Sentencia C-950 de 2001

C-950-01 Sentencia C-954/01 Sentencia C-950/01 REGIMEN ESPECIAL DE BOGOTA-Modificaciones por legislación ordinaria COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Unidad de materia en ley de organización territorial LEY DE ORGANIZACION TERRITORIAL-Vigencia y derogatorias CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Intensidad sobre vicios de trámite CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Agotamiento del trámite legislativo en relación con la unidad temática PROYECTO DE LEY-Falta de absoluta identidad entre el inicial y el aprobado por dinámica del trámite legislativo PROCESO LEGISLATIVO-Agotamiento en relación con las unidades temáticas/PROYECTO DE LEY-No absoluta identidad entre sentido de la propuesta y texto definitivo/DEBATE PARLAMENTARIO-Modificaciones sustanciales de proyecto inicial/PROYECTO DE LEY-Modificaciones sustanciales del inicial El seguimiento del proceso legislativo dispuesto por el constituyente implica que él se agote en relación con las unidades temáticas a las que se contrae el despliegue de la función legislativa pero en manera alguna involucra la exigencia de una absoluta identidad entre el sentido de las propuestas contenidas en los proyectos presentados y los textos definitivos aprobados. Una tal exigencia sería contraria a la naturaleza de la función parlamentaria pues las cámaras legislativas, partiendo de los proyectos formulados, canalizan el aporte pluralista de los congresistas en cada una de las materias sometidas a consideración y recogen el aporte de una opinión pública conciente de su capacidad, en un entorno democrático, de incidir en la configuración del derecho. Por ello, el ejercicio de la función legislativa coloca ante la posibilidad de que los proyectos inicialmente presentados sufran sustanciales modificaciones como consecuencia del debate que pretende desarrollar los distintos matices de las materias objeto de regulación. DEBATE PARLAMENTARIO-Derogatorias que constituyen desarrollo de las unidades temáticas DEBATE PARLAMENTARIO EN LEY DE ORGANIZACION TERRITORIAL-Organismos de control y régimen especial del distrito capital PROCESO LEGISLATIVO-Presencia de unidades temáticas desde presentación de proyecto hasta conciliación PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROCESO LEGISLATIVO-Regulaciones concernientes a materias de la ley/PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROCESO LEGISLATIVO-Regulaciones puntuales con ámbitos no previstos en proyectos iniciales En el ámbito del proceso legislativo y en punto al principio de identidad, lo que la Carta exige es que las Cámaras debatan y aprueben regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De ser así, ligando los temas de las leyes a ese nivel de especificidad, resultaría imposible introducir regulaciones puntuales relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN LEY DE ORGANIZACION TERRITORIAL-Reelección de personeros y contralores PROCESO LEGISLATIVO-Agotamiento de etapas en relación con la materia y no con cada uno de los puntos Lo que exige la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado se agoten en relación con la materia sometida a regulación pero no que se agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en esa materia. Imponiendo tal exigencia se distorsionaría el control constitucional y se limitaría de manera infundada la función legislativa. PROCESO LEGISLATIVO-Acreditación de temática no considerada en debates/PROCESO LEGISLATIVO-Debates exigidos y acreditación de temática no considerada/FUNCION LEGISLATIVA-Dinámica Para la prosperidad de un cargo de inexequibilidad contra una norma por haberse promulgado con violación del proceso legislativo no es suficiente con afirmar que ella no fue sometida a los cuatro debates constitucionalmente exigidos pues debe acreditarse que ella gira en torno a un tema que no fue considerado en ninguno de los debates. Ello es así por cuanto en sede de control constitucional no puede desconocerse la dinámica que caracteriza la función legislativa y que permite desarrollar múltiples matices a partir de las propuestas inicialmente formuladas, mantenerlas o incluso desvirtuarlas. PROCESO LEGISLATIVO EN LEY DE ORGANIZACION TERRITORIAL-Voluntad de modificación de régimen del distrito capital CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia sobre aspectos de conveniencia PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Coincidencia material y no textual Referencia: expediente D-3357 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 96 (parcial) de la Ley 617 de 2000. Actores: Mario Fernando Parra Guzmán y Luis Eduardo Ochoa Bohórquez Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Bogotá, D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil uno ( 2001). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Mario Fernando Parra Guzmán y Luis Eduardo Ochoa Bohórquez demandaron el artículo 96 (parcial) de la Ley 617 de 2000, “por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el artículo 96 demandado de la Ley 617 de 2000, subrayando el aparte cuestionado por los actores en el presente proceso de inconstitucionalidad: Ley 617 de 2000 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”. (...) “Artículo 96. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga los artículos 17 de la Ley 3 de 1991; parágrafo 3º del artículo 11 de la Ley 87 de 1993; el segundo inciso del parágrafo del artículo 97 de la Ley 99 de 1993; 57 de la Ley 101 de 1993; 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993; la Ley 166 de 1994; artículos 1º, 3º, 5º, 6º, 8º y 11 de la Ley 177 de 1994; el artículo 68 de la Ley 181 de 1995; 53 de la Ley 190 de 1995; los artículos 7º, 11, 12 y 13 de la Ley 330 de 1996; 23 de la Ley 397 de 1997 y las demás disposiciones que le sean contrarias. Se deroga lo establecido en el numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 y la expresión “quienes dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección hayan sido empleados públicos o trabajadores oficiales, ni” del numeral 5º del artículo 44 de la Ley 200 de 1995”.[1] III. LA DEMANDA Según los demandantes, el aparte subrayado de la Ley 617 de 2000 viola los artículos 157, numeral 2, 158 y 322 de la Constitución Política, por las siguientes razones: En primer lugar, afirman los demandantes que el aparte demandado fue objeto de debate sólo en la Plenaria del Senado y no fue discutido ni en las Comisiones Primera del Senado y de la Cámara ni en la Plenaria de esta última, razón por la cual viola el artículo 157, numeral 2 que ordena que para que un proyecto sea ley, deberá “haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara”. De esta forma, afirman “se introdujo subrepticiamente a última hora y en el último debate en el Senado, la derogatoria de los artículos citados presentándose vicios en su trámite, lo que debió fue regresar a estas células de Cámara y Senado para que se hubieran dado los debates correspondientes como exige la norma constitucional citada”. En segundo lugar, al considerar que la Ley 617 de 2000 incluyó modificaciones al régimen especial para Bogotá y ser ésta una ley que trata varias materias, violó el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Carta y la exigencia constitucional del artículo 322 que demanda que el régimen de Bogotá se haga a través de una “ley especial”. IV . INTERVENCIONES A. Intervención del Ministerio del Interior Mediante escrito radicado el 16 de marzo de 2001, intervino Nancy L. González Camacho en representación del Ministerio del Interior, según poder conferido por el Secretario General del Ministerio, para solicitar que la norma demandada sea declarada exequible por las siguientes razones: En cuanto al carácter de las leyes que regulan el régimen especial para Bogotá, la representante del Ministerio afirma que “el Decreto 1421 de 1993 no tiene la categoría de decreto ley ni se trata de una ley especial de jerarquía superior a la Ley 617 de 2000, por lo cual ésta podía modificar sus disposiciones”. Afirma la interviniente que precisamente atendiendo el carácter especial del Distrito Capital, la Ley 617 de 2000 estableció un capítulo separado que incluye aspectos tales como los límites porcentuales a los gastos de funcionamiento y los límites de las transferencias al Concejo Distrital, entre otros. En cuanto a la inclusión de la expresión “96 y 106 del Decreto 1421 de 1993” en el texto del artículo demandado, señala que como es bien sabido que una ley puede derogar normas o disposiciones que le sean contrarias, normalmente en el último artículo, el señalamiento expreso de las normas derogadas sólo puede hacerse en la codificación final del texto aprobado en los cuatro debates, porque sólo en ese momento se sabe cuáles fueron las disposiciones aprobadas y cuáles entran en contradicción con las aprobadas en el proyecto de ley, por lo cual su inclusión no constituye un vicio de trámite que viole el artículo 157 de la Carta. En cuanto a los cargos de violación del principio de unidad de materia, afirma la representante del Ministerio del Interior que ésta no se produce, toda vez que el artículo 96 demandado “no tiene contenido temático que deba tener relación con el resto del articulado, sólo se limita a determinar que el artículo 96 y 106 del Estatuto Orgánico de Bogotá quedan derogados”. B. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público Mediante oficio radicado el 16 de marzo de 2001, María Magdalena Botia de Botia presenta defensa de la norma demandada a nombre del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con el poder otorgado por la Asesora de la Dirección Superior del Ministerio, debidamente facultada para ello mediante Resolución 2992 de diciembre 29 de 2000. En dicho escrito, la representante del Ministerio solicita que la norma demandada sea declarada exequible por las siguientes razones: La expresión cuestionada fue introducida desde la ponencia para primer debate del Senado, Gacetas No. 532 del viernes 10 de diciembre de 1999 y 553 del miércoles 15 de diciembre de 1999 y en el Pliego de Modificaciones al Proyecto de Ley número 199 Senado, 046 Cámara, “por medio del cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”. Afirma también que la disposición cuestionada fue objeto de análisis por las Comisiones Accidentales de Senado y Cámara establecidas para el efecto, tal como consta en el Acta de Conciliación (Proyectos de Ley 046/99 de la Cámara; 199/99 del Senado, Art.82 -Gaceta 479 del 29 de noviembre de 1999, página 12). Por lo anterior, concluye, el aparte demandado cumplió con los trámites constitucionales previstos en los artículos 157 y 161 de la Carta y por lo mismo debe declararse su exequibilidad. C. Intervención ciudadana Mediante escrito radicado el 20 de marzo de 2001, la ciudadana Andrea Carolina Ruiz Rodríguez solicita que se declare la constitucionalidad del texto demandado por las siguientes razones: Asegura la interviniente que la expresión demandada cumplió con los trámites constitucionales para su aprobación según consta en las Gacetas del Congreso No.394 de octubre 27 de 1999, 452 de 19 de noviembre de 1999, 553 del 15 de diciembre de 1999 y 211 de 14 de junio de 2000. Para la interviniente “a medida que fueron transcurriendo los debates en Cámara de Representantes, los artículos de las derogatorias fueron cambiando de acuerdo con el criterio del legislador; ya que en primer debate en el Senado los artículos no se volvieron a modificar. De otra forma, sería imposible que los H. Congresistas cumplieran eficientemente con su sagrada función de expedir leyes, si durante los debates en que participan no pueden enmendar las posibles deficiencias de los proyectos de ley que ante ellos se presentan”. En relación con la violación al principio de unidad de materia, afirma la interviniente que tal principio no es absoluto sino que debe cumplir su finalidad y por lo tanto el término materia debe ser entendido de una manera tal que se examine si el contenido de una ley va encaminado a una misma finalidad y “aunque al ser considerado separadamente pueda parecer distinto, en un análisis más profundo se entiende que está ordenado en una misma dirección”. Así que, afirma, los temas tratados por la Ley 617 de 2000 versan sobre un mismo tema, la organización política y fiscal de las entidades territoriales, y existe entre tal asunto y el aparte demandado una relación de causalidad que respeta el principio de unidad de materia. D. Intervención de la Personería de Bogotá Mediante oficio PDJA –115, radicado el 23 de marzo de 2001, Luis Alejandro Vega Vega presentó en representación de la Personería de Bogotá, escrito en el que solicita se declare la exequibilidad de la norma demandada. Para el representante de la Personería, la Ley 617 de 2000 cumplió los trámites constitucionales exigidos, pues “estimar contrario a derecho la inclusión de algunas normas en el artículo que ordena la derogatoria de los preceptos que resultan contrarios al espíritu de la ley que se expide, sería tanto como pretender que cuando se utiliza la expresión ‘se derogan todas las normas que le sean contrarias’ se debiera incluir todas y cada una de las preceptivas que quedan comprendidas por este mandato literal”. Exigir esto, según el interviniente, haría interminable el estudio de todas las leyes y, por ello, la falta de enunciación expresa de las normas derogadas no vicia de inconstitucionalidad una ley expedida por el Congreso. En cuanto a la falta de unidad de materia alegada por los actores, afirma el representante de la Personería que “tener un régimen especial no significa lo mismo que tener un régimen expedido mediante una ley especial. Bogotá, en efecto, por mandato constitucional, tiene un régimen especial. Pero eso no significa que cada vez que se haya de modificar un aspecto relacionado con el manejo político administrativo de la capital de la república, deba expedirse una ley exclusivamente referida a ese fin”. Por estas razones, concluye el interviniente, no se viola la Constitución. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante oficio del 24 de abril de 2001, el Procurador General de la Nación remite a esta Corporación el concepto de rigor de conformidad con lo dispuesto por los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política y solicita que la norma cuestionada sea declarada inexequible por las siguientes razones. En primer lugar, en relación con vicios en el trámite de la Ley 617 de 2000 señala el Procurador que aun cuando el texto demandado no fue debatido ni aprobado por la Comisión Primera Constitucional ni por la Plenaria de la Cámara de Representantes, dicha falencia fue subsanada con la suscripción del acta de conciliación, cuyo texto aparece publicado en las páginas 9 a 13 de la Gaceta del Congreso No. 395 de 1999 y mediante la cual se dio cumplimiento a lo previsto en el artículo 160 de la Carta. En segundo lugar, afirma la Vista Fiscal, según el título de la Ley 617 de 2000 era dable que el legislador se pronunciara sobre el ordenamiento territorial, las competencias de los municipios en aspectos referidos a la racionalización del gasto, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores, alcaldes, diputados y concejales, el régimen salarial de los servidores públicos, la función veedora de los personeros en relación con el gasto, la supresión de las contralorías en algunas entidades territoriales y sobre aspectos relativos a las normas del Estatuto Orgánico del Distrito Capital. La inclusión de varias materias bajo una misma ley no constituye por sí solo un atentado al principio de unidad de materia pues “solamente aquellos segmentos, apartes o proposiciones respecto de las cuales no sea posible establecer relación causal, teleológica o sistemática con la materia dominante en la ley, deben ser desestimados”. En relación con el principio de especialidad de la ley, el representante del Ministerio Público afirma que “del contenido del artículo 322 de la Carta Política, no se deduce que el tratamiento jurídico del Distrito Capital esté sujeto a reserva en el entendido que todo asunto relativo a esta entidad territorial sea dispuesto mediante una ley especial”. El tratamiento especial que prevé la Carta para esta entidad territorial se deriva, según el agente del Ministerio Público, de su condición de Capital de la República de Colombia, del Departamento de Cundinamarca y sede del Gobierno Central, lo cual “no lo excluye como destinatario de las normas tendientes a fortalecer la descentralización y de aquellas que apuntan al saneamiento fiscal de los entes territoriales”. Afirma, así mismo, que “la Constitución no exige que la regulación de los asuntos referidos al distrito, deba estar contenida en una ley de carácter especial. Por tanto, ésta puede estar contenida en una ley ordinaria”, pues resultaría carente de objeto práctico que el Congreso “se ocupe en una ley de carácter especial de regular los aspectos en los cuales existe unidad teleológica y sistemática para referirse a ellos, de manera exclusiva, en tratándose del Distrito Capital”. Por consiguiente, se ajusta al contenido del artículo 322 de la Carta. No obstante lo anterior, encuentra el Procurador que existen aspectos que no guardan relación con la materia que es objeto de regulación en la Ley 617, como es el establecimiento de las calidades y el procedimiento para la elección de los personeros y contralores, tratado en los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993 derogados, con lo cual se genera un vacío que deviene en inconstitucionalidad, “por cuanto tal disposición resulta extraña a la norma y genera un vacío jurídico de orden procedimental”. Para el agente del Ministerio Público “la derogatoria que se declara, deja sin contenido normativo un aspecto de vital importancia dentro del Estatuto de Bogotá y, en últimas del régimen de control para el Distrito Capital, cual es el de la fijación de los requisitos para desempeñar los cargos de personero y contralor distritales, pues no existe ninguna disposición en esta ley o en otra que permita afirmar que tales requisitos se pueden encontrar en otra normatividad. En este orden, considera este Despacho que la referencia que hace el artículo 96 a la derogación de los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993 debe ser declarada contraria a la Constitución por generar un vacío legislativo que dentro del contexto mismo de la Ley 617 no tenía ninguna justificación, pues si era la voluntad del legislador modificar los requisitos para acceder a los mencionados cargos, expresamente ha debido regular esa materia, pero no derogar las normas correspondientes creando un vacío normativo que vulnera el ejercicio de la función pública en sí misma considerada, como es el ejercicio de las funciones de control, pues estos cargos deben ser desempeñados por personas que cumplan algunos requisitos, los cuales, posiblemente por un error del legislador fueron eliminados”. Para la Vista Fiscal, las únicas alusiones a los cargos de personero y contralor distrital contenidas en la Ley 617 de 2000 se encuentran en los artículos 57 y 60 que se refieren exclusivamente al monto salarial y al régimen de inhabilidades y prohibiciones aplicables a estos dos servidores, por lo que no solucionan el vacío creado con la derogatoria ordenada en el artículo 96. Agrega el Ministerio Público que “toda norma jurídica debe tener un efecto útil”, característica que no está presente en el aparte cuestionado por el actor en este proceso, razón por la cual solicita que se declare inexequible la expresión “96 y 106 del Decreto 1421 de 1993” contenida en el artículo 96 de la Ley 617 de 2000. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS A. Problemas Jurídicos Planteados Tres son los cuestionamientos planteados por los actores: 1. La aprobación de modificaciones al régimen de Bogotá mediante ley ordinaria, lo cual sólo podía hacerse mediante una ley especial. 2. La falta de unidad de materia entre el aparte demandado y la Ley 617 de 2000. 3. La violación del trámite legislativo en la aprobación del aparte demandado, pues, según los demandantes, tal texto fue introducido en la Plenaria del Senado durante el último debate del proyecto que se convirtió en la Ley 617 de 2000. B. Respuesta a los Problemas Jurídicos Planteados La Corte analizará enseguida cada uno de los cargos formulados. 1. El régimen especial de Bogotá Para los demandantes, la modificación del régimen especial de Bogotá previsto en el artículo 322, sólo podía hacerse mediante una ley especial, por lo que las modificaciones introducidas por la Ley 617 de 1993 violan, a su juicio, la Carta. Esta Corporación ya analizó el tema en un fallo reciente, pero respecto de los artículos 52 a 60 de la Ley 617 de 2000, que fueron cuestionados por violar el trámite especial que supuestamente exige la Constitución para modificar el Decreto 1421 de 1993. Este mismo cargo lo sustenta el actor en el proceso de la referencia contra el artículo 96 de la Ley 617 de 2000. En la sentencia C-837 de 2001[2] esta Corporación resolvió que era posible introducir modificaciones al régimen especial de Bogotá mediante una ley ordinaria y declaró la constitucionalidad de los artículos demandados. Dijo en esa ocasión la Corte, “...el hecho de que el artículo 322 Superior circunscriba el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital al imperio de una ley especial, no significa, ni mucho menos, que se haya creado una categoría de ley a la manera de las orgánicas o estatutarias. Por el contrario, lejos de cualquier ritualidad especial o diferente a la de las leyes ordinarias, lo que la ley contentiva del régimen del Distrito Capital implica es el reconocimiento de un criterio territorial en particular y de unos perfiles institucionales y funcionales que con exclusividad identifican y diferencian a dicho distrito respecto de todos los demás. Sin perjuicio de que ante la ausencia de regla especial le sean aplicables las disposiciones vigentes para los municipios, poniéndose de relieve tanto los rasgos comunes de este Distrito para con los municipios y demás distritos, como la no exigencia de una tal especial ritualidad. A decir verdad, desde el punto de vista del procedimiento legislativo el régimen del Distrito Capital se condensa en una ley de corte ordinario. Por la misma vía, en lo concerniente a la especialidad y pertinencia de sus materias la ley reguladora de dicho régimen no pasa de ser una especie dentro de las varias leyes que puede hacer el Congreso a la luz de la cláusula general de competencia.”[3] Por lo tanto, la Ley 617 de 2000 podía introducir modificaciones al régimen especial del Distrito Capital, y por ello, ese cargo de inconstitucionalidad contra el aparte del artículo 96 cuestionado, no está llamado a prosperar. 2. Principio de unidad de materia y cosa juzgada constitucional En relación con el cargo sobre violación del principio de unidad de materia por falta de conexidad entre la frase “96 y 106 del Decreto 1421 de 1993” contenida en el artículo 96 y la Ley 617 de 2001, la Corte se pronunció recientemente en la sentencia C-778 de 2001. En esa oportunidad, la Corte decidió Cuarto: Declarar EXEQUIBLE el artículo 96 de la ley 617 de 2000, pero únicamente en el aparte que deroga los artículos 96 y 106 del decreto 1421 de 1993, por no violar el principio de unidad de materia.[4] Por lo cual respecto de este cargo ha operado la cosa juzgada constitucional relativa. 3. El trámite de la Ley 617 de 2000 El tercer cargo, relativo al trámite del artículo 96 de la Ley 617 de 2000, es radicalmente diferente a los dos anteriores. Según el demandante, el aparte demandado fue introducido durante el último debate del proyecto de ley en la Plenaria del Senado, violándose de esta forma lo previsto en el artículo 157 de la Carta. Para estudiar este cargo, la Corte primero observará el proceso de formación del artículo 96 demandado. Y, posteriormente, analizará el contenido de los artículos citados como derogados por la norma demandada para determinar la identidad entre la voluntad del legislador expresada a lo largo del proceso de formación de la Ley 617 de 2000 y el texto finalmente aprobado. a. Descripción del trámite del artículo 96 demandado De conformidad con los documentos que obran en el expediente, el proyecto de ley que se convirtió en la Ley 617 de 2000 siguió el siguiente trámite en el Congreso: El proyecto de Ley No. 046 de 1999 de la Cámara, por medio del cual se reforma parcialmente la ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, el Decreto 1421 de 1993, se dictan normas tendientes a fortalecer la descentralización mediante el saneamiento fiscal de las entidades territoriales y se adoptan otras disposiciones”, y su respectiva exposición de motivos fueron presentados ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes por los Ministros del Interior y de Hacienda y Crédito Público, el día 11 de agosto de 1999, según consta en la Gaceta del Congreso, Año VIII, No. 257, 17 de agosto de 1999. En cuanto al artículo sobre vigencia y derogatorias el proyecto original preveía lo siguiente: Artículo 57. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga los artículos: 17 de la Ley 3 de 1991; 11 de la Ley 87 de 1993; el segundo inciso del parágrafo del artículo 97 de la Ley 99 de 1993; 57 de la Ley 101 de 199; 28, 29, 30, 34, 37, 66, 68 y 72 del Decreto 1421 de 1993; 68 de la Ley 181 de 1995; 53 de la Ley 190 de 1995; 11 de la Ley 330 de 1996; 23 de la Ley 397 de 1997; 6 de la Ley 177 de 1994, que adiciona el numeral 12 del artículo 165 de la Ley 136 de 1994, el artículo 8 de la Ley 177 de 1994, que modifica el artículo 168 de la Ley 136 de 1994 y las demás disposiciones que le sean contrarias.(subrayado fuera de texto) Las disposiciones cuya derogatoria expresa se proponía establecían las inhabilidades e incompatibilidades de los concejales, del alcalde y de los ediles, así como sus honorarios y seguros,[5] lo cual guardaba armonía con el objetivo del proyecto de establecer “reglas para la transparencia de la gestión departamental y municipal, a través del fortalecimiento del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores, alcaldes, diputados y concejales, la extensión en el tiempo de las incompatibilidades, la ampliación de las causales de pérdida de investidura para concejales y diputados.”[6] La ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara del Proyecto de Ley No. 046 de 1999 de la Cámara, “por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, se dictan normas tendientes a fortalecer la descentralización mediante el saneamiento fiscal de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”, acumulado a los Proyectos C-030, C-043, C-051, C-061, C-114 de 1999, fue publicada en la Gaceta del Congreso, Año VIII, No. 394, el 27 de octubre de 1999.[7] El texto de la norma sobre vigencia y derogatorias de la ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara, aun cuando estableció algunas modificaciones, mantuvo las derogatorias propuestas para el Decreto 1421 de 1993: Artículo 76. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga los artículos: 17 de la Ley 3 de 1991; Parágrafo 3 del artículo 11 de la Ley 87 de 1993; el segundo inciso del parágrafo del artículo 97 de la Ley 99 de 1993; 57 de la Ley 101 de 1993; 28, 29, 30, 34, 37, 66, 68 y 72 del Decreto 1421 de 1993; 68 de la Ley 181 de 1995; la Ley 166 de 1994; artículos 1, 2, 3, 5, 6, 8 y 11 de la Ley 177 de 1994, el artículo 68 de la Ley 181 de 1995; 53 de la Ley 190 de 1995; los artículos 7, 11, 12 y 13 de la Ley 330 de 1996; 23 de la Ley 397 de 1997 y las demás disposiciones que le sean contrarias. (subrayado fuera de texto) Durante el debate ante la Comisión Primera de la Cámara se propusieron varias modificaciones al proyecto original, la mayoría de las cuales fueron dejadas como constancias destinadas a ilustrar la elaboración de la ponencia para segundo debate ante la Cámara de Representantes.[8] Tales proposiciones se referían principalmente a la modificación de las reglas sobre financiación de los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, incluido el Distrito Capital de Bogotá; el establecimiento de valores máximos a los gastos de los concejos y contralorías distritales y municipales; y la consagración de inhabilidades e incompatibilidades para gobernadores, diputados, concejales y alcaldes. En cuanto al artículo sobre vigencia y derogatorias se eliminó la referencia a los artículos 34 y 72 del Decreto 1421 de 1993.[9] El texto aprobado en la Comisión los días 9, 10 y 11 de noviembre de 1999, en lo pertinente decía: Artículo 76. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga los artículos: 17 de la Ley 3 de 1991; Parágrafo 3 del artículo 11 de la Ley 87 de 1993; el segundo inciso del parágrafo del artículo 97 de la Ley 99 de 1993; 57 de la Ley 101 de 1993; 28, 29, 30, 37, 66 y 68 del Decreto 1421 de 1993; 68 de la Ley 181 de 1995; la Ley 166 de 1994; artículos 1, 2, 3, 5, 6, 8 y 11 de la Ley 177 de 1994, el artículo 68 de la Ley 181 de 1995; 53 de la Ley 190 de 1995; los artículos 7, 11, 12 y 13 de la Ley 330 de 1996; 23 de la Ley 397 de 1997 y las demás disposiciones que le sean contrarias. (subrayado fuera de texto) En la ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 046 de la Cámara se propusieron modificaciones relacionadas con la categorización presupuestal de los departamentos, la exclusión de los rendimientos financieros que las entidades territoriales obtuvieran de las inversiones de ingresos de destinación forzosa, la flexibilización de los límites de gastos de las entidades territoriales. También se eliminan algunas causales de inhabilidad y se aclaran algunas incompatibilidades y se extiende su duración.[10] En cuanto al artículo sobre vigencia y derogatorias la ponencia no propuso ninguna modificación a lo aprobado en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Decía así: Artículo 79. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga los artículos: 17 de la Ley 3 de 1991; Parágrafo 3 del artículo 11 de la Ley 87 de 1993; el segundo inciso del parágrafo del artículo 97 de la Ley 99 de 1993; 57 de la Ley 101 de 1993; 28, 29, 30, 37, 66 y 68 del Decreto 1421 de 1993; 68 de la Ley 181 de 1995; la Ley 166 de 1994; artículos 1, 2, 3, 5, 6, 8 y 11 de la Ley 177 de 1994, el artículo 68 de la Ley 181 de 1995; 53 de la Ley 190 de 1995; los artículos 7, 11, 12 y 13 de la Ley 330 de 1996; 23 de la Ley 397 de 1997 y las demás disposiciones que le sean contrarias. (subrayado fuera de texto) El texto definitivo aprobado en la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso, Año VIII, Número 479, del 29 de noviembre de 1999.[11] El texto del artículo de vigencia y derogatorias mantuvo lo aprobado en la Comisión Primera de la Cámara. Decía así: Artículo 82. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga los artículos: 17 de la Ley 3 de 1991; Parágrafo 3º del artículo 11 de la Ley 87 de 1993; el segundo inciso del parágrafo del artículo 97 de la Ley 99 de 1993; 57 de la Ley 101 de 1993; 28, 29, 30, 37, 66 y 68 del Decreto 1421 de 1993; 68 de la Ley 181 de 1995; la Ley 166 de 1994; artículos 1, 2, 3, 5, 6, 8 y 11 de la Ley 177 de 1994, el artículo 68 de la Ley 181 de 1995; 53 de la Ley 190 de 1995; los artículos 7, 11, 12 y 13 de la Ley 330 de 1996; 23 de la Ley 397 de 1997 y las demás disposiciones que le sean contrarias.(subrayado fuera de texto) En la ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República, entre otras modificaciones se propusieron límites más exigentes para los gastos de funcionamiento tanto de departamentos como de municipios y distritos; algunas precisiones al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores y diputados para ajustarlas a lo previsto en la Constitución; la eliminación del artículo que prohibía la reelección de contralores y personeros; la extensión de los límites de gastos de las entidades territoriales a todos los gastos y no sólo a los de funcionamiento y el establecimiento de controles adicionales que impidieran a las entidades territoriales obtener créditos para financiar gastos de inversión cuando afrontaran dificultades para cumplir con sus obligaciones de funcionamiento. En cuanto al artículo sobre vigencia y derogatorias, según se dice en la ponencia, se incluyó la referencia a los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993,[12] con el fin de permitir la reelección de los personeros y contralores del Distrito Capital, tal como se había autorizado para los personeros y contralores en las demás entidades territoriales. El texto pertinente, fue aprobado el 30 de mayo de 2000, según consta en el Acta No. 36, en la Comisión Primera del Senado de la República y decía: Artículo 89. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga los artículos: 17 de la Ley 3 de 1991; Parágrafo 3º del artículo 11 de la Ley 87 de 1993; el segundo inciso del parágrafo del artículo 97 de la Ley 99 de 1993; 57 de la Ley 101 de 1993; 28, 29, 30, 37, 66, 68, 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993; la Ley 166 de 1994; artículos 1, 2, 3, 5, 6, 8 y 11 de la Ley 177 de 1994, el artículo 68 de la Ley 181 de 1995; 53 de la Ley 190 de 1995; los artículos 7, 11, 12 y 13 de la Ley 330 de 1996; 23 de la Ley 397 de 1997 y las demás disposiciones que le sean contrarias. (subrayado fuera de texto) En la ponencia para segundo debate en el Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso, Año IX, Número 211, del 14 de junio de 2000, en relación con el artículo sobre vigencia y derogatorias, los ponentes propusieron eliminar las referencias a los artículos 28, 29, 30, 37, 66 y 68 del Decreto 1421 de 1993, por considerar que “el carácter especial de Santafé de Bogotá amerita mantener las inhabilidades e incompatibilidades establecidas en el Decreto 1421.”[13] Artículo 96. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga los artículos: 17 de la Ley 3 de 1991; Parágrafo 3º del artículo 11 de la Ley 87 de 1993; el segundo inciso del parágrafo del artículo 97 de la Ley 99 de 1993; 57 de la Ley 101 de 1993; 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993; la Ley 166 de 1994; artículos 1, 3, 5, 6, 8 y 11 de la Ley 177 de 1994, el artículo 68 de la Ley 181 de 1995; 53 de la Ley 190 de 1995; los artículos 7, 11, 12 y 13 de la Ley 330 de 1996; 23 de la Ley 397 de 1997 y las demás disposiciones que le sean contrarias. (subrayado fuera de texto) El proyecto de ley 199 de 1999, Senado, 046, Cámara, “por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización y se dictan normas para la racionalización del Gasto Público Nacional”, fue debatido y aprobado en la Plenaria del Senado el día 20 de junio de 2000, según consta en las Gacetas del Congreso, Año IX, Números 256 y 259. En cuanto al artículo sobre vigencia y derogatorias, el texto aprobado en la Plenaria del Senado decía: Artículo 96. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga los artículos: 17 de la Ley 3 de 1991; Parágrafo 3º del artículo 11 de la Ley 87 de 1993; el segundo inciso del parágrafo del artículo 97 de la Ley 99 de 1993; 57 de la Ley 101 de 1993; 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993; la Ley 166 de 1994; artículos 1, 3, 5, 6, 8 y 11 de la Ley 177 de 1994, el artículo 68 de la Ley 181 de 1995; 53 de la Ley 190 de 1995; los artículos 7, 11, 12 y 13 de la Ley 330 de 1996; 23 de la Ley 397 de 1997 y las demás disposiciones que le sean contrarias. Se deroga lo establecido en el numeral 4 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 y el numeral 5 del artículo 44 de la Ley 200 de 1995. Parágrafo. La derogatoria de los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993 a que hace referencia el presente artículo empezará a regir a partir del año 2003.[14] (subrayado fuera de texto) Durante el debate del proyecto en la Plenaria del Senado, los Senadores Alfonso Angarita Baracaldo y Alfonso Lizarazo Sánchez presentaron objeciones sobre la derogatoria expresa de los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993. Para los Senadores, la derogatoria expresa de esos artículos permitiría la reelección del personero y del contralor de Bogotá, con lo cual, a su juicio, se promovería la corrupción y por ello presentaron una proposición sustitutiva para eliminar esas referencias.[15] Ante esta objeción, el Senador Germán Vargas Lleras aclaró el origen y justificación de esa expresión. Según el Senador Vargas Lleras, el tema de la reelección de los personeros municipales había sido debatido durante el tránsito del proyecto ante la Cámara, por lo cual la referencia a los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 no constituía una adición extraordinaria a la cual pudiera aplicársele el calificativo de “mico”. Según el Senador, el tema de la reelección del personero y del contralor había sido discutido con profundidad tanto en la Comisión Primera como en la Plenaria de la Cámara de Representantes y al no existir una prohibición constitucional para su reelección se estableció esa posibilidad para las distintas entidades territoriales y por ello se eliminó del proyecto el artículo 50 que mantenía esa prohibición.[16] No obstante, como tal artículo se refería a los contralores y personeros municipales, distritales y departamentales, sin hacer referencia expresa a los correspondientes funcionarios del Distrito Capital de Bogotá, se propuso derogar las normas del Decreto 1421 de 1993 que establecían tal prohibición. Por estas razones, en la ponencia presentada a la Plenaria se intentó “unificar el régimen en la elección de funcionarios de control y vigilancia de la ciudad de Bogotá, con los funcionarios del resto del país” y por ello se propuso la derogatoria expresa de los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993.[17] Ante las diferencias existentes entre los textos aprobados en las Plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado, se establecieron Comisiones Accidentales de Senado y Cámara cuyos resultados fueron consignados en el Acta de Conciliación del 22 de agosto de 2000[18], que en lo pertinente para el presente proceso ante la Corte dice: Acta de Conciliación Proyecto de Ley 046/99 (C); 199/99 (S) “Los Honorables Senadores y Representantes designados para adelantar la conciliación del articulado del proyecto de ley 046/99 (C); 199/99 (S), en relación con los artículos objeto de la misma hemos convenido acoger los siguientes textos: (...) “Artículo 95 (S), 82 (C) “Dada la inclusión antes referida, este pasa a ser el artículo 96. “La Comisión acoge el texto del Senado con excepción del parágrafo que establecía que la derogatoria de los artículos 96 y 106 del decreto 1421 empezará a regir a partir del año 2003, por cuanto se considera conveniente unificar el régimen de los personeros de todo el país. Igualmente se precisa la expresión que se deroga de la Ley 200 de 1995”. El texto definitivo, aprobado por las Plenarias de las Cámaras el 6 de octubre de 2000, y publicado en el Diario Oficial el 9 de octubre de 2000, en lo pertinente dice: “Artículo 96. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga los artículos 17 de la Ley 3 de 1991; parágrafo 3º del artículo 11 de la Ley 87 de 1993; el segundo inciso del parágrafo del artículo 97 de la Ley 99 de 1993; 57 de la Ley 101 de 1993; 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993; la Ley 166 de 1994; artículos 1º, 3º, 5º, 6º, 8º y 11 de la Ley 177 de 1994; el artículo 68 de la Ley 181 de 1995; 53 de la Ley 190 de 1995; los artículos 7º, 11, 12 y 13 de la Ley 330 de 1996; 23 de la Ley 397 de 1997 y las demás disposiciones que le sean contrarias. Se deroga lo establecido en el numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 y la expresión “quienes dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección hayan sido empleados públicos o trabajadores oficiales, ni” del numeral 5º del artículo 44 de la Ley 200 de 1995”. (subrayado fuera de texto) b. Análisis del proceso legislativo seguido por la norma demandada Sobre el proceso seguido por el artículo 96 y en particular por el aparte al que se extiende la demanda, la Corte advierte lo siguiente: 1. Cuando se cuestiona la constitucionalidad de una norma por vicios de trámite y se trata de determinar si tal disposición fue o no sometida a los debates constitucionalmente exigidos teniendo en cuenta las unidades temáticas que fueron sometidas a debate, surge una tensión entre la cláusula general de competencia del Congreso y el procedimiento fijado por la Carta para que un proyecto se convierta en ley. Y para resolver esa tensión debe determinarse primero la intensidad del control constitucional pues entre mayor sea la intensidad del control menor será el espacio de maniobrabilidad del parlamento en la configuración del derecho positivo y, por el contrario, mientras menor sea la intensidad del control constitucional, mayor será el espacio de maniobrabilidad del legislador. En ese sentido, es evidente que un control rígido en extremo limitaría excesivamente la potestad configuradora del Congreso en materia legislativa pues desconocería el hecho de que aún en el constitucionalismo esa es la sede por excelencia idónea para la producción dinámica y permanente del derecho positivo. Es más, un control en extremo riguroso socavaría los fundamentos democráticos de la instancia parlamentaria. Por el contrario, un control flexible en extremo permitiría que subsistan en el ordenamiento jurídico disposiciones sustraídas a los debates parlamentarios y ajenas a la dinámica deliberativa que subyace al derecho legislado. De ese modo, un control sin rigor alguno conduciría al legislador a ejercer su función sin atenerse a los límites que le ha impuesto el constituyente. Entonces, se trata de una tensión que debe resolverse ponderando la naturaleza de la función legislativa y el principio democrático que la alienta con la necesidad de que esa función se ejerza respetando los parámetros constitucionales referidos al proceso legislativo. Tal ponderación se acompasa bien con la vocación democrática del parlamento y con el imperativo de derivar la legitimidad de los tribunales constitucionales también del ejercicio estricto de sus competencias[19]. Por todo ello, para determinar si a una norma se le dieron o no los debates parlamentarios dispuestos por la Carta, esta Corporación debe advertir si la unidad temática a que ella se contrae ha sido debatida en las Comisiones y en las Plenarias de Cámara y Senado pues el agotamiento del proceso legislativo en relación con ella conlleva la consecuente satisfacción de esas exigencias constitucionales respecto de las disposiciones que la desarrollen. Con ese proceder ni se imponen restricciones indebidas a la instancia legislativa, ni se permite que ella ejerza su función desconociendo el procedimiento diseñado por el constituyente. 2. Del proyecto de Ley No.046 de 1999 de la Cámara, que fue presentado ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes por los Ministros del Interior y de Hacienda y Crédito Público, hacía parte un artículo sobre vigencia y derogatorias y entre éstas se incluían algunas normas del Decreto 1421 de 1993. Ese artículo era el 57 y él sufrió varias modificaciones a lo largo de los debates cumplidos en las Comisiones Primeras y en las Plenarias de Cámara y Senado. Ello explica que la derogatoria de los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993 no apareciera en el proyecto original; que ella haya sido introducida en el debate surtido en la Comisión Primera del Senado y considerada luego en la Plenaria y que haya sido sometida al estudio de unas Comisiones Accidentales para conciliar las diferencias surgidas entre Cámara y Senado. Luego, es claro que del texto definitivo del artículo 96 de la Ley 617 de 2000 hacen parte los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993 que no aparecían en el proyecto que fuera considerado en la Comisión Primera y en la Plenaria de la Cámara. De ese modo, lo que importa precisar es si el hecho de no haber sido sometidos esos artículos a tales debates constituye una vulneración del artículo 157 de la Carta o si la inclusión de esas normas constituye desarrollo de un tema si debatido en esas oportunidades y, por lo mismo, acorde con ese artículo de la Carta[20]. 3. Desde la presentación del proyecto de Ley en la Secretaría General de la Cámara de Representantes quedó claro que uno de los motivos en razón de los cuales se desplegó el proceso legislativo fue el de modificar el régimen especial del Distrito Capital de Bogotá. Y ese proceso legislativo se cumplió en relación con esa temática pues así se lo advierte tanto en las ponencias presentadas en cada uno de los debates como en el giro que esos debates tomaron. En efecto. El proyecto originalmente presentado preveía la derogatoria de los artículos 28, 29, 30, 34, 37, 66, 68 y 72 del Decreto 1421 de 1993; normas que establecían las inhabilidades e incompatibilidades de los concejales, del alcalde y de los ediles del distrito capital y sus honorarios y seguros. Esta previsión se mantuvo en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara pero en el debate se eliminó la referencia a los artículos 34 y 72 y por eso el texto aprobado contemplaba la derogatoria de los artículos 28, 29, 30, 37, 66 y 68 del mencionado Decreto. Este texto se mantuvo en la ponencia y en el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara. En la ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado, entre las normas a derogar se incluyeron los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993 con el propósito de permitir la reelección de personeros y contralores del distrito capital, armonizando esa situación con la de los demás personeros y contralores, texto que fue aprobado por la Comisión. En la ponencia para segundo debate se suprimió la derogatoria de los artículos 28, 29, 30, 37, 66 y 68 del citado Decreto dado el carácter especial de Bogotá y la necesidad de mantener las inhabilidades e incompatibilidades previstas en ese régimen. De esa manera, en el texto aprobado sólo se incluyeron los artículos 96 y 106 entre las normas derogadas. Finalmente, ante las objeciones formuladas por dos senadores a la derogatoria de esas disposiciones y dadas las diferencias existentes entre los textos aprobados en las Plenarias de Cámara y Senado, se establecieron las Comisiones Accidentales que suscribieron el acta de conciliación en la que se acordó el texto definitivo del artículo 96 de la Ley 617 de 2000. 4. Entonces, como puede advertirse, las modificaciones introducidas al régimen especial del distrito capital, mediante la derogatoria de algunas de sus disposiciones, surtieron los cuatro debates exigidos por la Carta para que un proyecto se convierta en ley. Es cierto, no se discute que se presentaron evidentes variaciones entre el contenido del proyecto original y el sentido en el cual el Congreso terminó ejerciendo su función legislativa. Pero esa falta de absoluta identidad entre las normas cuya derogatoria inicialmente se pretendía y aquellas que fueron efectivamente derogadas se explica como una consecuencia de la dinámica que caracteriza al proceso legislativo y no en virtud de una referencia incluida a última hora con el propósito de lograr la aprobación de una derogatoria normativa no considerada en el curso de los debates. En este punto debe resaltarse que el seguimiento del proceso legislativo dispuesto por el constituyente implica que él se agote en relación con las unidades temáticas a las que se contrae el despliegue de la función legislativa pero en manera alguna involucra la exigencia de una absoluta identidad entre el sentido de las propuestas contenidas en los proyectos presentados y los textos definitivos aprobados. Una tal exigencia sería contraria a la naturaleza de la función parlamentaria pues las cámaras legislativas, partiendo de los proyectos formulados, canalizan el aporte pluralista de los congresistas en cada una de las materias sometidas a consideración y recogen el aporte de una opinión pública conciente de su capacidad, en un entorno democrático, de incidir en la configuración del derecho. Por ello, el ejercicio de la función legislativa coloca ante la posibilidad de que los proyectos inicialmente presentados sufran sustanciales modificaciones como consecuencia del debate que pretende desarrollar los distintos matices de las materias objeto de regulación[21]. De este modo, si el proyecto de la Ley 617 se ocupó en todos los debates de la organización política y fiscal de las entidades territoriales, incluyendo el régimen especial contemplado para el distrito capital por el Decreto 1421 de 1993; si en todos los debates se sometió a consideración el punto atinente a la derogatoria de algunos artículos de ese decreto y si en razón de ello en el texto definitivo de la ley se dispuso la derogatoria de dos artículos de ese decreto, es claro que como los debates giraron en torno a ese tema y la relación de las normas derogadas fue fruto de ese debate, no hay fundamento para cuestionar la constitucionalidad de la norma demandada. 5. Por otra parte, la Corte encuentra que en el contexto de la Ley 617 se hicieron múltiples regulaciones concernientes a la reforma parcial de la Ley 136 de 1994 y del Decreto Extraordinario 1222 de 1986, a la adición de la Ley Orgánica del Presupuesto, a la reforma del Decreto 1421 de 1993, al fortalecimiento de la descentralización y a la racionalización del gasto público nacional. En ese contexto se hicieron múltiples regulaciones concernientes a los organismos de control y, de ese modo, las referencias que se hacen a organismos de esa naturaleza en el ámbito del régimen especial del distrito capital se armonizan con esas regulaciones. Luego, el examen del cargo formulado no se circunscribe a la mecánica verificación de si los artículos derogados estaban o no incluidos en el proyecto inicialmente presentado o si precisamente esos artículos fueron sometidos a los debates en las Comisiones y en las Plenarias de las Cámaras, pues es preciso establecer si esas derogatorias constituyen desarrollo de las unidades temáticas sobre las que versaron los debates. Procediendo de esta manera, la Corte advierte que el tema concerniente a los organismos de control y el tema relativo al régimen especial del distrito capital, aunque con distintos matices, estuvieron presentes en todos los debates. Luego, no puede afirmarse que el ejercicio de la función legislativa en una situación tan puntual como la derogatoria de normas relativas a los organismos de control como la personería o la contraloría del distrito capital devenga inconstitucional por no haber sido previstas desde el inicio del trámite legislativo pues lo cierto es que las unidades temáticas a que se contraen esas disposiciones estuvieron presentes a lo largo de todo ese proceso, desde la presentación del proyecto hasta la suscripción del acta de conciliación por parte de las comisiones designadas para el efecto por Cámara y Senado y su posterior aprobación. 6. Ahora, en el ámbito del proceso legislativo y en punto al principio de identidad, lo que la Carta exige es que las Cámaras debatan y aprueben regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De ser así, ligando los temas de las leyes a ese nivel de especificidad, resultaría imposible introducir regulaciones puntuales relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. En ese entendido, la Corte advierte que el punto atinente a la reelección de personeros y contralores estuvo presente desde la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes y por ello se consagró la prohibición de tal reelección. Luego, en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado se suprimió tal prohibición y también la del personero y el contralor del distrito capital. Pero ese punto era sólo uno de los contenidos de la materia concerniente a las modificaciones introducidas al régimen especial del distrito capital. Y es claro que esta materia no se agotaba únicamente en la reconsideración de la prohibición de reelegir al personero y al contralor sino que comprende todos los puntos contenidos en los artículos 96 y 106 ya reseñados y en los artículos que habiendo sido sometidos a debate no fueron finalmente derogados. 7. Debe tenerse en cuenta que cada una de las particularidades desarrolladas en una disposición y en relación con un mismo tema no constituye una materia diferente para efectos de determinar el cumplimiento o incumplimiento del proceso legislativo. Por ello debe distinguirse entre la materia regulada por la ley y los distintos desarrollos de que ella es susceptible. Así, la definición de quién es el personero distrital, el establecimiento de reglas sobre la elección del personero y del contralor distritales, el señalamiento de los requisitos que debe cumplir quien vaya a ser elegido personero o contralor, la prohibición de su reelección para el período inmediatamente siguiente, el período del personero y del contralor distritales, las prohibiciones al contralor y la determinación de quién llena sus faltas temporales no constituyen siete materias diferentes sino distintos desarrollos de una misma materia[22]. De asumirse que por cada prescripción legislativa existe una distinta materia de regulación se distorsionarían principios como el de unidad de materia y su sana teleología encaminada a dotar de una mínima racionalidad al proceso de formulación de la ley. Es más, hasta la titulación de las leyes sería imposible si se asume que debe existir correspondencia entre su título y su contenido, esto es, entre su título y las materias por ella reguladas, según lo ordena el artículo 168 del Texto Fundamental. En ese contexto, lo que exige la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado se agoten en relación con la materia sometida a regulación pero no que se agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en esa materia. Imponiendo tal exigencia se distorsionaría el control constitucional y se limitaría de manera infundada la función legislativa. Entonces, como cada una de las distintas prescripciones contenidas en los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993 no constituye una materia diferente sino desarrollos de una misma materia, no era necesario que ellas fueran expresamente tratadas en cada uno de los debates reglamentarios. 8. Ahora, es cierto que sólo unos de los contenidos particulares de los artículos 96 y 106 fueron expresamente referidos, como son la prohibición de la reelección del personero y del contralor del distrito capital, y que los restantes contenidos no fueron expresamente considerados. Pero para la prosperidad de un cargo de inexequibilidad contra una norma por haberse promulgado con violación del proceso legislativo no es suficiente con afirmar que ella no fue sometida a los cuatro debates constitucionalmente exigidos pues debe acreditarse que ella gira en torno a un tema que no fue considerado en ninguno de los debates. Ello es así por cuanto en sede de control constitucional no puede desconocerse la dinámica que caracteriza la función legislativa y que permite desarrollar múltiples matices a partir de las propuestas inicialmente formuladas, mantenerlas o incluso desvirtuarlas. Así, en el caso presente, no puede desconocerse que la función legislativa se ejerció derogando todo el contenido de los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993 y que sólo se hizo expresa referencia a la prohibición de la reelección de dos funcionarios. Pero tampoco puede desconocerse que la amplitud de esa derogatoria es compatible con la finalidad de modificar el régimen especial del distrito capital. Por ello, el hecho de que la norma demandada extienda la cobertura de las derogatorias dispuestas a ámbitos que no fueron expresamente aludidos pero que involucran aspectos que desarrollan una de las finalidades de la ley de que hace parte no tiene por qué tornarla inconstitucional. Por lo demás, para efectos de derogar la prohibición de reelección del personero y del contralor del distrito capital no había necesidad de incluir entre las normas derogadas los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993, pues si tal hubiese sido el propósito del legislador bastaba con la cláusula general que derogaba las disposiciones contrarias a la Ley 617 y esa prohibición resultaba contraria a la voluntad de suprimirla que se expresó durante el proceso legislativo. Por el contrario, el hecho de que, a pesar de esa derogatoria implícita en la cláusula general, el legislador haya dispuesto la derogatoria de todo el contenido de los artículos 96 y 106 es una muestra de que la voluntad legislativa era esa y no otra. 9. De otra parte, teniendo en cuenta que el señor Procurador General de la Nación solicita la declaratoria de inexequibilidad de la norma damandada argumentando que ella resulta inconveniente por el vacío legislativo que se ge...