Sentencia C-955 de 2007

C-955-07 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-955/07 SERVICIOS PUBLICOS-Regulación es competencia del Legislador El régimen constitucional de los servicios públicos prevé una actividad específica de regulación que puede ser llevada a cabo por órganos diseñados ad hoc por el legislador para ello, a través de los cuales se cumplen funciones de intervención económica por mandato de la ley, y que buscan lograr el objetivo constitucional de que la adecuada prestación de los servicios públicos y las finalidades sociales inherentes a la misma no queden libradas únicamente a las fuerzas económicas del mercado. REGULACION SOCIO ECONOMICA-Función estatal que constituye una forma de intervención del estado en la economía/REGULACION SOCIO ECONOMICA-Importancia En ciertas ocasiones la función de regulación socio económica adquiere especial trascendencia, por cuanto mediante ella se normativiza una actividad o un servicio cuyo cumplimiento o prestación involucra la efectividad de derechos fundamentales, como sucede en el ámbito de la prestación de los servicios públicos. FUNCION DE REGULACION EN ASUNTOS ECONOMICOS Y SOCIALES E INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Relación ORGANOS DE REGULACION SOCIO ECONOMICA EN MATERIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Creación por el Legislador FUNCION DE REGULACION-Naturaleza y alcance Las funciones de regulación son específicas de intervención socio económica, por lo cual se revisten de un carácter técnico, sectorial y permanente, y están llamadas a ser ejercidas de conformidad tanto con la Constitución como con la ley y las disposiciones gubernamentales, y en todo caso sujetas a las formalidades previstas en el Código Contencioso Administrativo y los controles pertinentes de carácter administrativo y judicial COMISION DE REGULACION EN SALUD CRES-Creación y asignación de funciones de regulación simple ejercicio de la atribución otorgada al legislador. LEY ORGANICA YLEY ORDINARIA-Relación La jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que si bien las leyes orgánicas no son en propiedad de rango constitucional, las leyes ordinarias deben sujetarse a aquellas, so pena de desconocer el artículo 151 constitucional REQUISITO DE ANALISIS DE IMPACTO FISCAL EN NORMA QUE CREA GASTO-Incumplimiento no acarrea vicio de tramite que produzca inconstitucionalidad formal de la ley La Corte ha definido que los requisitos a que alude el artículo 7° de la Ley 819 de 2003, Orgánica del Presupuesto Nacional, se orientan a la racionalización de la actividad legislativa, a fin de que ella se lleve a cabo conociendo las implicaciones fiscales de las iniciativas aprobadas, su viabilidad financiera y su congruencia con la política y los planes económicos adoptados por las autoridades, por lo cual en principio tales requisitos deben ser observados por el Congreso. Empero, la Corte también ha puesto de presente que la inobservancia u observancia parcial de los mencionados requisitos por parte del órgano legislativo no puede ser estimada como un vicio de trámite, pues ellos no son una carga que gravite exclusivamente sobre el Parlamento, sino ante todo una responsabilidad que incumbe al Ministerio de Hacienda; ahora bien, en la medida en que el ejercicio de la función legislativa no puede quedar supeditado al cumplimiento de una responsabilidad que en forma prevalente es de la Rama Ejecutiva, la inobservancia de lo prescrito por el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 mal puede significar que el proceso legislativo se encuentre viciado. REQUISITO DE ANALISIS DE IMPACTO FISCAL EN NORMA QUE CREA LA COMISION DE REGULACION EN SALUD-Cumplimiento El Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitió un concepto, antes de la aprobación del proyecto de Ley por las plenarias de ambas Corporaciones, que a juicio de la Corte, permitía a los congresistas dar su voto a favor de la creación de la Comisión de Regulación en Salud con conocimiento de que Ministerio de Hacienda sí había estudiado el impacto fiscal en el gasto público que esa iniciativa legislativa comportaba, así como la posibilidad de financiarla con recursos provenientes del Fosyga, según se establecía en el mismo proyecto de ley; y que tanto dicho gasto público como su fuente de financiación eran congruentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo que el Gobierno había presentado ante las comisiones económicas de cada una de las cámaras en el mes de junio anterior. De esta manera, entiende esta Corporación judicial que con este concepto ministerial se cumplió el objetivo perseguido, es decir, la iniciativa legislativa que ordenaba un gasto por la creación de la CRES no fue votada de manera inconsulta y sin sopesar su impacto fiscal ni determinar la fuente de ingresos correspondiente y su conformidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. En el presente caso el Congreso de la República si valoró con la información y las herramientas que tenía a su alcance las incidencias fiscales de la iniciativa legislativa. NORMA LEGAL-Admisión de interpretaciones distintas/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD INTERPRETATIVA O CONDICIONADA-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN FORMA INDIRECTA-Alcance A veces los textos legales admiten interpretaciones distintas, y algunas de ellas pueden ser contrarias a la Constitución. Una primera vía por medio de la cual esta Corte se ve obligada a controlar –en forma indirecta- la constitucionalidad de ciertas interpretaciones es entonces cuando uno de esos textos es demandado por un ciudadano, puesto que no puede el juez constitucional expulsarlo del ordenamiento, por cuanto el artículo acusado admite ciertas interpretaciones constitucionales, pero tampoco puede la Corte declararlo exequible en forma pura y simple, por cuanto estaría legitimando ciertos entendimientos del mismo contrarios a la Carta. En esos eventos, la única alternativa es recurrir a una sentencia interpretativa o condicionada, y declarar exequible el texto legal, pero expulsando del ordenamiento el entendimiento de ese texto que resulta contrario a la Carta COSA JUZGADA MATERIAL-Hipótesis en las que se configura/COSA JUZGADA MATERIAL-Inexistencia La cosa juzgada material se presenta cuando después de proferido un fallo de constitucionalidad respecto de una norma determinada, la Corte debe estudiar otra disposición distinta que sea: (a) idéntica en su tenor a aquella sobre la cual recayó el pronunciamiento anterior, o (b) no literalmente idéntica, pero con un contenido normativo igual al de la otra norma examinada. En estos dos casos, por cuanto el asunto objeto de juicio ya ha sido decidido anteriormente, la Corte debe proferir un fallo inhibitorio, por carencia de objeto de la decisión. En la presente ocasión, dado que ninguna de las dos hipótesis anteriores se presenta, pues la norma ahora acusada no es de igual tenor literal ni de igual contenido normativo a la estudiada antes, debe la Corporación producir un fallo de fondo. COMISION DE REGULACION EN SALUD CRES-Funciones en materia tarifaria Las funciones de la Comisión en materia tarifaria sólo se ejercerán para regular tarifas aplicables en los regímenes contributivo y subsidiado de salud, y las tarifas a que alude la disposición son (i) las correspondientes a los servicios que prestan las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS) u otras entidades prestadoras de servicios de salud como las Empresas Sociales del Estado (ESE), y (ii) las correspondientes a los servicios prestados por profesionales de la salud (a la definición por la Comisión de estos honorarios profesionales mínimos se refiere expresamente el numeral 7° bajo examen) LEY DE INTERVENCION ECONOMICA-Precisión de fines y alcances y los límites a la libertad económica Si bien el texto mismo del numeral 7° del artículo 7° de la Ley 1122 de 2007 no precisa expresamente cuáles son los fines y alcances y los límites a la libertad económica, según lo exige el numeral 21 del artículo 150 de la Constitución, lo cierto es que la interpretación histórica y sistemática o contextual de la disposición sí permite establecer cuáles son dichos fines, alcances y límites. Por esta razón, en esta oportunidad la Corte encuentra que el cargo de inconstitucionalidad fundado en que dicho numeral desconoce tal norma superior no está llamado a prosperar, ya que el legislador sí definió durante el trámite legislativo del proyecto correspondiente, y en otras disposiciones de la misma Ley, dichos fines, alcances y límites. LIBERTAD DE EMPRESA Y DE LIBRE COMPETENCIA EN RELACION CON SERVICIOS DE SALUD-Limitación por modelo de mercado regulado/LIMITACION AL MODELO DE LIBERTAD DE EMPRESA Y DE LIBRE COMPETENCIA EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Justificación En la presente oportunidad el numeral 7° del artículo 7° de la Ley 1122 de 2007 introduce una limitación al modelo de libertad de empresa, de mercado y de libre competencia diseñado por el mismo legislador. Dicho numeral, busca establecer un modelo de mercado regulado y no absolutamente libre, en relación con los servicios de salud que las EPS (y las demás administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud) contratan con las IPS (y otras entidades prestadoras de servicios de salud como las Empresas Sociales del Estado –ESE-), regulación del mercado que consistirá en definir un sistema tarifario en el cual los estándares de calidad en el servicio que acrediten cumplir las entidades prestadoras de servicios de salud determinarán la posibilidad de acceder a mejores tarifas, y dentro del cual tendrán cabida tarifas mínimas que igualmente asegurarán estándares mínimos de calidad. Además, ese mismo sistema velará por asegurar una remuneración laboral mínima a los profesionales de la salud. La Corte encuentra que en la presente oportunidad resulta necesario determinar si se introduce una limitación al modelo de libertad de mercado y libre competencia en materia de Seguridad Social en Salud que resulte proporcionada. Para lo anterior debe ponderar los intereses y valores constitucionales implicados en la norma, a fin de constatar su equilibrio. En el presente caso parece estar de por medio la necesidad de hacer efectivo el principio constitucional de eficiencia en la seguridad social en salud a que alude al artículo 48 superior, que implica que los servicios de salud tengan un estándar de calidad que haga efectivos los derechos a la salud, a la dignidad y a la vida de los usuarios, necesidad que debe conciliarse con la de garantizar las condiciones propias de la libertad de competencia en la prestación de ese servicio público, según el modelo adoptado por el legislador. Así mismo, en la norma acusada entran en tensión la mencionada libertad de mercado y de competencia con el derecho fundamental de los trabajadores del sector salud a una remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, reconocido por el artículo 53 de la Constitución. Debe recordarse que de conformidad con lo explicado en la sentencia C-615 de 2002, “una restricción a las libertades económicas es constitucional si (i) se llevó a cabo por ministerio de la ley; (ii) respeta el “núcleo esencial” de la libertad de empresa; (iii) obedece al principio de solidaridad o a alguna de las finalidades expresamente señalada por la Constitución; y (iv) responde a criterios de razonabilidad y proporcionalidad en sentido lato” SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Destinación de los recursos Al enfatizar que todos los recursos de la Seguridad Social tienen destinación específica, la Corte ha aclarado que dicha destinación incluye tanto los recursos destinados a la organización y administración del sistema de seguridad social como los orientados a la prestación del servicio. Así pues, la misma Corporación se ha encargado de explicar que la destinación específica de los recursos parafiscales de la Seguridad Social en Salud no se desconoce por el hecho de que parte de los mismos se dirijan a financiar la organización y administración del Sistema. Además, ha indicado que ello es así por razones que tocan con la materialización del principio de eficiencia que preside la prestación de dicho servicio de salud, principio que se orienta a lograr la mejor utilización social y económica de los recursos administrativos, técnicos y financieros disponibles para que los beneficios a que da derecho la seguridad social sean prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente. SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Destinación específica de los recursos no se desconoce porque se dediquen a financiar la organización y administración del sistema COMISION DE REGULACION EN SALUD CRES-Financiamiento con recursos del Fosyga El FOSYGA es una cuenta adscrita al Ministerio de la Protección Social, que se maneja por encargo fiduciario, sin personería jurídica y que tiene por objeto garantizar la compensación entre personas de distintos ingresos y riesgos y la solidaridad del Sistema General de Seguridad Social en Salud, cubrir los riesgos catastróficos y los accidentes de tránsito y demás funciones complementarías señaladas en la Ley, conformada con recursos que forman parte de los recursos de la seguridad social en salud. Las funciones de la Comisión, corresponden a atribuciones de regulación socioeconómica que claramente pueden ser consideradas como de organización del Sistema de Seguridad Social en Salud. Por lo cual la financiación del órgano llamado a cumplirlas con recursos provenientes del FOSYGA no implica una destinación de los mismos para objetos ajenos a la financiación del Sistema de Seguridad Social en Salud. Referencia: expedientes D-6842 y D-6843 acumulados Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3° (parcial), el numeral 7° del artículo 7° y el artículo 8° de la Ley 1122 de 2007, “por la cual se hacen algunas modificaciones en el sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.” Actores: Diana María Hernández Díaz (Expediente D-6842) y José Gendry Mosos Devia (Expediente D-6843) Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA. Bogotá D. C., catorce (14 ) de noviembre de dos mil siete (2007). La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Rodrigo Escobar Gil -quien la preside-, Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto, Mauricio González Cuervo y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Diana María Hernández Díaz y José Gendry Mosos Devia demandaron la inconstitucionalidad de los artículos 3° (parcial), el numeral 7° del artículo 7° y el artículo 8° de la Ley 1122 de 2007, “por la cual se hacen algunas modificaciones en el sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.” II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcriben las disposiciones impugnadas, y dentro de ellas se subrayan y resaltan los apartes parcialmente demandados: “LEY 1122 DE 2007 (enero 9) “por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. “El Congreso de Colombia DECRETA: “Artículo 3°. Comisión de Regulación en Salud: Creación y naturaleza. Créase la Comisión de Regulación en Salud (CRES) como unidad administrativa especial, con personería jurídica, autonomía administrativa, técnica y patrimonial, adscrita al Ministerio de la Protección Social. “El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud mantendrá vigentes sus funciones establecidas en la Ley 100 de 1993, mientras no entre en funcionamiento la Comisión de Regulación en Salud, CRES. “Parágrafo. Se le dará al actual Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud un carácter de asesor y consultor del Ministerio de la Protección Social y de la Comisión de Regulación en Salud. El Ministerio de la Protección Social reglamentará las funciones de asesoría y consultoría del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. “… “Artículo 7°. Funciones. La Comisión de Regulación en Salud ejercerá las siguientes funciones: “1. Definir y modificar los Planes Obligatorios de Salud (POS) que las Entidades Promotoras de Salud (EPS) garantizarán a los afiliados según las normas de los Regímenes Contributivo y Subsidiado. “2. Definir y revisar, como mínimo una vez al año, el listado de medicamentos esenciales y genéricos que harán parte de los Planes de Beneficios. “3. Definir el valor de la Unidad de Pago por Capitación de cada Régimen, de acuerdo con la presente ley. Si a 31 de diciembre de cada año la Comisión no ha aprobado un incremento en el valor de la UPC, dicho valor se incrementará automáticamente en la inflación causada. “4. Definir el valor por beneficiario de los subsidios parciales en salud, sus beneficios y los mecanismos para hacer efectivo el subsidio. “5. Definir los criterios para establecer los pagos moderadores de que trata el numeral 3 del artículo 160 y los artículos 164 y 187 de la Ley 100 de 1993. “6. Definir el régimen que deberán aplicar las EPS para el reconocimiento y pago de las incapacidades originadas en enfermedad general o en las licencias de maternidad, según las normas del Régimen Contributivo. “7. Establecer y actualizar un sistema de tarifas que debe contener entre otros componentes, un manual de tarifas mínimas que será revisado cada año, incluyendo los honorarios profesionales. En caso de no revisarse el mismo, será indexado con la inflación causada. “8. Presentar ante las Comisiones Séptimas de Senado y Cámara, un informe anual sobre la evolución del Sistema General de Seguridad Social en Salud y las recomendaciones para mejorarlo. “9. Recomendar proyectos de ley o de decretos reglamentarios cuando a su juicio sean requeridos en el ámbito de la salud. “10. Adoptar su propio reglamento. “11. Las demás que le sean asignadas por ley. “Parágrafo 1°. El valor de pagos compartidos y de la UPC serán revisados por lo menos una vez por año, antes de iniciar la siguiente vigencia fiscal, y el nuevo valor se determinará con fundamento en estudios técnicos previos. “Parágrafo 2°. En casos excepcionales, motivados por situaciones de emergencia sanitaria que puedan afectar la salubridad pública, el Ministerio de la Protección Social asumirá temporalmente las funciones de la Comisión de Regulación en Salud. “Parágrafo 3°. Las decisiones de la Comisión de Regulación en Salud referidas al régimen contributivo deberán consultar el equilibrio financiero del sistema, de acuerdo con las proyecciones de sostenibilidad de mediano y largo plazo, y las referidas al régimen subsidiado, en cualquier caso serán compatibles con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. “Artículo 8°. Financiación de la Comisión de Regulación en Salud. La Comisión de Regulación en Salud se financiará con recursos del Fosyga incluyendo la remuneración de los Comisionados, la Secretaría Técnica y los costos de los estudios técnicos necesarios. Dichos estudios serán definidos y contratados por la Comisión.” III. LAS DEMANDAS 1. Expediente D-6842 1.1 Esta primera demanda recae sobre el numeral 7° del artículo 7° de la Ley 1122 de 2007. A juicio de la ciudadana demandante, la norma acusada, en cuanto pretende establecer una tarifa mínima para los servicios de salud, reproduce el contenido normativo del artículo 42 de la Ley 812 de 2003, declarado inexequible mediante la Sentencia C-137 de 2007. Afirma la actora que en dicha Sentencia, para sustentar las declaración de inconstitucionalidad de la disposición que establecía una tarifa mínima para los servicios de salud, esta Corporación sostuvo lo siguiente: (i) que competía al Congreso mediante ley determinar los fines y alcances de la intervención económica; (ii) que uno de los fines del Estado era alcanzar la gratuidad de los servicios de salud; (iii) que la Ley 812 de 2003 no especificaba a qué servicios se referían las tarifas mínimas que mencionaba, ni tampoco señalaba parámetros ni el método para definir los costos de tales tarifas, asuntos estos que tenían que ser definidos por el Congreso mediante ley, y no por el ejecutivo a través del Ministerio de la Protección Social; (iv) que la norma que se examinaba y que fue declarada inexequible era imprecisa e indefinida, toda vez que no contemplaba el sujeto de la obligación, el objeto, la finalidad y los límites de la tarifa mínima. Al parecer de la demandante, los anteriores vicios no fueron subsanados en la nueva norma que ahora acusa de inconstitucional, por lo cual solicita que sea retirada del ordenamiento por inexequible. 1.2 Violación del numeral 21 del artículo 150 de la Constitución Política. Adicionalmente a lo anterior, en la demanda se expone que el numeral 7° del artículo 7° de la Ley 1122 de 2007 desconoce en primer lugar el numeral 21 del artículo 150 de la Constitución, conforme al cual corresponde al Congreso expedir las leyes de intervención económica previstas en el artículo 334 superior, las cuales deberán “precisar sus fines y alcances y los límites a la libertad económica.” En su opinión, en el numeral 7° acusado “no se precisaron los fines y alcances de la medida” prevista en ella, es decir del establecimiento de tarifas mínimas para la prestación de servicios de salud, ni los límites a la libertad económica en este asunto. Así las cosas, “se legisló como si el numeral 21 en mención no existiera, otorgando dicha facultad de definir los alcances de la norma por la vía ejecutiva”, a pesar de la reserva de ley que operaba sobre el asunto. Pues “la indefinición por parte del legislador sobre los fines y alcances de la medida y sobre los límites a la libertad económica permiten que el Gobierno Nacional –Comisión de Regulación en Salud… establezca el sistema de tarifas mínimas imponiendo dichos fines, alcances y límites a su arbitrio.” Es decir, se deslegalizó un asunto claramente referente a la intervención del Estado en la economía. Continua la demanda explicando por qué el sistema de tarifas mínimas para la prestación de servicios de salud es una forma de intervención estatal en la economía, y al respecto señala que debe tenerse en cuenta que una vez establecidas tales tarifas, “ningún operador puede ofrecer tarifas inferiores a la mínima así tenga costos inferiores que le permitan ofrecer una tarifa competitiva.” Agrega, citando para el efecto un concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público referente al tema, que “fijar una tarifa mínima introduce inflexibilidades ineficientes en el mercado, eliminando las posibilidades reales de adoptar precios inferiores al mínimo fijado, por ejemplo a través de la obtención de descuentos importantes por la negociación de grandes volúmenes, por la incorporación tecnológica, y en general por mejoras en la eficiencia (reducción de costos).” También hace ver que estos ahorros “sería absorbidos en su totalidad por las Instituciones Prestadoras, sin posibilidades de reflejarse en el sistema en conjunto” lo cual imposibilitaría distribuirlos socialmente. Así las cosas, la demanda señala que la medida acusada comporta una limitación a la autonomía de la voluntad y de manera particular a la libertad contractual. Hace ver, además, que tal limitación no recae únicamente sobre los servicios prestados por el Sistema de Seguridad Social en Salud, es decir los que se reciben a través del sistema contributivo o subsidiado y que son comprendidos por el Plan Obligatorio de Salud (POS) o el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (POSS), sino que en general también recae sobre toda “prestación de servicios de salud”, concepto mucho más amplio que quedaría sujeto al señalamiento de tarifas mínimas. Por ejemplo, las tarifas de medicina prepagada, los regímenes excepcionales, los servicios no incluidos en los planes obligatorios, etc., quedarían sujetos a tarifas mínimas. Por todo lo anterior, la demandante concluye que la disposición acusada es un claro ejemplo de una medida de intervención en la economía. Refiriéndose a los fines de la disposición, la demanda dice que podría deducirse que ellos son implícitos y que consisten en proteger a los prestadores. Sin embargo, lo anterior no es claro, pues la medida también podría utilizarse para proteger a los prestadores públicos de servicios de salud que se encuentran en situación deficitaria, o para limitar el poderío de los prestadores que tienen posición dominante. Por todo lo anterior, la demanda sostiene que la finalidad ha debido ser definida por el legislador, ya que la Constitución es clara al indicar que la finalidad de una medida de intervención económica debe ser señalada por el legislador. En cuanto a los alcances de la medida y los límites de la libertad económica, sostiene que el silencio del legislador sobre la finalidad de la fijación de tarifas mínimas para los servicios de salud determina que el tipo de sistema a establecer y las diversas modalidades que pueda revestir, sea fijado libremente por el Gobierno Nacional. 1.3 Violación de los artículos 333 y 334 de la Constitución Política. Para explicar por qué la norma acusada desconoce los artículos 333 y 334 de la Constitución Política, la demanda afirma que tanto los prestadores públicos y privados, como quienes demandan o contratan servicios de salud, son titulares de la libertad económica a que se refiere el artículo 333 superior[1]. Agrega que la medida adoptada en la norma acusada afecta el núcleo esencial de este derecho, en cuanto elimina la libre competencia sin que ni en la ley, ni en el proyecto correspondiente, se hubieran expuesto los motivos adecuados y suficientes que justificaran tal limitación. Tampoco hay un criterio de solidaridad claramente establecido en la norma legal, de manera que es el Gobierno quien acabará estableciendo el sistema de tarifas mínimas con fundamento en los criterios que estime adecuados; por lo cual resulta desconocido el artículo 334 de la Carta[2], conforme al cual el Estado intervendrá la economía por mandato de la ley, a fin de racionalizarla con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. De igual manera se echan de menos criterios legislativos de razonabilidad y proporcionalidad que justifiquen la medida limitativa de derechos. 1.4 Violación del artículo 115 de la Constitución. Afirma también la demanda que el numeral 7° del artículo 7° de la Ley 1122 de 2007 desconoce el artículo 115 superior[3], pues indica que el Gobierno Nacional, Comisión de Regulación en Salud, establecerá el sistema de tarifas mínimas, con lo cual “establece una composición del Gobierno Nacional para el caso particular de la siguiente manera: Presidente de la República, Ministro de la Protección Social, y el Ministro de Hacienda y Crédito Público, con lo cual se infringe el artículo 115 de la Constitución Política, según el cual el Presidente y sus Ministros o directores de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno, perteneciendo entonces todos los miembros de la Comisión a la Rama Ejecutiva, que como se ha expresado no está facultado para establecer los parámetros límites y alcances de las medidas de tipo económico.” Agrega que al tratarse del establecimiento e unas tarifas mínimas, las cuales incluyen a entidades del orden privado, estas deberían ser concertadas. 1.5 Violación del artículo 13 de la Constitución Política. Finalmente, la demanda indica que el numeral 7° del artículo 7° de la Ley 1122 de 2007 desconoce el artículo 13 superior, pues las facultades concedidas al Gobierno para fijar las tarifas mínimas de salud implican un trato desfavorable y discriminatorio para los prestadores privados de servicios de salud, en la medida en que se les niega la posibilidad de estar en condiciones de igualdad con las entidades públicas. De esta manera, el Gobierno hace uso abusivo de su posición dominante. Además, se introduce una discriminación frente a los usuarios de servicios de salud, pues se establece una tarifa mínima, pero no una máxima. Estos tratos desiguales, afirma la demanda, carecen de una finalidad constitucional que los justifique, porque la ley omite indicar cuál es el propósito de esta medida de intervención económica. Finalmente, la medida tampoco puede calificarse de adecuada no proporcional para alcanzar una finalidad constitucional, pues ésta misma no existe no ha sido señalada. 2. Expediente D- 6843 Esta demanda recae sobre el inciso primero del artículo 3° (parcial) y el artículo 8° (parcial) de la Ley 1122 de 2007. Estas disposiciones, a juicio del ciudadano demandante, desconocen los artículos 2°, 48, 209, 365 y 366 de la Constitución Política. 2.1 En un primer cargo, la demanda indica que el artículo 8° de la Ley 1122 de 2007, al disponer que la Comisión de Regulación en Salud se financiará con recursos del Fosyga, contravía lo dispuesto en el inciso 5° del artículo 48 de la Carta Política, conforme al cual “no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella.” (Destinación específica de los recursos de la seguridad social) Destaca además, que el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 dispuso un incremento de la cotización parafiscal para el Sistema de Salud, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8° demandando, se destinará al mencionado propósito de financiar la referida comisión, lo cual no resulta constitucionalmente valido, en la medida en que el sostenimiento de las entidades de la Rama Ejecutiva debe solventarse con las tasas retributivas que para el efecto establezca el legislador, cosa que en el caso de la Comisión de Regulación en Salud no hizo, o en su defecto con recursos del Presupuesto General de la Nación. Al respecto cita la Sentencia C-731 de 2000, en donde dice, se hicieron las anteriores precisiones. Agrega que la norma demandada, por las misma razones, viola también el principio de equidad tributaria, y destaca que la Ley 1122 de 2007 en ninguna parte determinó que la financiación de la Comisión de Regulación en Salud, con cargo a los recursos de la seguridad social, se haría sobre la base de establecer determinada tasa, ni menos señaló la tarifa y método de la misma, como lo exige la Constitución; por lo cual encuentra que también resulta desconocido el artículo 338 superior. Además, la norma demandada resulta contraria al principio de solidaridad, “al echar mano de los recursos de quienes aportan al sistema que son afiliados cotizantes”, para fines distintos a los de asegurar la optimización, universalidad y solidaridad en la prestación de los servicios de salud. 2.2 En un segundo cargo, la demanda afirma que el artículo 8° de la Ley 1122 de 2007 es inconstitucional, porque al modificar la destinación de los recursos de la seguridad social, viola el mandato constitucional contenido en el artículo 2° de la Carta, conforme al cual es un fin esencial del Estado garantizar la efectividad de los principios, deberes consagrados en la Constitución. 2.3 Como tercer cargo de inconstitucionalidad, la demanda sostiene que el artículo 8° de la Ley 1122 de 2007 desconoce los mandatos de la Ley 819 de 2003, Orgánica del Presupuesto Nacional, y en tal medida indirectamente vulnera el artículo 151 superior, conforme al cual para el ejercicio de la función legislativa, el legislador está sujeto a las leyes orgánicas. Concretamente, dice que al aprobarse la norma demandada, el Congreso omitió dar aplicación a las exigencias de la referida Ley Orgánica que exigen efectuar el análisis del impacto fiscal de cualquier proyecto que ordene gasto, e incluir en la correspondiente exposición de motivos y en las ponencias en trámite la exposición de los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. (Ley 819 de 2007, artículo 7°). De manera particular, la demanda estima que las anteriores exigencias no se cumplieron con la comunicación enviada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público que aparece en la Gaceta del Congreso N° 649 de 12 de diciembre de 2006, pues lo que dicho concepto afirma es que el proyecto de ley sí define las fuentes para financiar los gastos que la nueva Comisión genera, pero no expone de manera concreta cuáles son dichos costos fiscales de la iniciativa, ni cuáles son las fuentes de ingreso adicionales correspondiente. Así, al parecer del demandante, las exigencias de la ley orgánica sólo fueron cumplidas parcialmente. 2.4 Cuarto Cargo: Conforme un cuarto cargo que recae sobre el inciso 1° del artículo 3° y sobre el inciso 1° del artículo 8°, dichas normas son inconstitucionales en la medida en que la creación de la Comisión de Regulación en Salud no persigue objetivos de eficiencia y solidaridad, que sean adecuados, suficientes, proporcionados ni razonables. En tal virtud desconocen los artículos 2°, 48, 49, 209, 365 y 366 de la Constitución. Explicando el concepto de violación, sostiene que “si bien la Corte ha reconocido que la destinación de recursos de la seguridad social para sufragar determinados gastos administrativos (como por ejemplo los que financian la labor de las ARS del Régimen Subsidiado), no constituye desviación de los dineros de la seguridad social a otros fines, por considerar que sin esas tareas de coordinación, que cumplen dichas intermediarias, no sería posible la realización eficiente de los actos médicos (Sentencia C- 1489 de 2000), lo mismo que ha considerado constitucionalmente válido al ocuparse de la tasa retributiva por concepto de inspección, vigilancia y control a la Superintendencia Nacional de Salud, “tal criterio jurisprudencial no resulta aplicable ni hacerlo extensivo a la creación y financiación de la CRES dispuesto por las normas demandadas (sic), pues aun aceptando en gracia de discusión que las labores de la Comisión tuvieran relación con la prestación de los servicios de salud, dicha actividad y su financiación no fueron motivadas, no fueron producto del diseño racional fundamentado, suficiente ni proporcionado a los fines perseguidos, sino por el contrario, carentes de la más mínima justificación y de los indispensables estudios técnicos y valoraciones que la justificaran y razonaran…”. Por todo lo anterior, no se garantiza el carácter eficiente y solidario de la seguridad social, ni los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, afectándose de esta manera la posibilidad de lograr los fines esenciales del Estado. De manera particular, arguye la demanda que durante el trámite legislativo que culminó con la expedición de la Ley 1122 de 2007 no se demostró que la Comisión Nacional de Seguridad Social en Salud fuera un organismo demasiado grande y complejo, ni que no se reuniera con la suficiente periodicidad ni actuara con la suficiente diligencia. Menos aun que su labor estuviera dirigida a defender intereses particulares, como se dijo en la exposición de motivos al proyecto que vino a ser la mencionada ley, y que tampoco son ciertas otras acusaciones infundadas que se le hicieron a dicho organismo en esa misma ocasión. Por último, señala que la creación de la Comisión de Regulación en Salud –CRES- resulta contraria a toda la política estatal sobre racionalización del gasto, reducción del tamaño del Estado, políticas de austeridad y priorización de gasto público social definas en el plan de Desarrollo Económico. IV. INTERVENCIONES Dentro del término legalmente previsto para ello, se recibieron en la Secretaría General de la Corte Constitucional las siguientes intervenciones: 1. Intervención del Ministerio de la Protección Social. En representación del Ministerio de la referencia, intervino oportunamente la ciudadana Mónica Andrea Ulloa Ruiz, quien defendió la constitucionalidad de las normas demandadas, para lo cual expuso, en resumen, los siguientes argumentos: Al parecer de la interviniente, son dos los temas que cuestionan las demandas. Por una parte, se critica la adopción de un régimen de tarifas mínimas, tanto desde el punto de vista formal como sustancial. De otra parte, se cuestiona la existencia y financiación de la Comisión de Regulación en Salud. Tras hacer una larga introducción en la que se exponen los aspectos básicos del Sistema de Seguridad Social en Salud, y el papel de la intervención del Estado en la materia, la ciudadana resalta cómo la intervención del Estado en la prestación del servicio público de salud es particularmente intensa, debido a la relación que existe entre la efectividad de derechos fundamentales y la adecuada prestación de tal servicio. Por eso la Constitución ordena esa intervención, que debe darse en el contexto de la tensión con otros criterios valorativos como lo son la libertad de mercado, la libertad de empresa, la libre competencia económica, etc. En seguida, la intervención ministerial trae a colación diversos fallos de esta Corporación en los cuales, a su juicio, se recoge la visión de este Tribunal en materia del derecho a la salud, su extensión y expresión, y de los diversos mecanismos y herramientas que pueden ser utilizados para su protección.[4] Prosigue el Ministerio presentando un panorama de la situación del sistema de Seguridad Social y destaca que debe tenerse en cuenta que con la expedición de la Ley 100 los aseguradores del régimen contributivo “impusieron sus condiciones en el mercado: precios de los servicios que contratan, condiciones de prestación del servicio, ubicación de las redes para la atención, escogencia de IPS, etc.” Es decir, afirma que al amparo de la libertad de empresa “se han introducido una serie de factores que han afectado sensiblemente la prestación del servicio de salud”. Agrega que en este contexto, “la limitación de la integración vertical y del abuso de la posición dominante a las cuales se refiere el artículo 15 de la Ley 1122, así como la regulación en materia de tarifas, cristaliza uno de los aspectos más críticos”. Además, al parecer de la interviniente, “un precio artificialmente bajo no es garantía de una bien calidad del servicio.” En sustento de sus afirmaciones, la ciudadana continúa exponiendo los mecanismos a través de los cuales las entidades promotoras de salud (EPS) han logrado colocarse en una posición dominante, a través del establecimiento inicial de tarifas por debajo de los costos, y mediante la creación posterior de un sistema de “integración vertical” de las EPS con las IPS, que genera un desequilibrio en la oferta de éstas últimas y reduce la competencia, pues el usuario queda atrapado en una red en la que no tiene opción de elegir. Además, se llega a un “aniquilamiento del profesionalismo médico ante la imposición del interés corporativo”[5], “el riesgo ético de interferir sobre el libre y correcto ejercicio de la profesión médica se ha incrementado notoriamente”[6], y los profesionales de la salud deben soportar contratos en los cuales el pago por los servicios es precario y con tendencia a la baja. Además, la Superintendencia de Salud ha evidenciado la desviación de recursos del Sistema de Salud con destino a la construcción clínicas, en un afán de la EPS de edificar este sistema de integración vertical. De esta manera, paulatinamente los hospitales y clínicas existentes fueron reemplazados por instituciones muchas veces improvisadas, llamadas a prestar los servicios en este sistema de integración vertical. Consecuencia de esta situación, dice, es que se ha generado un incremento en la necesidad de acudir al juez de tutela para lograr tratamientos, procedimientos o medicamentos, incremento notorio a partir de 1997, y la verificación de situaciones llamadas por la prensa “el paseo de la muerte”, en la que la atención de urgencias es negada a los usuarios. Así las cosas, la intervención concluye que lo que las demandas pretenden es “continuar con la carrera de lucro que las EPS han instaurado”, oponiéndose a las medidas legales que tratan de impedirlo. Cuando lo que se ha evidenciado es no sólo la conveniencia, sino la necesidad de expedir un manual tarifario que corrija las anteriores inequidades. Refiriéndose concretamente a la reciente sentencia C-137 de 2007[7], relativa a la fijación de tarifas mínimas en materia de servicios de salud, en donde se declaró inconstitucional la disposición que exigía una tarifa mínima para la prestación este tipo de servicios, la intervención ministerial arguye que “es necesario aclarar que el escenario de regulación de tarifas, contenido en la Ley 1122 de 2007 es específico y no tiene el alcance contenido en la sentencia C-137 de este año”. Para explicar lo anterior, el Ministerio sostiene que el principio de gratuidad consagrado en el artículo 49 de la Carta se predica únicamente de los servicios de salud de atención básica, comprendidos en el concepto de salud pública a cargo de la Nación y las entidades territoriales, “que no son los mismos servicios del sistema de seguridad social en salud sino complementarios a estos, tienen unos costos que asumen los responsables de su provisión, de manera independiente de que para el beneficiario o usuario final éstos sean gratuitos.” En lo relativo a las afirmaciones de la demanda concernientes a los requisitos que informan el sistema tributario para la fijación de las tarifas de las tasas, el Ministerio indica que “el concepto de tarifas solo puede estar referido al valor, monto o precio por la prestación de servicios de salud, y como tal constituye una materia que se inscribe en la relación transaccional o negocial de compradores y prestadores de servicios, ajeno a la materia impositiva, eso sí del resorte de la intervención del Estado del servicio público de salud como garante de su prestación entre responsables del aseguramiento a quienes el Estado ha delegado su prestación (EPS) y los responsables de la prestación propiamente dicha (IPS).” Agrega que esta Corporación ya ha sentado jurisprudencia en lo elativo a la diferencia entre los conceptos de tasas y de tarifas de los servicios públicos, y al respecto cita las Sentencia C-580 de 1992, C-144 de 1993, C-455 de 1994, C-577 de 1995 y C-465 de 1993. Enfatiza en que, tratándose de servicios públicos, la tasa equivaldría al concepto de precio de dicho servicio, y vendría determinada por el juego de la oferta y la demanda; no obstante, en mercados imperfectos, en los cuales existe una necesidad pública, la regulación de precios mediante topes máximos o mínimos resulta necesaria; en este caso, la fijación de tales topes involucra el tema de calidad en la prestación de servicio de salud. En cualquier caso, la intervención ministerial estima que la norma que ahora se cuestiona, referente a tarifas mínimas, es distinta de la que fue objeto de estudio mediante la Sentencia C-137 de 2007. En primer lugar, porque forma parte de una reforma integral a la Ley 100 de 1993; en segundo lugar, porque no se dirige a señalar pagos moderadores que se puedan cobrar al usuario, sino que únicamente busca asignar a la Comisión de Regulación en Salud -CRES- la función de determinar un Manual de Tarifas por los servicios que prestan las IPS y los profesionales de la salud. Además, los destinatarios son quienes pagan tales servicios, y no se trata de “sistemas tarifarios”, sino de un “manual de tarifas mínimas”, cuya fijación está imbuida de carácter técnico y más asociada con el concepto de precio que con el de tasa. Entrando a analizar otro de los asuntos planteados en la demanda, la intervención se refiere a la conformación de la Comisión de Regulación en Salud -CRES-. Al respecto indica que al legislador le asiste libertad para modificar las normas que antes ha expedido, pues la Constitución no tiene una única forma de desarrollarse. Así las cosas, la creación de la Comisión de Regulación en Salud -CRES- es desarrollo de esa facultad. Además, en contra de lo que afirma la demanda, la intervención sostiene que durante el trámite del proyecto de ley correspondiente, “se expusieron una serie de razones para justificar su existencia”, argumentos que demostraban la necesidad de radicar en un organismo netamente técnico las decisiones en salud, cambiando la óptica de los consensos que había inspirado la creación del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. De esta manera, temas como la unidad de pago por capitación –UPC-, los pagos moderadores, el contenido del POS, etc., no quedarían “al albur de la presión política y a los oleajes del gremialismo que supone la representación de intereses”, como ha sucedido hasta ahora, pues tales asuntos vendrán a ser definidos técnicamente por la Comisión de Regulación en Salud -CRES-, mientras que el Consejo pasa a ser un organismo asesor de aquella. Hace ver, además, que varios organismos del Estado responden a los mismos criterios que animaron la creación de la Comisión de Regulación en Salud -CRES-, como las comisiones de servicios públicos domiciliarios, sobre las cuales esta Corporación, afirma la intervención, ha dicho que logran tecnificar los procesos de regulación de la prestación de tales servicios.[8] En todo caso, el Ministerio interviniente aclara que la Comisión de Regulación en Salud -CRES- no viene a duplicar las funciones del Consejo, sino que lo reemplaza, llegando a cumplir una función protagónica que hoy es necesaria. En un nuevo acápite, el Ministerio de la Protección Social analiza el asunto de la destinación de recursos del sector salud para la financiación de la Comisión de Regulación en Salud. Al respecto señala que el sistema de Seguridad Social en Salud cuenta con diversas fuentes de financiación. Entre ellas, en primer lugar aparecen las cotizaciones, que en el escenario de la Hacienda Pública corresponden al concepto de parafiscalidad. Tras referirse extensamente a esta noción, y a lo que la doctrina y la jurisprudencia de esta Corporación han dicho la respecto, el Ministerio destaca que la destinación sectorial de los recursos es uno de los elementos substanciales del concepto de parafiscalidad, constitucionalmente definido. Ahora bien, refiriéndose al FOSYGA, afirma que se trata de una cuenta adscrita al Ministerio de la Protección Social, a través de la cual se administran parte de los recursos destinados a salud en los diversos regímenes, recursos que no pueden ser distraídos a fines diferentes a los sectoriales. En consecuencia, en relación con la acusación de la demanda, la pregunta que debe responderse es si la actividad que realiza la Comisión de Regulación en Salud -CRES- resulta extraña al sector salud, y por lo tanto la destinación de recursos del FOSYGA para dicho su financiación vulnera la Constitución. Al respecto, recuerda que dicha entidad ha sido concebida como un organismo de dirección del sistema, cuyas funciones están estrechamente relacionadas a “los elementos vértice de la regulación” del mismo, de donde se deduce que puede contar con los recursos del FOSYGA para su funcionamiento. En soporte de esta conclusión afirma que la parafiscalidad “a diferencia de la tasa, no genera retribución específica para quien la aporta, materializada en un servicio en específico o en proporción a su esfuerzo”. Finalmente, en un último acápite la intervención, el Ministerio de la Protección Social se dedica a demostrar que el trámite legislativo de la norma que creó la Comisión de Regulación en Salud -CRES- (Artículo 3° de la Ley 1122 de 2007) sí estuvo acompañado del análisis de impacto fiscal que exige el artículo 7° de la Ley 819 de 2003, Orgánica del Presupuesto Nacional. Al respecto sostiene que “si bien la justificación de la Comisión de Regulación en Salud y la fuente para financiar los gastos que genere tal comisión no fueron explícitas, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitió concepto de consistencia. No obstante que hizo una salvedad “proponemos que se excluyan los recursos de la Subcuenta de Solidaridad”, esta recomendación no afecta el concepto requerido.” Y en relación con la fuente sustitutiva de financiación del gasto, el Ministerio de la Protección afirma que la misma fue analizada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pues confrontando el concepto visible en la Gaceta del Congreso N° 649 de 2006, “se observa que el referido Ministerio analizó detenidamente el proyecto de ley bajo estudio, pues de no ser así no hubiera señalado que éste definía las fuentes para financiar los otros gastos que genera, tales como los derivados de la creación de la Comisión de Regulación en Salud, CRES y su Secretaría Técnica.” 2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino oportunamente dentro del proceso la ciudadana Paula Marcela Cardona Ruiz, quien defendió la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. En relación con la acusación según la cual el artículo 8° de la Ley acusada dispone una indebida destinación de recursos de la seguridad social, pues irrespeta la destinación específica de los mismos, el Ministerio de Hacienda recuerda que el FOSYGA comprende cuatro subcuentas independientes. De ellas, la de Compensación y la de Promoción de Salud, “se nutren exclusivamente con los aportes de los afiliados.” Pero la de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito, así como la de Solidaridad “se encuentran financiadas por otros recursos diferentes a los de las cotizaciones, entre los cuales se encuentran, por ejemplo, los aportes del Presupuesto General de la Nación en el caso de la subcuenta de solidaridad del FOSYGA. Explicado lo anterior, afirma que “para cumplir con los fines y usos dados por el legislador a la contribución parafiscal siempre será necesario incurrir en gastos administrativos y de funcionamiento que permitan materializar tales fines”, por lo cual no podría entenderse que este último tipo de gastos irrespeten las destinación específica de los recursos parafiscales dispuesta por el artículo 48 constitucional. Dicho lo anterior, la intervención entra a referirse a la razonabilidad de la creación de la Comisión de Regulación en Salud, CRES; tras explicar cómo se financian tanto el régimen contributivo como el subsidiado de seguridad social en salud, destaca que todas las funciones legalmente asignadas a la Comisión de Regulación en Salud -CRES- guardan estrecha relación con la necesidad de encontrar el equilibrio que debe existir entre los recursos disponibles del régimen contributivo y el subsidiado, de un lado, y el conjunto de beneficios que se pueden financiar con los mismos, del otro (es decir el alcance del POS). Por ello, para determinar el contenido del POS y definir el valor de la Unidad de Pago por Capitación, es necesario que las decisiones de los organismos competentes estén sustentadas en estudios y análisis técnicos y financieros, de manera que se garantice la efectividad de los derechos que otorga el Sistema. Ahora bien, “adelantar los estudios y análisis que permitan justamente una adecuada prestación de servicios no solo contribuye sino que permite garantizar la efectividad de los derechos que otorga el Sistema General de Seguridad Social en Salud”, por lo cual el financiamiento de las funciones asignadas a la CRES no constituye una indebida destinación de recursos, sino que antes bien permite mayor eficiencia en el manejo de los mismos. En un nuevo capítulo, la intervención contradice el argumento de la demanda conforme al cual el incremento en la cotización decretado por la Ley demandada tiene por objeto financiar a la Comisión de Regulación en Salud -CRES-. Al respeto, afirma que ese no es el propósito de tal incremento, sino que el mismo simplemente busca garantizar, para el año 2009, la cobertura universal del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Agrega que el artículo de la Ley 1122 de 2007 que dispone dicho incremento (artículo 11 no demandado en esta oportunidad) surgió del proyecto de Ley N° 67 de 2006, presentado al Senado de la República, y que sobre la finalidad perseguida con la medida puede leerse la exposición de motivos a dicho proyecto, en donde se explica que se buscaba tanto la ampliación de la cobertura como el mejoramiento de los servicios. Dicho lo anterior, pasa la intervención a referirse a la manera en la cual, durante el trámite del proyecto que vino a ser la Ley 1122 de 2007, se dio cumplimiento a la exigencia del artículo 7° de la Ley 819 de 2003, Orgánica del Presupuesto, que exige que cualquier proyecto de ley que ordene gasto cuente con un análisis de impacto fiscal. Al respecto explica que el referido proyecto, “no crea un nuevo gasto que demande nuevas rentas.” Lo que hace es darle un nuevo uso a los recursos del FOSYGA. Ahora bien, dichos recursos “hacen parte del Marco Fiscal de Mediano Plazo, en la cuantía estimada de sus ingresos en cada vigencia fiscal, por lo que una destinación al financiamiento de la CRES (su costo fiscal), de parte de sus recursos, necesariamente queda comprendida en dicho Marco, en consecuencia considerado su impacto fiscal. En este sentido entendemos que el legislador dio cumplimento, en este caso, al artículo 7° de la ley 819 de 2003”. (Sic) Agrega que “respecto del concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre la consistencia del proyecto de Ley con el Marco Fiscal de Mediano plazo, es preciso recordar que este se radicó el 4 de diciembre de 2006 en el Senado de la República… precisando…que “tanto los de financiamiento del régimen subsidiado como los de creación de la comisión de regulación en salud y su secretaría técnica, se ajustan a las condiciones previstas por el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 y es consistente con los escenarios y meas fiscales definidas para el Gobierno Nacional Central y para el sector público consolidado no financiero, en el mediano plazo…”. En virtud de o anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público considera que en el trámite de la Ley 1122 de 2007, y particularmente en lo referente a la creación de la CRES, se dio cumplimiento a la Ley Orgánica del Presupuesto. Pasa la intervención ministerial a referirse a la libertad que le asiste al legislador para configurar el régimen de seguridad social en salud, y afirma que lo establecido en las normas demandadas cae bajo dicha libertad, toda vez que se relaciona con la necesidad de establecer las condiciones en que debe desarrollarse la Seguridad Social en Colombia, según se evidencia en la lectura de la exposición de motivos al proyecto de Ley que se transformó en la Ley 1122 de 2007, que transcribe in extenso. En seguida el Ministerio de Hacienda se refiere al alcance constitucional del principio de solidaridad, y a la proyección del mismo en la norma que crea la Comisión de Regulación en Salud -CRES-. Al respecto indica que no cabe duda de que a través de la creación de dicho ente el legislador desarrolla dicho principio, toda vez que “al establecer un organismo de dedicación exclusiva, cuyas funciones guardan relación con la determinación del Plan Obligatorio de Salud – POS y la UPC que financia el plan, claramente se pretendió la mejor utilización de los recursos tanto del Régimen Contributivo como Subsidiado, y por ende, la concreción del principio de solidaridad permite de una parte que más colombianos puedan ingresar al aseguramiento, a la vez que se genera una optimización de las prestaciones a las que tienen derecho.” Por último, en cuanto al contenido prestacional y progresivo del derecho a la salud, la intervención sostiene que esta característica requiere de la participación del legislador para lograr que todas las personas accedan a la seguridad social en salud, “por cuanto dichos derechos forman parte de los derechos sociales que no son de aplicación inmediata.” Al respecto explica, recordando abundante jurisprudencia sentada sobre el tema por esta Corporación, que los derechos individuales y de prestación se concretan y estructuran en los términos en que el legislador lo disponga, y que por ello “las leyes y normas que regulan los temas de seguridad social, deben tener en cuenta aspectos institucionales (la CRES por ejemplo), presupuestales y financieros, sin los cuales no podrían efectivizarse los derechos prestacionales…”. Con fundamento en las consideraciones anteriores, el Ministerio de Hacienda y Crédito público solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. 3. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia. En nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia intervino dentro del proceso el ciudadano Augusto Trujillo Muñoz, académico de número de dicha institución, quien expuso lo siguiente: En cuanto la cargo de inconstitucionalidad según el cual el artículo 8° de la Ley 1122 de 2007 es inconstitucional por destinar recursos parafiscales de la seguridad social a objetos diferentes a ésta, el ciudadano interviniente estima que es jurídicamente viable que dichos recursos financien la operación de los organismos encargados de prestar los servicios propios del sector, como aquel que consiste en ejercer la función reguladora del mismo. Por lo anterior, en lo que tiene que ver con este cargo, estima que el referido articulo 8° resulta conforme con la Constitución. En lo que concierne al cargo de inconstitucionalidad según el cual el trámite del mismo artículo 8° en el Congreso de la República habría desconocido las normas de la Ley Orgánica del Presupuesto Nacional, y por ende el artículo 151 superior, el interviniente sostiene que no existe una jerarquía entre los distintos tipos de leyes (orgánica, estatutaria, ordinaria), pues todas tienen origen en el mismo órgano. Por lo tanto “el principio jerárquico ha de dar paso al principio competencial, el cual no sólo evita la colisión legal, sino que permite superar cualquier problema de conflicto de leyes.” Ahora bien, dado que la Ley 819 de 2003 fue tramitada como orgánica por cuanto contiene normas relacionadas con la aprobación y ejecución del presupuesto de rentas, entonces el “Marco Fiscal de Mediano Plazo” a que dicha ley se refiere debe ser estudiado y discutido durante el primer debate del proyecto de ley anual de presupuesto. Además, cuando su artículo 7° hace referencia la impacto fiscal de cualquier proyecto de ley que ordene gastos u otorgue beneficios tributarios, se refiere al impacto sobre el presupuesto, con el objeto de preservar la estabilidad macroeconómica del Estado, pero no a los recursos parafiscales que no forman parte del presupuesto, para cuyo control, vigilancia y regulación existen otras normas y organismos. Agrega que ninguno de los temas regulados en la Ley 1122 de 2007 hacen parte de del listado taxativo a que se refiere el artículo 151 superior. Finalmente el ciudadano interviniente refuta los cargos de inconstitucionalidad aducidos en contra de los artículos 3° inciso primero y 8° de la Ley 1122 de 2007 conforme a los cuales la creación de la Comisión de Regulación en Salud -CRES- y la destinación de recurs...