funciones en tres ramas del poder, como mecanismo para limitar y restringir el ejercicio del poder por sus detentadores. Bajo esta perspectiva, consideró que la concentración en el Presidente de la República de facultades indelegables del legislador, así su habilitación sea transitoria, desborda los límites de reforma a la Constitución y desconoce el principio democrático que pretende limitar el poder del gobernante a través de la separación funcional. Al respecto argumentó que: “El contenido jurídico-constitucional de la división de poderes públicos, como parámetro indesindible (sic) del Estado Social de Derecho demanda la elaboración de los Códigos y Leyes Estatutarias, de manera general y en especial las que regulan la libertad, por parte del poder legislativo. Facultar al Ejecutivo para tales labores, constituye una competencia del constituyente primigenio, que no puede asumir el constituyente derivado sin implicar la disolución del principio fundamental democrático del Estado para devenir en un Estado absolutista, totalmente contrario, a los principios fundantes de la Carta Política.”(fl. 101) Con ello señaló que el poder de reforma no puede afectar la división del poder constituida a favor del Estado democrático, pues como organización política resulta ser uno de los principios fundantes del Estado Social de Derecho; es un principio intangible que sólo puede ser modificado por el constituyente primario. Para ejemplificar su posición expuso el siguiente evento que, a su juicio, es evidentemente inexequible: una reforma constitucional en la que se le traslada al Presidente de la República la competencia para decidir sobre las acciones de nulidad electoral que la jurisdicción contenciosa administrativa no resuelva en el término establecido en la ley. De manera similar al hecho de que la función judicial le corresponde ejercerla a los jueces y no a la administración, la expedición de códigos y leyes estatutarias le atañe, por su naturaleza, al Congreso de la República por ser el órgano de representación democrática y no al Jefe de la Rama Ejecutiva del poder público. El Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo finalizó concluyendo que “carece de sentido que a través de la competencia legislativa el Congreso se autolimite y restrinja el poder político que le entregó la Asamblea Nacional Constituyente en el año de 1991.” 4. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal El Instituto Colombiano de Derecho Procesal respondió la solicitud de esta Corporación, explicando las razones por las cuales considera que el segundo inciso del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002 debe ser declarado exequible. Si bien comparte la premisa de la cual parten los accionantes, según la cual el constituyente derivado carece de competencia para sustituir la estructura básica y la filosofía política que fundamenta la Constitución que pretende reformar, el contenido del acto legislativo acusado no se puede considerar como una alteración sustancial de la estructura básica de la Constitución ni de su filosofía política que implique una sustitución de la Constitución. Para demostrar lo anterior, puso de presente que el constituyente de 1991 diseñó un sistema de distribución de poderes flexible y moderado, en el que las funciones legislativas pueden ser asignadas al gobierno de manera excepcional. Como ejemplo de ello identificó los siguientes artículos: el numeral 10 del artículo 150 en el que se autoriza al Congreso para revestir al Presidente de facultades extraordinarias para la expedición de actos con fuerza de ley; el artículo 5 transitorio en el que el mismo constituyente habilitó al Presidente de precisas facultades extraordinarias para que expidiera normas que reglamentan asuntos sometidos a reserva legal, e inclusive, asuntos que deben ser regulados a través de leyes estatutarias; y los artículos 341 y 248 en los que se faculta al Gobierno para expedir normas de reserva legal, como los son la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y la Ley de Presupuesto, frente a la mora del legislador. En esta medida, el inciso segundo del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002 lo que hace es señalar una excepción a la regla general de distribución de funciones entre las tres ramas del poder público; excepción que por ser dispuesta a través de una norma de igual jerarquía a la regla constitucional, es similar a las disposiciones anteriormente señaladas. Una reforma constitucional en dicho sentido, entonces, no implica el desconocimiento o la sustitución del principio de separación funcional consagrada en la Constitución de 1991, pues éste es, esencialmente, flexible. Por otro lado, resaltó la transitoriedad y la justificación racional de las facultades legislativas otorgadas al Presidente de la República para que reglamente el régimen de implementación del nuevo sistema acusatorio. En efecto, el artículo acusado dispone una limitación temporal para el ejercicio de la función, habilitación que se agota con su ejercicio, y que resulta necesaria para evitar la dilación del mandato constitucional de iniciar el funcionamiento del nuevo sistema procesal penal a partir del 1º de enero de 2005. Por ello, más que una pretensión de desconocer el principio de separación funcional, la facultad excepcional acusada es consecuencia del deber de colaboración armónica entre las ramas del poder público establecido en el artículo 113 Superior. Por lo demás, argumentó que la exigencia contenida en el inciso del artículo 28 de la Constitución en el sentido de que sólo a través de la ley se podrá limitar el derecho fundamental a la libertad, hace referencia a la función legislativa en sentido material y no en sentido formal. Como quiera que las facultades que le confiere al Presidente de la República el acto legislativo acusado son “para que profiera las normas legales necesarias al nuevo sistema”, las normas que éste expida tendrán fuerza de ley, su control de constitucionalidad le corresponderá adelantarlo a la Corte Constitucional y su reforma o derogatoria deberá verificarse a través de otra ley. Por lo cual, a su juicio, se cumple con el mandato constitucional de regular el derecho fundamental a la libertad personal a través de leyes en sentido material. 5. Intervención de la Fiscalía General de la Nación El Fiscal General de la Nación intervino en el presente proceso de inconstitucionalidad, solicitando la declaratoria de exequibilidad del segundo inciso del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002. El interviniente resaltó algunos apartes de la parte motiva de la sentencia C-1200 de 2003 que, a pesar de no ser vinculantes por no corresponder a la ratio decidendi del fallo, hacen referencia al problema jurídico que se plantea en esta ocasión, defendiendo la exequibilidad de una reforma constitucional que establezca excepciones al principio general de la separación funcional del poder público: “(...) la concesión de facultades extraordinarias en una reforma constitucional no plantea, per se, un problema de (...) abolición del principio de la separación de poderes ni de sustitución de la Constitución. (...) También cabe que en una reforma constitucional se incluyen normas que establezcan excepciones a reglas generales contenidas en otros artículos, u otras que dispongan con carácter transitorio sobre la manera como habrá de desarrollarse una determinada previsión constitucional. En este caso, por decisión del propio poder de reforma, esas decisiones tendrían una vigencia limitada en el tiempo, pero ello no les priva de su jerarquía constitucional ni de la virtualidad de regular en ese nivel jerárquico la manera como habrá de configurar el Estado o como habrán de ejercerse los poderes públicos, o de manera más amplia, como habrán de desenvolverse las materias que han sido objeto de la reforma constitucional.” Con base en los argumentos anteriores, el Fiscal General de la Nación consideró que el Congreso de la República no se extralimitó en el ejercicio de su competencia reformadora al expedir el cuerpo normativo demandado, pues la habilitación legislativa al Jefe de Gobierno tiene las características de ser temporal, limitada, modificable y sujeta a los controles judiciales respectivos, dejando a salvo la estructura del modelo constitucional vigente, su principio de separación de poderes y el Estado Social de Derecho. 6. Intervención de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional El profesor Germán Burgos Silva intervino en nombre de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional, solicitando a esta Corporación que declare inexequible el inciso segundo del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002. Luego de exponer las principales posiciones doctrinales que soportan el consenso general sobre la existencia de una limitación material de reforma constitucional al poder constituido, aún cuando ni expresa ni tácitamente la Carta señale cláusulas pétreas o inmodificables, el interviniente resaltó que el contenido de ese núcleo irreformable que define la identidad de un Estado hace referencia, por lo general, a valores que se encuentran ligados con los derechos fundamentales y las instituciones estructuradas para garantizarlos, tales como la forma de gobierno, la soberanía popular, la tridivisión y control de poderes, los principios de legalidad y de reserva de ley. Dentro de este marco teórico, hizo referencia a las disposiciones de la Constitución de 1991, a la jurisprudencia constitucional que las ha venido interpretando y a las discusiones pertinentes en el seno de la Asamblea Constituyente, para concluir acerca de la existencia en nuestro ordenamiento jurídico, de límites materiales al poder de reforma del constituyente derivado. Resaltó que así lo entendió la Corte Constitucional en la sentencia C-551 de 2003, cuando diferenció los alcances de la competencia del poder constituido frente a los del poder constituyente, advirtiendo que al primero no se autorizó sustituirla, sino solamente reformarla. Posteriormente hizo énfasis en la prohibición constitucional contenida en el numeral 10 del artículo 150 Superior, de habilitar al Presidente de la República para la expedición de códigos, leyes estatutarias y leyes orgánicas. Al respecto, destacó que: “Es tal el objetivo del constituyente de garantizar la protección de ciertas áreas estratégicas como la de los derechos y circunscribirlas a una discusión deliberativa y cualificada, que las leyes estatutarias y orgánicas no solo son facultad excluyente del congreso sino que están sometidas a mayorías cualificadas y en el primer caso precisan de un control de constitucionalidad previo. (Art 153) Por esta vía, el constituyente dejó claro que en ciertos temas, como el de la regulación de los derechos, la decisión pública debe contar con el máximo consenso y ponderación representado en la construcción de mayorías sólidas y equilibradas.”(f. 160) Teniendo en consideración lo anterior, y frente a la disposición acusada, el interviniente concluyó que la facultad otorgada al Presidente de la República para que, por decreto, modifique o adicione la ley estatutaria de la administración de justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Códigos Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía, implica una extralimitación en las función reformadora del Congreso al enervar los mecanismos que hacen parte del sistema de control y que son consustanciales a los principios democráticos, de división del poder y de reserva de ley. En efecto, el contenido del acto legislativo acusado desconoce la reserva legal que para las materias sometidas a leyes estatuarias, leyes orgánicas y códigos se asigna de manera exclusiva a las cámaras legislativas, sometiéndolas en algunos casos a mayorías cualificadas y controles de constitucionalidad previos, pero en todo caso buscando el debate representativo en el trámite de su aprobación. Agregó que “la violación de la división de poderes, pone en peligro potencial los derechos que se ven garantizados por esta vía y en tal medida viola el núcleo duro y básico de la constitución de 1991.” (fl. 162) En consecuencia, considera viciado de inconstitucionalidad el inciso segundo del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002. 7. Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas La Comisión Colombiana de Juristas intervino en el presente proceso de constitucionalidad, solicitando la declaratoria de inexequibilidad del segundo inciso del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002. Reiterando los argumentos señalados por los demandantes para justificar la competencia de la Corte para examinar la sujeción del poder reformador al alcance de su competencia, el interviniente procedió a manifestarse en relación con el cargo formulado, advirtiendo previamente que en dicha verificación, el juez constitucional debe analizar si el constituyente derivado derogó principios y valores fundantes de la Carta Política y si desconoció los tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad. Para comenzar, hizo referencia al principio de separación de poderes, resaltando el hecho de que, tanto la Corte Constitucional como la Carta Interamericana de Derechos Humanos[1], reconocen su condición de elemento fundamental para los regímenes democráticos. Con el desarrollo de este principio, el constituyente pretendió debilitar las funciones legislativas del Presidente de la República, estableciendo restricciones para el otorgamiento de las facultades extraordinarias por el Congreso. Así, la delegación de competencias legislativas se encuentra supeditada al cumplimiento de unos requisitos procedimentales y sustanciales, así como a unos límites temporales y temáticos que restringen la habilitación al Ejecutivo para expedir códigos y regular la administración de justicia y los derechos fundamentales; con la clara intención de fortalecer la potestad legislativa y el principio de separación de poderes, ampliar el principio democrático y expandir el principio de reserva de ley en estas materias que requieren de un debate amplio, informado, plural y representativo. A juicio del interviniente, estas condiciones le son igualmente exigibles al Congreso de la República cuando actúa en calidad de constituyente derivado. Si bien en cierto que el numeral 10 del artículo 150 Superior no fue identificado por el constituyente como una cláusula pétrea o intangible, el establecimiento de restricciones al otorgamiento de facultades extraordinarias constituye, a su juicio, un parámetro sustancial que subyace a la Carta Política. “En opinión de la Comisión Colombiana de Juristas tales condicionamientos para el otorgamiento de facultades extraordinarias al ejecutivo SI son necesarios y, con mayor razón, cuando el Congreso está ejerciendo su competencia de constituyente derivado. De lo que se trata, como ya se señaló anteriormente, es de garantizar que ciertas materias, por su especial carácter, tengan un trámite eminentemente democrático, representativo, pluralista e informado, a tal punto que el constituyente originario quiso plasmarlo expresamente en el Artículo 150 No. 10 de la Constitución (restringiendo las facultades extraordinarias en varios aspectos) y constituye un aspecto básico de la Constitución de 1991. (...) De esta forma el constituyente originario no pudo otorgar la competencia al constituyente derivado para que sustituyera aspectos que él había consagrado como inherentes a la filosofía del Estado democrático de derecho.” (f. 174) En seguida, procedió a explicar la inconstitucionalidad del acto acusado frente a las facultades legislativas que le fueron otorgadas al Presidente. Resaltando la posición jurisprudencial adoptada en la sentencia C-252 de 1994, según la cual la prohibición de delegar funciones legislativas para expedir códigos comprende también su adición y modificación, consideró contrario a la Constitución la facultad para modificar los Códigos Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario. Además de lo anterior, advirtió que ello implica permitirle al Ejecutivo desarrollar aspectos que se relacionan de manera directa con los motivos, el procedimiento y la forma en que los ciudadanos son privados de la libertad, asuntos que deberían ser tramitados a través de una ley estatuaria. Así mismo señaló que la habilitación al Gobierno para reformar las leyes estatutarias de la administración de justicia y de hábeas corpus, que se relacionan directamente con el derecho fundamental a la libertad personal, vulnera el principio de estricta reserva legal exigido, no sólo por nuestro ordenamiento jurídico, sino también por los tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad (artículo 30 de la Convención Americana de Derechos Humanos[2] y artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[3]). Por consiguiente, dada la afectación directa que sobre el derecho fundamental a la libertad tienen los cuerpos normativos señalados en la disposición acusada, debe ser declarada inexequible por modificar aspectos consustanciales a la Constitución de 1991 y a los tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad, como son los principios de separación de poderes y de estricta reserva legal en esta materia. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Viceprocurador General de la Nación, en concepto No. 3556 recibido el 10 de mayo de 2004, solicitó a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002. Comenzó por indicar los límites de competencia al poder de reforma identificados por la Corte Constitucional en la sentencia C-551 de 2003, recordando que el constituyente originario es el único poder habilitado para derogar la Constitución y sustituirla por otra. A su juicio, la Carta Política es sustituida cuando la reforma es de tal magnitud y trascendencia que cualitativamente, más que cuantitativamente, se modifica la forma de organización política, o aquellos valores y principios que la identifican. En este sentido, manifestó el Viceprocurador que: “(...) es pertinente insistir en lo dicho por la propia Corte, en el sentido de que al limitar la Carta la competencia del poder de reforma debe entenderse que la Constitución debe conservar su identidad en su conjunto y desde una perspectiva material, con lo cual ha de entenderse la integridad de la Carta como la preservación de aquellos contenidos axiológicos incorporados a ella por el Constituyente primario en ejercicio de la potestad de dictar la Constitución.”(fl. 195) (negrilla del original) Acudiendo a la tesis de la causa y finalidad del poder constituyente elaborada por Hermann Héller, el agente del Ministerio Público enfatizó que la legitimidad de una transformación política institucional adelantada por el poder constituyente depende de la adopción de valores que caracterizan los regímenes democráticos, tales como la libertad, la justicia y la igualdad. Por consiguiente, consideró de trascendental importancia que el juez constitucional encargado de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, examine si fueron observados y respetados por el Congreso de la República al expedir el texto acusado. A pesar de que el inciso segundo del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002 no señala expresamente que reforma una o varias normas de la Constitución, como quiera que su función fue establecer unas medidas transitorias para posibilitar la implementación del sistema adoptado en el mismo acto legislativo, el Ministerio Público puso de presente que, en la medida que establece excepciones temporales a las reglas generales contenidas en los artículos 150, numeral 10, 153 y 252 Superiores, debe entenderse que la norma acusada las ha modificado transitoriamente. Esta modalidad atípica de modificación de la Constitución, a través de la cual se adoptan medidas excepcionales para un caso en particular sin que por ello se afecte el texto constitucional reformado que continúa vigente, se denomina por la doctrina “quebrantamiento de la Constitución”. La doctrina reconoce la constitucionalidad de estas medidas únicamente en cuanto se adopten para preservar la existencia de la unidad política; además, sólo pueden ser establecidas por el poder constituyente, pues “pese a que la figura del quebrantamiento de la Constitución está prevista por la doctrina en el marco de la noción del poder de reforma, sus connotaciones fácticas de hecho político y de ruptura institucional, hace que ella resulte intrínsecamente asociada al ejercicio de la soberanía originaria (...)” (fl. 203) En esta medida, el hecho de que las facultades otorgadas al Presidente en el marco del acto legislativo acusado tengan vocación de permanencia y no constituyan una respuesta de corto o mediano plazo a situaciones coyunturales que amenacen la estabilidad del Estado, vicia de inconstitucionalidad la disposición demandada. Además de lo anterior, el Viceprocurador hizo referencia a la alteración de los principios constitucionales por cuenta del acto legislativo acusado. Resaltó el nexo inescindible entre el derecho fundamental a la libertad, la separación de las ramas del poder y la reserva de ley en sentido formal para regular este asunto, comentando que “(...) ni siquiera el principio de colaboración, complementario de aquél pueda ser invocado para que el titular de esa reserva pueda deshacerse de ella” (C-1493 de 2000) (f. 208). Al pasar por alto requisitos especiales para su aprobación legislativa, impedir su control por la ciudadanía y evitar su control de constitucionalidad previo, el poder regulador conferido al Jefe de Gobierno para que modifique estructuralmente leyes de naturaleza estatutaria, tiene la virtualidad de subvertir el régimen democrático y contrariar los principios constitucionales invocados por los accionantes. Por último, el Procurador llamó la atención sobre los artículos 212 y 213 Superiores en los que se prohíbe al Gobierno suprimir o modificar los organismos o las funciones básicas de acusación y juzgamiento, inclusive durante los estados de excepción. Ello, con el fin de evidenciar que la facultad otorgada al Presidente para que modifique o adicione el Estatuto Orgánico de la Fiscalía los desconoce abiertamente. Conforme a los mismos principios desarrollados en relación con las leyes estatutarias, el deseo del constituyente primario fue sustraer de la competencia del Ejecutivo la regulación de las funciones de estos organismos para asignársela exclusivamente al legislador. En conclusión, para el Viceprocurador General de la Nación, el Congreso de la República desbordó los límites del poder de reforma a él atribuidos por la Constitución. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. La competencia de la Corte La demanda se dirige contra una disposición que hace parte de un Acto Legislativo y se fundamenta en una consideración acerca de la competencia del poder de reforma constitucional. De acuerdo con el artículo 241-1 de la Constitución...