Sentencia C-957 de 2014

C-957-14 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-957/14 REGIMEN DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Sanciones ACCION DE REPETICION CONTRA SERVIDOR PUBLICO POR IMPOSICION DE MULTA DE SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Desconocimiento del artículo 90 de la Constitución Política EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Naturaleza y alcance ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza jurídica/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Condiciones para su ejercicio ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Rigor en el juicio al examinar demanda no puede convertirse en un método tan estricto que haga nugatorio el derecho de los ciudadanos PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda en relación con el cargo relativo a violación del principio non bis in ídem ACCION DE REPETICION CONTRA SERVIDOR PUBLICO POR IMPOSICION DE MULTA DE SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Sentido y alcance SOMETIMIENTO DEL REGIMEN DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICICLIARIOS A NORMAS DE DERECHO PRIVADO-Jurisprudencia constitucional EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Régimen especial/EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Pueden ser sociedades por acciones de carácter privado, público o mixto REGIMEN LABORAL DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Jurisprudencia constitucional/EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS-Régimen jurídico aplicable a empleados/SERVIDORES PUBLICOS-Contenido y alcance PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS-Facultades especiales EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS PRIVADAS O MIXTAS-Pueden ser obligadas a realizar funciones públicas o adoptar decisiones cuya responsabilidad o control de legalidad está en cabeza de la jurisdicción contencioso administrativa RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Antecedentes/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Ambitos en que se proyecta/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Competencia para conocer de acciones reparatorias RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Fundamento constitucional RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Alcance RESPONSABILIDAD OBJETIVA DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Contenido actual RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Repetición contra el agente/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO Y RESPONSABILIDAD PERSONAL DEL AGENTE-Relación y distinción RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Alcance de la norma constitucional/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-No es un criterio restringido RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Régimen unificado RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Carácter institucional ESTADO-Organos de actuación/ESTADO-Actuación por intermedio de instituciones públicas ORGANOS DEL ESTADO-Reconocimiento de personalidad jurídica y sujeción al orden institucional/ORGANOS DEL ESTADO-Personalidad jurídica y política/ORGANOS DEL ESTADO-Centro de imputación jurídica RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Particulares en ejercicio de funciones públicas RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Particulares responsables al ejercer funciones públicas con dolo o culpa grave RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Requisitos para su configuración/REQUISITOS PARA QUE SE CONFIGURE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Jurisprudencia constitucional/REQUISITOS PARA QUE SE CONFIGURE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Jurisprudencia del Consejo de Estado El artículo 90-1, establece claramente dos requisitos para que opere la responsabilidad patrimonial del Estado, a saber: (a) que haya un daño antijurídico causado a un administrado; y (b) que éste sea imputable al Estado- esto es, que se presente una relación de causalidad material entre el daño antijurídico y el órgano estatal correspondiente-, con ocasión de la acción u omisión de una autoridad pública. La jurisprudencia constitucional en diversas sentencias, al hablar de las exigencias para la configuración de la responsabilidad patrimonial del Estado, en ocasiones, señala no dos, sino tres requisitos derivados del artículo constitucional en mención. En efecto, en la sentencia C-892 de 2001, se señaló que la doctrina y la jurisprudencia constitucional, exigen la presencia de tres requisitos para la configuración de la responsabilidad mencionada: una acción u omisión de una entidad pública, un daño antijurídico, y una relación de causalidad material entre el primero y el segundo. En ese mismo sentido, la sentencia C-338 de 2006 señala que: “La responsabilidad patrimonial del Estado se presenta cuando se produce i) un daño antijurídico que le sea imputable, ii) causado por la acción o la omisión de las autoridades públicas, y iii) existe una relación de causalidad entre el daño antijurídico y la acción u omisión del ente público”. Por su parte, la sentencia C-965 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil, sostiene que uno de los presupuestos o requisitos sine qua non para que surja la responsabilidad patrimonial de la administración, es la existencia de una relación de causalidad material entre el daño antijurídico y la acción u omisión de la entidad pública, por lo que una consecuencia natural de la ausencia de dicha relación causal, es la imposibilidad jurídica de imputar al Estado y a sus agentes la realización del daño y el reconocimiento de una reparación o indemnización en favor de la víctima o perjudicado. En el caso de la jurisprudencia del Consejo de Estado se destaca que de manera general, se proponen en estos casos dos requisitos, que se describen de la siguiente forma: “Según lo prescrito en el artículo 90 de la Constitución Política, la cláusula general de la responsabilidad del Estado tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado, y la imputación del mismo a la administración pública, tanto por la acción, como por la omisión de un deber normativo”. Para la Sala, independientemente de si se alegan dos o tres requisitos derivados del artículo 90 superior, - que vistos en conjunto incluyen en ambos casos las exigencias propias de esa disposición constitucional pero que se presentan de manera diferente, -la determinación de la responsabilidad patrimonial del Estado requiere para su demostración básicamente: la existencia de un daño antijurídico, causado por la acción o la omisión de las autoridades públicas, que le sea imputable al estado, y donde exista una relación de causalidad entre el daño antijurídico y la acción u omisión del ente público, que es de la que se desprende la imputabilidad estatal. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Comprende la responsabilidad extracontractual, precontractual y contractual DAÑO ANTIJURIDICO-Concepto RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Fundamento en el daño antijurídico RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Actividad que lo origina/RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Indemnización REGIMEN DE RESPONSABILIDAD DE SERVIDOR PUBLICO-Fundamentos constitucionales RESPONSABILIDAD DE SERVIDOR PUBLICO-Manifestaciones diferentes RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Repetición contra el agente RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE SERVIDORES DEL ESTADO-Fines preventivos y retributivos La responsabilidad patrimonial de los servidores del Estado establecida en el artículo 90 superior, tiene fines preventivos y retributivos. En cuanto a los primeros, se ha señalado que el inciso segundo del artículo 90 de la Carta, se enmarca dentro de artículos constitucionales propuestos por el Constituyente, con el objetivo de: (i) promover una toma de conciencia en el servidor público sobre la importancia de su misión, en el cumplimiento de los fines del Estado y en el cumplimiento de sus tareas; de (ii) fortalecer el compromiso que debe tener el servidor público con la función o labor que está llamado a desempeñar en defensa del interés general y garantía del patrimonio público (C.P. art. 2°) y de (iii) garantizar el fortalecimiento de principios superiores como la moralidad pública, y la eficiencia y eficacia administrativa (C.P. art. 209). En este punto, como lo ha sostenido precisamente esta Corporación con anterioridad, sin los “mecanismos procesales para poder vincular a los funcionarios con el objeto de determinar si su conducta dolosa o gravemente culposa es la causa de la condena impuesta por el juez a la entidad, el Estado se encontraría sin herramientas para la defensa de la integridad de su patrimonio y para preservar la moralidad pública”. En cuanto a los segundos, se entiende que la responsabilidad patrimonial de la que habla la segunda parte del artículo 90 en mención, no tiene un carácter sancionatorio, sino reparatorio o resarcitorio, en la medida que lo que se busca con esa disposición, es que se reintegre al Estado el valor de la condena que éste tuvo que pagar como consecuencia del daño antijurídico causado a la víctima, imputable al dolo o la culpa grave del agente, a fin de proteger de manera integral el patrimonio público, ya que es por medio de este patrimonio, entre otros elementos, que se obtienen los recursos para “la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho”. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Servidores públicos y particulares que cumplen funciones pública/RESPONSABILIDAD DE LOS PARTICULARES QUE TEMPORALMENTE DESEMPEÑAN FUNCIONES PUBLICAS-Sustento legal CONDENA AL ESTADO A REPARACION POR DAÑO ANTIJURIDICO-Establecimiento de conducta dolosa o gravemente culposa de agente suyo para repetición contra éste ACCION DE REPETICION-No solo está circunscrita de manera única y exclusiva a los casos en que exista sentencia condenatoria ACCION DE REPETICION-Definición La acción de repetición se define como el medio judicial que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública para obtener de sus funcionarios o exfuncionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado de una condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por los daños antijurídicos que les haya causado. ACCION DE REPETICION-Características ACCION DE REPETICION-Acción autónoma, de carácter obligatorio, que le compete ejercer exclusivamente al Estado ACCION DE REPETICION-Presupuestos para que prospere La acción de repetición, es una acción que para su prosperidad, según la jurisprudencia de ésta Corte, exige los siguientes presupuestos: (a) la existencia de condena impuesta por la jurisdicción contencioso administrativa para reparar los perjuicios antijurídicos causados a un particular. (b) que el daño antijurídico haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor, agente estatal o antiguo funcionario público; y (c) que la entidad condenada haya pagado la suma de dinero determinada por el juez en su sentencia, ya que es a partir de ese momento que se considera causado el detrimento patrimonial del Estado. Ahora bien, nótese que la primera de estas exigencias, puede encontrarse reseñada en diversas providencias de esta Corporación que han revisado el tema, y en la jurisprudencia reiterada de la jurisdicción contencioso administrativa. No obstante, ya que frente a este aspecto la sentencia C-338 de 2006 antes mencionada se pronunció, incluyendo la conciliación y las demás formas de terminación de un conflicto establecidas por el Legislador como materialización de ese requisito, los mecanismos alternativos de resolución de conflictos deben ser entendidos como supuestos válidos para la declaración de la responsabilidad patrimonial del Estado y de la primera exigencia que aquí se propone. A este respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado también, que como en la acción de repetición la Administración obra en calidad de demandante, le incumbe acreditar oportuna y debidamente los siguientes hechos: (i) que surgió para el Estado la obligación de reparar un daño antijurídico, bien sea por condena judicial debidamente ejecutoriada, por conciliación o por otra forma de terminación de un conflicto, originada en el actuar de uno de sus servidores, ex funcionarios o agente en ejercicio de funciones públicas; (ii) que el Estado pagó totalmente la obligación, con el consecuente detrimento patrimonial; (iii) que el demandado, a quien debe identificar de manera precisa, es o fue agente del Estado, para lo cual debe acreditar tal calidad o el cargo desempeñado; (v) que el funcionario que dio origen al pago actuó con dolo o con culpa grave; (vi) que el daño antijurídico fue consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del demandado. ACCION DE REPETICION-Pretensión resarcitoria o indemnizatoria ACCION DE REPETICION-No se está en presencia de responsabilidad objetiva ACCION DE REPETICION-Término de caducidad El término de caducidad de la acción de repetición es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente al de la fecha en que se hubiere realizado el pago total por parte de la respectiva entidad pública (arts. 136 numeral 9° C. C. A. y 11 de la Ley 678 de 2001). Este plazo, fue hallado constitucional por esta Corporación, en la sentencia C-831 de 2001, “bajo el entendido que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo”. Igualmente, en la sentencia C-394 de 2002 se especificó que si el pago se hace en cuotas, "el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago”, observando que la caducidad en estos casos se cuenta siguiendo el mismo condicionamiento establecido en la Sentencia C-832 de 2001. ACCION DE REPETICION-Contenido y alcance LLAMAMIENTO EN GARANTIA-Contenido y alcance ACCION DE REPETICION-Competencia de la jurisdicción contenciosa PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Contribuye directamente a los fines sociales del Estado REGULACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS-Forma de intervención del Estado en la economía El Legislador nacional es a quien le compete definir el régimen general de los servicios públicos a través de la ley (Art. 365 C.P). A su vez, el artículo 367 superior, indica que “la ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos”. De acuerdo con el artículo 369 siguiente, “la ley determinará los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de prestación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio”. La misma norma le impone al Legislador el deber de definir “la participación de los municipios o de sus representantes, en las entidades y empresas que les presten servicios públicos domiciliarios”. SERVICIOS PUBLICOS-Pueden ser prestados por el Estado, de manera directa o indirecta, por intermedio de comunidades organizadas o por particulares/SERVICIOS PUBLICOS-Regulación, control y vigilancia por el Estado Los servicios públicos pueden ser prestados “por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares”, la prestación de esos servicios exige en general que el Estado se reserve para sí, la regulación, el control y la vigilancia de dicha actividad (art. 365 C.P.). Frente al tema de la regulación, la Ley 142 de 1994, “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, fue expedida por el Congreso de la República como respuesta al mandato impuesto por el Constituyente previamente mencionado y con el propósito de ser una ley especial, tendiente a desarrollar los fines sociales de intervención del Estado en la prestación de estos servicios y alcanzar, entre otros, los objetivos de calidad, cobertura, atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento básico; garantizar su prestación continua, eficiente e ininterrumpida del servicio público, proteger la libertad de competencia y prevenir la utilización abusiva de la posición dominante; establecer mecanismos que garanticen a los usuarios el acceso a los servicios y su participación en la gestión y fiscalización de su prestación; así como establecer un régimen tarifario proporcional. En lo concerniente al control y vigilancia en materia de servicios públicos, la Constitución fijó un reparto de competencias, entre el Congreso y el Presidente de la República, que le permite al primero, según el artículo 150 numerales 8 y 23, “expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señale la Constitución” y específicamente “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos”. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SERVICIOS PUBLICOS-Reglas Sobre el diseño de los mecanismos y funciones de inspección, control y vigilancia administrativa en el ámbito de los servicios públicos domiciliarios y los límites del Legislador a ese respecto, la sentencia C-172 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, arribó entre otras, a las siguientes reglas relevantes: “…(iii) La SSPD no es la única entidad que cumple funciones de inspección, control y vigilancia en el ámbito de los servicios públicos domiciliarios. Esa no fue la voluntad del Constituyente; por el contrario, una interpretación sistemática de la Carta Política demuestra que en ella se han previsto diferentes tipos de control en relación con los servicios públicos. A modo simplemente enunciativo se puede señalar el control político que ejercen tanto el Congreso como los concejos municipales, el control fiscal a cargo de la Contraloría General y de las contralorías territoriales, las atribuciones concurrentes de las entidades territoriales, el control judicial indirecto, la facultad del Presidente de la República para fijar –con sujeción a la ley- las políticas generales de administración y control de eficiencia, las competencias de las Comisiones de Regulación, entre otros.…(v) La Constitución dispuso directamente la existencia de una entidad especializada a través de la cual el Presidente ejercerá las funciones de inspección, control y vigilancia en el ámbito de los servicios públicos domiciliarios –la SSPD-. Sin embargo, la propia Constitución aclara que las funciones específicas de dicha entidad serán delimitadas por el Legislador.… (vii) En todo caso, la delimitación de las competencias de la SSPD y de cualquier otra autoridad debe fundarse en criterios objetivos constitucionalmente legítimos; esto es, que atiendan parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. En esa medida, el Presidente de la República debe mantener inalterada su condición de suprema autoridad administrativa; la regulación no puede llegar al extremo de vaciar de contenido las funciones asignadas por la Carta Política –aunque de manera genérica- a la SSPD; ni puede despojarse a cualquier otra autoridad de las competencias constitucionales expresamente asignadas”. POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-Disposiciones constitucionales DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Constituye una expresión del poder jurídico necesario para la regulación de la función administrativa y el cumplimiento de los fines del Estado POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-Manifestación del ius puniendi del Estado POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-Reglas La potestad sancionatoria administrativa responde, según la jurisprudencia constitucional, a las siguientes reglas: (i) La actividad sancionatoria de la Administración tiene su fundamento en la búsqueda de la “realización de los principios constitucionales” que “gobiernan la función pública, a los que alude el artículo 209 de la Carta”. Por consiguiente, se trata de una potestad que propende por el cumplimiento de los cometidos estatales y de los objetivos que ella se ha trazado en el ejercicio de sus funciones. (ii) Uno de los objetivos de la potestad sancionatoria administrativa, en consecuencia, es el de cuestionar el incumplimiento de los deberes, prohibiciones y los mandatos del ordenamiento. La potestad se activa, a partir del desconocimiento de las reglas preestablecidas, lo que le permite al Estado imponer sanciones como “respuesta a la inobservancia por parte de los administrados de las obligaciones, deberes y mandatos generales o específicos que se han ideado para el adecuado funcionamiento y marcha de la Administración” Esta potestad administrativa, por su naturaleza, descarta de antemano la imposición de sanciones privativas de la libertad. (iii) La existencia de la potestad sancionatoria administrativa, tienen por demás, una cierta finalidad preventiva. De hecho, “implica una amenaza latente para quien sin atender pacífica y voluntariamente al cumplimiento de tales prescripciones, las infringe deliberadamente.” (iv) Esta potestad, se encuentra subordinada a que se respeten las garantías del debido proceso y, en especial, el derecho de defensa y la designación expresa de la autoridad competente para imponer la sanción. Así, la sanción que se imponga debe ser la consecuencia de un proceso transparente, imparcial en el que se haya demostrado plenamente la comisión de la falta y se haya garantizado el pleno y efectivo ejercicio del derecho de defensa, de contradicción, de impugnación, por parte del implicado, y todos los demás que rigen el debido proceso. También debe tener en consideración, los principios de legalidad, tipicidad, proporcionalidad – entre la sanción falta o infracción administrativa-, independencia de la sanción penal y exclusión de responsabilidad objetiva, como principio general. Ha explicado la Corte, sin embargo, que estas exigencias no tienen la misma intensidad y rigurosidad que en el ámbito penal por lo que se pueden dar atenuaciones en ciertas circunstancias, vgr. en la presunción de inocencia o en el principio de tipicidad, etc. (vi) Finalmente, está claro que la decisión sancionatoria adoptada por la Administración está sujeta a control judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. SANCIONES-Concepto según doctrina Con respecto en concreto a las sanciones, éstas han sido entendidas por la doctrina, como “un mal infringido por la Administración a un administrado, como consecuencia de una conducta ilegal. Este mal (fin aflictivo de la sanción) consistirá siempre en la privación de un bien o de un derecho, o en la imposición de una obligación de pago.” POTESTAD SANCIONATORIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Contenido POTESTAD SANCIONATORIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Atribuciones Entre las atribuciones que consagra el artículo 79 de la mencionada ley en materia sancionatoria en favor de la SSPD, se encuentran entre otras: (i) vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados, y sancionar sus violaciones; (ii) vigilar y controlar el cumplimiento de los contratos entre las empresas de servicios públicos y los usuarios, y sancionar sus violaciones; (iii) sancionar a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios. Incluso el artículo 80-4 de esa misma ley, habilita a la SSPD también, para (iv) sancionar a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios. En cabeza específica del Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, encontramos en virtud del parágrafo 2 del artículo 79 de la Ley 142 de 1974, las siguientes atribuciones: (i) sancionar, en defensa de los usuarios y para proteger la salud y bienestar de la comunidad, a los alcaldes y administradores de aquellos municipios que presten en forma directa uno o más servicios públicos cuando incumplan las normas de calidad que las Comisiones de Regulación exijan de modo general, o cuando suspendan el pago de sus obligaciones, o cuando carezcan de contabilidad adecuada o, cuando violen en forma grave las obligaciones que ella contiene. (ii) Imponer las sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, en los términos de los artículos 81 de la Ley 142 de 1994 y 43 de la Ley 143 de 1994, sobre competencia y abuso de posición dominante. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Potestad sancionatoria LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-Amplitud LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-Límites MULTA IMPUESTA POR SSPD A EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS-Perjuicio económico no genera daño antijurídico ni responsabilidad patrimonial del Estado MULTA IMPUESTA POR LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS A EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS-No es reconocimiento indemnizatorio propio de responsabilidad patrimonial del Estado que se haya dado a través de formas de terminación del proceso exigidas para procedencia de acción de repetición Referencia: Expediente D-10279 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 81 parcial, de la Ley 142 de 1994, “Por la cual se establece el régimen de servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”. Demandante: Juan José Gómez Urueña Magistrado ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá, D. C., Diez (10) de diciembre de dos mil catorce (2014). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortíz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Martha Victoria Sáchica Méndez en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40-6 y 242-1 de la Carta Política, el ciudadano Juan José Gómez Urueña, presentó acción pública de inconstitucionalidad contra algunos apartes del artículo 81 de la Ley 142 de 1994, “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”. Mediante auto del 20 de junio de 2014, el Magistrado Sustanciador (E) para la fecha, el Dr. Andrés Mutis Vanegas, admitió la demanda de la referencia y dispuso que por la Secretaría General se procediera a la fijación en lista del proceso y se surtiera el traslado de la demanda al Procurador General de la Nación, para lo de su competencia. En dicha providencia, se ordenó igualmente, que de conformidad con el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, se comunicara la iniciación del proceso al señor Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso y que se informara de la admisión de la demanda a los Ministros de Hacienda y Crédito Público, Minas y Energía, Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Ciudad y Territorio, y Vivienda, así como al Director del Departamento Nacional de Planeación. Por último, se invitó a las Facultades de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, del Rosario, Externado de Colombia, de los Andes, Pontificia Javeriana y a las Universidades de Antioquia, UIS y del Norte, para que si lo estimaban pertinente, expusieran sus razones sobre la exequibilidad o no de los segmentos normativos acusados. Cumplidos como están los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de actuaciones y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la acción de inconstitucionalidad de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto del artículo 81 de la Ley 142 de 1994, conforme a su publicación en el Diario Oficial N° 41.433 de 11 de julio de 1994, y se subraya el aparte demandado, así: “ARTÍCULO 81. SANCIONES. La Superintendencia de servicios públicos domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta: 81.1. Amonestación. 81.2. Multas hasta por el equivalente a 2000 salarios mínimos mensuales. El monto de la multa se graduará atendiendo al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, y al factor de reincidencia. Si la infracción se cometió durante varios años, el monto máximo que arriba se indica se podrá multiplicar por el número de años. Si el infractor no proporciona información suficiente para determinar el monto, dentro de los treinta días siguientes al requerimiento que se le formule, se le aplicarán las otras sanciones que aquí se prevén. Las multas ingresarán al patrimonio de la Nación, para la atención de programas de inversión social en materia de servicios públicos, salvo en el caso al que se refiere el numeral 79.11. Las empresas a las que se multe podrán repetir contra quienes hubieran realizado los actos u omisiones que dieron lugar a la sanción. La repetición será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución. 81.3. Orden de suspender de inmediato todas o algunas de las actividades del infractor, y cierre de los inmuebles utilizados para desarrollarlas. 81.4. Orden de separar a los administradores o empleados de una empresa de servicios públicos de los cargos que ocupan; y prohibición a los infractores de trabajar en empresas similares, hasta por diez años. 81.5. Solicitud a las autoridades para que decreten la caducidad de los contratos que haya celebrado el infractor, cuando el régimen de tales contratos lo permita, o la cancelación de licencias así como la aplicación de las sanciones y multas previstas pertinentes. 81.6. Prohibición al infractor de prestar directa o indirectamente servicios públicos, hasta por diez años. 81.7. Toma de posesión en una empresa de servicios públicos, o la suspensión temporal o definitiva de sus autorizaciones y licencias, cuando las sanciones previstas atrás no sean efectivas o perjudiquen indebidamente a terceros. Las sanciones que se impongan a personas naturales se harán previo el análisis de la culpa del eventual responsable y no podrán fundarse en criterios de responsabilidad objetiva”. III. LA DEMANDA 1. El señor Juan José Gómez Urueña demanda el aparte subrayado del artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994, por considerarlo contrario al artículo 90 de la Constitución, al autorizar la aplicación de la acción de repetición, ante multas impuestas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, pese a que las mismas, a su juicio, no configuran la existencia real de un daño antijurídico ni una condena en contra el Estado, en los términos del artículo 90 superior. Para el actor, la Corte Constitucional ha señalado que la acción de repetición se define como el medio judicial que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública para obtener de sus funcionarios o exfuncionarios, el reintegro del monto de la indemnización que el Estado ha debido reconocer a los particulares, “como resultado de una condena de la jurisdicción contencioso administrativa por los daños antijurídicos que les haya[n][sido] causado[s]”[1]. Por ende, siguiendo lo enunciado por esta Corporación[2], el actor considera que para que la acción de repetición proceda, se deben reunir los siguientes tres requisitos: (i) que una entidad pública haya sido condenada por la jurisdicción contencioso administrativa a reparar los daños antijurídicos causados a un particular; (ii) que se haya establecido que el daño antijurídico fue consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario o antiguo funcionario público y (iii) que la entidad condenada haya pagado la suma de dinero determinada por el juez en su sentencia. 2. De acuerdo con el artículo 90 de la Carta y con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en consecuencia, la acción de repetición tan sólo procede cuando exista como presupuesto, una decisión judicial de condena dictada por la jurisdicción contencioso administrativa por daño antijurídico a un particular, o por la conciliación en la que se dé el reconocimiento de una indemnización a favor de un asociado, como consecuencia de un daño imputable al Estado. De este modo, la multa impuesta por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (en adelante SSPD), no tiene como fundamento la existencia de un daño antijurídico, ni su naturaleza obedece a la de una indemnización. Las multas de la Superintendencia se derivan principalmente del incumplimiento de obligaciones de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios – en muchas ocasiones, sin que se afecten derechos de los usuarios-, lo que denota su carácter meramente sancionatorio y no indemnizatorio o compensatorio, como lo exige el artículo 90 superior. De acuerdo con el actor, el valor de la multa se consigna por parte de la empresa prestadora en favor de la SSPD, sin que dicha suma sea realmente trasladada a ningún usuario. De manera tal que no se puede considerar que esa multa compensa daño alguno a un particular, como parece ser el espíritu del artículo 90 de la Constitución Política. La infracción de normas en materia de servicios públicos y la facultad sancionatoria de la Superintendencia, no tienen entonces, como presupuesto, el daño ocasionado a un particular según el demandante. En consecuencia, a su juicio, si no existe daño antijurídico causado a un tercero, no es posible imputarle responsabilidad alguna al Estado, o en el caso de la norma, a la empresa prestadora de servicios públicos sancionada. El requisito previsto en el artículo 90 de la C.P., que establece que el Estado es responsable por los daños antijurídicos que le sean imputables, es un presupuesto que no se cumple en los aspectos destacados del artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994. Aún si la empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios es hallada responsable por infracción a las disposiciones de la Ley 142 de 1994, no se trata en sí de un evento de responsabilidad patrimonial del Estado por causa imputable al mismo. 3. Adicionalmente, sostiene que aunque no se encuentra explícito en el artículo 90 superior la finalidad constitucional de la repetición, ésta ha sido descrita por la Corte Constitucional como la de salvaguardar el patrimonio del Estado cuando los agentes del mismo por acción y omisión y con culpa grave o dolo, causan un daño antijurídico que se indemniza a través de una decisión judicial o una conciliación extrajudicial, para por esa vía mantener indemne el patrimonio público. En ese orden de ideas, la responsabilidad administrativa que puede declarar la SSPD en nada se asemeja a la responsabilidad patrimonial del Estado consagrada en el artículo 90 de la Carta. La SSPD no ventila ni decide, la responsabilidad patrimonial del Estado. Sólo controla el cumplimiento o incumplimiento por parte de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, de las obligaciones impuestas por la Ley 142 de 1994 y el restante marco normativo en materia de servicios públicos domiciliarios. De allí que cuando el artículo 90 superior establece que la repetición opera contra el funcionario o ex funcionario en el evento en que “el Estado haya sido condenado”, ello supone la declaración de responsabilidad hecha a través de una decisión judicial contencioso administrativa o conciliación, situación que no sucede cuando la SSPD impone sanciones administrativas. Por estas razones, el ciudadano demandante considera que el Legislador confundió en el artículo 81 acusado, la responsabilidad administrativa con la responsabilidad patrimonial del Estado, y desconoció el requisito de existencia del daño antijurídico, que no se hace presente en las decisiones sancionatorias de la Superintendencia de Servicios Públicos. Lo anterior, a su juicio, en lugar de salvaguardar el patrimonio público como supuestamente se pretende, genera posiciones jurídicas encontradas, que en muchos casos producen más efectos adversos que positivos. 4. Sostiene finalmente que su interés no es propugnar por la irresponsabilidad de los funcionarios públicos frente a las sanciones impuestas por la Superintendencia de Servicios Públicos. De hecho, a su juicio, en virtud de la actual posición del Consejo de Estado[3], es posible que el pago que hace una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios a la Superintendencia descrita, a título de multa, como consecuencia de las acciones u omisiones dolosas o gravemente culposas por parte de funcionarios públicos, genere detrimento patrimonial, lo cual podría ventilarse, debatirse y decidirse a través de un proceso de responsabilidad fiscal que adelante la Contraloría. Lo que en su opinión no debería permitirse, es que a través de la acción de repetición, las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios reclamen frente a sus funcionarios públicos, el pago de las multas impuestas por la Superintendencia señalada, porque dicha vía procesal es contraria a los postulados, requisitos y espíritu del artículo 90 de la Constitución Política. Además, el artículo 81.2 parcial de la Ley 142 de 1994, hace posible que en contra de un funcionario que por su actuación u omisión dolosa o gravemente culposa dio origen a la multa impuesta a la empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios por la Superintendencia, se le puedan adelantar dos acciones de manera simultánea, esto es la acción de repetición y la acción de responsabilidad fiscal, lo cual vulnera el principio de non bis in ídem. Para precisar la distinción entre estas dos acciones y su naturaleza, cita el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 6 de abril de 2006, en el que se destaca que ambos procesos, en principio, no pueden promoverse indistintamente, porque uno se concentra en el daño antijurídico ocasionado a un tercero imputable a dolo o culpa grave de un agente del Estado, mientras que el de responsabilidad fiscal tiene que ver con daño directo al patrimonio del Estado por el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ella[4]. 5. Por las anteriores razones, solicita que la Corte Constitucional declare la inconstitucionalidad parcial del artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994, en lo relacionado con la posibilidad que tienen las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios para ejercer la acción de repetición en contra de servidores públicos, como consecuencia de la imposición de multas por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. IV. INTERVENCIONES. 1. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República intervino en el presente proceso, a fin de solicitar que la Corte Constitucional declare EXEQUIBLE el aparte demandado del artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994. A juicio de esta entidad, los argumentos del demandante parten de la premisa equivocada, de que toda acción de repetición es consecuencia de una condena judicial. En su opinión y conforme con lo señalado por la jurisprudencia constitucional en repetidas ocasiones, la responsabilidad patrimonial del Estado no sólo se determina por sentencia judicial, sino por cualquier otro mecanismo jurídico válido mediante el cual se desprenda que el Estado es responsable del pago de una suma específica “a título de indemnización o sanción por la producción de un daño antijurídico”. De la lectura del artículo 90 superior se desprende que el Estado es responsable del daño antijurídico que le sea “imputable”, sin que ello implique que la imputación deba hacerse necesariamente por sentencia judicial. Lo anterior puede entenderse mejor al revisar el artículo 2º de la Ley 678 de 2001[5], que regula precisamente la acción de repetición. La redacción de este artículo permite comprender que la responsabilidad por la cual se habilita la acción de repetición puede ser imputada por “cualquier medio de terminación de conflicto”, uno de los cuales es, como resulta obvio, la multa, en un proceso sancionatorio de la administración. La expresión anterior y entre comillas, a la que también se refiere el artículo 2º enunciado, fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-338 de 2006, en la que la Corte consideró que dicha expresión aludía a formas diversas de imputación de responsabilidad al Estado por daño antijurídico. En esa providencia además dijo la Corte que la fuente de responsabilidad estatal que habilita la acción de repetición no sólo es la sentencia judicial, sino cualquier acto legítimo de autoridad que así lo disponga. De hecho, a juicio de la entidad interviniente, los cargos presentados en esta oportunidad por el actor, se parecen a los consignados en la sentencia C-233 de 2008 (sic). Así, ninguna previsión constitucional ni legal restringe la habilitación de la acción de reparación directa a la existencia de una sentencia judicial condenatoria contra el Estado. Por ende si una multa se aplica como consecuencia de una acción u omisión del Estado, que genera un daño antijurídico, por conducta dolosa o gravemente culposa del agente, es decir, si la multa se impone con el lleno de los requisitos establecidos en el artículo 90 de la Constitución, la entidad pública estará habilitada para iniciar la acción de repetición a que se refiere la Ley 678 de 2001. El equívoco del demandante consiste en considerar que como la multa no implica la afectación del derecho de un tercero, el daño antijurídico no existe y, por tanto, no se abre la compuerta para incoar la acción de repetición. El demandante olvida sin embargo, que la multa puede imponerse con ocasión de una acción u omisión lesiva de derechos de particulares, no sólo por las transgresiones del ordenamiento normativo que no generen daño a los particulares. Así como no existe una relación de dependencia entre la imputación de la multa y el daño que pueda causarse a un tercero, la acción de repetición sí puede incoarse si la actuación irregular del Estado o de una empresa de servicios públicos de naturaleza pública, en el caso de la ley que se revisa, produce un daño antijurídico y ese daño es fruto de una actuación dolosa o gravemente culposa de unos de sus agentes. Las razones anteriores justifican la declaración de exequibilidad de la norma acusada. No obstante, dicha exequibilidad debe restringirse al cargo puntualmente analizado, pues la norma acusada regula aspectos que no fueron abordados por el reproche de inconstitucionalidad y que merecerían, por sí mismos, un estudio independiente, como es el caso de la habilitación legal para incoar la acción de repetición contra personas que no son servidores públicos. 2. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, solicita la EXEQUIBILIDAD del aparte demandado de la norma acusada, porque los cargos presentados por el actor contra el artículo 81.2 parcial de la Ley 142 de 1994, son en su opinión, apreciaciones subjetivas. La ley acusada, a su juicio, no viola la igualdad (sic), ni presenta vicios de forma (sic) o de fondo en su formación y para ello presenta abundante jurisprudencia constitucional para apoyar la inexistencia de vicios de forma en la ley en mención. Por otra parte, considera el Ministerio “que los hechos en que se funda la inconstitucionalidad, no obedecen al principio de razonabilidad o lógica de lo razonable”, en la medida en que no existe ningún argumento que demuestre la inconstitucionalidad de la norma por su oposición a la Carta fundamental, sino que se trata sólo de argumentaciones subjetivas. Lo enunciado por el actor desde la perspectiva de esa institución, carece entonces de concepto de violación, por lo que no se cumplirían los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, exigidos por la jurisprudencia constitucional en la demanda. A renglón seguido, el Ministerio explica que la Superintendencia de Servicios Públicos cuenta con la facultad discrecional para aplicar sanciones pecuniarias a sus vigilados cuando han incurrido en irregularidades en la prestación de servicios públicos. Luego se centra en señalar los elementos de la dosimetría en la imposición de multas por parte de la SSPD, apoyado en jurisprudencia del Consejo de Estado, y termina su intervención, afirmando que no hay violación del principio de legalidad de la sanción que puede imponer la SSPD (sic), porque en la aplicación de la sanción, se debe seguir el debido procedimiento administrativo. 3. Ministerio de Minas y Energía. El Ministerio de Minas y Energía solicita a la Corte Constitucional que se declare INHIBIDA para decidir la demanda presentada contra el artículo 81.2 (parcial) de la Ley 142 de 1994, por ineptitud sustantiva de la demanda, o que en su defecto se declare su EXEQUIBILIDAD, teniendo en cuenta que el actor se limitó a enunciar y transcribir la norma que considera violada, sin precisar con argumentos contundentes su inconstitucionalidad. No obstante señala la entidad frente al tema general, que lo primero que debe considerarse, es que por empresas de servicios públicos domiciliarios en los términos de la Ley 142 de 1994, deben entenderse aquellas sociedades por acciones -sean éstas públicas, mixtas o privadas- que participan en la prestación de servicios públicos de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y telefonía local móvil en el sector rural o en la realización de una o varias de las actividades complementarias. Así, una empresa de servicios públicos puede ser claramente del Estado, por lo que en ella pueden existir funcionarios públicos que de conformidad con el artículo 90 de la C.P., responderán por dolo o culpa grave por el perjuicio ocasionado a la empresa. Quiso el Legislador mediante norma especial, establecer la obligatoriedad de adelantar la acción de repetición con ocasión de la imposición de una multa a una Empresa de Servicios Públicos contra aquellas personas que tengan la calidad de servidores públicos, y cuyos actos u omisiones hubieran dado lugar a la sanción. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado abordó este tema, indicando que según las Leyes 42 de 1993 y 610 de 2000, en concordancia con el Estatuto Orgánico de Presupuesto, cuando una entidad u organismo de carácter público paga a otro de su misma naturaleza una suma de dinero por concepto de multas, intereses de mora o sanciones, se produce un daño patrimonial. Dicho daño, puede dar lugar a responsabilidad fiscal del gestor comprometido, cuando en el proceso de responsabilidad se pruebe que hubo una conducta dolosa o gravemente culposa y nexo causal entre ésta y el daño. En ese mismo concepto se dijo entonces que el pago que una entidad y organismo público efectúa por estos conceptos a otra de su misma naturaleza, es presupuestal y contablemente un gasto que merma su patrimonio y no una mera operación de transferencia de recursos entre entes públicos. Así, el daño causado a la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios está representado en el valor de la multa causada por quien o quienes produjeron el incumplimiento de la normatividad en materia de servicios públicos domiciliarios. En ese sentido, a juicio del Ministerio, el actor omite en su argumentación que la Constitución Política confirió la connotación de interés social del Estado a la actividad de prestación de los servicios públicos, estableciendo que los mismos son inherentes a la finalidad social del Estado, por lo que es su deber asegurar su funcionamiento continuo, permanente y eficiente. Acorde con esto, se establecieron las facultades del artículo acusado, que no controvierten en nada el artículo 90 superior. Finalmente, como los cargos de la demanda se fundan más que todo en razonamientos subjetivos o de inconveniencia, solicita que la Corte se declare inhibida, por ineptitud sustantiva de la demanda o en su defecto, declare exequible la norma, por las razones expuestas. 4. Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, solicitó en su intervención que se declare EXEQUIBLE el aparte acusado del artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994, con fundamento en las siguientes consideraciones: - No le asiste razón al demandante al afirmar que la norma acusada quebranta la preceptiva del artículo 90 de la Carta, toda vez que si bien el artículo 376 constitucional faculta al Presidente de la República para el ejercicio de las funciones de controlar, inspeccionar y vigilar a las empresas que prestan servicios públicos a través de la Superintendencia, ello no quiere decir que al Legislador le esté vedado atribuir otras funciones a esa entidad, según el mandato del inciso 3 del artículo 116 de la Carta. - En cuanto a la acción de repetición, la Corte Constitucional reconoció que la competencia con respecto a dicha acción no necesariamente quedó agotada con la expedición de la Ley 678 de 2001, según la sentencia C-394 de 2002. De hecho, el Legislador puede regular aspectos de la acción de repetición en otras normas, como lo hizo con la acusada. Por los argumentos expuestos, solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad del aparte demandado del artículo 81 de la Ley 142 de 1994, por no desconocer la Carta, resaltando que a los prestadores del servicio de telecomunicaciones, en cualquier caso, no les es aplicable el régimen de servicios públicos, en atención a lo prescrito en el artículo 73 de la Ley 1341 de 2009. 5. Departamento Nacional de Planeación. El Departamento Nacional de Planeación solicita que esta Corporación se declare INHIBIDA para pronunciarse respecto de la norma atacada, - por existir a su juicio, ineptitud sustantiva de la demanda-; o que en su defecto se declare EXEQUIBLE el aparte acusado del artículo 8.2 de la Ley 142 de 1994, por ser constitucional. Luego de presentar un estudio acucioso sobre la historia de los servicios públicos domiciliarios, de explicar la concepción actual de servicio público domiciliario y de revisar constitucionalmente las diferentes normas que dan cuenta de este tipo de servicios, el Departamento Nacional de Planeación analiza el tema de la regulación de la prestación de los servicios públicos por parte del Estado. Al respecto, sostiene que la Carta Política ha establecido el imperativo de que en materia de servicios públicos exista un régimen normativo especial, el cual encuentra como una de sus características la facultad sancionatoria que se cuestiona. A juicio del interviniente, el demandante pretende equiparar dos situaciones que se encuentran inmersas en la norma demandada. Por una parte, el derecho de repetir que le asiste a cualquier persona natural o jurídica en contra de quien causó o dio origen a un pago o sanción y el deber de repetir cuando se encuentra la situación enmarcada en los presupuestos de la acción de repetición prevista en el artículo 90 de la Carta Política. La primera parte de la disposición acusada se relaciona con las empresas a las que se multe, que podrán repetir contra quienes hubiesen realizado los actos u omisiones que dieron lugar a la sanción. Esta parte del texto, simplemente está reconociendo la potestad que tiene el que paga de repetir el pago contra quien lo originó. Disposición que no es novedosa y para probarlo, el interviniente cita 8 artículos del Código Civil que permiten ese actuar bajo esa premisa y solicitar el pago correspondiente. Así, el hecho de que la norma establezca la posibilidad de repetir contra el particular o el servidor público, no significa a priori que exista una condena automática o anticipada en contra de los repetidos con ocasión de la multa. En cada caso se deberán seguir las reglas de ley. Y la segunda parte del texto acusado se refiere al servidor público, frente a quien se podrá seguir la acción de repetición prevista en la Ley 678 de 2001. Desde esta perspectiva para la entidad interviniente, el demandante no cumplió con las exigencias de precisión, suficiencia y claridad en su argumentación para lograr una real confrontación de la norma con la Constitución, por lo que solicita que la Corte se declare inhibida para pronunciarse, o que en su defecto, se declare exequible la norma demandada, por las razones previamente indicadas. 6. Departamento de Derecho Administrativo. Universidad Externado de Colombia. El concepto enviado por el Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia y realizado por el Grupo de Investigación de Derecho Administrativo de esa Universidad, arribó a la Corte Constitucional fuera del término de fijación en lista. No obstante, destaca la Corte sucintamente que el Grupo en mención comparte la afirmación del actor de considerar que las multas no encajan dentro de la generación de un daño antijurídico en los términos del artículo 90 superior, y mucho menos son una indemnización a cargo del Estado. Por este motivo, el Grupo solicita que la expresión “La repetición será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución”, sea declarada INEXEQUIBLE. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. Mediante concepto N° 5812 del 12 de agosto del 2014, el Ministerio Público solicita que la Corte Constitucional “declare INEXEQUIBLE la expresión “[l]a repetición será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución”. Para sustentar estas consideraciones, la Vista Fiscal, en primer lugar, señala que los cargos de la demanda van dirigidos especialmente contra la última expresión de la norma acusada, en la medida en que se refieren sólo a la posibilidad de adelantar la acción de repetición contra servidores públicos. En segundo lugar, sostiene que el cargo relacionado con la cuestión de la aparente violación del principio de non bis in ídem, debe ser desestimado por esta Corporación, en la medida en que la demanda no presenta argumentos de naturaleza constitucional frente al tema, que justifiquen un estudio de fondo relacionado con dicha afirmación. Por consiguiente, frente a este punto, llega a la conclusión de que no existen cargos mínimos que permitan demostrar las razones por las que se vulnera la Constitución. De allí que la Vista Fiscal le solicite a la Corte, inhibirse de un pronunciamiento sobre este punto. En tercer lugar, partiendo del único cargo posible relacionado con el artículo 90 superior, se pregunta la Procuraduría, entonces, si la acción de repetición procedente respecto de los servidores públicos cuya conducta ha dado lugar a una sanción impuesta por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, vulnera la cláusula general de responsabilidad del Estado y los requisitos para la procedencia de la acción de repetición previstos en el artículo 90 de la Constitución Política. Para responder esa inquietud, la Vista Fiscal sostiene que revisado el contenido y el contexto de la expresión normativa acusada, es cierto que la conexión entre la cláusula general de responsabilidad del Estado y la acción de repetición, se encuentran en el concepto de daño antijurídico. Sobre el concepto de daño antijurídico, la Corte Constitucional ha señalado que el elemento que lo define es que quien lo sufra, no tenga la obligación jurídica de soportarlo, con independencia de que la acción que produjo el daño sea o no contraria a derecho. Esa exigencia del daño antijurídico como presupuesto indispensable de la acción de repetición, no ocurre en la norma demandada por tres razones principales: (i) porque la norma demandada parte de un supuesto concreto: la acción de repetición es procedente en el caso de que la SSPD imponga una multa. No obstante, el concepto de multa no es equiparable al de daño antijurídico. (ii) La norma parcialmente demandada tampoco cumpliría con el otro de los supuestos que configuran el daño antijurídico, cual es la existencia de un daño real y cierto, en tanto que no resulta claro cómo puede resultar un daño semejante de la imposición de una multa, por violar el régimen legal al cual están sujetas las empresas de Servicios Públicos Domiciliarios. (iii) La acción de repetición procede como consecuencia de que el Estado ha sido condenado al pago de una indemnización, lo cual no ocurre en la norma acusada. Además, las multas, en tanto actos administrativos, son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; razón por la cual dicha jurisdicción podría declarar su legalidad o ilegalidad, por conducto de la acción de nulidad. En esta primera hipótesis, esto es que se declarara la legalidad, la empresa podría iniciar la repetición, alegando que ha recibido un menoscabo patrimonial. Sin embargo, con ello no se cumpliría con uno de los presupuestos de la acción de repetición, en tanto que el presunto daño sufrido por la empresa sería la consecuencia directa de la violación de normas. Por lo tanto, sería contradictorio iniciar la acción de repetición contra el servidor, sobre la base de la existencia para la empresa de un daño antijurídico que ella "no estaba en la obligación de soportar". En la segunda hipótesis posible, esto es, si se declarara la ilegalidad de la multa, la improcedencia de la acción de repetición sería más evidente, dado que la nulidad de la sanción conllevaría el restablecimiento del derecho, que sería el reintegro de la suma con sus intereses, pero no indemnización. Por último, el concepto de multa no puede equipararse con el de una condena judicial tal y como lo exige el artículo 90 de la Constitución. Incluso si se revisa la interpretación ampliada que la Corte Constitucional le ha dado al término de condena, ella en todo caso no extiende el concepto al tema de las multas. En conclusión, la Vista Fiscal afirma que la parte acusada de la norma demandada no satisface los requisitos constitucionales para adelantar una acción de repetición y que en consecuencia debe ser declarada inconstitucional por violar el artículo 90 de la Carta. Lo anterior, sin que en forma alguna se pretenda decir que el Legislador no puede establecer formas específicas de acción, con una estructura diferente a la del artículo 90 superior. En virtud de lo enunciado, solicita entonces que se declare INEXEQUIBLE solo la expresión “[l]a repetición será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución”. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia. 1.- En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política...