Sentencia C-965 de 2012

C-965-12 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-965/12 CAMBIO DE NATURALEZA JURIDICA DE LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES, COLPENSIONES-No requiere de ley estatutaria CAMBIO DE NATURALEZA JURIDICA DE LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES, COLPENSIONES-Corresponde al ámbito de las facultades otorgadas al Ejecutivo por el literal e del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos RESERVA DE LEY ESTATUTARIA PARA REGULACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Jurisprudencia constitucional DERECHOS FUNDAMENTALES-No toda regulación legal resulta reservada al trámite de ley estatutaria DERECHOS FUNDAMENTALES-Criterios para determinar cuando se requiere trámite de ley estatutaria RESERVA DE LEY ESTATUTARIA SOBRE DERECHOS Y DEBERES FUNDAMENTALES DE LAS PERSONAS Y PROCEDIMIENTOS PARA SU PROTECCION-Criterios restrictivos recogidos en sentencia C-818 de 2011 Respecto de la exigencia contenida en el literal a) del artículo 152 Superior, referida a que deben tramitarse como leyes estatutarias toda regulación relativa a los derechos y deberes fundamentales de las personas y a los procedimientos y recursos para su protección, esta Corporación – se reitera- ha adoptado criterios restrictivos de interpretación de dicha obligación, recogidos en la mencionada C-818 de 2011 en los siguientes términos: “El primero de ellos, puede denominarse como el criterio de la integralidad. En estos términos, la exigencia de ley estatutaria sólo se aplica a la regulación que tenga la pretensión de ser “integral, completa y sistemática, que se haga de los derechos fundamentales. Este criterio fue expuesto en la Sentencia C-425 de 1994 y reiterado por pronunciamientos posteriores. Sobre el particular se dijo: <la Constitución Política de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de éstas, por una más exigente tramitación y por la certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad>”. Un segundo criterio de interpretación restringida señala que debe tramitarse por Ley Estatutaria, aquellas iniciativas cuyo objeto directo sea desarrollar el régimen de los derechos fundamentales o de alguno de ellos en particular. Un tercer criterio de interpretación restringida al que ha acudido la Corte para interpretar el artículo 152 de la Constitución ha sido el referente a que <solamente se requiere de este trámite especial cuando la ley regula de manera integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales, siempre que se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental. 4 Finalmente, y como cuarto criterio se encuentra la afectación o desarrollo de los elementos estructurales de un derecho fundamental. Esto significa que las leyes estatutarias están encargadas de regular únicamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales y de los mecanismos para su protección, pero no tienen como objeto regular en detalle cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a una petrificación del ordenamiento jurídico>. LEY ESTATUTARIA-Criterios que permiten establecer qué función cumple respecto del desarrollo de la regulación de derechos fundamentales FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Contenido y alcance FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Presupuestos y exigencias FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Precisión CONGRESO Y GOBIERNO-Competencias compartidas para la definición de la estructura y el funcionamiento de la administración nacional LEGISLADOR-Otorgamiento de facultades extraordinarias PRESIDENTE-Competencia constitucional, para crear, fusionar o suprimir los empleos que demande la administración central y modificar la estructura de los Ministerios y Departamentos Administrativos PRESIDENTE-Facultad para cambiar de naturaleza jurídica la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones COLPENSIONES-Naturaleza jurídica Referencia: expediente D- 9044 Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 4121de 2011 “Por el cual se cambia la naturaleza jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones”. Demandante: Carlos Alberto Ballesteros Barón y otros. Magistrado Ponente: ALEXEI JULIO ESTRADA Bogotá, D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Carlos Alberto Ballesteros Barón y otros, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 4121de 2011 “Por el cual se cambia la naturaleza jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones”. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada. DECRETO 4121 DE 2011 (2 de noviembre) Diario Oficial No. 48.241 de 2 de noviembre de 2011 MINISTERIO DEL TRABAJO Por el cual se cambia la naturaleza jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las facultades extraordinarias conferidas en el literal e) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, CONSIDERANDO: Que la Ley 1151 de 2007 en su artículo 155 creó a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, como una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente; Que el objeto de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, es la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración del sistema de ahorro de beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, para lo cual se encuentra autorizada por la ley; Que de acuerdo con la Ley 1328 de 2009, los recursos de los ahorradores del sistema de ahorro de beneficios económicos constituyen captaciones de recursos del público; por tanto, el mecanismo de ahorro al que se hace referencia deberá ser administrado por entidades autorizadas y vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, teniendo en cuenta criterios de eficiencia y rentabilidad, con el fin prevalente de asegurar los recursos necesarios para garantizar el goce efectivo del derecho a la seguridad social en los términos definidos por las normas pertinentes; Que las funciones asignadas por la ley a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, deben cumplirse con la finalidad de lograr la mayor rentabilidad social mediante la mejor utilización económica y social de los recursos administrativos, técnicos y financieros disponibles para que los beneficios a que da derecho el sistema pensional y el sistema de ahorros de beneficios económicos sean prestados en forma adecuada, oportuna, eficiente y sin ninguna clase de limitación, disminución o restricción con el fin de asegurar el goce efectivo del derecho a la seguridad social. Que la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia contribuye a que el servicio y los derechos de los afiliados, pensionados, ahorradores y beneficiarios de Colpensiones sean otorgados bajo criterios de seguridad, transparencia y eficiencia sin afectar sus derechos; Que la prestación de servicios financieros por parte de Colpensiones tiene como objetivo primordial garantizar la protección del derecho a la seguridad social de los usuarios y en ningún caso los argumentos financieros serán una justificación para negarse a prestar eficiente y oportunamente los servicios que le corresponden; Que la administración eficiente de la operación de Colpensiones permitirá la generación de excedentes financieros que se destinarán a los fondos de vejez, contribuyendo con la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones; Que debe asegurarse que los costos financieros asociados a la administración del régimen de prima media con prestación definida y del sistema de ahorros de beneficios económicos, permitan efectividad en la orientación, otorgamiento y distribución de los derechos asociados al sistema general de seguridad social establecido en la Constitución Política; Que la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, organizada como entidad prestadora de servicios financieros, permitirá lograr eficiencias en las operaciones de recaudo, administración y pago así como mejorar la estructura de costos asociados a estas funciones, para lograr mayor cubrimiento, eficiencia y rentabilidad social para los afiliados, ahorradores, beneficiarios y pensionados; Que de conformidad con el artículo 3o del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, las administradoras de pensiones hacen parte de la estructura de las entidades financieras, como prestadoras de servicios financieros; Que el literal e) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 confiere facultades extraordinarias al Presidente de la República para cambiar la naturaleza jurídica de las entidades y organismos de la rama ejecutiva del orden nacional; DECRETA: ARTÍCULO 1o. NATURALEZA JURÍDICA. Cámbiase la naturaleza jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, Empresa Industrial y Comercial del Estado, al de Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo, para que ejerza las funciones señaladas en el presente decreto y en las disposiciones legales vigentes, con la finalidad de otorgar los derechos y beneficios establecidos por el sistema general de seguridad social consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política. ARTÍCULO 2o. OBJETO. De conformidad con el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, hace parte del Sistema General de Pensiones y tiene por objeto la administración estatal del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, las prestaciones especiales que las normas legales le asignen, y la administración del Sistema de Ahorro de Beneficios Económicos Periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, en los términos que determine la Constitución y la ley, en su calidad de entidad financiera de carácter especial. ARTÍCULO 3o. RÉGIMEN LEGAL. Las operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, se regirán por el presente Decreto, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y sus estatutos. La supervisión y vigilancia estará a cargo de la Superintendencia Financiera de Colombia, quien en cumplimiento de sus objetivos legales propenderá para que Colpensiones cumpla con las funciones establecidas en el presente decreto y en la normatividad vigente. ARTÍCULO 4o. PATRIMONIO. El patrimonio de la entidad estará conformado por los activos que reciba para el funcionamiento y la acumulación de los traslados que se hagan de otras cuentas patrimoniales, las transferencias del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfiera la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás activos e ingresos que a cualquier título perciba. PARÁGRAFO 1o. Para la protección de los derechos de los afiliados, pensionados, ahorradores y beneficiarios de Colpensiones y una adecuada y transparente administración de los recursos, no harán parte del patrimonio de Colpensiones y tendrán contabilidades separadas los fondos y cuentas destinados al pago de las pensiones, las prestaciones económicas y los aportes con los cuales estos se conforman. Así mismo, los fondos, cuentas y aportes del sistema de ahorros con beneficios económicos periódicos no harán parte del patrimonio de Colpensiones y se contabilizarán en forma independiente. PARÁGRAFO 2o. Dado el cambio de su naturaleza jurídica, para mantener separados los recursos propios de los que administra, una vez Colpensiones inicie sus operaciones como administradora de los fondos, el Ministerio de Trabajo transferirá directamente a los fondos administrados por Colpensiones los recursos del Presupuesto General de la Nación destinados al pago de las pensiones y prestaciones a su cargo y de los Beneficios Económicos Periódicos de acuerdo con lo establecido en la ley. PARÁGRAFO 3o. Los excedentes financieros anuales que genere Colpensiones en su operación se destinarán a los fondos para el pago de las pensiones de vejez, sin perjuicio de lo dispuesto en este decreto. Para constituir y mantener el capital que determine el Gobierno Nacional, la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones dispondrá como mínimo de un treinta por ciento (30%) de los excedentes financieros anuales que genere en su operación. Una vez se alcance el capital, la totalidad de los excedentes se destinarán conforme lo dispone este parágrafo. ARTÍCULO 5o. FUNCIONES. Además de las funciones señaladas en la legislación vigente, como consecuencia del cambio de naturaleza jurídica, la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, cumplirá las siguientes: 1. Administrar en forma separada de su patrimonio los recursos correspondientes al régimen de prima media con prestación definida, de conformidad con la ley. 2. Administrar en forma separada de su patrimonio el portafolio de inversiones, ahorros y pagos del Sistema de Ahorros de Beneficios Periódicos, así como los incentivos otorgados por el Gobierno Nacional para el fomento de esta clase de ahorro a cargo de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones. 3. Diseñar y adoptar estrategias para otorgamiento de servicios adicionales o complementarios, para uso y disfrute de sus afiliados, ahorradores, pensionados y beneficiarios, tales como servicios de pago y transacciones virtuales o tarjetas monederos, para lo cual podrá celebrar convenios con establecimientos públicos o privados, cajas de compensación, entre otros. 4. Realizar las operaciones de recaudo, pago y transferencias de los recursos que deba administrar. Para este efecto, podrá hacerlo directamente o por medio de terceros, asociándose, celebrando acuerdos de colaboración empresarial, efectuando convenios o contratando con instituciones financieras o sociedades que presten servicios de administración de redes de bajo valor. También podrá realizar estas operaciones directamente de acuerdo con las normas vigentes, siempre y cuando demuestre que está en condiciones de hacerlo a costos inferiores que los que encuentre en el mercado. ARTÍCULO 6o. TRANSITORIO. Con el fin de no paralizar el servicio público que presta Colpensiones Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad de servicios financieros, continuará en la vigencia fiscal 2011 ejecutando los recursos asignados como Empresa Industrial y Comercial del Estado. ARTÍCULO 7o. ESTRUCTURA INTERNA. Los actuales servidores de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, continuarán ejerciendo las funciones que por competencia directa o por delegación se les han asignado, hasta que se apruebe la modificación a su estructura interna y la planta de personal por parte del Gobierno Nacional, con ocasión del cambio de naturaleza. ARTÍCULO 8o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El presente decreto rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 2 de noviembre de 2011. JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN El Ministro de Hacienda y Crédito Público, JUAN CARLOS ECHEVERRY GARZÓN. El Ministro de Salud y la Protección encargado de las funciones del Despacho del Ministro del Trabajo, MAURICIO SANTA MARÍA SALAMANCA. La Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública, ELIZABETH RODRÍGUEZ TAYLOR. III. LA DEMANDA Los demandantes consideran que el Decreto 4121 de 2011 “Por el cual se cambia la naturaleza jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones” vulnera los artículos constitucionales 152 (Reserva de Ley Estatutaria) 150-10 (ejercicio de las facultades extraordinarias), 48 (en la parte del principio de solidaridad en materia de seguridad social-inciso primero) y el Acto Legislativo 1 de 2005 (en la parte correspondiente al inciso décimo segundo del artículo 48 de la Constitución, relativo a las condiciones de reconocimiento de los beneficios económicos periódicos en el sistema de seguridad social en pensiones). En primer término explican que la reserva de Ley Estatutaria contenida en el literal a) del artículo 152 Superior, se refiere a que las regulaciones concernientes a los derechos fundamentales deben ser tramitadas por el Congreso y mediante el trámite de Ley Estatutaria. Y, agregan que según el inciso tercero del numeral 10 del artículo 150 constitucional, la regulación de estos temas tampoco puede ser objeto de delegación. En este orden, afirman que la seguridad social es, de conformidad con la misma jurisprudencia de la Corte Constitucional, un derecho fundamental. Además de que “El derecho a la pensión de vejez es uno de los mecanismos que, en virtud del derecho a la seguridad social, protege a las personas cuando su vejez produce la esperable disminución de la producción laboral lo que les dificulta o impide obtener los recursos para disfrutar en una vida digna”[1] Por lo anterior –continúan- como quiera que el Decreto demandado alude a la regulación de “aspectos esenciales de un derecho fundamental como lo es el derecho pensional”, su contenido debió ser tramitado por el Congreso mediante una Ley Estatutaria. En segundo término, los demandantes consideran que la expedición del Decreto acusado implicó la extralimitación del Ejecutivo en el uso de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso mediante la Ley habilitante. Esto es, que la mencionada ley habilitante (Ley 1444 de 2011) dispuso en literal e) de su artículo 18 que otorgaba al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para “crear, escindir y cambiar la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos y otras entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional”; y, el contenido del Decreto aparte de cambiar la naturaleza jurídica de Colpensiones reguló lo siguiente: - Determinar que las operaciones de Colpensiones se regirán por el Estatuto Orgánico del sistema financiero. (artículo 3° D. 4121/11) - Asignarle a la Superintendencia Financiera de Colombia la función de supervisar. (artículo 3° D. 4121/11) - Determinar el patrimonio de Colpensiones. (artículo 4° D. 4121/11) - Definir los recursos que no harán parte del patrimonio de Colpensiones y la obligación de tener contabilidades separadas. (artículo 4° parágrafo 1, D. 4121/11) - Excluir del patrimonio de Colpensiones “los fondos, cuentas y aportes del sistema de ahorro de beneficios económicos periódicos”. (artículo 4° parágrafo 1, D. 4121/11) - Facultar al Ministerio del Trabajo para que transfiera “directamente a los fondos administrados por Colpensiones los recursos del Presupuesto General de la Nación destinados al pago de las pensiones y prestaciones a su cargo y de los beneficios Económicos Periódicos”. (artículo 4° parágrafo 2, D. 4121/11) - Destinar los excedentes financieros anuales que genere Colpensiones a los fondos para el pago de pensiones. (artículo 4° parágrafo 3, D. 4121/11) - Determinar las funciones de Colpensiones. (artículo 5°, D. 4121/11) - Determinar la estructura Interna de Colpensiones. (artículo 7, D. 4121/11) Por lo anterior concluye que el Decreto cuestionado se excedió en el uso de las facultades extraordinarias; en pro de lo cual agrega que el mismo Gobierno invocó el literal e) referido del artículo 18 de la ley habilitante, así como también desconoció que “la facultad de reformar el sistema pensional la tiene el legislador tal como lo señaló el acto legislativo 1 de 2005, competencia de la que no se desprendió el Congreso de la República en la Ley 1444 de 2011 [la ley habilitante].” En tercer lugar, explican los ciudadanos demandantes que la extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias se extiende a la vulneración del principio de solidaridad que enmarca el sistema de seguridad social (art. 48 inc. primero). Esto en tanto la ley habilitante dispuso en el parágrafo primero del artículo 18 que “las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el presente artículo para renovar y modificar la estructura de la Administración Pública nacional serán ejercidas con el propósito de garantizar la eficiencia en la prestación del servicio público, hacer coherente la organización y funcionamiento de la Administración Pública y con el objeto de lograr la mayor rentabilidad social en el uso de los recursos públicos.”[2] En este orden según la opinión de los actores, como quiera que la norma convierte a Colpensiones en una entidad financiera de carácter especial, esto resulta contrario al principio de solidaridad y eficiencia propia del sistema de seguridad social pensional; pues el sistema financiero en sí mismo es contrario a la solidaridad y a la eficiencia que requiere un servicio público como el que sostiene el sistema pensional. En cuarto lugar afirman los demandantes que se le da a los denominados beneficios económicos periódicos un alcance distinto al que tiene constitucionalmente en el inciso décimo segundo del artículo 48 de la Constitución (correspondiente al artículo 1° del acto Legislativo 1 de 2005). Esta acusación la explican de la siguiente manera: “El artículo 2 del Decreto 4121 al señalar que dentro de los objetivos de Colpensiones está la administración ´del sistema de ahorro de beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005´como parte de un sistema de ahorro, violenta lo dispuesto en el acto legislativo número 1 de 2005 que no le da esa connotación, [pues en el acto legislativo en mención] por ninguna parte se habla de un sistema de ahorro, ni podría ser de esta manera, pues en el fondo lo que está planteado esta disposición es que dichos beneficios solamente lo pueden tener personas afiliadas al régimen de prima media con prestación definida por la misma naturaleza del régimen” En los términos anteriores presentan la acusación los demandantes y solicitan por tanto la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 4121 de 2011. IV. intervenciones 1.- Intervenciones de la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio del Trabajo. En sendos escritos recibidos en la Secretaría General de la Corte Constitucional la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio del Trabajo, unificaron los criterios para la defensa de la constitucionalidad de la norma demandada, y solicitaron a la Corte que desestime las acusaciones planteadas en la demanda contra el decreto 4121 de 2011, y declare exequible la norma en cuestión. Para lo cual presentaron todas las entidades los siguientes argumentos. Sobre el asunto relacionado con la vulneración de la reserva de ley estatutaria, estas intervenciones citan precedentes constitucionales en los que la Corte Constitucional ha explicado sistemáticamente que no todo tipo de regulación relacionada con derechos fundamentales requiere de una ley estatutaria. Hacen referencia en especial a la sentencia C-510 de 2008 en donde se sostuvo que una norma de seguridad social no debe ser, necesariamente, objeto de una ley estatutaria en tanto “Los criterios generales para establecer los contenidos de una ley estatutaria, han sido desarrollados por la jurisprudencia constitucional.[3]” Y, no incluyen “disposiciones atinentes a aspectos de la seguridad social que, de manera clara y manifiesta, no tienen que ver con la regulación del núcleo esencial, ni con la definición y los alcances de un derecho fundamental.” De lo anterior concluyen que la reserva de ley estatutaria se debe entender con el propósito de regular derechos fundamentales en relación con su protección y defensa. “En este sentido, el Decreto 4121 de 2011 no regula temas propios de una ley estatutaria, es decir, no entró a regular la garantía y defensa del derecho fundamental a la seguridad social y mucho menos reformó el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, por el contrario desde su creación mediante Ley 1151 de 2007 se sabe que la Administradora Colombiana de pensiones, COLPENSIONES se encargará del RPM en los mismos términos legales que establece la Ley 100 y todo su desarrollo posterior para administrar el Régimen de Prima Media con Prestación Definida. (…) [Así], de manera alguna su reglamentación debe ser entendida como afectación del núcleo esencial o básico de la estructura, la organización, el funcionamiento o de la administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida y la garantía de efectividad del derecho fundamental a la seguridad social. Además (…), debe tomarse en cuenta que la expedición del decreto 4121 de 2011 únicamente se refirió al aspecto institucional y operativo de la entidad, y no en lo que toca con las reglas que gobiernan las prestaciones del sistema general de seguridad social.” Sobre el cargo referido a la extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias, destacan en primer término la necesidad de atender al contexto del otorgamiento de las facultades en mención. Explican que dicho contexto indica que “el ejecutivo tenía plena competencia para la modificación profunda de la administración pública, en cuanto que las facultades otorgadas por el legislativo abarcaban la totalidad de los aspectos que el Ejecutivo considerara pertinentes para llevar a cabo esta reestructuración, de acuerdo a los parámetros dados en el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011.” Esto, en tanto el alcance de la autorización del legislativo al ejecutivo no resulta según la redacción de la norma habilitante detallada y taxativa, por la naturaleza de los temas cuya regulación se delega. Apreciación que presentó la Corte Constitucional cuando revisó la constitucionalidad del inciso primero del artículo 18 habilitante (C-240 de 2012); y sobre el cual sostuvo: “en cuanto a la precisión de las facultades extraordinarias, la Corte reiteró que no conlleva una descripción detallada y taxativa, pues ello tornaría inocua la labor del Presidente, siendo suficiente que el legislador determine los parámetros claros para que se efectúe tal labor”[4] De este modo, se debe analizar la acusación de los demandantes desde la perspectiva de aquello que se pretendió con el otorgamiento de las facultades extraordinarias y en consideración de que lo significa la modificación de la naturaleza jurídica de un ente gubernamental. De conformidad con lo anterior, sostienen entonces los intervinientes que “el cambio de la naturaleza jurídica de una entidad implica la transformación de sus objetivos, sistema presupuestal y contable, de funciones y estructura, dependiendo del alcance de la transformación, pues de lo contrario, el cambio de naturaleza jurídica sólo significaría un cambio de razón social y no uno estructural”. Sobre esto, a manera de ejemplo aducen que una sociedad anónima como institución tiene obligaciones distintas de las de una sociedad en comandita simple. Para el caso de la demanda – afirman- sucede lo mismo. Si la entidad es ahora, en virtud de la modificación, una empresa industrial y comercial del Estado organizada como entidad financiera de carácter especial vinculada al Ministerio del Trabajo, resulta de bulto que dicho cambió implique su sometimiento al Estatuto Orgánico Financiero, entre otros. De igual modo, el resto de regulaciones contenidas en el Decreto acusado, distintas a la determinación de la nueva naturaleza jurídica de la entidad, resultan consecuencia de ello. Así por ejemplo, su sometimiento a la vigilancia de la Superintendencia de Financiera. Por lo anterior concluyen los intervinientes que contrario a lo expresado por los demandantes, las modificaciones introducidas en el Decreto acusado se derivan directamente de la nueva naturaleza jurídica de COLPENSIONES, y son además necesarias para que dicha entidad pueda “cumplir con su labor misional de manera adecuada, eficiente y oportuna. [Pues] este cambio de naturaleza jurídica incorpora a Colpensiones en un sistema con mayor regulación y control, sin que hubiera modificado las reglas y normas que ordenan el reconocimiento de prestaciones pensionales”. Sobre el tercer asunto planteado por los demandantes, se sostiene en los escritos de intervención que el Decreto 4121 es expresión del principio de solidaridad, luego no lo vulnera sino lo realiza. Ya que, estructuró a COLPENSIONES con ingresos adicionales provenientes de la destinación de excedentes financieros al fondo común de vejez, con el fin de preservar el sistema general, lo cual representa el bienestar individual de quienes ingresen al sistema de pensionados. Y, junto a esta afirmación solicitan “que se evalúe la ineptitud sustantiva de la demanda por insuficiencia de cargo toda vez que (…) se limita a señalar la oposición entre el sistema financiero y el principio de solidaridad sin exponer razones que permitan inferir o evidenciar confrontaciones constitucional, y en este sentido, este cargo se fundamenta en razones subjetivas sin sustento jurídico”. Sobre la cuarta acusación, se asevera que el planteamiento de la demanda es errado, “en cuanto desconoce que 1) la expedición del Decreto 4121 de 2011 no reglamento ningún aspecto de reconocimiento de prestaciones pensionales, por tanto esta no es una reforma pensional [que atañe al artículo 48 de la Constitución], y 2) El artículo de la Constitución [inciso décimo segundo del artículo 48 constitucional] facultó al legislador para determinar las condiciones y el modelo bajo el cual se operaría el sistema de Beneficios Económicos Periódicos (BEP).” De dicha facultad hizo uso el legislador en la ley 1328 de 2009, y el sistema de BEP implica según la mencionada ley (art 87 L.1328/09), que la base sobre la cual se otorga este tipo de beneficio es el “aporte o ahorro periódico o esporádico que se haya realizado a través del medio o mecanismo de ahorro determinados por el Gobierno Nacional.” Esto significa que este cargo, considerado también insuficientemente justificado, asume erradamente que el Decreto 2141 de 2011 ha modificado el alcance del BEP en materia de seguridad social, al establecer su configuración como un sistema de ahorro, sin que el acto legislativo 01 de 2005, establezca tal cosa. Cuando lo cierto es que el acto legislativo en mención autoriza al legislador para que determine los casos en que se pueda conceder el aludido BEP, y la ley 1328 de 2009, ya estableció justamente que ello operaría través del medio o mecanismo de ahorro determinados por el Gobierno Nacional. Esto indica que el cargo no debe prosperar pues parte de un supuesto errado como se acaba de explicar. Por todo lo anterior, se reitera, sostienen que el Decreto 4121 de 2011 debe ser declarado exequible. 3.- Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Mediante escrito allegado a la Secretaría General de esta Corte, la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita que el Decreto 4121 de 2011 sea declarado exequible. Explica este interviniente de manera breve, que la pensión como prestación de seguridad social en Colombia, no es en principio un derecho fundamental, sino cuando su vulneración afecte por ejemplo el derecho a la vida. Además de que, la reglamentación contenida en el Decreto 4121 en modo alguno determinan el alcance del derecho a la Seguridad Social. Sobre el segundo cargo, afirma simplemente que el cambio de naturaleza jurídica de una entidad no representa una simple modificación en su denominación, sino que por supuesto implica modificaciones adicionales sin las cuales la denominación de su carácter jurídico no tendría sentido alguno. Sobre el tercer cargo aduce que contrario a lo afirmado en la demanda se debe considerar que el acto legislativo 01 de 2005 “formalizó el postulado de la sostenibilidad financiera como inherente a un sistema de pensiones. Con el mismo se reconoce que un sistema de tal naturaleza y finalidad, antes que una obligación estatal es una expresión de solidaridad social y por ello en cada una de sus manifestaciones debe preverse el origen de sus recursos y garantizarse la suficiencia de los mismos.” Sobre la cuarta acusación sostiene que no se ve como el decreto 4121 de 2011 aborda la regulación de los beneficios económicos periódicos, sino que lo que establece es que la entidad los administrara en forma separada de su patrimonio, y ello en nada contradice el inciso décimo segundo del artículo 48 de la Constitución. Afirma por último en general lo siguiente: "la parte denunciante incluye argumentaciones genéricas en respaldo de sus afirmaciones pero en varios de los apartes de su demanda no precisa cómo se puede presentar oposición entre el decreto denunciado y las disposiciones constitucionales que vulnera.” 4.- Intervención del Instituto de Derecho Procesal Mediante escrito allegado a la Secretaría General de esta Corporación, el Instituto interviniente solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 4121 de 2011. Dicha inexequibilidad es sustentada en el escrito de intervención, en el siguiente argumento: “Por lo expuesto por los demandantes se puede observar claramente que el Gobierno Nacional con el decreto 4121 de 2011, extralimitó las atribuciones concebidas en la Ley 1444 de 2011 literal e) del artículo 18 por cuanto, la autorización se daba para el cambio de la naturaleza jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES más no para legislar sobre aspectos [reseñados en el escrito de la demanda] (…), ya que estos tienen competencia únicamente en cabeza del legislativo y el ejecutivo no puede atribuirse competencias que la ley no le ha otorgado como son las determinadas en el decreto demandado”. El Interviniente no presenta más razones que la citada anteriormente, y con base en ella solicita, como se dijo, la declaratoria de inexequibilidad del decreto acusado. 5.- Intervención de la Universidad de Manizales Mediante escrito allegado a la Secretaría General de esta Corporación, el Instituto interviniente solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 4121 de 2011. En efecto sostiene que la norma acusada vulneró la reserva de ley estatutaria en tanto, “la pensión es uno de los clásicos derechos de segunda generación, que contemporáneamente, no sólo gracias a la conexidad sino a su fundamentalidad como derechos existenciales, tendrían que regularse mediante una ley estatutaria y no mediante un decreto ley como lo ha hecho el ejecutivo. Ahora bien, el derecho a la pensión como un elemento fundamental de la Seguridad Social previo cumplimiento de los requisitos exigidos por ley es un derecho adquirido e irrenunciable, toda maniobra que busque pasar ese derecho adquirido a un sistema de negocios o privado está vulnerando su identidad.” V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN De conformidad con los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, el Procurador General de la Nación rinde concepto de constitucionalidad número 5400 del 11 de julio de 2012, mediante el cual solicita la declaratoria de exequibilidad del Decreto 4121 de 2011. Sobre el primer cargo aduce la Vista Fiscal que, según la jurisprudencia de la Corte, para que una norma cuyo contenido se relaciona de alguna manera con un derecho fundamental se someta a la exigencia del trámite de ley estatutaria, debe procurar la regulación del núcleo esencial o la regulación íntegra, estructural y completa de este derecho. De tal manera que no hace falta sino revisar el contenido del decreto acusado para concluir que los pormenores del funcionamiento de una institución como Colpensiones no pretenden ni afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales derivados de la seguridad social, y mucho menos determinan la estructura integral de dichos derechos. En relación con el segundo cargo sostiene el Ministerio Público que es evidente que la modificación de la naturaleza jurídica de una entidad tiene consecuencias en su funcionamiento y estructura, por lo cual es impensable la reforma de Colpensiones no incluyera regulaciones a propósito de su estructura, presupuesto, vigilancia y control, entre otros. De este modo, afirma que es apenas lógico que el decreto demandando disponga el sometimiento de la entidad al Estatuto Orgánico Financiero y a la Superintendencia Financiera. También aclara que como Colpensiones es una administradora de recursos que están destinados a la seguridad social. De esta circunstancia se siguen dos consecuencias. La primera es que estos recursos de la seguridad social no pueden hacer parte de su patrimonio, como lo deja claro el artículo 4 del decreto demandado. La segunda es que estos recursos deben ser manejados y administrados en forma separada de los recursos que sí hacen parte del patrimonio, como lo prevé el artículo 5 ibídem. (…) Al limitarse a administrar recursos, si hubiese necesidad de recursos adicionales, el decreto en comento prevé que el Ministerio de Trabajo debe realizar la correspondiente transferencia de manera directa del Presupuesto general de la Nación, sin que estos recursos ingresen al patrimonio de Colpensiones. De igual manera dispone que los excedentes financieros que genere la administración de los recursos, deben destinarse a fondos para el pago de pensiones de vejez, sin perjuicio de lo establecido en los parágrafos 2 y 3 del artículo 4° del decreto en comento. (…) Del cambio de estructura de Colpensiones, es evidente que se sigue también el cambio de sus funciones y de su estructura interna, previsto en los artículos 5° y 7° del decreto demandado. Asumir que en estas materias se excede lo previsto en las facultades extraordinarias, como se hace en la demanda, conduce al sinsentido de que el Presidente de la República puede cambiar la naturaleza jurídica de Colpensiones, pero no puede alterar en lo más mínimo sus funciones y su estructura interna. Y se afirma que se trata de un sinsentido, porque el cambio de naturaleza jurídica de una entidad implica el cambio de sus funciones y de su estructura.” Sobre los dos cargos restantes, afirma el Procurador General que sugieren interpretaciones subjetivas erradas sobre la norma acusada y sobre las normas presuntamente vulneradas. Sostiene que “afirmar que el sistema financiero, en sí mismo, está en oposición al principio de solidaridad, como se hace en la demanda, no pasa de ser un prejuicio subjetivo”, sin fundamento alguno. De igual manera afirma que censurar el objeto de Colpensiones en relación con el acto Legislativo 01 de 2005, no es acertado, porque el mencionado acto legislativo establece que la ley determinará la condiciones de los beneficios económicos periódicos, lo que justamente ha hecho la ley habilitante y así el decreto acusado, al disponer que sea Colpensiones quien administre dichos ahorros. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1.- La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta. Planteamiento de la discusión 2.- Se demanda el Decreto 4121 de 2011 “Por el cual se cambia la naturaleza jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones” por vulnerar los artículos constitucionales 152, reserva de Ley Estatutaria; 150-10, en lo referido al ejercicio de las facultades extraordinarias; 48 en la parte del principio de solidaridad en materia de seguridad social (-inciso primero); y el Acto Legislativo 1 de 2005 en la parte correspondiente al inciso décimo segundo del artículo 48 de la Constitución, relativo a las condiciones de reconocimiento de los beneficios económicos periódicos (BEP) en el sistema de seguridad social en pensiones. El primer cargo se sustenta en que el Decreto demandado alude a la regulación de “aspectos esenciales de un derecho fundamental como lo es el derecho pensional”. Y, la seguridad social es, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, un derecho fundamental. Por lo cual el contenido de dicho decreto debió ser tramitado por el Congreso mediante una Ley Estatutaria. Pues, la reserva de Ley Estatutaria contenida en el literal a) del artículo 152 Superior, implica que las regulaciones concernientes a los derechos fundamentales deben ser tramitadas por el Congreso y mediante el trámite de Ley Estatutaria. Agregan, que según el inciso tercero del numeral 10 del artículo 150 constitucional, la regulación de estos temas tampoco puede ser objeto de delegación, como se hizo con el decreto demandado. El segundo cargo, se justifica en la consideración de que la expedición del Decreto acusado implicó la extralimitación del Ejecutivo en el uso de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso mediante la Ley habilitante, en tanto la mencionada ley habilitante (Ley 1444 de 2011) dispuso en literal e) de su artículo 18 que otorgaba al Presidente de la República precisas facultades extraordinarias, para “crear, escindir y cambiar la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos y otras entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional”; y, el contenido del Decreto aparte de cambiar la naturaleza jurídica de Colpensiones reguló lo siguiente: - Determinar que las operaciones de Colpensiones se regirán por el Estatuto Orgánico del sistema financiero. (artículo 3° D. 4121/11) - Asignarle a la Superintendencia Financiera de Colombia la función de supervisar. (artículo 3° D. 4121/11) - Determinar el patrimonio de Colpensiones. (artículo 4° D. 4121/11) - Definir los recursos que no harán parte del patrimonio de Colpensiones y la obligación de tener contabilidades separadas. (artículo 4° parágrafo 1, D. 4121/11) - Excluir del patrimonio de Colpensiones “los fondos, cuentas y aportes del sistema de ahorro de beneficios económicos periódicos”. (artículo 4° parágrafo 1, D. 4121/11) - Facultar al Ministerio del Trabajo para que transfiera “directamente a los fondos administrados por Colpensiones los recursos del Presupuesto General de la Nación destinados al pago de las pensiones y prestaciones a su cargo y de los beneficios Económicos Periódicos”. (artículo 4° parágrafo 2, D. 4121/11) - Destinar los excedentes financieros anuales que genere Colpensiones a los fondos para el pago de pensiones. (artículo 4° parágrafo 3, D. 4121/11) - Determinar las funciones de Colpensiones. (artículo 5°, D. 4121/11) - Determinar la estructura Interna de Colpensiones. (artículo 7, D. 4121/11) A lo anterior agregan que también se desconoció que “la facultad de reformar el sistema pensional la tiene el legislador tal como lo señaló el acto legislativo 1 de 2005, competencia de la que no se desprendió el Congreso de la República en la Ley 1444 de 2011 [la ley habilitante]. El tercer cargo y cuarto cargo se refieren respectivamente, a que la extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias se extiende a la vulneración del principio de solidaridad que enmarca el sistema de seguridad social (art. 48 inc. primero), y a que se le da a los denominados beneficios económicos periódicos (BEP) un alcance distinto al que tiene constitucionalmente en el inciso décimo segundo del artículo 48 de la Constitución. Sobre la presunta vulneración del principio de solidaridad sostienen que la norma convierte a Colpensiones en una entidad financiera de carácter especial, y esto resulta contrario al principio de solidaridad y eficiencia del sistema de seguridad social pensional. Pues el sistema financiero en sí mismo es contrario al principio de solidaridad y a la eficiencia que requiere un servicio público como el que sostiene el sistema pensional. Y sobre el alcance de los BEP afirman que el Decreto acusado lo asume como parte de un sistema de ahorro, cuando el acto legislativo número 1 de 2005 no le da esa connotación. Además de que no “podría ser de esta manera, pues en el fondo lo que está planteado esta disposición es que dichos beneficios solamente lo pueden tener personas afiliadas al régimen de prima media con prestación definida por la misma naturaleza del régimen” 3.- Por su lado las entidades públicas intervinientes[5], unificaron los criterios para la defensa de la constitucionalidad de la norma demandada, y solicitaron a la Corte que la declare exequible. En relación con la vulneración de la reserva de ley estatutaria, citaron precedentes constitucionales en los que se ha explicado que no todo tipo de regulación relacionada con derechos fundamentales requiere de una ley estatutaria. Así como también pronunciamiento de esta Corte en los que se afirmó que una norma de seguridad social no debe ser, necesariamente, objeto de una ley estatutaria en tanto “los criterios generales para establecer los contenidos de una ley estatutaria, han sido desarrollados por la jurisprudencia constitucional[6]” y excluyen “disposiciones atinentes a aspectos de la seguridad social que, de manera clara y manifiesta, no tienen que ver con la regulación del núcleo esencial, ni con la definición y los alcances de un derecho fundamental.”[7] Por lo que concluyen que el Decreto 4121 de 2011 no regula temas propios de una ley estatutaria, es decir, no regula la garantía y defensa del derecho fundamental a la seguridad social y mucho menos reforma el Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Sobre el cargo referido a la extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias, destacan en primer término la necesidad de atender al contexto del otorgamiento de las facultades en mención, según el cual “el ejecutivo tenía plena competencia para la modificación profunda de la administración pública, en cuanto que las facultades otorgadas por el legislativo abarcaban la totalidad de los aspectos que el Ejecutivo considerara pertinentes para llevar a cabo esta reestructuración, de acurdo a los parámetros dados en el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011.” Esto, en tanto el alcance de la autorización del legislativo al ejecutivo no resulta según la redacción de la norma habilitante detallada y taxativa, por la naturaleza de los temas cuya regulación se delega. Apreciación que expuso la Corte Constitucional cuando revisó la constitucionalidad del inciso primero del artículo 18 habilitante (C-240 de 2012); y sobre el cual sostuvo: “en cuanto a la precisión de las facultades extraordinarias, la Corte reiteró que no conlleva una descripción detallada y taxativa, pues ello tornaría inocua la labor del Presidente, siendo suficiente que el legislador determine los parámetros claros para que se efectúe tal labor”[8] De este modo, se debe analizar la acusación de los demandantes desde la perspectiva de aquello que se pretendió con el otorgamiento de las facultades extraordinarias y en consideración de que lo significa la modificación de la naturaleza jurídica de un ente gubernamental. Es decir, que el cambio de la naturaleza jurídica de una entidad en los términos de la ley habilitante implica la transformación de sus objetivos, sistema presupuestal y contable, de funciones y estructura, dependiendo del alcance de la transformación, pues de lo contrario, el cambio de naturaleza jurídica sólo significaría un cambio de razón social y no uno estructural. Agregan que si la entidad es ahora, en virtud de la modificación, una empresa industrial y comercial del Estado organizada como entidad financiera de carácter especial vinculada al Ministerio del Trabajo, resulta de bulto que dicho cambió implique su sometimiento al Estatuto Orgánico Financiero, así como al control de la Superintendencia de Financiera. Por lo anterior aseveran que contrario a lo expresado por los demandantes, las modificaciones introducidas en el Decreto acusado se derivan directamente de la nueva naturaleza jurídica de COLPENSIONES, y son además necesarias para que dicha entidad pueda “cumplir con su labor misional de manera adecuada, eficiente y oportuna. [Pues] este cambio de naturaleza jurídica incorpora a Colpensiones en un sistema con mayor regulación y control, sin que hubiera modificado las reglas y normas que ordenan el reconocimiento de prestaciones pensionales”. Sobre el tercer y cuarto asuntos planteados en la demanda, sostienen que la demanda adolece de fundamentos suficientes para configurar cargo alguno. Pues en caso del tercer cargo y la vulneración del principio de solidaridad “se limita a señalar la oposición entre el sistema financiero y el principio de solidaridad sin exponer razones que permitan inferir o evidenciar confrontaciones constitucional, y en este sentido, este cargo se fundamenta en razones subjetivas sin sustento jurídico”. Y sobre la cuarta acusación, explican que el planteamiento de la demanda es errado, los actores asumen que el Decreto 2141 de 2011 ha modificado el alcance del BEP en materia de seguridad social, al establecer su configuración como un sistema de ahorro, sin que el acto legislativo 01 de 2005, establezca tal cosa. Cuando lo cierto es que el acto legislativo en mención autoriza al legislador para que determine los casos en que se pueda conceder el aludido BEP, y la ley 1328 de 2009, ya estableció justamente que ello operaría través del medio o mecanismo de ahorro determinados por el Gobierno Nacional. Es decir que este cargo parte de un supuesto errado que no consideró la regulación existente sobre el BEP. 4.- Por su lado, algunos de los otros intervinientes no acogieron los argumentos de la demanda de inconstitucionalidad y otros sí. Los primeros sostuvieron brevemente que el contenido del Decreto no se refería al alcance de los derechos fundamentales de seguridad social por lo cual no era pertinente una ley estatutaria. Afirmaron también que el cambio de naturaleza jurídica de una entidad no representa una simple modificación en su denominación, sino modificaciones adicionales sin las cuales la denominación de su carácter jurídico no tendría sentido alguno. Por último analizaron que los demandantes incluyen argumentaciones genéricas en respaldo de los cargos tercero y cuarto, pero no precisan cómo se puede presentar oposición entre el decreto denunciado y las disposiciones constitucionales que presuntamente vulneran. Quienes acogen los argumentos de la demanda afirmaron de manera escueta que se puede observar claramente que el Gobierno Nacional con el decreto 4121 de 2011, extralimitó las atribuciones concebidas en la Ley 1444 de 2011 literal e) del artículo 18 por cuanto, la autorización se daba para el cambio de la naturaleza jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES más no para legislar sobre los aspectos reseñados en la demanda, ya que sobre estos tiene competencia únicamente el legislativo y el ejecutivo no puede atribuirse competencias que la ley no le ha otorgado. Otros plantearon que en efecto la norma acusada vulneró la reserva de ley estatutaria en tanto, “la pensión es uno de los clásicos derechos de segunda generación, que contemporáneamente, no sólo gracias a la conexidad sino a su fundamentalidad como derechos existenciales, tendrían que regularse mediante una ley estatutaria y no mediante un decreto ley como lo ha hecho el ejecutivo. Ahora bien, el derecho a la pensión como un elemento fundamental de la Seguridad Social previo cumplimiento de los requisitos exigidos por ley es un derecho adquirido e irrenunciable, toda maniobra que busque pasar ese derecho adquirido a un sistema de negocios o privado está vulnerando su identidad.” 5.- El Procurador explicó que según la jurisprudencia de la Corte, para que una norma cuyo contenido se relaciona de alguna manera con un derecho fundamental se someta a la exigencia del trámite de ley estatutaria, debe procurar la regulación del núcleo esencial o la regulación íntegra, estructural y completa de este derecho. De tal manera que al revisar el contenido del decreto acusado sólo se puede concluir que los pormenores del funcionamiento de una institución como Colpensiones no pretenden afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales derivados de la seguridad social, y mucho menos determinar la estructura integral de dichos derechos. En relación con el segundo cargo sostiene el Ministerio Público que es evidente que la modificación de la naturaleza jurídica de una entidad tiene consecuencias en su funcionamiento y estructura, por lo cual es impensable que la reforma de Colpensiones no incluyera regulaciones a propósito de su estructura, presupuesto, vigilancia y control, entre otros. De este modo, afirma que es apenas lógico que el decreto demandando disponga el sometimiento de la entidad al Estatuto Orgánico Financiero y a la Superintendencia Financiera; así como que los recursos que maneja no pueden hacer parte de su patrimonio (art 4 D.4121 de 2011), y que deban ser manejados y administrados en forma separada de los recursos que sí hacen parte del patrimonio (art 5 D.4121 de 2011). Agrega en relación con los demás contenidos regulados en el Decreto objeto de análisis que debe entenderse, por ejemplo, que de la limitación de la misión de Colpensiones a administrar recursos, la eventualidad del requerimiento de recursos adicionales, sea asumida por el decreto acusado con la previsión de que el Ministerio de Trabajo realice la correspondiente transferencia de manera directa del Presupuesto General de la Nación, sin que estos recursos ingresen al patrimonio de Colpensiones. Así también resulta comprensible la disposición según la cual “los excedentes financieros que genere la administración de los recursos, deben destinarse a fondos para el pago de pensiones de vejez, sin perjuicio de lo establecido en los parágrafos 2 y 3 del artículo 4° del decreto en comento. [Añade que] del cambio de estructura de Colpensiones, es evidente que se sigue también el cambio de sus funciones y de su estructura interna, previsto en los artículos 5° y 7° del decreto demandado. Asumir que en estas materias se excede lo previsto en las facultades extraordinarias, como se hace en la demanda, conduce al sinsentido de que el Presidente de la República puede cambiar la naturaleza jurídica de Colpensiones, pero no puede alterar en lo más mínimo sus funciones y su estructura interna.” Sobre los dos cargos restantes, plantea la Vista Fiscal que sugieren interpretaciones subjetivas erradas sobre la norma acusada y sobre las normas presuntamente vulneradas. Explica que “afirmar que el sistema financiero, en sí mismo, está en oposición al principio de solidaridad, como se hace en la demanda, no pasa de ser un prejuicio subjetivo”, sin fundamento alguno. De igual manera afirma que censurar el objeto de Colpensiones en relación con el acto Legislativo 01 de 2005, no es acertado, porque el mencionado acto legislativo establece que la ley determinará la condiciones de los BEP, lo que justamente ha hecho la ley habilitante y así el decreto acusado, al disponer que sea Colpensiones quien administre dichos ahorros. 6.- De conformidad con lo anterior corresponde a la Corte Constitucional establecer previamente al análisis de los asuntos de fondo planteados en la demanda, cuáles de los cuatro cargos tienen entidad suficiente para suscitar un problema de constitucionalidad que deba ser desatado por esta Sala Plena. Esto, en la medida en que todos los intervinientes y el Ministerio Público, cuando dieron cuenta de los cargos tercero y cuarto, manifestaron la insuficiencia argumental y la falta de claridad de los mismos. Asunto previo: Ineptitud sustancial de la demanda respecto de los cargos tercero y cuarto. 7.- Como se deriva del escrito de la demanda y de los antecedentes resumidos más arriba, los demandantes plantean que el Decreto 4121 de 2011 vulnera el principio de solidaridad y el inciso décimo segundo del artículo 48 de la Constitución. La primera vulneración se da, en su opinión, porque la consagración de COLPENSIONES con características de entidad financiera resulta incoherente con el propósito de que su misión atienda la eficiencia y eficacia de un servicio público. Sobre esto, la Corte halla razón a los intervinientes que sostuvieron que la acusación carece de suficiencia y pertinencia, luego no genera sospecha alguna de inconstitucionalidad. Pues el postulado así presentado carece de sustento e implicaría que la Corte de oficio desarrollara los argumentos en que tendría sentido la afirmación de los actores. Esto es, el principio de solidaridad en sí mismo no es inconsistente con la naturaleza jurídica de una entidad, de tal manera que si ello se afirma hay que demostrarlo. Cosa que no ocurre en la propuesta de la demanda. Sobre la vulneración del inciso décimo segundo del artículo 48 de la Constitución, relativo a que se modifica el alcance del BEP, porque se consagra en el Decreto 4121 de 2011 como un ahorro, cuando la norma constitucional referida no se hace referencia a ello; encuentra la Sala que el planteamiento no resulta claro. Tal como lo demostraron algunos intervinientes esta acusación no da cuenta de la regulación existente sobre el BEP. En efecto el inciso décimo segundo del artículo 48 constitucional faculta al legislador para determinar las condiciones y el modelo bajo el cual se operaría el sistema de Beneficios Económicos Periódicos (BEP), y en la ley 1328 de 2009, en su artículo 87 dispone que la base sobre la cual se otorga este tipo de beneficio es el “aporte o ahorro periódico o esporádico que se haya realizado a través del medio o mecanismo de ahorro determinados por el Gobierno Nacional.” Esto significa que este cargo parte de un supuesto que no es cierto, como quiera que el Decreto demandado no ha cambiado la naturaleza del BEP; además de que si ello llegase a ser así, la explicación debía involucrar necesariamente el alcance de la regulación vigente sobre el tema. Cosa que no se hizo en la demanda. 8.- Con base en lo anterior y en la jurisprudencia constitucional sobre los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad, la Corte considera que la demanda es inepta en relación con los cargos tercero y cuarto, tal como se acaba de explicar. En términos generales esta Corporación ha sostenido que uno de los requisitos del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 es el registrado en el numeral tercero, a saber: el señalamiento de las razones por las cuales las normas constitucionales invocadas se estiman violadas. La Corte Constitucional se pronunciado de matera reiterada sobre esta exigencia, en el sentido de advertir que, si bien es cierto la acción pública de...