Sentencia C-958 de 2014

C-958-14 1 Sentencia C-958/14 CODIGO DE EXTINCION DE DOMINIO-Definiciones contenidas en normas demandadas que fijan el campo de aplicación La Corte llega a la conclusión de que el cargo de inconstitucionalidad formulado en esta oportunidad contra las citadas disposiciones legales, no está llamado a prosperar. A juicio de la Sala, tales definiciones no adolecen de vaguedad o ambigüedad, en la medida en que tanto las actividades tipificadas como delictivas y aquellas que el legislador considere causan grave deterioro de la moral social, tienen un contenido determinable tanto por las leyes que regulan la materia, acorde además con las precisiones hechas en la jurisprudencia sobre tales contenidos. Menos aún, exceden el ámbito de regulación descrito en el artículo 34 de la Carta Política, en cuanto a los bienes que pueden ser objeto de extinción de dominio. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Fundamento constitucional ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Criterios jurisprudenciales ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Acción de rango constitucional/ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Se diferencia de otros mecanismos que constituyen limitaciones al derecho de propiedad, como la expropiación o el decomiso de bienes incautados dentro de un proceso penal EXTINCION DE DOMINIO-Concreción de causales por legislador ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Desarrollo legal ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Características La evolución legislativa que ha tenido la extinción de dominio y la jurisprudencia constitucional sobre la materia, permiten enunciar los rasgos principales que definen la figura de la extinción de dominio: a. La extinción de dominio es una acción constitucional consagrada para permitir, no obstante la prohibición de la confiscación, declarar la pérdida de la propiedad de bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social. b. Se trata de una acción pública que se ejerce por y a favor del Estado, como un mecanismo para disuadir la adquisición de bienes de origen ilícito, luchar contra la corrupción creciente y enfrentar la delincuencia organizada. c. La extinción de dominio constituye una acción judicial mediante la cual se declara la titularidad a favor del Estado de los bienes a que se refiere la Ley 1708 de 2014, sin contraprestación no compensación de naturaleza alguna. d. Constituye una acción autónoma y directa que se origina en la adquisición de bienes derivados de una actividad ilícita o con grave deterioro de la moral social, que se ejerce independiente de cualquier declaración de responsabilidad penal. e. La extinción de dominio es esencialmente una acción patrimonial que implica la pérdida de la titularidad de bienes, en los casos previstos por el artículo 34 de la Constitución y las causales precisadas en la ley. f. Por las particularidades que la distinguen la acción de extinción de dominio se sujeta a un procedimiento especial, que rige por principios y reglas sustanciales y procesales propias. Ahora bien, el legislador puede fijar las condiciones en las cuales opera la extinción de dominio en el marco de lo regulado en el artículo 34 de la Constitución, es decir, concretar las causales concebidas por el Constituyente, ya sea atándolas a la comisión de delitos, o también desarrollar nuevas causales que no se ajusten necesariamente a un tipo penal. En relación con las causales por las cuales puede iniciarse la pérdida del derecho de dominio, la Corte Constitucional en sentencia C-740 de 2003, sostuvo que “el constituyente de 1991 bien podía deferir a la instancia legislativa la creación y regulación de la acción de extinción de dominio. No obstante, valoró de tal manera los hechos que estaban llamados a ser interferidos por ella y las implicaciones que tendría en la comunidad política y jurídica, que la sustrajo del ámbito de configuración del legislador y la reguló de forma directa y expresa”. Si bien la acción de extinción de dominio ha tenido un claro rasgo penal, a partir de conductas tipificadas en la ley, el legislador está habilitado para desarrollar los hechos que configuran cada una de las tres causales, mediante nuevas normas que desarrollen aquellas acciones para extinguir el derecho de dominio por conductas que atentan gravemente contra la moral social o causan un grave perjuicio al Tesoro Público, independientemente de su adecuación o no a un tipo penal. MORAL SOCIAL-Concepto en la jurisprudencia constitucional La Corte ha sido enfática al señalar que la moral adoptada por la Constitución de 1991 se refiere a una moral social, pública o administrativa, pero en manera alguna a un determinado tipo de valoración de los comportamientos que se derive de una concepción ideológica específica o de una tendencia religiosa determinada. Esto se se aviene con la circunstancia de que el Constituyente de 1991 estableció el respeto por la pluralidad de iglesias, religiones y confesiones y suprimió la orientación católica que había sido impuesta por la Carta de 1886. Más aún, a juicio de la Corte, la moral social a la que alude la normatividad constitucional está desprovista de cualquier connotación puramente religiosa en la medida en que la Carta Política consagra la libertad de conciencia que no se restringe a las creencias en ese campo. MORAL SOCIAL-Referente del operador jurídico CONCEPTO DE MORAL SOCIAL-Es posible determinarlo a partir de una Constitución democrática y pluralista, con un contenido específico que lo identifica con la moral pública concebida como “la que prevalece en cada pueblo en su propia circunstancia” EXTINCION DE DOMINIO-Definición/ACTIVIDAD ILICITA-Definición EXTINCION DE DOMINIO COMO CONSECUENCIA DE ACTIVIDADES ILICITAS-Alcance/ACTIVIDADES DELICTIVAS-Inclusión como elemento de la definición de la actividad ilícita CODIGO DE EXTINCION DE DOMINIO-Alcance de la expresión “deteriorar la moral social” contenida en norma acusada EXCLUSION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO DE NORMAS SANCIONATORIAS QUE ALUDEN SOLAMENTE A LA MORAL-Jurisprudencia constitucional MORAL SOCIAL O PUBLICA-Puede definir situaciones judiciales o limitar derechos y libertades de las personas LEGISLADOR-Facultad de establecer definiciones LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA DESARROLLAR LOS CONCEPTOS INDETERMINADOS DE LA CONSTITUCION-No le es permitido desbordar los límites de la misma Referencia: Expediente D-10225 Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 2 del artículo 1º y los artículos 15 y 16 de la Ley 1708 de 2014. Demandante: Luis Carlos Zamora Reyes Magistrada (e) Ponente: MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D. C., diez (10) de diciembre de dos mil catorce (2014). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y con el cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Luis Carlos Zamora Reyes solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad del numeral 2 del artículo 1o. y los artículos 15 y 16 de la Ley 1708 de 2014, “por medio de la cual se expide el Código de Extinción de Dominio”, por considerar que desconocen las causales previstas en el artículo 34 de la Constitución, el principio de legalidad y el derecho de propiedad. La demanda fue admitida parcialmente mediante auto del 23 de mayo de 2014, respecto del cargo presentado por la presunta violación del artículo 34 de la Constitución y la inadmitió por los cargos de desconocimiento del principio de legalidad y de vulneración del artículo 58 de la Carta Política. Luego de presentado oportunamente el escrito de corrección, por auto del 17 de junio de 2014, la demanda fue rechazada respecto de los cargos inadmitidos, por cuanto el entonces Magistrado sustanciador consideró que el demandante no había corregido las falencias de la acción de inconstitucionalidad instaurada. Para efecto de continuar con el trámite de la demanda admitida en relación con el cargo por violación del artículo 34 de la Constitución, se ordenó correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación, fijar en lista el presente proceso, comunicar su iniciación a los presidentes de las cámaras legislativas, el Presidente de la República y los Ministros del Interior y de Justicia y del Derecho y se invitó a intervenir a las facultades de derecho de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Libre, Nacional de Colombia, Católica de Colombia, Jorge Tadeo Lozano, Sergio Arboleda, Santo Tomás y del Rosario. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación, se transcriben las disposiciones demandadas, las cuales hacen parte de la Ley 1708 de 2014, publicada en el Diario Oficial Nº 49039 de 20 de enero de 2014, subrayando en el artículo 1º, el numeral acusado: LEY 1708 DE 2014 (enero 20) Por medio de la cual se expide el Código de Extinción de Dominio ARTÍCULO 1o. DEFINICIONES. Para la interpretación y aplicación de esta ley, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: 1. Afectado. Persona que afirma ser titular de algún derecho sobre el bien que es objeto del procedimiento de extinción de dominio, con legitimación para acudir al proceso. 2. Actividad Ilícita. Toda aquella tipificada como delictiva, independiente de cualquier declaración de responsabilidad penal, así como toda actividad que el legislador considere susceptible de aplicación de esta ley por deteriorar la moral social. 3. Bienes. Todos los que sean susceptibles de valoración económica, mueble o inmueble, tangible o intangible, o aquéllos sobre los cuales pueda recaer un derecho de contenido patrimonial. […] ARTÍCULO 15. CONCEPTO. La extinción de dominio es una consecuencia patrimonial de actividades ilícitas o que deterioran gravemente la moral social, consistente en la declaración de titularidad a favor del Estado de los bienes a que se refiere esta ley, por sentencia, sin contraprestación ni compensación de naturaleza alguna para el afectado. ARTÍCULO 16. CAUSALES. Se declarará extinguido el dominio sobre los bienes que se encuentren en las siguientes circunstancias: 1. Los que sean producto directo o indirecto de una actividad ilícita. 2. Los que correspondan al objeto material de la actividad ilícita, salvo que la ley disponga su destrucción. 3. Los que provengan de la transformación o conversión parcial o total, física o jurídica del producto, instrumentos u objeto material de actividades ilícitas. 4. Los que formen parte de un incremento patrimonial no justificado, cuando existan elementos de conocimiento que permitan considerar razonablemente que provienen de actividades ilícitas. 5. Los que hayan sido utilizados como medio o instrumento para la ejecución de actividades ilícitas. 6. Los que de acuerdo con las circunstancias en que fueron hallados, o sus características particulares, permitan establecer que están destinados a la ejecución de actividades ilícitas. 7. Los que constituyan ingresos, rentas, frutos, ganancias y otros beneficios derivados de los anteriores bienes. 8. Los de procedencia lícita, utilizados para ocultar bienes de ilícita 1a procedencia. 9. Los de procedencia lícita, mezclados material o jurídicamente con bienes de ilícita procedencia. 10. Los de origen lícito cuyo valor sea equivalente a cualquiera de los bienes descritos en los numerales anteriores, cuando la acción resulte improcedente por el reconocimiento de los derechos de un tercero de buena fe exenta de culpa. 11. Los de origen lícito cuyo valor corresponda o sea equivalente al de bienes producto directo o indirecto de una actividad ilícita, cuando no sea posible la localización, identificación o afectación material de estos. PARÁGRAFO. También procederá la extinción de dominio respecto de los bienes objeto de sucesión por causa de muerte, cuando en ellos concurra cualquiera de las causales previstas en esta ley”. III. DEMANDA El actor solicita declarar inexequibles el numeral 2 del artículo 1º y los artículos 15 y 16 de la Ley 1708 de 2014, “por medio de la cual se expide el Código de extinción de dominio”, por vulnerar los artículos 34 y 58 de la Constitución Política, en la medida en que considera que desconocen el principio de legalidad que imponen estos preceptos a las causales de extinción de dominio, por tratarse de una excepción a la garantía constitucional del derecho de propiedad. Para sustentar el concepto de violación, el demandante aduce que el artículo 34 de la Carta fija unos límites a la declaración judicial de extinción de dominio, al circunscribirla a los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social. Observa, que en las leyes anteriores que regularon la materia (333 de 1996 y 793 de 2002), se establecieron claramente las causales para declarar la extinción de dominio (art. 2º de cada ley), de forma concordante con el mandato del artículo 34 superior. A su vez, señala que la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de estas leyes (Sentencias C-374/97 y C-749/03), determinó que las causales de extinción de dominio deben estar acordes con los límites trazados en el artículo 34 de la Constitución, para lo cual transcribe apartes de esas sentencias, según las cuales, “esas fuentes genéricas de constitucionales de extinción de dominio requieren desarrollo legislativo, pues es necesario conocer qué conductas, en concreto, dan lugar a su ejercicio”. En concepto del demandante, el legislador desconoció la “línea” legislativa y jurisprudencial anterior, al no determinar de manera específica en las normas atacadas de la Ley 1708 de 2014, las causales en las cuales procede la extinción de dominio, sino que se limitó a establecer que procedía “sobre toda actividad ilícita o que viola gravemente la moral social”, sin definir en qué consiste esa ilicitud o infracción grave, vaguedad que supera los límites del artículo 34 constitucional. Para el actor, habida cuenta que la acción de extinción de dominio es una excepción a la protección que debe el Estado a la propiedad privada, “las disposiciones que la regulan no pueden ser tan vagas que le den al operador judicial una potestad discrecional ilimitada sobre cuándo es procedente dicha acción”. En su criterio, la ausencia de determinación taxativa de tales causales, resulta claramente violatoria del derecho de propiedad protegido por los artículos 34 y 58 de la Constitución. Finalmente, el ciudadano considera que si prospera esta demanda, la inconstitucionalidad de las normas impugnadas tendría “profundas implicaciones en la validez de toda la Ley 1708 de 2004” y en consecuencia, debería declararse la inexequibilidad del Código de Extinción de dominio en su integridad. IV. INTERVENCIONES 1. Presidencia de la República El apoderado de la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de las normas acusadas de la Ley 1708 de 2014 por carecer las alegaciones del actor de fundamentos fácticos y jurídicos atendibles. Para sustentar su petición, argumentó que el legislador es autónomo para definir las causales de procedencia de la extinción de dominio y que, tal como se desprende de la jurisprudencia, no es obligatorio que éstas sean de naturaleza penal. Sostiene que el artículo 16 de la Ley 1708 de 2014 contiene de forma precisa y determinada los hechos que permiten la procedencia de la referida acción, por lo que la supuesta vaguedad de la normativa, que el demandante esboza como fundamento de su cargo, no proviene más que de una lectura parcial o limitada del numeral 2 del artículo 1º de la citada ley, que define el concepto de “actividad ilícita”, por lo cual, considera que el cargo de inconstitucionalidad está mal dirigido y la Corte debe abstenerse de pronunciarse sobre él. 2. Ministerio de Justicia y del Derecho La Directora (e) de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho solicitó a la Corte Constitucional se declare la exequibilidad del numeral 2 del artículo 1º y de los artículos 15 y 16 de la Ley 1708 de 2014, por cuanto no vulneran ni desconocen el artículo 34 de la Constitución Política. Consideró que los argumentos expuestos en la demanda no son suficientes ni acertados para que esta Corporación declare la inexequibilidad de los artículos demandados, pues el numeral 2 del artículo 1º de la referida ley define en qué consiste una actividad ilícita, el artículo 15 contiene el concepto de extinción de dominio y el artículo 16 contiene las causales por las cuales se declara extinguido el dominio. Observa que el demandante echa de menos figuras, conceptos o definiciones enunciadas previamente por el legislador, como enriquecimiento ilícito, en perjuicio de tesoro público y grave deterioro de la moral social, que en su criterio son las fuentes de la extinción de dominio. Para el interviniente, es necesario tener en cuenta dos conceptos básicos: ilícito es todo aquello que no está permitido legal o moralmente; y causa ilícita es aquella que se opone a la ley o a la moral, definición que también se encuentra en el inciso segundo del artículo 1324 del Código Civil, al señalar que es causa ilícita la prohibida por la ley o la contraria a las buenas costumbres o al orden público. En su concepto, no existe vaguedad en las causales de extinción de dominio señaladas en el artículo 16 de la Ley 1708 de 2014, en vista de que las circunstancias son elementos de hecho que caracterizan un caso o causa en particular, de modo que al presentarse los supuestos enunciados en los numerales del 1 al 11 y en el parágrafo de la citada norma, se configura la extinción de dominio conforme lo establece el artículo 117 ibídem. Sostuvo, que las causales de extinción de dominio deben ser entendidas como circunstancias ilícitas que recaen sobre los bienes (no sobre los titulares), lo cual lleva consigo una consecuencia jurídica, por lo que el hecho de que la ley contemple la posibilidad de extinguir el dominio sobre bienes producto de toda actividad ilícita, no atenta contra la autonomía e independencia de la acción de extinción, por cuanto no solamente hay bienes que son producto de una actividad ilícita sino que existen bienes destinados a actividades ilícitas. Finalmente, señaló que conforme al texto de la norma acusada, no solo es ilícita la que está tipificada como actividad delictiva, sino también toda actividad que el legislador considere susceptible de aplicación de esta ley, siempre que afecte al Estado en su seguridad y a la sociedad. 3. Fiscalía General de la Nación El Director Nacional de Estrategias en Asuntos Constitucionales de la Fiscalía General de la Nación, solicitó que la Corte Constitucional se inhiba de proferir un fallo de fondo sobre la demanda admitida, toda vez que no cumple con los requisitos mínimos exigidos por la jurisprudencia de esta Corporación. Sin embargo, en caso de proferirse un fallo de fondo, considera que se deben declarar exequibles las disposiciones del Código de Extinción de Dominio (Ley 1708 de 2014), cuestionadas en esta oportunidad. Para sustentar su petición, argumentó que el constituyente optó porque sea el legislador quien determine el contenido de ciertas materias, aunque no significa que tenga una libertad de configuración normativa ilimitada para desarrollar los conceptos indeterminados de la Constitución, pues en todo caso, no le es permitido desbordar los límites de la misma. Observó, que el numeral 2 del artículo 1º de la Ley 1708 de 2014 dispone que para efectos de la extinción de dominio, actividad ilícita es toda aquella “que el legislador considere susceptible de aplicación de esta ley por deteriorar la moral social”, cuya declaratoria de inconstitucionalidad pretende el demandante por estimar que sobrepasa los límites del artículo 34 al dejar la definición de “moral social” al operador jurídico. Al respecto, consideró que el actor olvida que dicho concepto es precisamente uno de los que el constituyente ha dejado indeterminado, con el propósito de que sea el legislador quien lo desarrolle y cuyas normas quedan sometidas a control de constitucionalidad. Indicó, que una norma que prevé que en el futuro el legislador puede ejercer su potestad de configuración normativa no puede ser inconstitucional por sí misma, todo lo contrario, se adecúa a las previsiones de los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución. En todo caso, la Fiscalía advirtió que el juez que conozca de los procesos de extinción de dominio deberá respetar el precedente jurisprudencial, el marco axiológico, deóntico y consecuencialista fijado en la Constitución y los derechos constitucionales. Además, deberá fundamentar adecuadamente las conclusiones a que llegue, con lo cual, el juez estará limitado en su autonomía a la hora de considerar qué bienes se han obtenido con “grave deterioro de la moral social”, como consecuencia de lo cual no se puede asumir a priori que el juez cometerá arbitrariedades aplicando la norma que se censura. 4. Ministerio de Defensa Nacional El Ministerio de Defensa Nacional, a través de apoderada especial, solicitó a la Corte Constitucional se declare la exequibilidad del numeral 2 del artículo 1º y de los artículo 15 y 16 de la Ley 1708 de 2014, por cuanto no vulnera ni desconoce el artículo 34 de la Constitución Política. De manera particular, se observa que el texto de la intervención de la apoderada del Ministerio es idéntico al presentado por el Ministerio de Justicia y del Derecho, razón por la cual no se repetirán los conceptos ya reseñados anteriormente. V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación mediante concepto Nº 5811 del 12 de agosto de 2014 solicitó a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los artículos 1º, numeral 2 y 15 de la Ley 1708 de 2014, por no ser procedente asumir un estudio de fondo de los cargos planteados, dada su falta de especificidad y de certeza. Para sustentar tal solicitud, el jefe del Ministerio Público estima que el cargo referido a la falta de especificidad de las causales previstas no es cierto, pues parte de una errónea interpretación de la ley parcialmente acusada, lo que hace que se diluya también la certeza del cargo relativo a la violación del artículo 34 constitucional, al exponer una presunta indeterminación de las causales de extinción de dominio. Considera que al existir falta de certeza en un cargo por cuenta de una interpretación errónea de la ley demandada cuando se compara con cierta disposición constitucional (i.e. principio de legalidad), dicha ausencia o defecto no se repara simplemente señalando que a pesar de que la interpretación es errada, la norma legal sí puede compararse con otra disposición superior (i.e. art. 34 C.Po.), ya que, en todo caso, la aproximación hermenéutica no es correcta y, por lo tanto, los cargos recaen sobre una proposición irreal e inexistente que dedujo arbitrariamente el actor. Advierte, que la concluida falta de certeza en el presente caso, se reafirma al constatar que en la demanda no existe ningún argumento o premisa que soporte la conclusión de acuerdo con la cual se pueda deducir razonablemente que en efecto, las causales que establece el artículo 16 de la ley acusada son indeterminadas y podrían ser fuente de arbitrariedad. Además, a pesar de que los artículos 1º, numeral 2 y 15 se censuran por las mismas razones, estos artículos no establecen ningún tipo de causales sino definiciones o conceptos generales que iluminan la interpretación y aplicación de toda la ley; es decir, dado que los artículos mencionados no guardan relación alguna con el cargo esgrimido, no es posible emitir un pronunciamiento de fondo sobre ellos. En relación con el cargo efectuado en contra del artículo 16 de la Ley 1708 de 2014, solicitó a esta Corporación, declarar su exequibilidad al considerar que sí cumple con los requisitos formales. Sin embargo, consideró que el estudio del referido cargo debe hacerse únicamente desde el punto de vista cuantitativo, esto es, el examen debe tener como punto de referencia si el establecimiento legal de más de las tres causales previstas en la Constitución para la extinción de dominio, supone un exceso del legislador, pues un análisis del posible exceso del legislador en cuanto al fondo de cada una de las causales, supondría adelantar un control de oficio y construir múltiples acusaciones o cargos para cada una de las 11 causales contenidas en el artículo 16 de la Ley 1708 de 2014, lo que no resulta procedente. Al respecto, el Procurador General indica que desde el punto de vista constitucional, es posible y legítimo que el legislador prevea una serie de causales que cuantitativamente sean mayores a las tres que explícitamente se establecen en la Carta Política, por cuanto, la falta de regulación de la extinción de dominio implicaría un incumplimiento en los deberes del legislador, lo que configuraría una omisión legislativa absoluta. Concluye, que esa omisión tendría además un efecto negativo sobre los derechos fundamentales de las personas, como quiera que la inexistencia de una determinación precisa de las causales legales que originan la extinción de dominio, representaría un escenario de incertidumbre jurídica en el cual los asociados no tendrían un conocimiento previsible acerca de qué tipo de conductas precisas darían lugar a este fenómeno lo que, a su vez supondría una violación de su derecho al debido proceso. En consecuencia, el jefe del Ministerio Público concluye que el cargo de inconstitucionalidad analizado respecto del artículo 16 de la Ley 1708 de 2014 no es de recibo, por lo que solicita a la Corte declarar su constitucionalidad. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia de la Corte De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer el asunto de la referencia, pues se trata de una demanda de inconstitucionalidad instaurada contra disposiciones que hacen de una ley de la República. 2. Cuestión previa: estudio sobre la aptitud de la demanda En consideración a que el Procurador General de la Nación y el Director Nacional de Estrategias en Asuntos Constitucionales de la Fiscalía General de la Nación solicitan a la Corte se inhiba de hacer un pronunciamiento de fondo sobre la presente demanda (en el caso del Procurador frente a los cargos formulados contra el artículo 16 de la Ley 1708 de 2014), de manera previa debe evaluarse si la demanda es apta para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el artículo 34 de la Constitución. En primer término, ha de recordarse que el numeral 3º del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece que toda demanda de inexequibilidad debe contener el señalamiento de las razones por las cuales las normas constitucionales invocadas se estiman violadas. La Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada sobre esta exigencia, en el sentido de advertir que aunque la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y prevalece la informalidad[1], debe cumplirse con unos requisitos y contenidos mínimos que permitan a este Tribunal la realización satisfactoria del estudio de constitucionalidad, es decir, el cargo debe ser susceptible de generar una verdadera controversia constitucional. En este sentido, la Corte ha sistematizado las exigencias materiales que debe cumplir la demanda y ha señalado que sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, los cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[2]. Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además, la acción debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional y no legales ni puramente doctrinarios, ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no solo estar formulada en forma completa, sino que debe suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia). En el presente caso, el ciudadano Luis Carlos Zamora Reyes demanda la inconstitucionalidad del numeral 2 del artículo 1o.º y de los artículos 15 y 16 de la Ley 1708 de 2014, “por medio de la cual se expide el Código de extinción de dominio”, por considerar que contrarían los artículos 34 y 58 de la Constitución Política, al desconocer el principio de legalidad en el establecimiento de las causales para la declaración judicial de la acción de extinción de dominio y por ende, del derecho de propiedad. El demandante sostiene que el legislador en las disposiciones de la Ley 1708 atacadas, no determinó de manera específica las causales en las cuales procede la extinción de dominio, sino que se limitó a establecer de manera genérica que esta acción procedía en razón de “toda actividad ilícita o que viole gravemente la moral social”, vaguedad que excede lo previsto en el artículo 34 de la Constitución que restringe la extinción de dominio a los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social. En su concepto, el artículo 34 constitucional delimita un ámbito de regulación de la declaración judicial de extinción de dominio, al establecer de manera genérica los tres supuestos enunciados en que esta procede, los cuales deben ser desarrollados por el legislador de manera precisa, como también lo ha señalado la jurisprudencia constitucional. Para el actor, habida cuenta que la acción de extinción de dominio es una excepción a la protección que debe el Estado a la propiedad privada, las disposiciones que la regulan no pueden ser tan vagas que le den al operador judicial una potestad discrecional ilimitada sobre cuándo es procedente dicha acción. Considera que la falta de determinación de tales causales, resulta violatoria del derecho de propiedad protegido por los artículos 34 y 58 de la Constitución. Asegura que de aceptarse que “la extinción de dominio procede contra bienes producto de toda actividad ilícita, en realidad se estaría atentando contra el principio de autonomía e independencia de la acción de extinción de dominio, pues cualquier condena penal relativa a derechos con contenido patrimonial daría lugar a la iniciación de una acción de extinción de dominio (sic), con mayor razón, cuando la misma ley ordena a todo servidor público dar noticia de cualquier evento que pueda dar origen a la misma”. El demandante llama la atención acerca de que las leyes anteriores que regulaban la materia (333 de 1997 y 793 de 2002) establecían expresamente las causales en que procedía la declaración judicial de extinción de dominio. Así mismo, transcribe apartes de las sentencias C-374 de 1997 y C-740 de 2003, en los cuales se indica que “las fuentes constitucionales genéricas de la extinción de dominio requieren desarrollo legislativo, pues es necesario conocer qué conductas, en concreto, dan lugar a su ejercicio”, como también, que el catálogo de esas conductas se debe enmarcar en cada una de las tres fuentes enunciadas en el artículo 34 del ordenamiento superior. Mediante auto proferido el 23 de mayo de 2014, el entonces Magistrado sustanciador admitió la demanda presentada por el ciudadano Zamora Reyes, únicamente por el cargo de violación del artículo 34 de la Constitución y la inadmitió frente a los cargos por desconocimiento del principio de legalidad y la presunta vulneración del artículo 58 de la Carta Política. A pesar de que el actor presentó oportunamente la corrección de la demanda, por medio de auto del 17 de junio de 2014, el Magistrado ponente terminó por rechazarla frente a los dos mencionados cargos, por considerar que el ciudadano no expuso argumentos adicionales que cumplieran con las exigencias de suficiencia, certeza, claridad, pertinencia y especificidad exigidos para asumir un examen de fondo. En la citada providencia se consideró que los argumentos expuestos por el demandante respecto del cargo propuesto por desconocimiento del artículo 34 superior, generan una duda razonable sobre la constitucionalidad de la norma impugnada. En efecto, la Sala encuentra que el precepto constitucional delimita de manera genérica los supuestos que pueden dar lugar a la extinción de dominio, razón por la cual, las definiciones que hacen el numeral 2 del artículo 1o. de la Ley 1708 de 2014, de “actividad ilícita” y el artículo 15 del concepto de “extinción de dominio”, suscitan un cuestionamiento sobre la forma en que el legislador debía precisar tales conceptos y si ese desarrollo legislativo excede la delimitación contenida en el artículo 34 de la Constitución. No ocurre lo mismo en relación con el artículo 16 acusado. No obstante que la admisión de la demanda por vulneración del artículo 34 comprendía a todas las normas impugnadas, la Corte coincide con el concepto del Procurador General de la Nación, en cuanto el cargo propuesto respecto del artículo 16 de la Ley 1708 de 2014 carece de certeza, suficiencia y pertinencia, en la medida en que no se entiende cómo el actor aduce la falta de determinación de las causales de extinción de dominio, cuando, precisamente, es el artículo 16 el que establece de forma expresa las circunstancias en las cuales procede dicha declaración. Por la misma razón, se reafirma la ineptitud de la demanda con referencia al cargo por el presunto desconocimiento del principio de legalidad, cargo que no cumple con el requisito de certeza, toda vez que el demandante cuestiona la falta de determinación específica de las causales en que procede la extinción de dominio, no obstante que una de las normas demandadas, el artículo 16 de la Ley 1708 de 2014 desde su título contempla dichas causales. De igual modo, el cargo formulado por violación del derecho de propiedad carece de suficiencia, por cuanto no se explica porqué cada una de las disposiciones acusadas desconocen el artículo 58 de la Constitución. Tampoco este cargo cumple con el requisito de pertinencia, puesto que la demanda se apoya en un análisis comparativo de las disposiciones demandadas con las normas de orden legal que previamente habían regulado la figura de la extinción de dominio, omitiendo el análisis de las normas acusadas a partir del referente constitucional que invoca y transcribe (art. 34). En ese orden, el pronunciamiento de la Corte en el presente proceso, se circunscribirá al cargo por desconocimiento del artículo 34 de la Constitución y solamente en relación con el numeral 2º del artículo 1º y el artículo 15 de la ley 1708 de 2014. En cuanto al artículo 16, la carencia de certeza, pertinencia y suficiencia de los cargos de inconstitucionalidad formuladas, determina que la Corte se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda. 3. Planteamiento del caso y problema jurídico El ciudadano Luis Carlos Zamora Reyes considera que el numeral 2 del artículo 1o. y el artículo 15 de la Ley 1708 de 2014, vulneran el artículo 34 de la Constitución que prevé en su inciso segundo, la declaración de extinción de dominio mediante sentencia judicial, sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social. Considera que el legislador al no determinar de manera específica en las disposiciones atacadas de la Ley 1708 las causales en las cuales procede la extinción de dominio, desborda los límites constitucionales a esta declaración judicial, previstos en el artículo 34 de la Carta Política. Sustenta su posición en el hecho de que las normas demandadas se limitan a establecer que la extinción de dominio procede sobre “toda actividad ilícita o que viole gravemente la moral social” sin determinar a cuáles actividades se refiere, por lo cual, aduce que cualquier condena penal relativa a derechos con contenido patrimonial daría lugar a la iniciación de una acción de extinción de dominio. Todos los intervinientes, a excepción de la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación, solicitaron la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. La Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación consideran que la demanda no cumple con los requisitos mínimos para hacer un pronunciamiento de fondo y, en esa medida, adolece de ineptitud sustantiva, razón por la cual solicitan que la Corte Constitucional se inhiba para conocer sobre el cargo propuesto. Sin embargo, sostienen que en el caso en que la Sala Plena de esta Corporación, en aplicación del principio pro actione y entendiendo que la acción pública de inconstitucionalidad es un derecho ciudadano, considere que sí existe un cargo apto para provocar un pronunciamiento de fondo, se declare la exequibilidad de las disposiciones del Código de Extinción de Dominio cuestionadas en esta oportunidad. No obstante lo conceptuado por el Jefe del Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación y con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Sala considera que en aplicación del principio pro actione que atiende al carácter popular de la acción ciudadana de inconstitucionalidad, es viable deducir razonablemente una acusación, una duda mínima, un cuestionamiento sobre la constitucionalidad del numeral 2 del artículo 1o. y el artículo 15 de la Ley 1708 de 2014, que permite efectuar un examen de fondo frente al cargo por el desconocimiento del artículo 34 de la Constitución. En concreto, el problema jurídico que se plantea a la Corte en esta oportunidad, consiste en determinar si las definiciones dadas en las normas acusadas de actividad ilícita (art. 1, numeral 2o.) y extinción de dominio (art. 15) vulneran el artículo 34 de la Constitución, por desbordar los límites constitucionales impuestos a la declaración judicial de extinción de dominio, al no fijar de manera específica las causales en las cuales procede la referida extinción, habida cuenta que definen de manera genérica a la actividad ilícita como toda aquella tipificada como delictiva o que el legislador considere susceptible de aplicación de esta ley por deteriorar la moral social y a la extinción de dominio como una consecuencia patrimonial de actividades ilícitas o que deterioran gravemente la moral social. Para resolver el problema jurídico planteado, la Corte examinara las siguientes cuestiones: (i) el fundamento constitucional, desarrollo legal y principales criterios jurisprudenciales expuestos sobre la acción de extinción de dominio en Colombia; (ii) el concepto de moral social en la jurisprudencia constitucional y (iii) análisis del cargo concreto formulado y admitido contra los artículos 1º, numeral 2 y 15 de la Ley 1708 de 2014. 4. Acción de Extinción de Dominio 4.1. Fundamento constitucional La Constitución Política de 1991 en su artículo 34 establece que en Colombia están prohibidas las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación. Al mismo tiempo, autoriza que por medio de sentencia judicial, se declare la extinción de dominio sobre bienes adquiridos a través de: i) enriquecimiento ilícito, ii) en perjuicio del Tesoro Público, o iii) grave deterioro a la moral social. Cabe advertir, que anteriormente ya existían en el ordenamiento legal figuras similares, las cuales se encontraban ligadas a la comisión de ciertas conductas penales. Así, en el artículo 59 del Código Penal de 1936[3]; los artículos 308, 350 y 727 del Código de Procedimiento Penal de 1971[4], el artículo 37 de la Ley 2ª de 1984[5], el artículo 53 del Código de Procedimiento Penal de 1987[6] y los Decretos Legislativos 2790 de 1990 y 99 de 1991[7] se permitía la confiscación y el decomiso de armas, instrumentos o efectos con que se cometió el delito y los objetos provenientes de su ejecución, así como la cancelación de los registros fraudulentos de bienes y la extinción del derecho de dominio a favor del Estado, de los bienes adquiridos mediante la comisión de conductas punibles de competencia de los denominados jueces de orden público. Aunque la figura de la extinción de dominio no es nueva en el ordenamiento jurídico colombiano, la modalidad contemplada en el artículo 34 de la Constitución surgió en 1991, como una excepción a la confiscación prohibida de tiempo atrás en nuestro ordenamiento constitucional. Es un mecanismo que busca enfrentar la grave proliferación de conductas ilícitas de muy diverso origen –en particular, el narcotráfico- y formas de delincuencia organizada a lo que se suma, el alto grado de corrupción que para el momento en que se convocó la Asamblea Nacional Constituyente, se había apoderado de la sociedad colombiana. Al respecto, se lee en los debates que antecedieron la configuración del artículo 34 de la Constitución: “el enriquecimiento ilícito ha sido un factor de corrupción social en Colombia, no sólo por lo que implica el delito en sí mismo, sino porque quienes lo cometen hacen ostentación ante los demás con bienes lujosos que en verdad no les pertenecen y que no fueron obtenidos como fruto del trabajo honrado.” De esta situación de impunidad se ha derivado un ejemplo letal para la comunidad. Los ciudadanos se sienten desestimulados enfrente al esfuerzo de buscar sustento y progreso en actividades legales que no traen como compensación la fácil obtención de bienes costosos, cuando al tiempo ven expuestas ante sus ojos las riquezas conseguidas en forma fácil y rápida por quienes infringen la ley. Esta comparación desmoraliza a la población, y a las actividades marginales se ven tentados y arrastrados los individuos en forma masiva, en busca del progreso personal, cómodo y exuberante. En tales circunstancias el país ha sufrido un desmoronamiento fatal y la corrupción y la criminalidad se han extendido en forma que hoy atenta contra la propia estabilidad de la nación y de sus instituciones”[8]. La Corte, al pronunciarse en la sentencia C-389 de 1994 sobre la constitucionalidad del aparte final del parágrafo segundo del artículo 62 de la Ley 81 de 1993, que adicionó el artículo 60 del Código de Procedimiento Penal, concluyó que “El Estado no puede avalar o legitimar la adquisición de la propiedad que no tenga como frente un título válido y honesto; es decir, que la propiedad se obtiene en cierto modo mediante la observancia de los principios éticos. La protección estatal, en consecuencia, no cobija a la riqueza que proviene de la actividad delictuosa de las personas; es decir, no puede premiarse con el amparo de la autoridad estatal la adquisición de bienes por la vía del delito; el delincuente debe saber que el delito no produce utilidades…” En nuestro ordenamiento la acción de extinción de dominio se caracteriza principalmente, por ser una acción de rango constitucional al igual que otras, como la acción de tutela, la acción de cumplimiento o las acciones populares, como primer nivel de juridicidad de nuestro sistema democrático[9]. A su vez, la extinción de dominio se diferencia de otros mecanismos que constituyen limitaciones al derecho de propiedad, como la expropiación o el decomiso de bienes incautados dentro de un proceso penal[10]. La Constitución de 1991 establece tres causales que llevan a la pérdida del derecho de dominio: i) el enriquecimiento ilícito, ii) atentar contra el Tesoro Público; y iii) grave deterioro de la moral social. Sin embargo, como lo ha señalado la Corte Constitucional, dichas causales necesitan de un desarrollo legislativo, enmarcado dentro los límites de los artículos 34 y 58 superiores, en respuesta a las necesidades históricas, sociales y económicas por las que atraviese la sociedad, con el fin de definir el tipo de conductas que se enmarcan en cada una de las causales generales consagradas en la Constitución. De manera más precisa, en la sentencia C-374 de 1997, este Tribunal señaló que “Es el legislador el llamado a concretar en qué consisten las aludidas causales constitucionales de la extinción de dominio, y evidentemente puede él considerar que tengan carácter de delictivas, pero sin que por definirlo así en una determinada ley -la presente-, se agote su facultad de prever en el futuro otros comportamientos, no necesariamente calificados como delitos, que por causar daño al Tesoro Público o por afectar la moral colectiva, ocasionen el proceso judicial de carácter patrimonial del que se trata”. En relación con las causales por las cuales puede iniciarse la pérdida del derecho de dominio, la Corte Constitucional en sentencia C-740 de 2003, sostuvo que “el constituyente de 1991 bien podía deferir a la instancia legislativa la creación y regulación de la acción de extinción de dominio. No obstante, valoró de tal manera los hechos que estaban llamados a ser interferidos por ella y las implicaciones que tendría en la comunidad política y jurídica, que la sustrajo del ámbito de configuración del legislador y la reguló de forma directa y expresa”. 4.2. Reglamentación legal de la acción de extinción de dominio En desarrollo de la facultad otorgada por el artículo 34 de la Constitución, el legislador a través de la expedición de la Ley 333 de 1996[11], el Decreto Legislativo 1975 de 2002[12], la Ley 793 de 2002[13] y el actual Código de Extinción de Dominio, Ley 1708 de 2014[14], ha regulado el procedimiento para declarar extinguido el dominio[15], es decir, que esta acción ha sufrido diversas transformaciones desde su primer desarrollo legal, como se aprecia en la síntesis que se hace a continuación de cada uno de esos estatutos. 4.2.1. Ley 333 de 1996: acción de extinción de dominio ligada al derecho sancionatorio penal La Ley 333 de 1996 fue expedida bajo razones axiológicas de orden garantista vinculada al derecho sancionatorio penal, con todas sus implicaciones de orden procesal, mediante el traslado de las figuras propias del procedimiento penal a este procedimiento especial, lo que implicaba que la acción fuese dependiente o complementaria a la acción penal, es decir, los bienes comprometidos tenían un nexo de relación con las causales que a su vez se tipificaban a partir de actividades delictuales, lo que le restó eficacia y confusión en su aplicación. La acción de extinción de dominio gozaba de una incipiente autonomía ya que la competencia se circunscribía al funcionario competente del proceso penal que debatía la situación jurídica de los bienes involucrados por las causales taxativas de la Ley 333 de 1996. En ese sentido, aunque era una acción distinta e independiente de la responsabilidad penal, la declaración de extinción de dominio correspondía a los jueces competentes para conocer de las actuaciones penales. Así mismo, al existir actuaciones penales en curso, la acción no podía intentarse independientemente y si la acción penal se extinguía o terminaba sin que se hubiera proferido decisión sobre los bienes, continuaría el trámite ante el mismo funcionario que conoció del proceso penal, circunscribiendo el conocimiento de la acción de extinción de dominio al funcionario judicial competente para adelantar la actuación penal[16]. 4.2.2. Decreto Legislativo 1975 de 2002: carácter oficioso, autónomo, real o patrimonial de la extinción de dominio Por iniciativa de la Fiscalía General de la Nación y en especial la Unidad Nacional contra el Lavado de Activos y para la Extinción del Derecho de Dominio de esa entidad, invocando motivos de política criminal, fue expedido el Decreto Legislativo 1975 de septiembre 3 de 2002[17], el cual suspendió la Ley 333 de 1996 durante la vigencia del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto 1837 de 2002. Este decreto fue objeto de estudio de constitucionalidad a través de la sentencia C-1007 de 2002, en la cual la Corte reiteró el carácter jurisdiccional, oficioso, autónomo real o patrimonial de la acción de extinción de dominio. Sostuvo que su ejercicio es independiente de quien tenga el bien bajo su poder, sin que sea relevante que se trate de derechos reales principales o accesorios, sin embargo, el Congreso tramitó en muy corto tiempo la Ley 793 del 27 de diciembre de 2002. En particular, acorde con la regulación de un procedimiento especial, el decreto avanzó en: (i) independizar la extinción de dominio de la responsabilidad penal; (ii) eliminar reglas de prejudicialidad, (iii) abolir la posibilidad de interponer excepciones previas y algunos incidentes procesales; (iv) prohibir acumular los procesos de extinción de dominio con los procesos penales o de otra naturaleza; (v) reducir los términos procesales; (vi) darle prelación al trámite de la acción de extinción de dominio en los despachos judiciales y (viii) introdujo estímulos por colaboración con la justicia[18]. 4.2.3. Ley 793 de 2002: extinción de dominio como acción pública constitucional El legislador expide la Ley 793 de 2002[19] bajo preceptos especiales que circunscriben la autonomía de la acción de extinción de dominio al ámbito de la propia norma, es decir, a su naturaleza jurídica, calificándola como independiente a cualquiera otra acción de origen penal de la cual se desprenda o se haya originado, o que se haya iniciado simultáneamente. La Corte Constitucional en la sentencia C-740 de 2003[20] examinó la constitucionalidad de la referida norma, reiterando lo establecido en precedencia en cuanto a la naturaleza de la acción de extinción de dominio, añadiendo que cuenta con la facultad de aplicarse retrospectivamente y es imprescriptible. En esa oportunidad, sostuvo que el Constituyente originario, dotó a la acción de extinción de dominio de una particular naturaleza, por tratarse de una acción constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad. En desarrollo de lo anterior, señalo que “es una acción constitucional porque no ha sido concebida ni por la legislación ni por la administración, sino que, al igual que otras como la acción de tutela, la acción de cumplimiento o las acciones populares, ha sido consagrada por el poder constituyente originario como primer nivel de juridicidad de nuestro sistema democrático”. Así mismo, destacó que se trata de una acción pública porque “el ordenamiento jurídico colombiano sólo protege el dominio que es fruto del trabajo honesto y por ello el Estado, y la comunidad entera, alientan la expectativa de que se extinga el dominio adquirido mediante títulos ilegítimos, pues a través de tal extinción se tutelan intereses superiores del Estado como el patrimonio público, el Tesoro público y la moral social”. A su vez, configura una acción judicial, por cuanto a través de su ejercicio se desvirtúa la legitimidad del dominio ejercido sobre unos bienes, corresponde a un típico acto jurisdiccional del Estado, cuya declaración de extinción de dominio se garantiza por medio de la sujeción a la Constitución y a la ley y la autonomía, independencia e imparcialidad de la jurisdicción. Es una acción autónoma e independiente pues no es una pena que se impone por la comisión de una conducta punible sino que procede independientemente del juicio de culpabilidad de que sea susceptible el afectado, motivada por intereses superiores del Estado. Es decir, la extinción de dominio ilícitamente adquirido no es un instituto que se circunscribe a la órbita patrimonial del particular afectado con su ejercicio, pues, lejos de ello, se trata de una institución asistida por un legítimo interés público. Al mismo tiempo, es una acción directa porque su procedencia está supeditada únicamente a la demostración de uno de los supuestos consagrados por el constituyente: enriquecimiento ilícito, perjuicio del Tesoro público o grave deterioro de la moral social. Finalmente, debe entenderse como una acción que está estrechamente relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad, ya que a través de ella el constituyente estableció el efecto sobreviniente a la adquisición, solo aparente, de ese derecho por títulos ilegítimos. La acción de extinción de dominio encuentra sustento en varias fuentes las cuales remiten a un título ilícito, destacando entre ellas, el enriquecimiento ilícito, prescripción que resulta muy relevante, pues “el ámbito de lo ilícito es mucho más amplio que el ámbito de lo punible y en razón de ello, ya desde la Carta la acción de extinción de dominio se desliga de la comisión de conductas punibles y se consolida como una institución que desborda el marco del poder punitivo del Estado y que se relaciona estrechamente con el régimen del derecho de propiedad[21]”. La Ley 793 de 2002 sufrió varias modificaciones, de las cuales se destacan las introducidas por medio de la Ley 1395 de 2010[22], y la Ley 1453 de 2011[23]. Sin embargo, fue derogada expresamente por la Ley 1708 de 2014[24], 4.2.4. Ley 1708 de 2014: Código de Extinción de Dominio El 20 de enero de 2014 fue sancionada la Ley 1708 de 2014, “por medio de la cual se expide el Código de Extinción de Dominio”. En esta ley el legislador recogió la normativa anterior pero reformó su procedimiento. Así mismo, introdujo un nuevo régimen de principios generales para la extinción de dominio, los cuales han sido reiterados por esta Corporación en diversas oportunidades. Con el objetivo de darle a esta acción el alcance que la jurisprudencia de la Corte Constitucional le ha reconocido, la Ley 1708 de 2004 redefine claramente la noción de acción de extinción de dominio y su diferencia en relación al concepto de extinción del derecho de dominio, con el fin de crear un cuerpo normativo sistemático y un procedimiento especial. De los cambios realizados al régimen anterior, se destaca para efecto del examen que corresponde adelantar en esta ocasión a la Corte: (i) La precisión del concepto de extinción de dominio (art. 15) como una consecuencia patrimonial de actividades ilícitas o que deterioran gravemente la moral social, que consiste en la declaración de titularidad a favor del Estado de los bienes a que se refiere la ley demandada, la cual debe proferirse mediante sentencia, sin contraprestación ni compensación de naturaleza alguna para el afectado. (ii) La ley desagregó (art. 16) las causales de extinción de dominio que en la ley anterior se encontraban integradas en un mismo numeral y de esta forma facilitar su interpretación y aplicación. (iii) Con el objetivo de suministrar coherencia al ordenamiento jurídico en esta materia, se introducen principios generales del proceso, con la pretensión de construir un auténtico sistema de normas para la extinción del derecho de dominio. (iv) El procedimiento regulado en el nuevo código continúa siendo escrito y se realizará en atención a las reglas previstas en el Código de Procedimiento Penal contenido en la Ley 600 de 2000, en atención a que, según se indica en la exposición de motivos, la mayoría de las pruebas son documentales. En algunas actuaciones se prevé la aplicación de la Ley 906 de 2004, excepto en todo aquello que no sea compatible con el procedimiento previsto[25]. (v) El procedimiento de la extinción de dominio mantiene una estructura básica, que consta de dos etapas: una, inicial o preprocesal preparatoria, a cargo de la Fiscalía General de la Nación, reservada para los afectados; y otra de juzgamiento, a cargo de jueces de extinción de dominio, durante la cual los afectados podrán ejercer su derecho de contradicción en los términos que se establece para tal fin. Una vez terminada la fase inicial, el fiscal puede emitir una resolución de archivo del proceso por considerar que no concurre causal alguna de extinción[26] o en caso contrario, emitir una resolución de fijación provisional de la pretensión de extinción, momento en el cual se levanta la reserva de la actuación[27]. (vi) El Código prevé la posibilidad de decretar medidas cautelares, a término de la investigación, con el fin de evitar que los bienes que se cuestionan puedan ser ocultados, negociados, gravados, distraídos, transferidos o puedan sufrir deterioro, extravío o destrucción; o con el propósito de cesar su uso o destinación ilícita[28]. Lo anterior, en atención a los principios de necesidad, proporcionalidad y razonabilidad de las medidas cautelares, con lo cual éstas deben ser excepcionales. (vii) De igual modo, el nuevo estatuto prescribe un procedimiento abreviado de extinción de dominio, cuando el afectado manifiesta por escrito su voluntad de renunciar al derecho a oponerse, previo reconocimiento expreso de que sobre el bien concurren los presupuestos de una o varias de las causales de extinción de dominio y desiste de presentar oposición. Con el fin de incentivar la extinción abreviada, el parágrafo de la referida norma creó un régimen de beneficios por colaboración. (viii) Se crea un control de legalidad posterior, judicial, reglado y rogado[29]para aquellos actos y decisiones de la Fiscalía General de la Nación que afecten derechos fundamentales, el cual podrá ser solicitado por el titular del derecho que hubiere sido afectado o limitado, por el Ministerio Público o por el Ministerio de Justicia y del Derecho. (ix) Se crea una acción de revisión para la extinción de dominio, la cual permite revisar aquellas sentencias en firme, sobre las cuales se pueda considerar que fueron producto de falso testimonio, fraude procesal, actos de corrupción de servidores público u otros delitos. La acción de revisión podrá ser promovida por cualquiera de los sujetos procesales que tengan interés jurídico y haya sido legalmente reconocidos dentro de la actuación procesal, por el Ministerio Público o por el Ministerio de Justicia y del Derecho[30]. (x) La Ley 1708 de 2014, en su artículo 203, contempla un régimen de cooperación judicial internacional en materia de extinción de dominio con el fin de potenciar las investigaciones trasnacionales y la persecución de bienes vinculados con actividades delictivas. 4.5. Características de la acción de extinción de dominio La evolución legislativa que ha tenido la extinción de dominio y la jurisprudencia constitucional sobre la materia, permiten enunciar los rasgos principales que definen la figura de la extinción de dominio: a. La extinción de dominio es una acción constitucional consagrada para permitir, no obstante la prohibición de la confiscación, declarar la pérdida de la propiedad de bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social. b. Se trata de una acción pública que se ejerce por y a favor del Estado, como un mecanismo para disuadir la adquisición de bienes de origen ilícito, luchar contra la corrupción creciente y enfrentar la delincuencia organizada. c. La extinción de dominio c...