Sentencia C-948 de 2001

C-948-01 Sentencia C-954/01 Sentencia C-948/01 PROPIEDAD SOLIDARIA-Promoción y protección constitucional PROPIEDAD ASOCIATIVA Y SOLIDARIA-Promoción y protección constitucional ECONOMIA SOLIDARIA-Perfil constitucional SECTOR SOLIDARIO-Establecimiento legislativo de régimen LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SECTOR SOLIDARIO Y COOPERATIVISMO-Límites Si bien el legislador goza de amplia competencia configurativa en relación con el sector solidario y especialmente con las cooperativas, mediante la implementación de adecuados mecanismos de control y promoción de su gestión, resulta claro que esta intervención no puede llegar al extremo de afectar el contenido esencial de la libertad de asociación tanto en su aspecto negativo - libertad de no asociarse-, como en su aspecto positivo -libertad de crear otras asociaciones-. COOPERATIVA-Intermediación de recursos financieros ACTIVIDAD FINANCIERA DEL COOPERATIVISMO-Ejercicio ACTIVIDAD FINANCIERA COOPERATIVA-Regulación COOPERATIVA FINANCIERA-Definición COOPERATIVISMO FINANCIERO-Finalidad legislativa COOPERATIVA FINANCIERA-Servicio a terceros COOPERATIVA FINANCIERA-Posibilidad de captar y colocar recursos de terceros COOPERATIVA FINANCIERA-Prestación de servicios a asociados y terceros no asociados/COOPERATIVAS DE AHORRO Y CREDITO-Prestación de servicios a asociados ECONOMIA SOLIDARIA-Servicio a la comunidad SECTOR SOLIDARIO-Mejoramiento de calidad de vida de población más desprotegida COOPERATIVA FINANCIERA-Prestación de servicios a terceros no asociados El hecho de que las cooperativas financieras presten sus servicios a terceros no asociados constituye la manifestación de una forma de organización empresarial cooperativa que no desnaturaliza el ente cooperativo como tal. Por el contrario, ello constituye un avance como integración del sector cooperativo a la prestación de servicios colectivos, dentro del principio general de solidaridad, lo cual no vulnera los derechos de los asociados pues ellos continúan decidiendo sobre la gestión y el devenir de la entidad, es decir, siguen ejerciendo los derechos y deberes que la ley les impone y continúan beneficiándose de los servicios sociales de la entidad. A su turno, la cooperativa a través de los servicios que presta y de los excedentes que le deje el desarrollo de esa actividad, podrá cumplir más eficientemente sus propósitos sociales. En suma, el servicio a terceros no asociados, en lugar de atentar contra los principios del cooperativismo, lo que hace es desarrollarlos. PROPIEDAD SOLIDARIA DE COOPERATIVA-Ingresos pertenecen a un fondo no susceptible de repartición COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Monto mínimo de aportes en cooperativas de ahorro y crédito y multiactivas SECTOR COOPERATIVO-Control SECTOR COOPERATIVO-Monto mínimo de aportes sociales pagados COOPERATIVA-Principio de “puertas abiertas” COOPERATIVA-Respaldo patrimonial en caso de pérdidas COOPERATIVA-Autorización previa de Superintendencia para ejercicio de actividad financiera SECTOR COOPERATIVO FINANCIERO-Monto mínimo de aportes sociales pagados SECTOR COOPERATIVO FINANCIERO-Actualización de aportes sociales mínimos COSA JUZGADA FORMAL-Alcance INSTITUCION FINANCIERA-Medidas preventivas de la toma de posesión COOPERATIVA FINANCIERA EN SOCIEDAD ANONIMA-Conversión COOPERATIVA FINANCIERA EN SOCIEDAD ANONIMA-Requisitos para conversión COOPERATIVA FINANCIERA EN SOCIEDAD ANONIMA-Competencia sobre decisión de conversión Son los asociados de la cooperativa los que en desarrollo del derecho de asociación y en presencia de circunstancias excepcionales vinculadas con la situación de la entidad, voluntaria y libremente someten a consideración de la Superintendencia Bancaria el deseo de convertirse en sociedad anónima como una medida preventiva a la toma de posesión. Operada la conversión, la cooperativa financiera transformada queda en pie de igualdad real con las sociedades por acciones que desarrollan la actividad, motivo de más que justifica que queden bajo el control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria. COOPERATIVA DE AHORRO Y CREDITO EN COOPERATIVA FINANCIERA-Conversión COOPERATIVA DE AHORRO Y CREDITO EN COOPERATIVA FINANCIERA-Supuestos de conversión DERECHO DE ASOCIACION-No es absoluto DERECHO DE ASOCIACION-Límites para protección de intereses superiores ECONOMIA SOLIDARIA-Principios Referencia: expediente D-3439 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 39 (parcial), 42 (parcial), de la Ley 454 de l.998 “ Por la cual se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la actividad financiera de la naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones”; y contra el parágrafo 4º del artículo 113 y el artículo 19 (parcial) de la Ley 510 de l.999, “Por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores, las Superintendencias Bancaria y de Valores y se conceden unas facultades. Actor: Felix Acosta Gualtero Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Bogotá, D.C, cinco (5) de septiembre del año dos mil uno (2001) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política, y cumplidos los requisitos y trámites contemplados en el Decreto 2067 de 1991, dicta la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano FELIX ACOSTA GUALTERO, demanda la inconstitucionalidad de los artículos 39 (parcial); 42 (parcial) de la Ley 454 de 1998; parágrafo 4 del artículo 113 y 19 (parcial) de la Ley 510 de 1999. El libelo fue admitido mediante providencia del 13 de marzo del año en curso, y se corrió traslado de la misma por el término de 30 días al Jefe del Ministerio Público para lo de su competencia. Simultáneamente, se fijó en lista la norma acusada por el término de diez (10) días para que, por duplicado, cualquier ciudadano la impugnara o defendiera. De acuerdo con lo prescrito en el artículo 244 del Ordenamiento Superior, desarrollado por el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, se comunicó la iniciación del presente proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso Nacional, también al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Administrativo nacional de Economía Solidaria, a la ASOBANCARIA y a las Superintendencia de Economía Solidaria, Bancaria y de Valores, para que dentro del término señalado en la mencionada disposición intervinieran en el presente proceso expresando sus opiniones. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad y atendido el concepto del Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir de fondo acerca de la demanda de la referencia. II. LAS NORMAS ACUSADAS A continuación se transcribe el texto de las normas acusadas, resaltándose los apartes cuestionados, conforme a sus publicaciones en el Diario Oficial No. 43.357 de 6 de agosto de 1998 y 43.654 de 4 de Agosto de 1999. LEY 454 de 1998 (4 de agosto) “Por la cual se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones”. (…) Artículo 39. Actividad financiera y aseguradora. El artículo 99 de la Ley 79 de 1988 quedará así: La actividad financiera del cooperativismo se ejercerá siempre en forma especializada por las instituciones financieras de naturaleza cooperativa, las cooperativas financieras, y las cooperativas de ahorro y crédito, con sujeción a las normas que regulan dicha actividad para cada uno de estos tipos de entidades, previa autorización del organismo encargado de su control. Las cooperativas multiactivas o integrales podrán adelantar la actividad financiera, exclusivamente con sus asociados mediante secciones especializadas, bajo circunstancias especiales y cuando las condiciones sociales y económicas lo justifiquen, previa autorización del organismo encargado de su control. La actividad aseguradora del cooperativismo se ejercerá siempre en forma especializada por las cooperativas de seguros y los organismos cooperativos de segundo grado e instituciones auxiliares del cooperativismo de seguros. Para efectos de la presente ley se entenderá como actividad financiera la captación de depósitos, a la vista o a término de asociados o de terceros para colocarlos nuevamente a través de préstamos, descuentos, anticipos u otras operaciones activas de crédito y, en general, el aprovechamiento o inversión de los recursos captados de los asociados o de terceros. Solamente las cooperativas financieras podrán prestar servicios a terceros no asociados. Parágrafo. En concordancia con las previsiones del artículo 335 de la Constitución Política, la Superintendencia encargada de la vigilancia de la entidad infractora, adelantará las medidas cautelares establecidas en el numeral 1° del artículo 108 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero respecto de las entidades que adelanten actividad financiera sin haber recibido la autorización pertinente, sin perjuicio de lo previsto en el numeral 3° del artículo 208 del mismo ordenamiento. Artículo 42. Aportes sociales mínimos. Las cooperativas financieras deben acreditar y mantener un monto mínimo de aportes sociales pagados equivalente a una suma no inferior a mil quinientos millones de pesos ($1.500.000.000). Las cooperativas de ahorro y crédito y las cooperativas multiactivas e integrales con secciones de ahorro y crédito, deberán acreditar y mantener un monto mínimo de aportes sociales pagados no inferior a quinientos millones de pesos ($500 millones). El Gobierno Nacional podrá establecer montos mínimos inferiores a los señalados en este artículo, teniendo en cuenta el vínculo de asociación, y la insuficiencia de servicios financieros en el área geográfica de influencia. En todo caso, el ejercicio de esta facultad deberá responder a la fijación de criterios generales aplicados a las cooperativas que se ajusten a ellos. Parágrafo 1°. En concordancia con lo dispuesto en la Ley 79 de 1988 deberá establecerse en los estatutos que los aportes sociales no podrán reducirse respecto de los valores previstos en el presente artículo. Parágrafo 2°. Las cooperativas que adelanten actividad financiera en los términos de la presente ley, se abstendrán de devolver aportes cuando ellos sean necesarios para el cumplimiento de los límites previstos en el presente artículo así como de los establecidos en las normas sobre, margen de solvencia. Parágrafo 3°. El monto mínimo de capital previsto por este artículo deberá ser cumplido de manera permanente por las entidades en funcionamiento Parágrafo 4°. Los valores absolutos indicados en este artículo se ajustarán anual y acumulativamente a partir de 1999, mediante la aplicación de la variación del índice de precios al consumidor, total ponderado, que calcula el DANE. LEY 510 de 1999 (3 de agosto) Por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores, las Superintendencias Bancaria y de Valores y se conceden unas facultades (…) Artículo 19. Modifícase el artículo 113 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero de la siguiente forma: 19.1 Adiciónase un primer inciso al artículo 113 cuyo texto e el siguiente: Sin perjuicio de las medidas que las entidades financieras deban adoptar en cumplimiento de las disposiciones que dicte el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 48, literal i), de este Estatuto, la Superintendencia Bancaria podrá adoptar individualmente las medidas previstas en los numerales 1, 2, 3, 4, 5, 6, y 7 de este artículo. 19.2 Adiciónase el artículo 113 con los siguientes numerales: 6. Programa de recuperación. El programa de recuperación es una medida encaminada a evitar que una entidad sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria incurra en causal de toma de posesión de sus bienes, haberes o negocios o para subsanarla. En virtud de dicha medida, la entidad afectada deberá adoptar y presentar a la Superintendencia Bancaria un plan para restablecer su situación a través de medidas adecuadas, de conformidad con las disposiciones que dicte el Gobierno Nacional. 7. Sin perjuicio de lo establecido en el numeral 6 del artículo 13 de la Ley 454 de 1998, las instituciones financieras de naturaleza cooperativa sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria podrán convertirse en sociedades anónimas, en circunstancias excepcionales y con autorización previa de la Superintendencia Bancaria, mediante reforma estatutaria adoptada por su asamblea general. En este caso, los asociados recibirán acciones en proporción a sus aportes en la fecha de la respectiva asamblea que determina la conversión. (…) Artículo 113. El artículo 43 de la Ley 454 de 1998 quedará así: Las cooperativas de ahorro y crédito y las multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito estarán obligadas a mantener como máximo una relación de 1 a 3 entre sus aportes sociales pagados y sus captaciones. El incumplimiento de esta norma dará lugar a la imposición de las correspondiente sanciones por parte de la Superintendencia de la Economía Solidaria, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. Las cooperativas que a la fecha de expedición de esta ley tengan una relación entre sus aportes sociales pagados y sus captaciones superior a la señalada en este artículo, deberán presentar a la Superintendencia de la Economía Solidaria un plan de ajuste que contemple el incremento de los aportes sociales o la disminución en los ahorros hasta que se logre el cumplimiento de la relación establecida o la conversión en cooperativas financieras. El plazo para la presentación del plan de ajuste será de tres (3) meses a partir de la expedición de la ley, y el plan mismo no deberá ir más allá de un (1) año después de expedida la ley. En caso de incumplimiento del plan, la Superintendencia de Economía Solidaria adoptará los procedimientos administrativos que aseguren el cumplimiento del presente artículo, sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar. Cuando quiera que una cooperativa de ahorro y crédito registre durante dos meses consecutivos un monto de captaciones superior en dos (2) veces a los aportes mínimos requeridos para una cooperativa financiera, deberá solicitar autorización para su conversión en cooperativa financiera. III. LA DEMANDA Para el demandante el artículo 39 de la Ley 454 de 1998, vulnera los artículos 13, 38, 58 y 333 de la Carta Política, al permitir que las cooperativas financieras extiendan sus servicios de manera ilimitada a terceros no asociados, por cuanto en su concepto ello es contrario a las características de las cooperativas y en especial al principio de mutualidad o identidad entre asociado y usuario. Respecto del inciso 2° y del parágrafo 4° del artículo 42 de la Ley 454 de 1998, considera el actor que el establecimiento de montos mínimos a los aportes sociales pagados, desconoce la obligación constitucional de promover y fortalecer las asociaciones de economía solidaria, porque desestimula esta forma asociativa al imponer requisitos que sobrepasan la capacidad de un gran número de cooperativas. Con relación a los artículos 19 y 113 de la Ley 510 de 1999, parcialmente acusados, argumenta el accionante que son inconstitucionales ya que es contrario a la Carta obligar a las entidades cooperativas a cambiar su naturaleza, bien sea pasando de cooperativas de ahorro y crédito a cooperativas financieras o de estas últimas a sociedades anónimas. En este sentido, considera que ha operado el fenómeno de cosa juzgada constitucional, por cuanto el artículo demandado reproduce el contenido del inciso 2° del artículo 10 del Decreto 2331 de 1998, declarado inexequible por esta Corporación. IV. INTERVENCIONES · Intervención de la Superintendencia Bancaria de Colombia. Manifiesta la entidad que el hecho de que las cooperativas financieras presten sus servicios a terceros no asociados, constituye una forma de organización empresarial cooperativa, sin que se desnaturalice la cooperativa como tal. Por el contrario, ello constituye un avance como integración del sector cooperativo a la prestación de servicios colectivos, dentro del principio general de solidaridad. Por lo demás no se vulneran los derechos de los asociados, pues ellos continúan decidiendo sobre la gestión y el devenir de la entidad (arts. 21 y siguientes de la Ley 454 de 1998), siguen ejerciendo los derechos y cumpliendo con los deberes que la ley les impone (arts. 23 y 24 ibídem), continúan beneficiándose de los servicios sociales dela entidad ( art. 47, numeral 14 ibídem) y, a su vez, la cooperativa a través de los servicios que presta y de los excedentes que le deje el desarrollo de esa actividad podrá cumplir más eficientemente sus propósitos sociales. Arguye que el hecho de prestar el servicio a terceros no asociados es una muestra del desarrollo del principio de la solidaridad . En consecuencia, el servicio a terceros no asociados en lugar de atentar contra los principios del cooperativismo, los realiza y/o sirve para desarrollarlos. Respecto de los cargos contra el artículo 19 (parcial) y 113 de la 510 de 1999, considera la Superintendencia Bancaria que las medidas preventivas de la toma de posesión, lo que pretenden es evitar que la entidad respectiva incurra en dicha causal, previniendo así los efectos nocivos de una medida de ese tipo sobre la entidad misma, los asociados y los ahorradores, usuarios e inversionistas y el orden económico y social en general. Por lo tanto, no es la Superintendencia Bancaria la que de manera unilateral determina la conversión, sino que son sus miembros los que, libremente en razón de la existencia de las circunstancias excepcionales y con el fin de prevenir una toma de posesión, ponen en consideración de la entidad de vigilancia la conversión en sociedad anónima, para que ella decida si autoriza tal conversión, medida que protegerá tanto sus propios intereses como el de sus asociados y beneficiarios. Para concluir, manifiesta el interviniente que las normas acusadas no violan el artículo 38 de la Carta Política sobre la libertad de asociación. Por el contrario, al permitir la norma que sean los propios asociados los que deciden adoptar una nueva forma social se está dando plena vigencia al citado derecho, pues el mismo se mantiene incólume. · Intervención del ciudadano Marco Aurelio Llinás Volpe El ciudadano de la referencia intervino en este proceso para solicitar la constitucionalidad de las normas acusadas, con base en los siguientes argumentos: Frente al cargo formulado contra el artículo 39 (parcial) de la Ley 454 de 1998, el interviniente sostiene que el hecho que las cooperativas financieras presten servicios a terceros no desconoce principios constitucionales del cooperativismo. Todo lo contrario, favorece esta alternativa el fortalecimiento, depuración y desarrollo de la economía solidaria en Colombia. Interpretar lo contrario como lo expone el accionante, sería dar un retroceso a la evolución del sector cooperativo especializado. Asimismo, argumenta que el cooperativismo es un renglón prioritario en el sistema financiero nacional, con una creciente participación en las operaciones activas y pasivas. Además, es un factor básico para fortalecer el ahorro y lograr el desarrollo de otros sectores prioritarios de la economía nacional. Sobre la impugnación del artículo 42 de la Ley ibídem, aduce que las cooperativas son entidades que tienen por fin servir a los socios y a la comunidad. Ello no implica que tengan que generar necesariamente utilidades como toda empresa económica ya que las cooperativas están sujetas a las leyes del mercado y pueden fracasar. Y en esos casos, los socios deben asumir las consecuencias del riesgo. Por lo tanto, la norma acusada es útil y segura además porque tiene existencia propia y pleno respaldo constitucional en razón de que se debe proteger el interés público del sector financiero cooperativo y sus ahorradores, por lo que deben existir parámetros de regulación que deben aplicarse, sin discriminación alguna, frente a toda entidad que realice cualquier actividad relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros. Con respecto del párrafo 4° del artículo 113 de la Ley 510 de 1999, afirma que las medidas contenidas en la norma cuestionada, pretenden garantizar la estabilidad de las cooperativas al establecer un monto de aportes sociales, una relación sostenible entre captaciones y pasivo, y un control más estricto cuando se superen estos montos en las cooperativas especializadas, multiactivas e integrales, pasando a ser homologadas con las cooperativas financieras. Situación que en ningún momento atenta contra las disposiciones constitucionales ni contra las que reglamentan el espíritu solidario de las cooperativas, como tampoco la fuerza a convertirse necesariamente en sociedad mercantil con ánimo de lucro. En cuanto al artículo 19 de la Ley 510 de 1999, sostiene que el derecho de asociación es el ejercicio libre de los ciudadanos de integrar agrupaciones con propósitos definidos y la posibilidad futura de modificar su forma de asociación o participación voluntariamente de acuerdo con las normas que la rigen. La norma prevé que las instituciones financieras de naturaleza cooperativa podrán convertirse en sociedades anónimas sólo bajo circunstancias excepcionales mediante reforma estatutaria adoptada por la asamblea general reunida conforme a la ley y a los estatutos. Por lo tanto, no se restringe la libertad de asociación al convertir una entidad sin ánimo de lucro en sociedad comercial, si son los mismos miembros, que en desarrollo de su facultad de autodeterminación y reunidos en asamblea general, deciden modificar la naturaleza jurídica de la entidad al incorporar el ánimo de lucro dentro de su objeto social. · Intervención de la Superintendencia de la Economía Solidaria La Superintendencia de la Economía Solidaria intervino a través de apoderado en el proceso, con base en los siguientes argumentos: Si bien, comparte la posición del actor de manera general, en el sentido de que lo ideal es que las cooperativas sólo presten sus servicios a asociados, preservando el principio de identidad, no se puede perder de vista que existen muchas circunstancias en las cuales se justifica que lo hagan a terceros no asociados. Negarse a prestar dichos servicios a terceros sería una contradicción con la naturaleza solidaria de la entidad, pues su solidaridad debe ser, en primer lugar con los asociados y, en segunda instancia, con la comunidad en general. Es más, acudiendo a los principios generales del derecho, podría estar incurriéndose en “abuso del derecho”, al aprovechar una posición de privilegio para negarse a prestar los únicos servicios financieros existentes a quienes no son sus asociados. El legislador colombiano tomó esta posición doctrinaria en la Ley 79 de 1988 y en la norma demandada (artículo 39 de la Ley 454 de 1988), acorde con la tendencia legislativa moderna. Por tal razón, en el artículo 10 de la Ley 79 de 1988, para evitar que al prestar servicios a terceros se desnaturalizaran las cooperativas y se convirtieran en entidades con ánimo de lucro, estableció sabiamente la prohibición de que los recursos obtenidos en dichas operaciones fueran distribuidos entre los asociados y ordenó que fueran a un fondo no susceptible de repartición. Con esto se logra fortalecer la propiedad solidaria de la cooperativa, pues dichos ingresos entran a incrementar el patrimonio pero no pueden ser repartidos entre los asociados, ni siquiera en caso de liquidación (artículos 120 y 121 de la ley 79 de 1988), sino que están destinados a servir a los asociados actuales y futuros. Concluye que los anteriores argumentos demuestran que no es una verdad absoluta que las cooperativas, al prestar sus servicios a terceros, desvirtúen su naturaleza de entidades sin ánimo de lucro ni perjudica a sus asociados. Por el contrario, sin detrimento de tal naturaleza, pueden ser útiles a la comunidad al extender dichos servicios a los no asociados, siempre que los ingresos obtenidos no se distribuyan entre éstos sino que incrementen la propiedad solidaria de la cooperativa, conforme lo ordena el artículo 10 de la Ley 79 de 1988, aplicable desde luego, a las cooperativas financieras, por encontrarse vigente. Considera el representante de la Superintendencia que la norma acusada, no vulnera los artículos 58 y 333 Constitucional, pues no causa perjuicio alguno a las cooperativas y permite prestar a éstas un servicio a la comunidad. Además, no puede perderse de vista que precisamente esos beneficios a la comunidad y al interés general, fue lo que motivó al constituyente consagrar normas en la Constitución Política ordenando la protección y promoción de las cooperativas. En lo relacionado con los aportes sociales mínimos para las cooperativas que ejerzan la actividad financiera, establecidos en el artículo 42, parágrafo 2 de la ley 454 de 1998, manifiesta el interviniente que, la crisis financiera acaecida recientemente en el sector cooperativo, demuestra la necesidad de que existan normas estrictas de control sobre dichas entidades en materia financiera. No se le puede permitir a una cooperativa, con insuficiente patrimonio, desarrollar una actividad tan delicada y de tantas repercusiones sociales como la actividad financiera. La Superintendencia no comparte los argumentos del actor por considerar que el legislador al haber exigido un monto mínimo de aportes sociales a la entidad cooperativa, así como la obtención de una autorización previa por parte de esta entidad de control para el ejercicio de la actividad financiera, es absolutamente indispensable - a fin de evitar que se vuelva a presentar la crisis acaecida en la década de los 90. Sobre la conversión, prevista en el inciso cuarto del artículo 113 de la ley 510 de 1999, la Superintendencia no comparte los argumentos del actor para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada, por cuanto exigirle a una cooperativa de ahorro y crédito, es decir, a una entidad que ya ejerce la actividad financiera con sus asociados, que al alcanzar un alto volumen de operaciones deba convertirse en cooperativa financiera, sujetándose a normas más estrictas, pero a la vez, pudiendo ampliar su ámbito de operaciones, no va en detrimento del fortalecimiento de las entidades cooperativas, sino que por el contrario las protege. Manifiesta, que la conversión de una cooperativa de ahorro y crédito en cooperativa financiera no implica un cambio de naturaleza jurídica, como lo sería una transformación; ni mucho menos un cambio de persona jurídica, y además, tampoco obliga la prestación del servicio a un tercero no asociado por cuanto es facultativo de la entidad cooperativa. Luego, el derecho de asociación plasmado en el acuerdo cooperativo conforme lo dispone el artículo 3 de la Ley 79 de 1988, no se vulnera con la exigencia de dicha conversión, pues su finalidad es establecer controles más estrictos, pero a la vez, permitir operaciones más amplias. Respecto de la acusación del artículo 19 (parcial) de la ley 510 de 1999, resalta el hecho de que el legislador haya reproducido en la disposición acusada los contenidos normativos que fueron declarados inexequibles por esta Corporación, al pronunciarse sobre los decretos de estado de emergencia económica que pretendieron regular este mismo aspecto para las cooperativas, a las cuales alude el actor en su demanda. · Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través de apoderado intervino en el proceso para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. El interviniente da contestación a los cargos formulados así: Ninguna de las disposiciones acusadas propugna por el cambio de la naturaleza de las cooperativas de ahorro y crédito, salvo que los cooperadores así lo acuerden. En relación con la mutualidad, es preciso aclarar que la identidad entre usuario (beneficiario) y asociado no impide que la cooperativa, sin perder su naturaleza, pueda establecer relaciones económicas con terceros. El actor confunde el término de simple usuario con el de beneficiario de la actividad de la cooperativa. Frente a los aportes sociales mínimos se depura un criterio de especialidad que hace parte de los indicadores para el ejercicio de la inspección, vigilancia y control, destinados a preservar el interés público que allí se encuentra afecto. Son disposiciones que en todo caso, resultan mucho menos rigurosas que aquellas exigidas al sector financiero no cooperativo, atendiendo precisamente a las características especiales del sector. En general, el acápite relacionado con los aspectos financieros del sector cooperativo contenido en la Ley 454 permite llegar a las siguientes conclusiones: No se distorsiona la organización cooperativa sino que se adoptan las medidas que adecuan su estructura a la realidad por la cual atraviesa patrimonialmente la misma, dentro del criterio de protección frente al riesgo y por las razones económicamente sustentadas. Sólo excepcionalmente en virtud de la voluntad de los cooperados es posible una transformación hacia el sector financiero no cooperativo. Si media la voluntad, nada existiese de censurable tal y como lo dejó expresado la Corte Constitucional en sentencia C- 136/99, pues no se está obligando a una transformación. La comparación con los requisitos frente a las entidades financieras no cooperativas permite advertir que el legislador fue especialmente cauto en guardar una proporcionalidad propia al sector, la cual, sin embargo no propiciara su deterioro. Finalmente, en cuanto a la conversión se refiere, es importante recalcar que la misma cuenta con la aquiescencia de los cooperados o que dependen de la propia actuación de sus organismos de dirección. No son actos impuestos. Dentro de esa premisa, nada habría que cuestionar si además se observa un propósito en las disposiciones adoptadas. En este caso, el actor parte de un anatema que no resulta cierto, por ende, su conclusión tampoco lo es. En virtud de lo anterior, solicita a la Corte Constitucional declarar exequible las normas impugnadas. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la Nación, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las normas acusadas, con fundamento en las siguientes consideraciones: La Constitución Política hace referencia en varios de sus postulados a la propiedad solidaria, la cual guarda estrecha relación con el principio de la solidaridad y con la concepción de democracia económica propia de un Estado Social de Derecho. Este tipo de propiedad fortalece el tejido social y es una respuesta alternativa a las necesidades individuales y colectivas. En su concepto las expresiones “o a terceros”, “o de terceros”, “a terceros no asociados” contenidas en el artículo 39 de la ley 454 de 1998, no contravienen los artículos 58 y 333 de la Carta, los cuales ordenan la protección, promoción y fortalecimiento de formas asociativas y solidarias de propiedad y del desarrollo empresarial, por el hecho eventual de que la ilimitada prestación de servicios a terceros pueda llegar a desvirtuar o debilitar la identidad entre asociados y usuarios. Sostiene que las relaciones entre las cooperativas y la comunidad dependen de la voluntad de los asociados, manifestada en sus estatutos, en los cuales se determina la prestación o no de servicios a terceros, en busca del interés de la asociación o del bienestar colectivo. Reconocer diversos tipos de cooperativas, permite que existan de acuerdo con el ánimo de sus asociados, organizaciones de características diferentes en el sector solidario, sin que se vulnere con ello el espíritu del cooperativismo. Lo importante es que a su interior se respeten los principios del cooperativismo como son la participación igualitaria y la protección de los intereses de los asociados. Afirma que si la ley restringiera el campo de acción de las cooperativas a la prestación de servicios a sus asociados como únicos destinatarios de éstos, impediría su crecimiento negándole al sector cooperativo la posibilidad de participar en el mercado. Por el contrario, permitir y fortalecer las relaciones de las empresas solidarias con la comunidad fortalece y beneficia a estas organizaciones. Asimismo, argumenta que la restricción del campo de acción de las cooperativas, sólo tiene justificación constitucional cuando ésta sea indispensable para proteger intereses superiores. Tampoco encuentra que se vulneren los derechos de igualdad y de asociación, como lo acusa el demandante, por cuanto no es cierto que prestar servicios a terceros implique que éstos tengan mayores beneficios, sin correr con la responsabilidad y los riesgos que deben asumir los cooperantes, pues son los propios asociados quienes determinan los servicios a los terceros. En lo relacionado con el monto mínimo de aportes sociales, manifiesta el Ministerio Público que si bien las cooperativas de ahorro y crédito, por la identidad existente entre asociados y usuarios pueden cumplir sus funciones con montos inferiores a los señalados en las normas demandadas, es necesario garantizar su capacidad financiera para proteger los intereses de terceros que tengan relaciones comerciales con ellas y de los propios asociados. Si bien el monto señalado por la ley puede ser alto para algunas cooperativas, debe advertirse que esta situación también fue prevista por el legislador en la Ley 510 de 1999 (artículo 104), que modificó el inciso tercero del artículo 42 de la Ley 454 de 1998. Sin embargo, no se puede perder de vista que la norma también consagra la posibilidad de establecer montos de aportes inferiores a los señalados en los apartes demandados, atendiendo factores como el vínculo entre asociados, las condiciones socio-económicas o el área geográfica de influencia de la organización; con esta previsión se protege el pequeño cooperativismo sin poner en riesgo a los cooperantes ni a terceros, al requerir para su transformación la autorización de la Superintendencia de la Economía Solidaria. Advierte el señor Procurador General que la disposición acusada, por involucrar derechos fundamentales, conlleva a que la decisión de la Superintendencia de negar la autorización para constituir una cooperativa con aportes sociales pagados inferiores a los señalados por la ley, debe justificarse en la protección de intereses superiores, de tal manera que no se restrinja arbitrariamente la libertad de asociación o se desatienda la obligación constitucional de estimular el sector de la economía solidaria. Sobre la conversión de cooperativas de ahorro y crédito en cooperativas financieras manifiesta, el Ministerio Público que lo que justifica la exigencia que durante dos meses consecutivos hayan registrado las cooperativas un monto de captación superior en dos veces a los aportes mínimos requeridos para una cooperativa financiera, es el volumen de captación que pueden llegar a manejar dichas cooperativas, pues requiere de un control y vigilancia especial ejercido por la Superintendencia Bancaria para garantizar los ahorros de los depositantes. El hecho de que éstos sean captados de los propios asociados, no es óbice para que el Estado cumpla con su función de ejercer una eficiente protección de estos recursos, conforme lo exigen los artículos 150, numeral 19 literal d) y 335 de la Constitución. Por lo tanto, considera el Ministerio Público que la norma es constitucional por cuanto la entidad cooperativa de ahorro y crédito deberá decidir si limita las captaciones o si decide convertirse en cooperativa financiera, con el fin de seguir manejando un elevado volumen de recursos. Por estas razones, solicita a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad del inciso cuarto del artículo 113 de la Ley 510 de 1999, bajo el entendido que la conversión de una cooperativa de ahorro y crédito a cooperativa financiera, únicamente tiene implicaciones con relación al control que sobre ella pasaría a ejercer la Superintendencia Bancaria y no en otros aspectos, como el tipo de actividad que realiza o la prestación exclusiva de servicios a los asociados, los cuales son del resorte exclusivo de los asociados y que no pueden ser impuestos externamente. Por otra parte, señala el señor Procurador General que respecto de la conversión de cooperativas financieras en sociedades anónimas, debe recordarse en primer lugar que el artículo 13 de la Ley 454 de 1998, establece como prohibiciones a las entidades de economía solidaria, entre otras, la consagrada en el numeral 6° de transformarse en sociedad mercantil. Esto permite observar que la finalidad de la ley no es la de estimular la transformación de las entidades cooperativas en sociedades mercantiles, sino que por el contrario, como regla general prohíbe tal conversión. Por consiguiente, debe analizarse la norma de manera contextual, como una de las medidas para evitar la toma de posesión, es decir, que procede únicamente en circunstancias excepcionales de crisis de la entidad como medida de salvamento de la misma. La transformación de una entidad cooperativa en una sociedad por acciones implica una transformación de su naturaleza, y ello, en concepto del Ministerio Publico, no es contrario a la Carta y es legítimo que el legislador autorice este mecanismo con el fin de salvar la continuidad de una entidad financiera, cuya desaparición afectaría no sólo a sus asociados sino a terceros y al sistema financiero en general, hecho que no es contrario al derecho de asociación, por cuanto la conversión únicamente puede verificarse a partir de la voluntad de los asociados, la cual no se desconoce en la norma acusada. Finalmente, considera el Jefe del Ministerio Público que en ningún caso la Superintendencia Bancaria podría ordenar la medida de manera unilateral como podría sugerirlo una lectura descontextualizada del numeral 19.1, al señalar que la superintendencia “podrá adoptar individualmente las medidas previstas en los numerales…y 7” de ese artículo. Lo que señala la norma es que el órgano de control puede adoptar las medidas que considere necesarias en cada caso concreto. Su facultad consiste entonces en autorizar o no la conversión de la entidad cooperativa en sociedad por acciones. Por esta razón solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de los apartes acusados del artículo 19 de la Ley 510 de 1999. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4, de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la de inconstitucionalidad contra las normas legales, como las que se acusan en la demanda que se estudia. 2. Lo que se debate En esta oportunidad corresponde a la Corte absolver los siguientes interrogantes en relación con las normas demandadas: a) Si la autorización para que las cooperativas presten sus servicios a terceros afecta su espíritu cooperativo, contraviniendo las normas constitucionales sobre la materia. b) Si el establecimiento de montos mínimos de aportes a las cooperativas que prestan servicios financieros a sus asociados, desconoce el derecho a la libre asociación y el deber constitucional de promover y fortalecer las empresas solidarias. c) Si la autorización, en casos excepcionales, para que las cooperativas financieras puedan convertirse por decisión de sus asociados en sociedades anónimas contraviene las disposiciones constitucionales relativas a la protección y promoción de la economía solidaria. d) Si la facultad que se les otorga a las cooperativas de ahorro y crédito de convertirse en cooperativas financieras cuando sobrepasen un determinado monto de captación, vulnera el derecho constitucional de la libre asociación. Con el fin de despejar los anteriores interrogantes, la Corte se referirá previamente a los antecedentes y fundamentos constitucionales de las entidades cooperativas y a las características que reviste la actividad financiera de estos organismos. 2. Perfil constitucional de la economía solidaria La Constitución Política en varios de sus preceptos hace referencia a la propiedad solidaria, cuya consagración guarda estrecho vinculo con el principio de solidaridad y con la concepción de la democracia económica propia de un Estado Social de Derecho, toda vez que ese tipo de propiedad fortalece la sociedad civil en cuanto constituye una respuesta alternativa a las necesidades individuales y colectivas en esta materia. En efecto, las siguientes disposiciones de la Carta Política se refieren concretamente a la propiedad solidaria: el artículo 1° (la solidaridad como fundamento del Estado); el artículo 38 (derecho de asociación de los trabajadores); al artículo 51(formas asociativas de ejecución de programas de vivienda); el artículo 58 (protección y promoción de las formas asociativas y solidaria de propiedad); el artículo 60 (promoción del acceso a la propiedad y en particular de los trabajadores y las organizaciones solidarias en los procesos de privatización); el artículo 64 (obligación del Estado de promover el acceso a la propiedad de la tierra en forma individual y asociativa) y artículo 333 (obligación del Estado de fortalecer las organizaciones solidarias y promover el desarrollo empresarial). El anterior conjunto normativo patentiza la voluntad del Constituyente de promover y proteger esta clase de propiedad, para lo cual se le impone al legislador la obligación de desarrollar estos postulados constitucionales otorgándole un tratamiento especial que garantice materialmente la competitividad de estas empresas. Los antecedentes constitucionales de las aludidas normas superiores también corroboran la especial preocupación del constituyente por la protección y estímulo de la propiedad asociativa y solidaria. En el informe-ponencia para primer debate en plenaria, sobre régimen económico se lee al respecto: “Las formas de economía solidaria son consideradas no solo como una eficaz alternativa para satisfacer necesidades colectivas apremiantes mediante una distribución democrática de los excedentes, que excluye el afán indiscriminado de lucro, sino también, lo que no es menos valioso, como una pedagogía contra los excesos del individualismo. “Por esa razón, desde hace varios años las más variadas iniciativas han propuesto otorgar garantías constitucionales a las formas de propiedad y economía solidaria. “Estas propuestas encontraron amplia resonancia no sólo en sectores comprometidos tradicionalmente con el movimiento cooperativo sino también en otros, como el de los indígenas, cuya presencia en la vida política ha sido vista con especial complacencia, como quiera que constituye el carácter pluricultural y pluriétnico de la Nación colombiana y valioso aporte en el enriquecimiento de nuestro ordenamiento jurídico. "Igualmente se ha sugerido que la solidaridad se constituya en elemento propio y característico de algunas formas de propiedad, lo cual, en verdad, no es nada distinto a reconocer la existencia de este fruto natural de su función social.... “En virtud de todo lo anterior, lo que ahora se busca, es pues, darle carta de ciudadanía en la nueva constitución, al menos en igualdad de condiciones con otras formas de organización económica destinadas también a satisfacer necesidades sociales. “Más aún, varios proyectos proponen que el texto constitucional ordene que se promueva o estimule la propiedad o economía solidaria. La propuesta se fundamenta en que no basta con reconocer su igualdad formal, sino que necesita del apoyo estatal para superar la condición de debilidad en que, con frecuencia, concurre al mercado frente al vigoroso desarrollo de la empresa privada y estatal, en razón de que esta forma de organización ha sido objeto de discriminación y abandono por parte del Estado”. Para la Corte, la realización de los referidos postulados constitucionales en punto al sector cooperativo demandan del Estado la implementación de un conjunto coordinado de medidas que comprende la adopción de una legislación adecuada que propicie el surgimiento y desarrollo de esa clase de organizaciones; el apoyo a entes cooperativos especializados de crédito; la educación cooperativa; la ayuda logística y de orientación a la formación de cooperativas; el estímulo a su integración en organizaciones de grado superior; la participación de estos entes en programas de bienestar social y su representación en instancias gubernamentales; el reconocimiento de su existencia jurídica y el control de su gestión y una acción coherente de las entidades competentes con miras a su extensión. Dentro del marco constitucional que se reseña, la actual legislación cooperativa contenida en las leyes 79 de 1988 y 454 de 1998, regula las empresas del sector solidario que desarrollan actividades relacionadas con el mercado de bienes y servicios como medio para la realización de sus fines sociales, bajo la concepción plasmada en el artículo 2° de la citada Ley 79 de 1988, que es del siguiente tenor: “Declarase de interés común la promoción, la protección y el ejercicio del cooperativismo como un sistema eficaz para contribuir al desarrollo económico, al fortalecimiento de la democracia, a la equitativa distribución de la propiedad y del ingreso, a la racionalización de todas las actividades económicas y a la regulación de tarifas, tasas, costos y precios, a favor de la comunidad y en especial de todas las clases populares. El Estado garantiza el libre desarrollo del cooperativismo, mediante el estímulo, la protección y la vigilancia, sin perjuicio de la autonomía de las organizaciones cooperativas”. Esta normatividad no sólo debe evaluarse a la luz de los mencionados postulados Superiores, sino también tomando en consideración las circunstancias que motivaron la crisis reciente del sector financiero, cuya solución hizo necesario el replanteamiento del régimen jurídico del sector solidario dedicado a dicha actividad, la que de conformidad con la Carta Política es de interés público, por cuanto involucra tanto los intereses de los socios o asociados como el de terceros y afecta el sistema económico en general. Desde esta perspectiva debe tenerse presente que el legislativo es el órgano competente para establecer el régimen del sector solidario y en particular de aquellas organizaciones cooperativas que desarrollan actividades relacionadas con la captación y colocación de recursos financieros, en concordancia con las siguientes disposiciones superiores: · El artículo 150, numeral 19, literal d), que habilita al Congreso para dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; · El artículo 333, que faculta al legislador para regular el régimen de libertad económica, fijando los requisitos y límites a la iniciativa privada, siempre y cuando estos estén justificados por la protección del interés general; · El artículo 334, que dispone que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado quien intervendrá por mandato de la ley en la producción, distribución y consumo de bienes y servicios; · Finalmente el artículo 335 Superior, que en relación con los servicios financieros garantiza la protección de los derechos económicos de los asociados. Cabe advertir, sin embargo, que si bien el legislador goza de amplia competencia configurativa en relación con el sector solidario y especialmente con las cooperativas, mediante la implementación de adecuados mecanismos de control y promoción de su gestión, resulta claro que esta intervención no puede llegar al extremo de afectar el contenido esencial de la libertad de asociación tanto en su aspecto negativo - libertad de no asociarse-, como en su aspecto positivo -libertad de crear otras asociaciones-. 2. Las cooperativas y la actividad financiera Una de las actividades especializadas que desarrollan las cooperativas es la relacionada con la intermediación de recursos financieros. Al respecto, la Ley 79 de 1988 en su artículo 98, autorizó a las entidades del sector cooperativo para organizar, bajo la naturaleza jurídica cooperativa, instituciones financieras en sus distintas modalidades que se deben regir por sus propias disposiciones en concordancia con las del régimen cooperativo. Según lo dispuso inicialmente dicho ordenamiento, la actividad financiera del cooperativismo se ejercería en forma especializada por entidades como las cooperativas de ahorro y crédito o de seguros, y por los organismos cooperativos de segundo grado e instituciones auxiliares del cooperativismo de carácter financiero o de seguros con sujeción a las normas que regulan dicha actividad. Hoy por hoy, esta actividad está a cargo de instituciones financieras de naturaleza cooperativa, de cooperativas financieras, y de cooperativas de ahorro y crédito, con sujeción a las normas que regulan dicha actividad para cada uno de estos tipos de entidades, previa autorización del organismo encargado de su control. Así mismo, las cooperativas multiactivas o integrales pueden adelantar la actividad financiera, exclusivamente con sus asociados mediante secciones especializadas, bajo circunstancias especiales y cuando las condiciones sociales y económicas lo justifiquen, previa autorización del organismo encargado de su control (art. 39 de la Ley 454 de 1998). Así, los artículos 38, 58 y 333 de la Constitución Política, se han desarrollado con los sucesivos ajustes legislativos en materia de cooperativismo financiero. Por su parte, el literal h) del artículo 1° de la Ley 35 de 1993 menciona como uno de los objetivos de la intervención del gobierno en materia financiera la protección y la promoción del desarrollo de las instituciones de la economía solidaria. Y dentro de los precisos limites de la intervención del gobierno en estas materias, expresamente el legislador dispuso que no podría desconocerse la naturaleza y principios propios de las cooperativas autorizadas para ejercer la actividad financiera ( artículo 9° de la Ley 35 de 1993). Posteriormente, mediante la Ley 454 de 1998 se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria y se dictan normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa, sin derogar la normatividad general de las cooperativas contenida en la Ley 79 de 1988, salvo en aquellos aspectos que le fueran contrarios. Esta nueva regulación es la respuesta a la apremiante necesidad de adoptar efectivos sistemas de control a la gestión financiera que desarrollan los organismos cooperativos, dado que en los últimos tiempos esta actividad ha cobrado mayor importancia en la captación y colocación del ahorro proveniente del público. En la exposición de motivos se consignan los criterios fundamentales que orientan la reforma: “Regulación de la actividad financiera cooperativa. El sector cooperativo que realiza actividades de intermediación de recursos ha evidenciado en los años recientes unas tasas de crecimiento superiores a las del promedio del sector financiero es aspectos tales como activos, captaciones y patrimonio. Este desempeño tanto dinámico ha generado un aumento en su participación dentro del conjunto de entidades de crédito del país. El crecimiento presentado se explica en buena parte por su mayor capacidad para transferir crédito y otros servicios a segmentos desatendidos por la banca tradicional. “Las cifras más recientes muestran que el sector no solamente ha dejado de ser marginal para la actividad financiera colombiana sino que su importancia en la captación de ahorro del público y en la colocación de créditos es cada vez mayor. Adicionalmente, cumple un papel muy importante en la canalización de los recursos dirigidos específicamente hacia sectores de interés desde el punto de vista social. “Una de las mayores inquietudes que genera este crecimiento se refiere a la solidez y solvencia de las instituciones y al tipo y calidad de la supervisión que el Estado efectúa sobre ellas y por consiguiente al incremento del riesgo que se ha venido dando. “Sin embargo, las entidades cooperativas que desarrollan actividad financiera, adolecen de grandes fallas institucionales íntimamente vinculadas con la ausencia de una supervisión adecuada. Las más importantes son la carencia de una estructura de regulación prudencial, la inexistencia de un seguro de depósitos para sus ahorradores y la imposibilidad de acceso a apoyos transitorios de liquidez, a pesar de las previsiones legales sobre este último punto. “Desde el punto de vista de las autoridades, el acelerado crecimiento del sector cooperativo en las actividades crediticias y de captación de ahorro del público, y la propia obligación que por mandato constitucional tiene el Estado de salvaguardar el ahorro de la comunidad, imponen nuevos y urgentes retos para garantizar que ese crecimiento sea sostenible hacia el futuro y para impedir que eventuales problemas en entidades aisladas puedan afectar la confianza de los ahorradores en el conjunto del sistema. Esto es un factor de preocupación no sólo por parte del Gobierno, sino por el del propio sector cooperativo, el cual podría verse desacreditado y negativamente afectado por situaciones aisladas”. De manera que con la expedición de la Ley 454 de 1998, básicamente se busca fomentar las formas asociativas, en especial aquellas relacionadas con entidades que además de desarrollar sus funciones sociales implementan una actividad empresarial que posee una articulación con el mercado de bienes y servicios -la economía solidaria-. Para el caso concreto, se definen unos entes especiales, las Cooperativas Financieras, las cuales se asimilan a los establecimientos de crédito. Al efecto en el Título II de dicha ley se regula lo concerniente a los organismos de apoyo a la economía solidaria conformados básicamente por el Consejo Nacional de Economía Solidaria, el Fondo de Fomento de la Economía Solidaria; en el Título III se señalan las entidades estatales de promoción, fomento, desarrollo y supervisión que son el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas y la Superintendencia de la Economía Solidaria. Específicamente, el Título IV de la Ley 454 de 1998 contiene las normas sobre la actividad financiera del sector solidario. El Capítulo I del mismo título regula las condiciones para el ejercicio de dicha actividad y en el artículo 39 de la Ley 454 de 1998, que subroga al artículo 99 de la Ley 79 de 1988, se dispone que la actividad financiera siempre debe desarrollarse en forma especializada. En suma, con esa normatividad el legislador persigue que el cooperativismo financiero forme parte institucional de los sistemas financieros, compitiendo en condiciones de eficiencia y calidad de sus servicios en la movilización del ahorro nacional hacia ciertos sectores de la población necesitados de servicios financieros efectivos. 5. Servicios a terceros por parte de las cooperativas financieras Para el actor la posibilidad que establece el artículo 38 de la Ley 454 de 1998, en lo acusado, de que las cooperativas financieras capten y presten dinero a terceros no asociados atenta contra el principio de mutualidad o principio de identidad asociado usuario, porque la norma permite que terceros no asociados se beneficien ilimitadamente de los servicios de la cooperativa. En criterio de esta Corporación, el cargo no está llamado a prosperar por las siguientes razones: No es ninguna novedad que el legislador haya permitido que las cooperativas financieras presten servicios a terceros no asociados y que éstos se beneficien de los servicios que ofrecen las cooperativas, toda vez que desde antaño esta posibilidad ha sido reconocida por la legislación cooperativa. En efecto, el artículo 26 de la Ley 134 de 1931 dispuso: “ las sociedades cooperativas que además de servir a sus asociados hagan extensivo sus servicios al público, deberán dar cumplimiento a (…)”(negrilla fuera de texto). Por su parte, el artículo 20 de Decreto 1598 de 1963 estableció: “Las Cooperativas de ahorro y crédito podrán recibir y mantener ahorros en depósitos por cuenta de sus socios o de terceros en forma ilimitada”. (negrilla fuera de texto). El artículo 4 de la Ley 79 de 1988 prescribía: “Es cooperativa la empresa asociativa sin ánimo de lucro, en la cual los trabajadores o los usuarios, según el caso, son simultáneamente los aportantes y los gestores de la empresa, creada con el objeto de producir o distribuir conjunta y eficientemente bienes o servicios para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad en general”. (negrillas fuera de texto). A su vez, el artículo 10 de la misma ley establece: “Las cooperativas prestarán preferencialmente sus servicios al personal asociado. Sin embargo, de acuerdo con sus estatutos podrán extenderlos al público no afiliado, siempre en razón del interés social o del bienestar colectivo. En tales casos, los excedentes que se obtengan serán llevados a un fondo social no susceptible de repartición”. (negrillas fuera de texto). En ese mismo sentido, los artículos 2 y 3 del Decreto 1134 del 30 de mayo de 1989 disponían: “Artículo 2. Actividad financiera de las cooperativas especializadas de ahorro y crédito. De conformidad con el artículo 99 de la Ley 79 de 1988, las Cooperativas Especializadas de Ahorro y Crédito podrán ejercer la actividad financiera de captar ahorros en depósitos de terceros y otorgarles prestamos a éstos (…). Artículo 3. Actividad financiera de las cooperativas multiactivas e integrales. Las Cooperativas Multiactivas e Integrales podrán tener Sección Especializada para el ejercicio de la actividad financiera con terceros no socios (…)”. (negrillas fuera de texto). Ahora bien, la posibilidad de captar y colocar recursos de terceros está prevista en la Ley 454 de 1998 únicamente para las cooperativas fina...